Grünbuch: Hindernisse für die grenzüberschreitende Mobilität

1) ZIEL

Analyse der juristischen und administrativen Hemmnisse sowie der sozioökonomischen, sprachlichen und praktischen Schwierigkeiten, die die grenzüberschreitende Mobilität von Personen, die sich in Ausbildung befinden, auf die eine oder andere Weise beeinträchtigen. Vorschlag für Aktionslinien, um Debatten in Gang zu setzen, damit Lösungen für diese Probleme gefunden werden können.

2) GEMEINSCHAFTSMASSNAHME

Grünbuch vom 2. Oktober 1996: Allgemeine und berufliche Bildung - Forschung: Hindernisse für die grenzüberschreitende Mobilität.

3) INHALT

Die Wichtigkeit grenzüberschreitender Mobilität wurde im EG-Vertrag festgeschrieben: in den Artikeln 126, 127 und 130g Buchstabe d wird gefordert, die grenzüberschreitende Mobilität zu fördern und zum festen Bestandteil der Gemeinschaftspolitik auf den Gebieten allgemeine und berufliche Bildung und Forschung zu machen.

Trotz des einmütigen Willens, die Mobilität zu fördern und der zahlreichen Rechtsvorschriften im Rahmen des Binnenmarktes stößt die tatsächliche Umsetzung der Freizügigkeit für Personen, die sich in Ausbildung befinden oder die beruflich im Bildungsbereich tätig sind, nach wie vor auf Hindernisse.

Betroffen sind Personen, die die Staatsbürgerschaft eines EG-Mitgliedstaates oder eines Staates des Europäischen Wirtschaftsraumes besitzen, sowie Personen, die nicht Bürger dieser Staaten sind, sich aber ständig und rechtmäßig in der Europäischen Gemeinschaft aufhalten.

A. MOBILITÄTSHINDERNISSE

Studenten, die sich in einer beruflichen Ausbildung befinden, fallen unter die Richtlinie 93/96/EWG. Sie müssen jedoch die vorgesehenen Voraussetzungen erfüllen, und zwar muss der Betreffende bei einer anerkannten Lehranstalt zum Erwerb einer beruflichen Bildung als Hauptzweck eingeschrieben sein, einen Krankenversicherungsschutz genießen und gegenüber der einzelstaatlichen Behörde glaubhaft machen, dass er über ausreichende Existenzmittel verfügt, sodass er nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen muss.

Allerdings ist eine Reihe von Lehranstalten im Sinne der Richtlinie nicht "anerkannt".

In Ermangelung eines spezifischen rechtlichen Rahmens stoßen Praktikanten, die ein Betriebspraktikum in einem anderen Mitgliedstaat ableisten, d. h. junge Menschen, die weder Studenten noch Erwerbstätige oder anerkannte Erwerbslose sind, auf ernste Schwierigkeiten. Wenn das Praktikum länger als drei Monate dauert, müssen sie, um eine Aufenthaltsgenehmigung zu erlangen, eine Bescheinigung über die Ausübung einer Erwerbstätigkeit bzw. über die Einschreibung an einer Lehranstalt sowie den Nachweis über Existenzmittel und den Abschluss einer Krankenversicherung vorlegen - was aber schwierig ist, wenn sie keine Studenten mehr sind und ein unbezahltes Praktikum absolvieren.

Dieselben Probleme treffen auf junge Freiwillige zu, da auch sie keinen speziellen Status besitzen.

Hinsichtlich der Erhebung von Sozialabgaben und direkten Steuern gelten für die Wissenschaftler in jedem Mitgliedstaat gesonderte Regelungen. Dies hat direkte Auswirkungen auf die Höhe der für die Forschung gewährten Gemeinschaftsstipendien sowie auf die Mobilitätsentscheidung der Forscher, die möglicherweise finanziellen Erwägungen den Vorrang vor wissenschaftlichen Kriterien geben.

Was die Steuern und Abgaben anbelangt, so können mögliche Benachteiligungen entstehen, wenn ein und dieselbe Person dem Steuerrecht dieses und dem Sozialrecht jenes Landes unterworfen ist und die beiden Systeme nicht notwendigerweise kohärent sind.

Bei in Ausbildung befindlichen Personen kann es außerdem vorkommen, dass ihre Stipendien aufgrund mangelnder bilateraler Abkommen bzw. unterschiedlicher Auslegung bestimmter Bestimmungen durch die betroffenen Staaten sowohl in ihrem Herkunftsland als auch im Aufenthaltsland besteuert werden.

Studenten sind im Aufenthaltsstaat für die von dem jeweiligen Land zur Bestreitung ihrer Lebenskosten erhaltenen Beträge von der Einkommenssteuer befreit. Die Steuerbefreiung gilt hingegen nicht, wenn die Zahlungen aus Quellen innerhalb des Aufnahmestaates stammen.

Die Verordnung 1408/71 dient der Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit, ohne jedoch die Freiheit der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Festlegung ihres Systems zu berühren. Sie beruht auf dem Prinzip "lex loci laboris", d. h. ein Arbeitnehmer, der im Gebiet eines Mitgliedstaats beschäftigt ist, unterliegt den Rechtsvorschriften dieses Staates.

Nach der derzeitigen Fassung der Verordnung 1408/71 fallen Studenten nur unter die Verordnung, wenn sie im Rahmen des Systems der sozialen Sicherheit eines Mitgliedstaates als Arbeitnehmer oder als Familienangehöriger eines Arbeitnehmers versichert sind.

Wenn ein Freiwilliger oder ein Praktikant im Sozialversicherungssystem eines Mitgliedstaates weder als Arbeitnehmer bzw. Selbständiger noch als Familienangehöriger eines Arbeitnehmers versichert ist, fällt er nicht in den Anwendungsbereich der Verordnung.

Es ist festzustellen, dass die soziale Sicherheit für Personen in transnationaler Mobilität bisweilen unzureichend ist.

So verlieren erwerbslose Personen, die an einem grenzüberschreitenden Lehrgang oder Betriebspraktikum teilnehmen, in einigen Mitgliedstaaten ihren Status als Arbeitslose, der ihnen die Inanspruchnahme von Sozialversicherungsleistungen und den Bezug von Arbeitslosenunterstützung ermöglicht.

Ebenso beziehen Lehrkräfte und Wissenschaftler, die einem Sondersystem für Beamte angehören, Leistungen im Herkunftsland, nicht aber im Aufenthaltsland.

Und schließlich gelten die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft zur sozialen Sicherheit nicht für Bürger von Drittstaaten, die legal in einem Mitgliedstaat ansässig sind.

Außerhalb des Programms ECTS ("European Credit Transfer System" - Europäisches System zur Anrechnung von Studienleistungen), das voll und ganz auf der Kooperation der Hochschulen basiert, ist die Anerkennung von Hochschulabschlüssen, soweit sie in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt, bei weitem noch nicht allgemein durchgesetzt.

Noch schwieriger ist die Situation im Berufsbildungsbereich. Obwohl die Kommission mehrere Initiativen zugunsten der Transparenz und der unionsweiten beruflichen Anerkennung von Qualifikationen ergriffen hat, bleibt die Validation der in einem anderen Staat absolvierten Praktikums- und Ausbildungszeiten problematisch.

Diese fehlende Anerkennung kann dazu führen, dass die im Ausland durchlaufenen Ausbildungszeiten wiederholt werden müssen, und kann Auswirkungen bei der Suche nach einem Arbeitsplatz im Heimatstaat bzw. im Aufnahmestaat haben.

Was die Lehrkräfte anbelangt, so hat die Richtlinie 89/48/EWG ein allgemeines System zur Anerkennung der Diplome eingerichtet.

Jedoch haben einige Mitgliedstaaten die Richtlinie noch nicht übernommen bzw. noch nicht vollständig in nationales Recht umgesetzt.

Überdies ist in manchen Fällen eine gewisse indirekte Diskriminierung festzustellen, die durch unverhältnismäßig hohe sprachliche Anforderungen in einigen einzelstaatlichen Rechtsvorschriften entsteht.

Bei "spontaner" Mobilität kann die Anwendung des Territorialprinzips bei Stipendien insofern ein großes Hemmnis darstellen, als es für die Studenten außerhalb des Programms SOCRATES in den meisten Mitgliedstaaten schwierig ist, sich ihr Stipendium zur Absolvierung eines gesamten Studiums im Ausland auszahlen zu lassen.

Des weiteren sind eine Reihe von sozioökonomischen Hemmnissen festzustellen:

• Ein Arbeitnehmer, der einen Bildungs-/Weiterbildungsaufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat beabsichtigt, hat nicht immer die rechtliche Gewähr, dass er wieder einen Arbeitsplatz findet;
• Aufgrund der Begrenzung der Beträge im Rahmen von Erasmus haben bisweilen bereits ausgewählte Studenten wegen fehlender Mittel letztendlich keinen Zugang zur Mobilität;
• Lehrer erhalten allzu oft eine unzureichende finanzielle Unterstützung;
• Besonders unsicher ist die Lage für Arbeitslose, die sich dem Verlust ihrer Leistungsansprüche im Heimatstaat gegenübersehen.

Die bestehenden Unterschiede zwischen Mitgliedstaaten bei der internen Organisation von Schulen und Hochschulen (die Struktur des Schul-/Studienjahres und die Prüfungszeiten stimmen nicht unbedingt überein) erschweren die Mobilität der Schüler/Studenten.

Da in den meisten Fällen Lehrer/Ausbilder in Zeiten der Abwesenheit nicht vertreten werden, stellt sich das Problem, dass sie nach ihrer Rückkehr den entsprechenden Stoff nachholen müssen.

Die mangelnde Kenntnis von Fremdsprachen sowie gewisser Aspekte des kulturellen Lebens bilden nach wie vor die zwei Haupthindernisse für die Mobilität.

Praktische Hindernisse vor und nach dem Aufenthalt wie auch während dieser Zeit entmutigen die Interessenten:

• Fehlende Informationen vor der Abreise ins Ausland;
• fehlende Aufnahmeunternehmen für Wissenschaftler und für Personen, die ein Praktikum absolvieren wollen;
• Fehlen von geeignetem und erschwinglichem Wohnraum;
• in vielen Fällen Verpflichtung, zusätzliche Versicherungen abzuschließen (Rückführung in das Herkunftsland usw.);
• familiäre Erfordernisse (Krippen, Schulbesuch der Kinder, Beschäftigung des Partners usw.);
• bei Stipendien anfallende Bankkosten und Wechselgebühren.

B. AKTIONSLINIEN

Anerkennung des Praktikanten- und Freiwilligenstatus:

• Spezifischer rechtlicher Rahmen;
• Maßnahmen in den Bereichen Aufenthaltsrecht, soziale Sicherheit und Steuern;
• Information und Sensibilisierung der Betroffenen über ihre Rechte und Pflichten;
• Auszubildende mit europäischem Lehrlingsstatus;
• europäisches Mobilitätsprogramm.

Gleiche Behandlung von Wissenschaftlern in Ausbildung mit Gemeinschaftsstipendien:

• Steuerbefreiung für Stipendien;
• Koordinierung der für nichtselbständige Wissenschaftler geltenden Regelungen.

Gewährleistung von sozialem Schutz für jeden, der im Rahmen einer Ausbildungsmaßnahme die grenzüberschreitende Mobilität wahrnimmt:

• Wahrung der Ansprüche auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit für Arbeitslose in Ausbildung in einem anderen Mitgliedstaat, indem der Kommissionsvorschlag zur Aufrechterhaltung der Leistungen über einen ersten Dreimonatszeitraum hinaus angenommen wird;
• Gewährleistung von Sozialversicherungsschutz im Aufnahmeland, indem die Regelungen, die für Personen in Ausbildung und Studenten gelten, an die Regelungen für Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörige angepasst werden.

Schaffung eines europäischen Raums der Qualifikationen:

• Allgemeine Einführung des Programms ECTS;
• Anwendung ähnlicher Methoden im Bereich der beruflichen Bildung;
• gegenseitige Anerkennung der Praktika;
• auf europäischer Ebene den lebenslangen Zugang zum Erwerb von Wissen und Fertigkeiten sowie deren Anerkennung und Validation erleichtern;
• Kompetenzen und Qualifikationen transparenter gestalten;
• die Anerkennung der beruflichen Qualifikationen in den verschiedenen Mitgliedstaaten erleichtern;
• in die Richtlinie 89/48/EWG die Verpflichtung für den Aufnahmestaat aufnehmen, die nach Erlangung des Diploms erworbene Erfahrung zu berücksichtigen;
• Voraussetzungen schaffen, um die gütliche Regelung von Meinungsverschiedenheiten im Zusammenhang mit der Anerkennung der Abschlüsse in Beantwortung persönlicher Beschwerden zu erleichtern;
• Zuerkennung der Bezeichnung "Europäischer Forscher" für Wissenschaftler, die in wesentlichem Umfang an Gemeinschaftsprogrammen beteiligt waren.

Aufhebung des Territorialprinzips bei einzelstaatlichen Stipendien und Beihilfen (wie in den Gemeinschaftsprogrammen üblich).

Erleichterung der Situation im Bildungsbereich von rechtmäßig in der EU ansässigen Bürgern aus Drittländern: Annahme von gemeinsamen Regelungen betreffend ihren Aufenthalt und Zusammenfassung zu einem verbindlichen Rechtsinstrument.

Abbau der sozioökonomischen Hindernisse:

• Ausbau verschiedener nationaler und gemeinschaftlicher Systeme für Beihilfen und finanzielle Unterstützung (Zuwendungen, Stipendien, Zuschüsse, Darlehen usw.);
• nationale Vergabepolitik für Sokrates/Erasmus-Stipendien;
• Finanzierungsbeiträge durch Bildungseinrichtungen, aufnehmende Unternehmen usw. zugunsten jugendlicher Teilnehmer an gemeinschaftlichen Berufsbildungsprogrammen;
• steuerliche Vorteile, um Unternehmen zur Aufnahme von Praktikanten oder Auszubildenden zu ermutigen;
• Schaffung von Strukturen zur Betreuung, Begleitung und Bewertung von Personen in transnationaler Mobilität.

Abbau der sprachlichen und kulturellen Hindernisse:

• Erlernen von wenigstens zwei Gemeinschaftssprachen;
• sprachliche Vorbereitung einer jeden Mobilitätsmaßnahme;
• Einführung in die Kultur sowie die Lebens- und Arbeitswelt des Aufnahmelandes;
• Pilotaktionen zur Sensibilisierung für die Europabürgerschaft und für die Achtung der kulturellen und sozialen Unterschiede;
• Zusätzliche Unterstützung von Personen, die eine transnationale Ausbildungsmaßnahme in einem Mitgliedstaat mit einer "weniger verbreiteten und seltener unterrichteten Sprache" wahrnehmen wollen.

Verbesserung der verfügbaren Informationen und der Verwaltungspraktiken:

• Bessere Koordinierung der für Informationen in den Bereichen allgemeine und berufliche Bildung und Forschung zuständigen nationalen Stellen;
• verstärkte Verbreitung der verfügbaren Informationen über Möglichkeiten und Bedingungen für die Inanspruchnahme der grenzüberschreitenden Mobilität;
• Zugriffsmöglichkeit über Internet auf alle nützlichen Informationen über Ausbildung und Mobilität (sowie auf europäische Datenbanken wie die des EURES-Netzwerks usw.);
• Förderung des Gebrauchs aller Werkzeuge der Informationsgesellschaft;
• umfassende Verbreitung von Leitfäden und nationalen Informationsblättern über die Rechte und Pflichten der Bürger im Rahmen der Initiative "Bürger Europas/Daheim in Europa";
• Ausbildung im Gemeinschaftsrecht und seiner Umsetzung für Verantwortliche und Mitarbeiter der Verwaltungen in jedem Mitgliedstaat;
• bessere europaweite Bekanntmachung der Lehranstalten;
• Möglichkeit für Studenten aus anderen Mitgliedsländern, bestimmte Prüfungen im Korrespondenzsystem abzulegen;
• Förderung der Partnerschaften zwischen Universitäten und Unternehmen.

Im Anschluss an den sechsmonatigen Konsultationsprozess, bei dem die Meinungen der betroffenen Personen und Gruppen (Behörden, Sozialpartner, diverse Vereinigungen, Lehranstalten, Ausbildungs- und Forschungseinrichtungen usw.) eingeholt werden, wird die Kommission einen zusammenfassenden Bericht mit Empfehlungen erstellen.