Beschäftigung

EINLEITUNG

Ursprünglich sollte die Regierungskonferenz von 1996 sich nicht mit der Politik und den Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft befassen. Die Enttäuschung über das Fehlen eines Hinweises auf die Beschäftigung im Vertrag über die Europäische Union (1992) jedoch, und die Initiative des Europäischen Rates von Essen (9. und 10. Dezember 1994) zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit haben die Mitgliedstaaten veranlasst, diese Frage auf die Liste der Prioritäten für die Regierungskonferenz zu setzen, die mit der Revision des Vertrags von Maastricht betraut war, um so auf eine der größten Sorgen der Bürger zu reagieren.

Nach schwierigen Verhandlungen, bedingt durch Unterschiede in der Beschäftigungssituation und in den jeweiligen politischen Ansätzen, zeichnete sich schließlich ein Konsens ab, auf der Grundlage des Vorrangs der nationalen Politik und in Ablehnung großer Ausgabenprogramme. Die Einfügung eines neuen Kapitels zur Beschäftigung in den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ist das Ergebnis dieser Verhandlungen.

Ein neues Ziel für die Europäische Union

Die Förderung der Beschäftigung wird unter die Ziele der Europäischen Union aufgenommen und wird zur „Frage von gemeinschaftlichem Interesse" für die Mitgliedstaaten (Artikel 2 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft). Mit dem neuen Ziel soll ein „hohes Beschäftigungsniveau" angestrebt werden, ohne die Wettbewerbsfähigkeit der Europäischen Union zu beeinträchtigen (Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union).

Im Hinblick auf dieses Ziel hat die Union eine neue Zuständigkeit erhalten, die die Kompetenzen der Mitgliedstaaten ergänzt und die Ausarbeitung einer „koordinierten Strategie" für Beschäftigung betrifft. Schlüsselelement dieser Strategie sind die gemeinsamen beschäftigungspolitischen Leitlinien, definiert nach dem Muster der Leitlinien, die auf der Tagung des Europäischen Rates von Essen angenommen wurden.

Der neue Titel VIII (Artikel 125 bis 130) des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft präzisiert diese Ziele und die Mittel dazu. Er sieht unter anderem die Einsetzung eines Beschäftigungsausschusses vor.

Die ausdrückliche Nennung der Beschäftigung im Vertrag institutionalisiert die Initiativen der Mitgliedstaaten auf den verschiedenen Tagungen des Europäischen Rates sowie diejenigen der Kommission in den letzten zwei Jahren. Im Verbund mit den Bestimmungen zur Wirtschafts- und Währungsunion sorgt sie für ein gewisses Gleichgewicht, indem sie die makroökonomischen Bestimmungen ergänzt um Maßnahmen, die den Erwartungen der Bürger Europas hinsichtlich der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit entsprechen. Einer der wesentlichen Punkte dieses neuen Titels ist die Berücksichtigung der Auswirkungen jeglicher politischen Maßnahme der Gemeinschaft auf die Beschäftigung.

Eine vorgezogene Umsetzung

Auf der Tagung des Rates in Amsterdam am 16. und 17. Juni 1997 haben die Mitgliedstaaten beschlossen, die neuen beschäftigungspolitischen Bestimmungen des Vertrags von Amsterdam bereits vor dessen Inkrafttreten umzusetzen. Die Europäische Kommission legte bereits am 1. Oktober 1997 Leitlinien für die Beschäftigungspolitik vor, die die Mitgliedstaaten im Laufe des Jahres 1998 umsetzten.

DIE BISHERIGE ENTWICKLUNG

Bei der Regierungskonferenz zur Wirtschafts- und Währungsunion (1992) wurde auch darüber diskutiert, ob die Beschäftigung als eines der Konvergenzkriterien definiert werden sollte, die die Mitgliedstaaten einhalten müssten, um an der Währungsunion teilnehmen zu können. Dieser Gedanke wurde von den meisten Regierungen zurückgewiesen, die ihre Entscheidungsbefugnis in der Beschäftigungspolitik behalten wollten. Im Verlaufe der nationalen Debatten vor der Ratifizierung des Vertrags über die Europäische Union zeigte sich jedoch, dass das Fehlen jeglichen Hinweises auf die Beschäftigung im neuen Vertrag von der Öffentlichkeit sehr negativ vermerkt wurde. Es kam der Eindruck auf, dass die Europäische Union sich wenig Gedanken mache um Arbeitslosigkeit und Beschäftigung und dies in einem Augenblick, in dem die Verwirklichung der künftigen Wirtschafts- und Währungsunion einige kritische Entscheidungen für die Mitgliedstaaten erforderte, die verpflichtet waren, ihr Haushaltsdefizit zu verringern.

Die ersten Schritte - Essen

1994 definierte der Europäische Rat von Essen (9. und 10. Dezember) erstmalig auf europäischer Ebene kurz- und mittelfristige Aktionslinien für die Beschäftigung. In den Schlussfolgerungen wurde bekräftigt, dass die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit eine herausragende Aufgabe der Union bleiben wird; weiterhin wurde dargelegt, dass der Arbeitslosigkeit in Europa vielfach strukturelle Ursachen zugrunde liegen und der Dialog zwischen Sozialpartnern und Politik eine wichtige Rolle spielt, wobei jeder seine jeweilige Verantwortung voll wahrnehmen muss.

Weiterhin hat der Europäische Rat fünf Schwerpunktbereiche für die Politik der Mitgliedstaaten zur Beschäftigung definiert:

Förderung von Investitionen in die Berufsbildung, damit die Arbeitskräfte sich durch lebenslanges Lernen den vom technologischen Fortschritt verursachten Veränderungen anpassen können;
Steigerung der Beschäftigungsintensität des Wachstums (insbesondere durch eine flexiblere Organisation der Arbeit, eine Lohnpolitik, die arbeitsplatzschaffende Investitionen begünstigt, und die Förderung von Initiativen auf regionaler und lokaler Ebene);
Senkung der Lohnnebenkosten so weitgehend, daß sie sich spürbar auf Entscheidungen über die Einstellung von Arbeitnehmern, insbesondere von nicht qualifizierten Arbeitnehmern, auswirkt;
Verstärkung der Wirksamkeit der Arbeitsmarktpolitik durch bessere Ausgestaltung einkommenstützender Maßnahmen und durch regelmäßige Überprüfung der Wirksamkeit der arbeitsmarktpolitischen Instrumente;
Verstärkung der Maßnahmen zugunsten der von der Arbeitslosigkeit besonders betroffenen Gruppen, insbesondere von Langzeitarbeitslosen und Jugendlichen, die ohne Qualifikation das Bildungssystem verlassen, sowie arbeitsloser Frauen und älterer Arbeitnehmer.

Diese Empfehlungen wurden in den Mitgliedstaaten in Mehrjahresprogramme umgesetzt. Die Kommission erstellt jährlich einen Bericht über die Entwicklung der Beschäftigungslage und die Maßnahmen der Mitgliedstaaten und bewertet diese anhand der festgelegten Prioritäten.

Der Vertrauenspakt

Im Juni 1996 hat die Europäische Kommission eine Aktion „Für Beschäftigung in Europa: Ein Vertrauenspakt" gestartet, um alle Beteiligten auf Gemeinschaftsebene, nationaler und lokaler Ebene dazu anzuregen, den europäischen Multiplikatoreffekt besser zu nutzen und die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit in ein mittel- und langfristiges Gesellschaftskonzept einzufügen. Der Europäische Rat von Dublin (13./14. Dezember 1996) hat positiv auf diese Initiative zugunsten der Einbindung aller Akteure im wirtschaftlichen und sozialen Bereich reagiert und zur raschen Durchführung der lokalen und regionalen Beschäftigungsbündnisse (80 dieser Bündnisse waren bis Juni 1997 unterzeichnet) aufgerufen.

Im übrigen hat die Europäische Union mit Hilfe der Strukturfonds und des Europäischen Sozialfonds zahlreiche Aktionen für Beschäftigung durchgeführt. Durch die Aufnahme der Beschäftigung unter die politischen Ziele der Gemeinschaft und die Einbeziehung in die Tagesordnung aller Tagungen des Europäischen Rates erlaubt der Vertrag von Amsterdam die Entwicklung von Gemeinschaftsinitiativen für Beschäftigung sowie die Ausarbeitung einer kohärenten Politik auf europäischer Ebene.

EINE NEUE POLITIK DER GEMEINSCHAFT

Der neue Titel VIII realisiert eine koordinierte Strategie für die Beschäftigung mit dem Ziel, die Bildung eines qualifizierten und anpassungsfähigen Arbeitskräftepotentials und die Fähigkeit der Arbeitsmärkte zu fördern, rasch auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren.

Gemeinsamen Leitlinien

Zunächst nimmt der Europäische Rat Schlussfolgerungen zur Beschäftigungslage in der Gemeinschaft auf der Grundlage des gemeinsamen Jahresberichts des Rates der Europäischen Union und der Kommission an.

Jedes Jahr schlägt die Kommission aufgrund dieser Schlussfolgerungen beschäftigungspolitische Leitlinien vor, die mit den großen wirtschaftspolitischen Grundzügen in Einklang stehen, die im Rahmen der Währungsunion festgelegt wurden (Artikel 99, vormals Artikel 103). Nach Anhörung des Europäischen Parlaments, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses, des Ausschusses der Regionen und des Ausschusses für Beschäftigung verabschiedet der Rat diese Leitlinien mit qualifizierter Mehrheit. Dieser Ansatz basiert auf dem Modell des Konvergenzverfahrens für die Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten. Die gemeinsamen Leitlinien sehen nicht die Harmonisierung der nationalen Bestimmungen vor. Sie haben jedoch einen indirekten Einfluss auf die Politik der Mitgliedstaaten.

Die Mitgliedstaaten müssen diese gemeinsamen Ziele bei der Ausarbeitung ihrer Beschäftigungspolitik berücksichtigen. Der Rat prüft die jährlichen Berichte der Mitgliedstaaten für diesen Bereich und kann, sofern er dies für notwendig hält und auf Vorschlag der Kommission, Empfehlungen an die Mitgliedstaaten richten. Diese Empfehlungen werden vom Rat mit qualifizierter Mehrheit angenommen.

Dieses Verfahren ähnelt dem für die Wirtschaftspolitik. Allerdings ist für die Beschäftigungspolitik keinerlei Sanktion für die Mitgliedstaaten vorgesehen, die den Empfehlungen des Rates nicht Folge leisten. Außerdem ist im Vertrag nicht vorgesehen, dass diese Empfehlungen der Öffentlichkeit präsentiert werden.

Schließlich ist in Titel VIII, anders als bei den Bestimmungen für die Wirtschafts- und Währungsunion, kein makroökonomisches Ziel - vergleichbar den Konvergenzkriterien im Bereich Wirtschaft - festgelegt. Einige Mitgliedstaaten wünschten ausdrücklich keine verbindlichen Ziele im Vertrag, sie sahen die Festlegung einer koordinierten Strategie bereits als einen großen Fortschritt an.

Anreizmaßnahmen

Der Rat kann mit qualifizierter Mehrheit entsprechend dem Mitentscheidungsverfahren gemeinsam mit dem Europäischen Parlament Anreizmaßnahmen beschließen.

Diese sollen „die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördern und ihre Beschäftigungsmaßnahmen durch Initiativen unterstützen, die darauf abzielen, den Austausch von Informationen und bewährten Verfahren zu entwickeln, vergleichende Analysen und Gutachten bereitzustellen sowie innovative Ansätze zu fördern und Erfahrungen zu bewerten, und zwar insbesondere durch den Rückgriff auf Pilotvorhaben". Sie „schließen keinerlei Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ein". Allerdings dürfte die koordinierte Strategie für die Beschäftigung einen indirekten Einfluss darauf haben.

Zwei Erklärungen präzisieren die Modalitäten für diese Anreizmaßnahmen:

die Aktionen müssen eine Begründung für ihre Annahme, eine Angabe über die Dauer (höchstens fünf Jahre) und den Höchstbetrag der Finanzierung enthalten;
die Finanzierung ist begrenzt, da sie unter Rubrik 3 der Finanziellen Vorausschau fällt, die etwa 6 % des Gemeinschaftshaushalts abdeckt.

DER AUSSCHUSS FÜR BESCHÄFTIGUNG

Ein Ausschuss für Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik besteht seit Dezember 1996, mit begrenzter Zuständigkeit. An seiner Stelle sieht der neue Artikel 130 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vor, dass der Rat einen Ausschuss mit der Bezeichnung Beschäftigungsausschuss einsetzt, nach dem Muster des Währungsausschusses im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion.

Dieser beratende Ausschuss soll die Koordinierung der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik der Mitgliedstaaten fördern. Er verfolgt die Beschäftigungslage und die Beschäftigungspolitik in den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft, gibt auf Ersuchen des Rates oder der Kommission oder von sich aus Stellungnahmen ab und trägt zur Vorbereitung der Beratungen des Rates bei.

Wie der vorherige Ausschuss für Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik setzt er sich aus zwei Vertretern jedes Mitgliedstaates und zwei Vertretern der Kommission zusammen. Bei der Erfüllung seines Auftrags hört der Ausschuss die Sozialpartner.

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