18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/1

1.1

Der EWSA begrüßt und unterstützt die bei der dritten Fünfjahresbewertung unternommenen Anstrengungen und die umfassende Hinzuziehung solch hochrangiger Experten. Nach Ansicht des EWSA sollten die in den verschiedenen Expertengruppen und insbesondere im für die allgemeine Bewertung zuständigen Gremium (1) ausgearbeiteten Empfehlungen bei der Umsetzung der Rahmenprogramme, bei der zukünftigen Gestaltung der Forschungs- und Innovationspolitik sowie im Allgemeinen bei den politischen Maßnahmen, die zur Umsetzung der Lissabonstrategie beitragen, einen festen Bezugspunkt bilden.

1.2

Der EWSA hat sich wiederholt für eine erhebliche Aufstockung des europäischen Forschungsbudgets ausgesprochen, bedauert folglich die angekündigte Kürzung dieses Betrags, da dies im Widerspruch zum vorrangigen Ziel der Entwicklung steht, das von den Herausforderungen des weltweiten Wettbewerbs und von der Lissabon-Strategie vorgegeben wird.

1.3

Der EWSA betont die Bedeutung einer umfassenderen Beteiligung und eines stärkeren Engagements der Industrie in Forschung und innovativer Entwicklung als Voraussetzung für die Erreichung des Ziels des Rates von Barcelona und ist der Auffassung, dass gezielter auf die Kommunikation und die Einbeziehung von Unternehmen, Herstellerorganisationen und -verbänden hingewirkt werden muss, auch um Themenbereiche zu ermitteln, in denen die europäische Forschung ihre Spitzenqualität unter Beweis stellen kann.

1.4

Nach Auffassung des EWSA müssen geeignete Instrumente zur Ankurbelung privater Investitionen in die Forschung und technologische Entwicklung (FTE) entwickelt werden, vom Risikokapital bis hin zur EIB-Finanzierung und zinsgünstigen Krediten für den Forschungsbereich, um die Umsetzung von Forschungsergebnissen in konkrete unternehmerische Initiativen zu erleichtern.

1.5

Der EWSA stimmt mit dem Sachverständigengremium darin überein, dass den Forschern (unter Einhaltung der ethischen Grundprinzipien) mehr Autonomie und Verantwortung eingeräumt und die wissenschaftlichen Berufe verstärkt in den Blickpunkt der Öffentlichkeit gerückt werden müssen. Er teilt ferner die Auffassung, dass neben der räumlichen auch eine größere interdisziplinäre Mobilität gewährleistet werden sollte und dass die Marie-Curie-Stipendien mit den nationalen und regionalen Programmen verknüpft und dazu genutzt werden sollten, die Mobilität zwischen der öffentlichen und der privaten Forschung zu fördern.

1.6

Der EWSA fordert, dass vorrangig politische Maßnahmen konzipiert werden, die darauf abzielen, die Hochschulbildung in den Bereichen Wissenschaft und Ingenieurwesen auszubauen, den Anteil an Forscherinnen zu erhöhen, die Karriere im wissenschaftlichen Bereich attraktiver zu gestalten und Forscher, die im Ausland tätig sind, in die Europäische Union zurückzuholen. Wünschenswert wäre außerdem ein größeres naturwissenschaftlich-technisches Unterrichtsangebot in den höheren Schulen sowie eine Politik zur Förderung der Hochschulausbildung im mathematisch-naturwissenschaftlichen Bereich.

1.7

Zum Zwecke der Vereinfachung fordert der EWSA im Hinblick auf die Ausschreibungen eine Spezifizierung der verschiedenen Schemata, der verschiedenen Aktivitäten sowie der Kategorien der Teilnehmer, mehr Flexibilität und Entscheidungsfreiheit für die Antragsteller sowie einfache Leitlinien für die verwaltungs- und finanztechnische Abwicklung, insbesondere für die vertraglichen Vereinbarungen der Teilnehmer.

1.8

Der EWSA schlägt eine kontinuierliche Bewertung der Qualität der angewandten Verfahren und der formellen Kontroll- und Bewertungsverfahren vor sowie, bei wohldefinierten Entwicklungsprojekten, die Festsetzung von Überprüfungen der Tätigkeiten und Ergebnisse, die an zuvor genau festgelegten Prüfpunkten des Projekts vorgesehen sind und an die die Mittelauszahlungen und die Weiterführung des Projekts geknüpft werden.

1.9

Ferner schlägt der EWSA vor, sich insbesondere der Anwendung einer Reihe von Indikatoren zu widmen, mit denen die tatsächliche Leistung im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit und die Entwicklung bewertet werden kann. Mit solchen Leistungsindikatoren im Bereich Forschung soll die Wirksamkeit der finanzierten Aktivitäten für den wissenschaftlichen Fortschritt und für die Gesamtentwicklung der EU gemessen werden, um daran die Prioritäten für die künftigen Aktivitäten auszurichten.

2.1

Die dritte Fünfjahresbewertung der Forschungsrahmenprogramme (1999-2003) ist aufgrund der inhaltlich umfassenden und tiefgreifenden Untersuchungen eine überaus bedeutende Analyse (2). Der EWSA schließt sich den Analysen und Empfehlungen des Sachverständigengremiums, die sich die Kommission zu Eigen gemacht hat, im Wesentlichen an. Angesichts des internationalen Wettbewerbsumfelds sowie der in der Lissabon-Strategie und auf der Tagung des Rates von Barcelona gesteckten Ziele betont der EWSA die Notwendigkeit und Dringlichkeit, die grundlegenden Prioritäten und Ziele der gemeinschaftlichen Forschung zu überdenken, insbesondere im Hinblick auf eine weitreichendere Beteiligung der Produktionssektoren.

2.2

Heutzutage verlaufen wissenschaftlich-technischer Fortschritt und Innovation zunehmend auch in Prozessen, bei denen sich unterschiedliche Disziplinen gegenseitig befruchten und eine umfassende multidisziplinäre Interaktion zwischen Universität, Unternehmen und anderen Akteuren stattfindet. Sie folgen nicht mehr ausschließlich dem linearen Modell, wonach die Innovation im Rahmen der Grundlagenforschung (und meistens auf wissenschaftlicher Ebene) erfolgt, während die Entwicklung und Anwendung Aufgabe der industriellen Forschung ist. Die wissenschaftliche Entwicklung war noch bis vor kurzem (3) am linearen Modell ausgerichtet. Zusammenarbeit, interaktives Lernen, Ungewissheit und Risiko werden zu grundlegenden Merkmalen der Forschungstätigkeit.

2.3

Mit dem interaktiven Modell lässt sich der Erfolg der regionalen Cluster erklären. Diese Cluster bilden ein „System“, das das Verhalten von Wirtschaft und Hochschule positiv beeinflussen und ein geeignetes soziales und kulturelles Umfeld, einen wirksamen institutionellen und Organisationsrahmen, ein Infrastrukturnetz sowie den Herausforderungen des Wettbewerbs angemessene Regelungen hervorbringen kann.

2.4.1

Europa steht in Bezug auf internationale Wettbewerbsfähigkeit und Wachstumspotenzial derzeit vor noch nie da gewesenen Herausforderungen. So bleibt es nicht nur hinter seinen traditionellen Konkurrenten, sondern auch hinter den größeren neu auf den Markt drängenden Ländern zurück. Insbesondere in Indien und China wachsen die Ausgaben für FTE mit ungemein hohen Raten, in China um bis zu 20 %, wobei erwartet wird, dass dieses Land im Jahr 2010 den gleichen Prozentsatz seines BIP für FTE aufwenden wird wie die EU. Viele europäische Unternehmen investieren nicht nur wegen der niedrigeren Kosten in China, sondern auch aufgrund der günstigen Kombination gut ausgebildeter Arbeitskräfte und großer dynamischer Technologie- und Hightech-Märkte (4). Da Forschung und Innovation für die Bewältigung solcher Herausforderungen ausschlaggebend sind (5), muss Europa angemessene Finanzmittel bereitstellen und sein ganzes intellektuelles Potenzial einsetzen, um Wissenschaft, Technologie und Innovation voranzutreiben (6).

2.4.2

Bedauerlicherweise sind die aktuellen Daten alarmierend: Die Forschungsaufwendungen liegen im Wesentlichen stabil bei 1,9 % des BIP von 2001, und ausgehend von der im Zeitraum 2000-2003 verzeichneten jährlichen Wachstumsrate von 0,7 % wäre bei einer Hochrechnung für das Jahr 2010 mit einem Anteil von lediglich 2,2 % des Bruttoinlandsprodukts zu rechnen. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass die Forschung und Entwicklung in den USA aufgrund der ganz anderen Ausmaße des dortigen BIP absolut gesehen einen viel größeren Umfang haben und damit leichter die erforderliche kritische Masse erreicht wird. Die Kluft zwischen den Aufwendungen Europas für Forschung und Entwicklung und jener seiner größten Konkurrenten ist insbesondere auf die schwächere Beteiligung des privaten Sektors zurückzuführen (2002 war der private Sektor in der EU an den Gesamtausgaben mit 55,6 % beteiligt, im Vergleich zu 63,1 % in den USA und 73,9 % in Japan). Einen noch größeren Anlass zur Sorge gibt die Tatsache, dass die privaten Ausgaben in die Forschung in demselben Zeitraum geschrumpft sind und die europäische Wirtschaft offenbar wegen besserer Rahmenbedingungen verstärkt in andere Weltregionen investiert: Die europäischen Unternehmen haben ihre Investitionen in die US-amerikanische Forschung von 1997 bis 2002 real um 54 % erhöht, während bei den amerikanischen Investitionen in der EU lediglich ein Anstieg von 38 % zu verzeichnen war (7).

2.5.1

Der EWSA schließt sich der Analyse an, die in die Festlegung der vier wichtigsten Ziele mündete:

2.5.2

Das auf der Tagung des Rates von Barcelona gesteckte grundlegende Ziel, bis 2010 drei Prozent des Bruttoinlandprodukts für Forschung und Entwicklung aufzuwenden und dabei den Anteil der vom privaten Sektor finanzierten Forschung auf 2/3 dieses Wertes zu erhöhen, macht einen Vergleich und eine Koordinierung der gemeinschaftlichen und nationalen Forschungspolitiken notwendig. Die Erreichung dieses Ziels setzt größere Anreize für Forschungsinvestitionen in Europa, eine höhere Effizienz des Forschungssystems mit geeigneten Rahmenbedingungen, eine bessere Hebelwirkung der öffentlichen Ausgaben auf die private Forschung sowie wirksamere und kohärentere forschungspolitische Maßnahmen sowohl auf der gemeinschaftlichen als auch auf der nationalen Ebene voraus (8).

2.5.3

Ausgehend von den im Rahmen des Bewertungsprozesses durchgeführten Analysen und den vorgetragenen Standpunkten zahlreicher Betroffener ist es nach Auffassung des Ausschusses erforderlich, mittels zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten abgestimmter Maßnahmen gezielter auf die Rahmenbedingungen einzuwirken, die für Forschungsaktivitäten nicht ausreichend förderlich sind. Es müssen direkte Maßnahmen zugunsten der Innovation und der Wettbewerbsfähigkeit des Systems auf europäischer Ebene festgelegt werden. Aufgrund der Zersplitterung und der mangelnden Koordinierung der Bemühungen ist es nicht möglich, die erforderliche kritische Masse und Konzentration zu erreichen. Ferner müssen die einzelstaatlichen Politiken nicht nur im Bereich der Forschung, sondern auch in den Bereichen Aus- und Weiterbildung der Arbeitskräfte, Schutz des geistigen Eigentums und Innovationsförderung mithilfe von steuerlichen Maßnahmen und einer konstruktiven und die Synergien nutzenden Zusammenarbeit zwischen Hochschule und Wirtschaft usw. sehr viel stärker miteinander verglichen und koordiniert werden.

2.6.1

Der EWSA hat sich wiederholt für eine erhebliche Aufstockung des europäischen Forschungsbudgets ausgesprochen und seine Unterstützung für den Vorschlag der Kommission, die für das 7. RP bereitgestellten Mittel im Vorgriff auf eine weitere, langfristig angestrebte Erhöhung der Finanzmittel aufzustocken, nachhaltig bekräftigt (9). Die vom Rat angekündigte umfassende Kürzung dieses Betrags auf ungefähr 5 % des Gesamthaushalts der EU statt der von der Kommission angestrebten 8 % ist bedauerlich und steht im Widerspruch zum vorrangigen Ziel der Entwicklung, das von den Herausforderungen des weltweiten Wettbewerbs und von der Lissabon-Strategie vorgegeben wird.

2.6.2

Der EWSA unterstützt von jeher die Errichtung eines Europäischen Forschungsraums (EFR) (10) und hält auch die Schaffung eines Gremiums wie des Europäischen Forschungsrats für zweckmäßig, dem bei der Förderung von wissenschaftlicher Spitzenleistung durch im Zuge eines „bottom up“-Ansatzes ermittelte Forschungsschwerpunkte „an den Grenzen des Wissens“ eine Schlüsselrolle zukommt. Der EWSA begrüßt, dass man seinen Empfehlungen insbesondere im Hinblick auf die Unabhängigkeit des EFR und die Zusammensetzung seines wissenschaftlichen Ausschusses gefolgt ist, und bekräftigt, dass unbedingt Spitzenkräfte auch aus der Industrieforschung einbezogen werden sollten (11).

2.6.3

Der EWSA teilt die Auffassung, dass es notwendig ist, eine breite Palette von koordinierten Maßnahmen zur bestmöglichen Integration der neuen Mitgliedstaaten zu ergreifen, hält die hierfür bislang vorgesehenen Instrumente jedoch für unzulänglich. Aufgrund des Umstellungsprozesses in diesen Ländern in der Zeit der fraglichen Bewertung ist es schwierig, die geeignetsten Methoden für die Schaffung einer Wirtschaft zu ermitteln, die auf der Entwicklung von Kenntnissen und Forschung basiert. Das verfolgte Ziel der „Stärkung der Forschung“ ist für die neuen Mitgliedstaaten sicherlich von besonderer Bedeutung, muss jedoch auf die „Erzeugung von Innovation“ ausgerichtet werden, um die für sie notwendigen Entwicklungsmaßnahmen zu fördern.

3.1.1

Der EWSA schließt sich den Empfehlungen des Gremiums an und betont insbesondere die Bedeutung einer umfassenderen Beteiligung und eines stärkeren Engagements der Industrie als Grundvoraussetzung für die Erreichung des Ziels des Rates von Barcelona. Die Verfolgung dieses Ziel kann dadurch erleichtert werden, dass die Wirtschaft aktiver an den strategischen Entscheidungen und der Ermittlung jener Themenbereiche mitwirkt, in denen die Spitzenqualität der europäischen Forschung deutlicher hervortreten kann.

3.1.2

Um eine solche Beteiligung zu gewährleisten, ist es nach Auffassung des EWSA notwendig, gezielter auf die Kommunikation und die Einbeziehung von Unternehmen, Herstellerorganisationen und -verbänden hinzuwirken, auch um die Beteiligung von KMU zu erleichtern, und dadurch die derzeitige Teilnahmequote von 13 %, die alles andere als zufrieden stellend ist, anzuheben. Das 7. RP und das RP für Wettbewerbsfähigkeit und Innovation dürfen aufgrund ihrer Natur nicht als Alternativen, sondern müssen als Ergänzungen zueinander betrachtet werden, die Synergien hervorbringen.

3.1.3

Nach Auffassung des EWSA sollten die bisherigen sowie die neuen, bereits für das 6. RP vorgesehenen Finanzierungsinstrumente (12) im Wesentlichen unverändert bleiben, damit nicht unabsichtlich neue Zugangsschranken geschaffen werden (die zu Beginn des 6. RP von den Sachverständigen festgestellt wurden). Vielmehr sollten diese Finanzierungsinstrumente auf der Grundlage der erworbenen Erfahrung angepasst und leichter nutzbar gemacht werden.

3.1.4

So sollten die Integrated Projects (IP) und die Specific Targeted Research Projects (STREP), auf die die KMU vorzugsweise zurückgreifen, optimiert werden, um die Beteiligung der KMU zu erleichtern. Die technologischen Plattformen sowie die Joint Technology Initiatives sind Instrumente, die sicherlich zur Erreichung dieses Ziels beitragen. Die Network of Excellence, die bei den Universitäten und den öffentlichen Forschungszentren Wertschätzung und großen Zuspruch finden, sollten dahingehend weiterentwickelt werden, dass eine stärkere Beteiligung der Industrie gefördert wird und diese Instrumente zur Steigerung der Mobilität der Forschenden in Verbindung mit einem erstrebenswerten stärkeren Austausch zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor beitragen.

3.2.1

Die Vereinfachung der Verwaltung und der Verfahren kommt bei jeder Verlängerung der RP zur Sprache: Im Laufe der Jahre wurden zahlreiche Verbesserungen vorgenommen — von unterschiedlichen Dokumenten über die Vereinfachung bis hin zur vom Kommissionsmitglied Potočnik eingerichteten Konsultationsgruppe („sounding board“) aus Vertretern kleiner Forschungseinrichtungen -, doch scheinen die konkreten Vorschläge die Schwierigkeiten und Probleme der Teilnehmer nicht gelöst zu haben.

3.2.2

Ausgehend von den Erfahrungen der Fachleute und unmittelbar Beteiligten, die im Zuge der Konsultation erhoben wurden, schlägt der EWSA vor, die Schwierigkeiten, mit denen die Teilnehmer an den Projekten des derzeitigen RP zu kämpfen haben, systematisch festzuhalten und zu bewerten, um Mechanismen vorschlagen zu können, die besser an die derzeitigen Gegebenheiten angepasst sind. Dies könnte der kontinuierlichen Bewertung der Qualität der angewandten Verfahren sowie der formellen Kontroll- und Bewertungsverfahren förderlich sein.

3.2.3

Es wäre auch zweckmäßig, bei wohldefinierten Entwicklungsprojekten regelmäßige Überprüfungen der vorgesehenen Tätigkeiten und Ergebnisse festzusetzen. An diese Kontrolltermine für zuvor genau festgelegte Prüfpunkte des Projekts sollten die Mittelauszahlungen und die Weiterführung des jeweiligen Projekts geknüpft werden.

3.2.4

In Bezug auf die Teilnahmemodalitäten und die verwaltungs- und finanztechnische Abwicklung könnten sich ausführlichere und einheitlich ausgelegte Leitlinien für die vertraglichen Vereinbarungen der Teilnehmer, mehr Flexibilität und Entscheidungsfreiheit für die Antragsteller sowie Ausschreibungen, in denen die verschiedenen Schemata, die verschiedenen Aktivitäten sowie die Kategorien der Teilnehmer spezifiziert sind, als nützlich erweisen.

3.2.5

Es hat sich herausgestellt, dass eine relativ kleine Gruppe von Organisationen mehrfach und an mehreren Programmen teilnahm — oftmals als Prime Contractors (Generalunternehmer) — und schätzungsweise ca. ein Fünftel der Projekte durchgeführt hat (13). Eine solche Konzentration gibt Anlass zur Sorge: Einerseits verdeutlicht sie die Schwierigkeiten bei der Teilnahme, mit denen insbesondere Erstteilnehmer an einer Ausschreibung im Bereich Forschung zu kämpfen haben. Andererseits schmälert diese Konzentration die Möglichkeit, neue, auf radikale Innovationen und risikobehaftete Forschung ausgerichtete Projekte (wie in Empfehlung 2 gefordert) durchzuführen.

3.3.1

Die Modalitäten für die Ankurbelung privater Investitionen in die FTE sind nach wie vor nicht festgelegt, und die Marktmechanismen, die eine synergetische Kettenreaktion auslösen könnten, scheinen bislang nicht ermittelt und können somit nicht so schnell angewandt werden, wie sie eigentlich sollten. Steuerliche Anreize, Stärkung der Rechte an geistigem Eigentum, Erleichterungen beim Einsatz von Risikokapital und engere Beziehungen zwischen der Industrie und den Hochschulen sind Zielvorgaben und keine Handlungsinstrumente.

3.3.2

Insbesondere spricht sich der EWSA dafür aus, Instrumente zur Entfaltung des Unternehmergeistes der europäischen Forscher zu entwickeln sowie Mittel und Wege zu erschließen (vom Risikokapital bis hin zur EIB-Finanzierung und zinsgünstigen Krediten für den Forschungsbereich), um die Umsetzung von Forschungsergebnissen in konkrete unternehmerische Initiativen zu erleichtern.

3.3.3

Im Rahmen der Empfehlung, High-Tech-KMU stärker zu beteiligen, die der EWSA in vielen früheren Stellungnahmen selbst formuliert hat und der er sich hier in vollem Umfang anschließt, sollten neben den „gemeinsamen Technologieinitiativen“, den technologischen Plattformen und den Möglichkeiten des Programms „Ideen“ weitere spezifische Instrumente geschaffen werden. Der EWSA hält es für wünschenswert, dass dies ein vorrangiges Ziel darstellt und im Rahmen der offenen Koordinierungsmethode besondere Berücksichtigung findet.

3.3.4

Um eine innovativere, auf konkurrenzfähige Ergebnisse ausgerichtete Forschung voranzutreiben, müssen nach Auffassung des EWSA die bislang ungelösten Probleme im Bereich der Rechte an geistigem Eigentum dringend angegangen werden — insbesondere Fragen im Zusammenhang mit dem Gemeinschaftspatent, der Patentierbarkeit computergenerierter Erfindungen und Erfindungen in neuen Wissensbereichen sowie der vollständigen Umsetzung der Richtlinie über die Patentierbarkeit biotechnologischer Erfindungen.

3.4.1

Der EWSA hält es für vorrangig, die Karriere im wissenschaftlichen und technischen Bereich durch eine Aufwertung des Forscherberufs nicht nur unter dem finanziellen, sondern auch unter dem gesellschaftlichen Aspekt attraktiver zu machen. Die steigende Tendenz zu Postgraduierten-Studien und Forschungsaufenthalten in anderen Ländern im und außerhalb des Hochschulbereichs ist zweifellos eine positive Form der Mobilität im Ausbildungsprozess der Forschungskräfte, denn der Austausch von Wissen und Arbeitsmethoden stellt eine wertvolle Bereicherung dar. Diese Mobilität wird jedoch zu einem kritischen Faktor, wenn sie nur in einer Richtung besteht, weil die Forscher in ihrem Herkunftsland nicht die Arbeitsbedingungen, Karrierechancen, das soziale Ansehen und die entsprechende finanzielle Anerkennung finden, die sie zur Rückkehr bewegen könnten (14). Europa muss in allen seinen Mitgliedstaaten für junge Leute, die sich für eine Forschungskarriere entscheiden, attraktiv sein. Insbesondere wird angestrebt, dass jungen Forschungskräften aus aufstrebenden Wirtschaftsmächten wie China und Indien unter anderem durch Formen des gesteuerten Austausches der Weg in die EU geebnet wird.

3.4.2

Die Programme zur Entwicklung der Humanressourcen und zur Förderung der Mobilität erscheinen nicht ausreichend, den Qualitätssprung zu schaffen, mit dem das erste der wesentlichen Ziele — für die besten Köpfe attraktiv zu werden und ihre Leistung angemessen zu vergüten — erreicht werden kann. Es fehlt eine klare Perspektive zum Status eines „europäischen Forschers“, der im Mittelpunkt einer solchen Aktion stehen sollte.

3.4.3

Um diese problematische Situation zu bewältigen, müssen innovative Maßnahmen ergriffen werden. Investitionen sind zu tätigen, um die Hochschulbildung in den Bereichen Wissenschaft und Ingenieurwesen auszubauen, was ein stärker naturwissenschaftlich-technisch ausgerichtetes Unterrichtsangebot in den höheren Schulen sowie eine Politik zur Förderung der Hochschulausbildung im mathematisch-naturwissenschaftlichen Bereich voraussetzt. Zugleich ist der Anteil an Hochschulabsolventen in denjenigen Studiengängen zu senken, in denen kein entsprechendes Beschäftigungsangebot besteht (eine negative Situation, die in den neuen Mitgliedstaaten sowie in Italien, Portugal und Österreich verzeichnet wird), einen Anstieg des Anteils an Forscherinnen zu fördern (knapp ein Drittel aller Forscher, aber über 63 % aller Hochschulabsolventen in naturwissenschaftlichen und Ingenieurstudiengängen sind Frauen) (15) und die Karriere im wissenschaftlichen Bereich attraktiver zu gestalten.

3.4.4

Nach Ansicht des EWSA sollten diese politischen Maßnahmen, für die in erster Linie die Mitgliedstaaten verantwortlich sind, eingehender im Rahmen der offenen Koordinierungsmethode behandelt werden, die sich für die Anwendung auf die Systeme der höheren und universitären Bildung sowie der Forschung anbietet, um vorbildliche Verfahren zu verbreiten, geeignete Formen des „Peer review“ zu ermitteln, zwischen den Mitgliedstaaten und den Regionen abgestimmte Maßnahmen zu ergreifen und prioritäre Themen für die grenzüberschreitende Forschung festzulegen.

3.4.5

Der Anteil der Forscher an der erwerbstätigen Bevölkerung ist in Europa wesentlich geringer als in den konkurrierenden Ländern (5,4‰ in der EU im Vergleich zu 9‰ in den USA und 10,1‰ in Japan; in allen neuen Mitgliedstaaten und in den südeuropäischen Ländern liegt der Anteil jedoch bei unter 5‰), und das Alter der Beschäftigten in Wissenschaft und Technologie gibt allmählich Anlass zur Sorge (35 %, in manchen Mitgliedstaaten gar 40 %, sind im Alter von 45-64 gegenüber 31 % im Alter von 25-34) (16). Ferner sollte die Tatsache, dass derzeit 150 000 europäische Forscher in den USA tätig sind, und dass für die Erreichung des Ziels von Barcelona in den nächsten zehn Jahren 500 000 — 700 000 weitere Forscher notwendig sein werden, ebenfalls zum Nachdenken veranlassen (17).

3.4.6

Der EWSA stimmt mit dem Sachverständigengremium darin überein, dass den Forschern (unter Einhaltung der ethischen Grundprinzipien) mehr Autonomie und Verantwortung eingeräumt und die wissenschaftlichen Berufe verstärkt in den Blickpunkt der Öffentlichkeit gerückt werden müssen. Er teilt ferner die Auffassung, dass neben der räumlichen auch eine größere interdisziplinäre Mobilität gewährleistet werden sollte und dass die Marie-Curie-Stipendien mit den nationalen und regionalen Programmen verknüpft und dazu genutzt werden sollten, um die Mobilität zwischen der öffentlichen und der privaten Forschung zu fördern.

3.4.7

Der EWSA begrüßt ferner die Bemühungen der Kommission um eine „Europäische Charta für Forscher“ (18), die einen ersten Schritt in die richtige Richtung darstellt, ist jedoch der Auffassung, dass sich auch die Mitgliedstaaten stärker und koordinierter um effizientere und besser aufeinander abgestimmte Maßnahmen in den Bereichen Bildung, Karriere, Gehälter und Senkung der Sozialabgaben (einschließlich der Beitrags-, Renten- und Steuersysteme) bemühen müssen (19).

3.4.8

Die Lösung der Frage des Vertrauens in die europäische Wissenschaft und Forschung sowie deren Legitimierung, der der EWSA eine große Bedeutung beimisst, ist eine der Voraussetzungen für die Legitimierung der Forscher und die wirtschaftliche Anerkennung ihrer Arbeit. Nicht zuletzt im Lichte dieses Ziels muss dringend eine aktive und zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten abgestimmte Politik konzipiert und mit angemessenen Instrumenten und Ressourcen ausgestattet werden.

3.5.1

Der EWSA nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission sehr um eine Verbesserung des Bewertungsprozesses bemüht war und eine Reihe von Dokumenten ausgearbeitet hat, die der Arbeit der Bewertungsexperten dienten. Das tatsächliche Problem liegt vielmehr in der Ex-post-Bewertung: Wird diese auf die Überprüfung der formalen Kohärenz im Hinblick auf die Ziele beschränkt, so besteht die Gefahr, dass dabei das wahre strategische Ziel aus den Augen verloren wird: die Bewertung der strukturellen Auswirkungen der RP auf die Wirtschafts- und Forschungslandschaft der EU sowie der zu verfolgenden Prioritäten und der entsprechenden Mittelzuweisung.

3.5.2

Der EWSA schlägt vor, sich insbesondere der Anwendung einer Reihe von Indikatoren zu widmen, mit denen die tatsächliche Leistung im Hinblick auf die Wettbewerbsfähigkeit und die Entwicklung bewertet werden soll. Solche Leistungsindikatoren im Bereich Forschung sollten es ermöglichen, die Wirksamkeit der finanzierten Aktivitäten für die Gesamtentwicklung der EU zu messen und die künftigen Aktivitäten an den ermittelten Prioritäten auszurichten. Der EWSA ist sich jedoch dessen bewusst, dass eine automatische Bewertung keinesfalls die differenzierte und auf den Einzelfall abgestimmte Beurteilung durch die entsprechenden Experten ersetzen kann.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/7

1.1

Der Richtlinienvorschlag soll

1.2

Im Großen und Ganzen unterstützt der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss den Richtlinienentwurf der Kommission, unterbreitet jedoch die folgenden Empfehlungen.

1.2.1

Die Kommission sollte die Gewährung einer längeren Übergangszeit als der in dem gegenwärtigen Artikel 20 angegebenen erwägen. Die betreffende Übergangszeit für Feuerwerkskörper beträgt nur 24 Monate ab Veröffentlichung der Richtlinie, für andere pyrotechnische Gegenstände hingegen 5 Jahre. Angesichts der langen Reaktionszeit für Importeure von Feuerwerkskörpern aus China und anderen Ländern, die nach Schätzung von europäischen Großhändlern mindestens 3 Jahre beträgt, empfiehlt der EWSA, in Bezug auf Feuerwerkskörper die gleiche Zeitspanne wie für die anderen pyrotechnischen Gegenstände, also 5 Jahre, festzulegen.

1.2.2

Der Ausschuss weist darauf hin, dass Importeure und Großhändler durch die Vereinbarungen über die Prüfung von Feuerwerkskörpern und die Einhaltung der CEN-Spezifikationen in die Verantwortung genommen werden. Daher empfiehlt er, in der Richtlinie ausdrücklich festzulegen, dass Importeure bei ihren Bestellungen die Hersteller in aller Welt über die an den Erhalt der CE-Kennzeichnung gestellten Anforderungen informieren müssen. Die Verantwortung für die Prüfung und CE-Kennzeichnung sollte beim Hersteller liegen. Daneben sollte der Importeur an zweiter Stelle Verantwortung dafür tragen, dass Erzeugnisse, die mit der CE-Kennzeichnung versehen sind, auch wirklich den Anforderungen der CEN entsprechen, um so das Inverkehrbringen von gefälschten Erzeugnissen zu vermeiden.

1.2.3

Der Ausschuss ist der Überzeugung, dass auch Zoll- und andere Behörden in den Mitgliedstaaten mit einbezogen werden sollten, wenn es darum geht, darüber zu wachen, dass Erzeugnisse, die die CE-Kennzeichnung tragen, auch wirklich den Anforderungen der CEN entsprechen.

1.2.4

Die von den Mitgliedstaaten an die Europäische Kommission übermittelten Unfallstatistiken sind unvollständig. Die Kommission ist sich dessen bewusst. Der Ausschuss bittet alle Mitgliedstaaten nachdrücklich um eine verbesserte Überwachung von Unfällen, die Verbraucher betreffen.

1.2.5

In Artikel 14 werden Verfahren zur umgehenden Benachrichtigung über Erzeugnisse, die eine ernsthafte Gefahr darstellen, festgelegt. Das RAPEX-System könnte bis zum Inkrafttreten der Richtlinie auch als Überbrückungsmaßnahme genutzt werden.

1.2.6

In Bezug auf die in der Automobilindustrie verwendeten pyrotechnischen Erzeugnisse wird in Artikel 12 Absatz 1 von den Herstellern verlangt, sicherzustellen, dass sie „in der (den) Amtssprache(n) des Landes, in dem sie an den Verbraucher verkauft werden sollen, richtig gekennzeichnet werden“. Nach Ansicht des Ausschusses ist die Erwähnung der Verbraucher irreführend, da die meisten pyrotechnischen Gegenstände in Kraftfahrzeuge eingebaut werden, während sich diese noch im Produktionsprozess befinden. Die Angaben zu Originalteilen können daher weiterhin in Englisch, der gegenwärtig benutzten Sprache, gemacht werden. Die Hersteller dieser Ausrüstungsgegenstände zeigen sich jedoch besorgt angesichts der Verpflichtung, die Gebrauchsanleitungen letztendlich in allen Amtssprachen der 25 Länder zu drucken, da sie keine Kontrolle darüber haben, in welchem Land das Gerät benutzt werden wird. Der Ausschuss ist überzeugt, dass das Sicherheitsdatenblatt des Herstellers ausreicht, da die darin enthaltenen Informationen hauptsächlich aus Diagrammen und statistischen Angaben bestehen.

1.2.7

In Artikel 8 Absatz 4 des Richtlinienentwurfs werden die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Kommission zu unterrichten, wenn sie der Auffassung sind, dass bestimmte Produkte nicht uneingeschränkt den in Artikel 4 Absatz 1 genannten grundlegenden Sicherheitsanforderungen entsprechen, die als Rechtsgrundlage dienen werden. Der Ausschuss empfiehlt, in der Zwischenzeit das RAPEX-System zur Übertragung von Informationen über Unfälle und Gefahren an die Kommission einzusetzen, damit die Informationen auch andere Mitgliedstaaten erreichen.

1.2.8

Der Ausschuss hat erfahren, dass in einigen Mitgliedstaaten eine Anzahl von Kleinst-Unternehmen Feuerwerkskörper für besondere lokale Anlässe herstellt. Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass diese Unternehmen die Sicherheitsbestimmungen der Richtlinie ebenfalls einhalten.

1.2.9

Pyrotechnische Geräte für Kraftfahrzeuge sollten eher einer Bestimmung der UN-ECE gemäß dem Abkommen von 1958 (WP 29 in Genf) als einer Norm unterliegen.

1.2.10

Nach Ansicht des Ausschusses sollte die Kommission in Bezug auf pyrotechnische Geräte für Kraftfahrzeuge dazu bereit sein, eine Art Typgenehmigung zu akzeptieren.

2.1

„Feuerwerkskörper“ werden üblicherweise zu Unterhaltungszwecken oder im Rahmen von besonderen Veranstaltungen, z.B. religiösen Festen, verwendet. Ihr Gebrauch ist Bestandteil der Kulturgeschichte vieler EU-Mitgliedstaaten. Die Richtlinie unterscheidet zwischen „Feuerwerkskörpern“ und „pyrotechnischen Gegenständen“; für die Zwecke der Richtlinie umfassen letztere explosive Vorrichtungen, die zur Aktivierung von Airbags und Insassenrückhaltesystemen in Kraftfahrzeugen verwendet werden.

a.

Feuerwerkskörper

b.

Sonstige pyrotechnische Erzeugnisse

2.3.1

Artikel 7 der Richtlinie verbietet den Verkauf von Feuerwerkskörpern

Andere pyrotechnische Gegenstände dürfen Personen unter 18 Jahren weder verkauft noch zugänglich gemacht werden, es sei denn, diese verfügen über die hierfür nötige berufliche Ausbildung.

2.4

Die Bestimmungen über das Inverkehrbringen pyrotechnischer Gegenstände sowie die Unfallstatistiken und deren Erstellung weisen erhebliche Unterschiede zwischen den derzeitigen 25 Mitgliedstaaten auf. Zur Zeit beziehen sich die Daten der Mitgliedstaaten nur auf Feuerwerkskörper und nicht auf andere pyrotechnische Erzeugnisse wie sie in der Kraftfahrzeugindustrie, für Bühneneffekte oder Signalraketen verwendet werden.

2.5

Der Markt für pyrotechnische Erzeugnisse für Kraftfahrzeuge ist mit einem Wert von 5,5 Mrd. EUR jährlich der bedeutendere der beiden Branchen (3,5 Mrd. EUR für Airbagsysteme und 2 Mrd. EUR für Gurtstraffer). (2004 betrugen der Exportwert 223.438.297 EUR und der Importwert 16.090.411 EUR.)

2.6

Da die überwiegende Mehrheit der Feuerwerkskörper auf dem europäischen Markt aus China importiert wird, sind die Arbeitsplätze innerhalb der EU hauptsächlich in den KMU zu finden. Der Markt für Endverbraucher wird auf ca. 700 Mio. EUR jährlich geschätzt, der „professionelle“ Markt ist ungefähr genauso groß. Die Folgenabschätzung der Kommission beziffert die Beschäftigten auf ca. 3.000. Diese sind hauptsächlich auf dem Gebiet des Einkaufs, der Lagerung und des Verkaufs von Feuerwerkskörpern sowie der professionellen Feuerwerkskunst tätig. Malta bildet hier eine Ausnahme, da anlässlich zahlreicher religiöser Feste handgefertigte Feuerwerkskörper abgebrannt werden, die nicht zum Verkauf an Verbraucher bestimmt sind.

2.7

Die Unfallzahlen variieren je nach Genauigkeit der Statistik der Mitgliedstaaten von 1,36 pro Million Einwohner in Estland bis zu 60,1 pro Million im Vereinigten Königreich. Hochgerechnet auf die 455 Mio. Einwohner der EU geht die Kommission davon aus, dass die Gesamtzahl der durch Feuerwerkskörper verursachten Unfälle zwischen 7.000 und 45.000 beträgt.

2.8

Offensichtlich gibt es keine von Verkehrsunfällen im Allgemeinen getrennten Zahlen zu Unfällen, die durch pyrotechnische Gegenstände in Kraftfahrzeugen verursacht werden.

2.9.1

Trotz der im Mai 2003 veröffentlichten CEN-Norm gibt es zur Zeit keine Vorschriften für eine CE-Kennzeichnung von Feuerwerkskörpern. In den Artikeln 9 und 10 heißt es, dass sie nicht in Verkehr gebracht werden dürfen, bevor sie nicht Gegenstand der in diesen Artikeln festgelegten Verfahren waren.

2.9.2

Die Mitgliedsstaaten werden verpflichtet, die Kommission darüber zu informieren, wer auf ihrem Staatsgebiet zur Durchführung des Verfahrens benannt worden ist.

2.9.3

Feuerwerkskörper werden erst zugelassen, wenn ihre Herstellung den Anforderungen des Bewertungsverfahrens genügt.

2.10.1

Es gibt kein einheitliches Genehmigungsverfahren für das Inverkehrbringen von Treibsätzen, Modulen und anderen Sicherheitsvorrichtungen für Kraftfahrzeuge.

2.11.1

Die Kommission geht davon aus, dass die Harmonisierung zu einer beträchtlichen Kosteneinsparung sowohl für Feuerwerkskörper als auch für pyrotechnische Erzeugnisse im Kraftfahrzeugsektor führt. Zur Zeit sind innerhalb der EU schätzungsweise 50.000 verschiedene Typen zugelassener Feuerwerkskörper in Gebrauch. Die Zulassung kostet zwischen 500 und 3.000 EUR pro Feuerwerkskörper pro Land. Die Kommission rechnet damit, dass die Kosten eines neuen Systems mit einem alle 25 Staaten abdeckenden Verfahren niedriger sein werden.

2.11.2

Die Kosten des Zulassungsverfahrens für einen Airbag können in einem Land (Deutschland) 25.000 EUR betragen; die Kommission hofft, dass der Wettbewerb der Prüfstellen untereinander die Kosten senken wird.

3.1

Während der Ausschuss die Ziele der Richtlinie — freier Verkehr pyrotechnischer Gegenstände, ein hohes Maß an Verbraucherschutz und grundlegende Sicherheitsbestimmungen — begrüßt, hat er vor allem in Bezug auf Feuerwerkskörper gewisse Vorbehalte.

3.2

Da die überwiegende Mehrheit der Feuerwerkskörper in China hergestellt wird und die dortigen Hersteller vermutlich nicht über die Mittel verfügen, EU-Normen einzuhalten, stellt sich die Frage, wer für die Tests verantwortlich sein soll — der Importeur, der Vertreter des Herstellers oder der Einzelhändler?

3.3

Wie soll sichergestellt werden, dass die CE-Kennzeichnung eines importierten Feuerwerkskörpers echt ist bzw. dass der Gegenstand, an dem die Kennzeichnung angebracht ist, keine Fälschung ist?

3.4

Welches Maß an Zusammenarbeit zwischen Verbraucherschutzgremien in der EU und den Behörden in den Herkunftsländern kann erreicht werden?

3.5

Der EWSA beurteilt die in der Folgenabschätzung der Kommission angegebenen Zahlen etwas skeptisch, besonders die große Spannbreite der Unfallzahlen — zwischen 7.000 und 45.000. Er teilt die Meinung der Kommission, dass „jeder Versuch, eine Gesamtzahl der Unfälle innerhalb der EU zu schätzen, mit großer Vorsicht zu genießen“ sei.

3.6

Dieselben Vorbehalte gelten für die wirtschaftliche Folgenabschätzung und, im Falle der pyrotechnischen Erzeugnisse für die Kraftfahrzeugindustrie, für das recht optimistische Vertrauen darauf, dass ein verstärkter Wettbewerb der Prüfstellen die Zulassungskosten senken werde.

3.7

Der EWSA stellt fest, dass die soziale Folgenabschätzung das Ziel, die durch Feuerwerkskörper verursachten Unfälle zu senken, positiv bewertet, während sich positive und negative Auswirkungen auf die Beschäftigung im Feuerwerk- und Kraftfahrzeugsektor die Waage halten.

3.8

Die Umweltverträglichkeitsprüfung lenkt die Aufmerksamkeit auf den Einfluss der Richtlinie 96/82/EG (Seveso II) des Rates vom 9. Dezember 1996 und deren Erweiterung durch die Richtlinie 2003/105/EG des Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2003 auf Standorte, an denen pyrotechnische Gegenstände produziert oder gelagert werden.

3.9

Trotz seiner Vorbehalte begrüßt der EWSA diese Folgenabschätzungen.

4.1

Der Kraftfahrzeugsektor ist wirtschaftlich viel bedeutender als der der Feuerwerkskörper. Es handelt sich um eine der wichtigsten Exportbranchen, die eine große Zahl von Arbeitnehmern beschäftigt. Der EWSA begrüßt jede Maßnahme, der die europäischen Hersteller darin unterstützt, sich auf einem Sektor zu behaupten, auf dem der Wettbewerb mit Herstellern aus Staaten außerhalb der EU zunimmt.

4.2

Der Ausschuss hofft, dass die Einführung einheitlicher Normen für das Inverkehrbringen sicherer Feuerwerkskörper zu einem Aufschwung der Produktion in der EU führen wird, da einheitliche Normen auf einem Markt mit einem Umfang von 1,4 Mrd. EUR (Endverbrauchermarkt 700 Mio. EUR, professioneller Markt ebenfalls 700 Mio. EUR) wirtschaftliche Größenvorteile bieten werden, die zur Zeit durch die Existenz von zu vielen sich einander oft widersprechenden einzelstaatlichen Normen verhindert werden.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/10

1.1

Der Vorschlag folgt auf eine Ankündigung des führenden Herstellers von Perfluorooctansulfonaten (PFOS), dass die Herstellung und das Inverkehrbringen von Verbrauchererzeugnissen, die diese Stoffe enthalten, eingestellt werde. Diese Entscheidung begründete der Hersteller mit einer möglichen Gesundheits- und Umweltgefährdung. Seither wurden diese Risiken zahlenmäßig erfasst und die Richtigkeit der Entscheidung in Bezug auf den fraglichen Endverbrauch bestätigt. Die größte Gefahr ist somit gebannt; es geht in diesem Richtlinienvorschlag darum sicherzustellen, dass dieses Problem nicht erneut auftritt. In der Zwischenzeit muss der Bedarf anderweitiger Nutzer abgesichert werden, bis Ersatzstoffe oder neue Herstellungsverfahren zur Verfügung stehen und/oder bis die Ergebnisse einer umfassenden Verträglichkeitsprüfung vorliegen.

1.2

Der EWSA befürwortet den Vorschlag. Dies gilt vor allem für die Beschränkung des Inverkehrbringens und der Verwendung von PFOS und verwandten Stoffen, die Ausnahmen für die angegebenen anderweitigen Endverbrauchsarten und die Notwendigkeit einer weiteren wissenschaftlichen Untersuchung.

1.3

Der EWSA stellt fest, dass die Endverbrauchsarten, für die Ausnahmen zugelassen werden müssen, erhebliche Unterschiede aufweisen, und zwar in Bezug auf die verwendete Menge, auf Wahrscheinlichkeit und Umfang einer Gefährdung von Menschen und Umwelt und auf die Zeit, die zur Ermittlung, Entwicklung und Genehmigung geeigneter und sicherer Stoffe oder Herstellungsverfahren benötigt wird. Daher ist der EWSA der Auffassung, dass die Kommission die Ausnahmen auf Anraten des Wissenschaftlichen Ausschusses „Gesundheits- und Umweltrisiken“ (SCHER) jeweils einzeln einer Überprüfung unterziehen sollte. Der Punkt „besondere Bemerkungen“ enthält Angaben zu den Faktoren dieser Überprüfung. Der Zeitplan für etwaige Risikobewertungen oder Verträglichkeitsprüfungen sollte mit dem steigenden Bedarf an Risikobewertungen für Chemikalien im Zuge der Verordnung zu chemischen Stoffen „REACH“ vereinbar sein. Zur rechtzeitigen und sachkundigen Erfüllung dieser Obliegenheiten ist eine anhaltende Bereitstellung ausreichender kommissionseigener Ressourcen unerlässlich.

1.4

Der EWSA merkt an, dass sich die oben beschriebenen Maßnahmen als Reaktion auf eine unerwartete Veränderung der äußeren Umstände vom üblichen Verfahren eines Risikomanagements unterscheiden, bei dem Maßnahmen auf der Grundlage der von den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten durchgeführten Risikobewertungen derjenigen Stoffe festgelegt werden, deren Untersuchung gemäß einer zuvor ermittelten Rangfolge von hoher Priorität ist. Die hier in Frage stehende Herangehensweise wird jedoch durch REACH voraussichtlich — und wie beabsichtigt — des Öfteren auftreten. Ein angemessenes, tragbares und wirksames Ergebnis für PFOS sollte als Modell für die künftige Anwendung von REACH dienen.

2.1

Der Vorschlag der Kommission beruht auf einer im November 2002 abgeschlossenen Gefahrenbeurteilung der OECD sowie auf einem im Juli 2005 fertiggestellten Risikobewertungsbericht des Vereinigten Königreichs. Diese und andere, vorwiegend US-amerikanische Untersuchungen wurden nach der Ankündigung des Herstellers „3M“ vom 16. Mai 2000 durchgeführt, auf PFOS und verwandte Stoffe bei deren Hauptanwendung zu verzichten, die darin besteht, Textilien, Teppiche, Papier und allgemein Beschichtungen fett-, öl- und wasserfest zu machen.

2.2

Die Kommission folgt der Stellungnahme des SCHER vom 18. März 2005, die besagt, dass die bisher vorliegenden Untersuchungsergebnisse trotz der Beschränkungen in Bezug auf die für diese Stoffe verfügbaren Testmethoden belegen, dass PFOS sehr persistent, hochgradig bioakkumulierbar und potenziell giftig und Maßnahmen zur Risikobegrenzung zur Verhinderung einer erneuten breiten Verwendung gerechtfertigt sind.

2.3

Die Kommission und der SCHER stimmen außerdem darin überein, dass es bestimmte Anwendungen in kleineren Mengen gibt, für die noch keine brauchbaren Ersatzerzeugnisse bzw. -verfahren zur Verfügung stehen. Da von der weiteren Verwendung von PFOS und verwandten Stoffen in diesen restlichen Anwendungen anscheinend keine zusätzlichen Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt ausgehen, sollten Ausnahmen von der allgemeinen Vermarktungs- und Verwendungsbeschränkung zugelassen werden. In dem Vorschlag werden die Endverbrauchsarten, für die Ausnahmen gelten müssen, aufgeführt und erörtert.

2.4

Es werden weitere Untersuchungen zu Expositionen, Quellen und Wegen sowie physikalisch-chemischen Parametern dieser Stoffe im Rahmen des Forschungsrahmenprogramms (PERFORCE) benötigt.

2.5

Durch den Vorschlag soll ein hohes Maß an Gesundheits- und Umweltschutz gewährleistet werden. Der Binnenmarkt für solche Erzeugnisse bleibt erhalten. Der Kostenaufwand für die betroffenen Branchen soll sehr gering sein. Konsultationen haben in großem Umfang stattgefunden.

3.1

Fluorierte Chemikalien wurden in den späten Vierziger Jahren des 20. Jahrhunderts entwickelt und in zunehmenden Mengen dazu verwendet, inerte Flüssigkeiten mit geringer Oberflächenspannung (gut verteilbar) oder feste Oberflächen mit bestimmten Eigenschaften (gewöhnlich nicht haftend) zu erzeugen. Eine Untergruppe hiervon, nämlich PFOS-Erzeugnisse, wurden von Unternehmen wie „3M“ entwickelt, um eine Reihe von Anwendungen für Industrie und Verbraucher fett-, öl- und wasserfest zu machen. Bis zum Jahr 2000 wurden jährlich ca. 4.500 Tonnen in Erzeugnissen wie dem Mittel zur Teppich- und Stoffpflege von „3M Scotchgard™“ verarbeitet und in Verkehr gebracht. Nach dem Verzicht auf PFOS-enthaltende Stoffe wurden für diese Erzeugnisse andere fluorierte Chemikalien mit oberflächenaktiven Eigenschaften verwendet, die eine geringere Belastung für Gesundheit und Umwelt darstellen.

3.2

Wie der Name „Perfluorooctansulfonate“ besagt, handelt es sich um Erzeugnisse, bei denen alle („per“) Wasserstoffatome auf einer achtgliedrigen („octan“) Kohlenstoffkette durch Fluoratome („fluoro“) und eine SO3-Gruppe („sulfonate“) ersetzt wurden, um ein stabiles, negativ geladenes Teil (ein Anion) zu formen, das wiederum in Verbindung mit Metallen wie Lithium, Natrium oder Kalium bzw. mit anderen positiv geladenen Gruppen (Kationen) wie NH4 + (Ammonium) ein wasserlösliches, kristallartiges Salz bilden kann. „PFOS“ bezeichnet keinen einzelnen Stoff, sondern Bestandteile (oder Bausteine) von Stoffen gemäß den Rechtsvorschriften der EU über Stoffe und Zubereitungen. PFOS und verwandte Stoffe werden mithilfe eines bestimmten chemischen Prozesses namens „elektrochemische Fluorierung“ hergestellt.

3.3

Die Kombination aus „organischen“ (kohlenstoffbasiert, öllöslich) und „anorganischen“ (Metallsalz, wasserlöslich) Eigenschaften ist der Grund dafür, dass PFOS und verwandte Stoffe als hochwirksame oberflächenaktive Wirkstoffe (Tenside) in einer Reihe von Spezialanwendungen enthalten sind. Diese Stoffe oxidieren nicht (sie sind inert und nicht entzündlich) und widerstehen jeglichen Umwelteinflüssen (sie sind stabil und daher persistent). Aufgrund ihrer Öl- und Wasserlöslichkeit sind sie wahrscheinlich bioakkumulierbar. Ob sie für verschiedene Lebewesen giftig sind, hängt von den jeweiligen Expositionsbedingungen ab. Wie der SCHER bemerkte, führen ihre ungewöhnlichen physikalischen und chemischen Eigenschaften dazu, dass sich Labortestmethoden zur Messung der Auswirkungen auf die Umwelt als Ganzes als unzuverlässig erweisen könnten.

3.4

Vollständig fluorierte, aus einer kurzen Kette bestehende Polymere mit ähnlichen für Tenside typischen Eigenschaften wie PFOS und verwandte Stoffe, die jedoch weniger oder geringe Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und die Umwelt haben, können mittels eines „Telomerisation“ genannten Prozesses hergestellt werden. Diese Erzeugnisse (Telomere) werden in diesem Vorschlag nicht behandelt.

3.5

Gemäß einer Schätzung der OECD aus dem Jahre 2004, die der SCHER aufgreift, lag der jährliche Gesamtverbrauch von PFOS und verwandten Stoffen in der EU im Jahre 2 000 bei ca. 500 Tonnen, von denen 98 % zur Behandlung von Stoff, Papier oder Beschichtungen verwendet wurde. Die jährlichen Emissionen beliefen sich vermutlich auf 174 Tonnen. Bis zum Jahr 2004 hatte der weltweite Gebrauch erheblich abgenommen. Die jährlichen Emissionen in der EU wurden zu dem Zeitpunkt auf schlimmstenfalls 10 Tonnen geschätzt, wobei 9 Tonnen aus nicht regenerierten Abwässern der Galvanisierungsindustrie stammen. Neuere Erkenntnisse aus Deutschland legen nahe, dass auch hiervon viel regeneriert werden kann.

3.6

Der SCHER bemerkte darüber hinaus, dass die Analysetechniken zur Feststellung und verlässlichen Bestimmung der Konzentration von PFOS in Umweltproben erst in den letzten Jahren weit genug entwickelt wurden. Daher ist es schwierig, Veränderungen in Folge des oben genannten Rückgangs zu belegen. Der SCHER konnte aber zu der Schlussfolgerung gelangen, dass die Emissionen durch eine fortgesetzte Verwendung in den Bereichen, für die Ausnahmen vorgeschlagen werden, die PFOS-Konzentration nur in örtlich begrenztem Maße beeinflussen werden, während die Auswirkungen auf die allgemeine Konzentration in der Umwelt für unwesentlich gehalten werden. Genauer gesagt sieht der SCHER nur ein geringfügiges Gesamtrisiko für Umwelt und Bevölkerung durch eine fortwährende Verwendung in der Fotografie-, Halbleiter- und Luftfahrtindustrie. Die Verwendung in der Galvanisierungsindustrie errege jedoch Bedenken und sollte eingeschränkt werden.

3.7

Bezüglich der Gefährdung am Arbeitsplatz wird eine branchenabhängige Bewertung benötigt. Im Falle der Fotografie-, Halbleiter- und Luftfahrtindustrie fällt es jedoch angesichts ihrer spezifischen Eigenschaften und den bereits bestehenden weitreichenden Gesundheitsschutzmaßnahmen schwer, in der Verwendung von PFOS und verwandten Stoffen eine zusätzliche Gefährdung am Arbeitsplatz zu erkennen. Die Verwendung in der chromverarbeitenden Industrie gibt jedoch wiederum Anlass zur Sorge. Im Falle der Feuerlöschschäume muss jeglicher Entscheidung eine Gesundheits- und Umweltrisikobewertung der vorgeschlagenen Ersatzstoffe vorangehen. Darüber hinaus muss es eine Einigung über die ordnungsgemäße Entsorgung der bestehenden Bestände und des gebrauchten Löschschaums nach Großbränden geben.

3.8

Der EWSA befürwortet die oben genannten Einzelheiten des Vorschlags und vertraut darauf, dass die nötigen Maßnahmen in den Arbeitsplänen der Kommission enthalten sein werden.

4.1

Der EWSA unterstützt die beiden Beschränkungen in Bezug auf PFOS und verwandte Stoffe wie im Vorschlag angegeben, nämlich dass sie weder (1) als Stoff oder Bestandteil von Zubereitungen in einer Konzentration von 0,1 Massen- % oder mehr in Verkehr gebracht oder verwendet noch (2) in Erzeugnissen oder Bestandteilen von Erzeugnissen in einer Konzentration von 0,1 Massen- % oder mehr in Verkehr gebracht werden dürfen.

4.2

Der EWSA unterstützt ebenfalls die unter Absatz (3) genannte Ausnahme, dass die Absätze (1) und (2) nicht für die in dem Vorschlag aufgeführten sechs spezifischen Fälle gelten, die im Folgenden erörtert werden.

4.2.1

Fotolithografie: Hiermit wird, kurz gesagt, der Prozess bezeichnet, durch den Computerchips mit Strukturinformation versehen werden. Neue Entwicklungen in der Halbleiterherstellung benötigen hochentwickelte Verarbeitungsflüssigkeiten, um eine sehr hohe Zuverlässigkeit, Dichte und Einheitlichkeit bei der Übertragung von Strukturinformation zu ermöglichen. PFOS und verwandte Stoffe weisen einzigartige elektrochemische und oberflächenaktive Eigenschaften auf und werden von der Halbleiterindustrie als unverzichtbar angesehen. Die Verarbeitungsflüssigkeiten sind in den fertigen Erzeugnissen nicht enthalten. Sie werden von jedem Hersteller in jedem Werk und für jede Technologie aufs genaueste spezifiziert und geprüft. Da sie in „Reinräumen“, d.h. einer Fertigungsumgebung, in der jegliche Verschmutzung ausgeschlossen sein muss, verwendet werden, besteht keinerlei Möglichkeit einer Gefährdung am Arbeitsplatz. Gemäß einer Massenbilanz für die Industrie aus dem Jahre 2002 lag die jährliche Gesamtmenge der Emissionen unter 45 Kilogramm. Die Produktentwicklung dauert bis zu 10 Jahre. Trotz umfangreicher weltweiter Forschung und Entwicklung wurden für diese übrigbleibenden Verwendungen kein Ersatz gefunden. Der wahrscheinlichste Weg zur Vermeidung von PFOS und verwandten Stoffen könnte eine neue Methode der Chipherstellung sein, die noch erfunden werden muss. Ohne diese Ausnahme könnte in der EU keine Fertigung stattfinden, obwohl sie anderswo problemlos fortgesetzt werden könnte. In Anbetracht dieser Tatsachen und solange keine neuen, Besorgnis erregenden Beweise vorliegen, empfiehlt der EWSA, von der Festlegung einer zeitlichen Beschränkung dieser Ausnahme abzusehen.

4.2.2

Fotografische Beschichtungen: PFOS und verwandte Stoffe werden in konzentrierten Lösungen erworben, die dann so stark verdünnt werden, dass sie eine Reihe von Eigenschaften aufweisen, die sowohl für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz als auch für die allgemeine Produktleistungsregulierung bei professionellen fototechnischen Anwendungen unabdingbar sind. Diese erwünschten Eigenschaften umfassen die Regulierung von elektrostatischer Ladung, Reibung und Haftvermögen, Schmutz abweisende und andere oberflächenaktive, zur Hochleistungsfotoproduktion benötigte Eigenschaften. Einige Produktionstechniken beinhalten das Auftragen von 18 Schichten auf einen schnell vorübergleitenden Filmstreifen, damit eine gleichmäßige Beschichtung entsteht, die üblicherweise weniger als 0,11 Millimeter dick ist. Die verwendeten Flüssigkeiten dürfen nicht fotoaktiv sein, sie müssen jedoch die gleichmäßige Verteilung und gute Haftung der aufeinanderfolgenden Schichten ermöglichen. Die antistatischen Eigenschaften sind unerlässlich, um das Feuer- und Explosionsrisiko und damit die Gefahr einer Schädigung der Angestellten oder der Betriebsausrüstung so gering wie möglich zu halten. Die Verwendung von PFOS und verwandten Stoffen ist in den letzten Jahren um mindestens 60 % zurückgegangen, was darauf zurückzuführen ist, dass sie teilweise durch weniger kritische Anwendungen ersetzt wurden und dass der Gebrauch an Filmen für viele Anwendungen im Verbraucher-, Gesundheits- und Industriebereich im Zuge der digitalen Fotografie allgemein rückläufig ist. Die übrigbleibende Verwendung belastet die Umwelt mit weniger als 8 Kilogramm jährlich. Mit der weiteren Verschiebung in Richtung digitale Fotografie steigt die Wahrscheinlichkeit, dass die benötigten Mengen für die Filmherstellung weiter abnehmen, auch wenn eine bleibende Nachfrage für Fotopapier, z.B. zum Drucken digitaler Bilder, zu erwarten ist. Trotz intensiver Forschung wurde für diese wenigen verbleibenden Verwendungsarten von PFOS und verwandten Stoffen kein Ersatz gefunden. Hierzu werden neue Verfahren benötigt, die noch nicht erfunden sind und deren Entwicklung, Durchführung, Prüfung und Zulassung zehn Jahre oder länger dauern kann. Ohne diese Ausnahme könnte in der EU keine Fertigung stattfinden, obwohl sie anderswo problemlos fortgesetzt werden könnte. In Anbetracht dieser Tatsachen und solange keine neuen, Besorgnis erregenden Beweise vorliegen, empfiehlt der EWSA, von der Festlegung einer zeitlichen Beschränkung dieser Ausnahme abzusehen.

4.2.3

Antischleiermittel für das Verchromen: PFOS und verwandte Stoffe in verdünnter Lösung schützen die Gesundheit und Sicherheit der Arbeiter, die mit der Dekor- oder Schutzverchromung von Untergründen aus Metall oder Kunststoff für die Automobil- und sonstige Verbraucherindustrie beschäftigt sind. Sie dienen außerdem der Reduzierung der Oberflächenspannung und als Feuchtmittel, vor allem bei der Ätzradierung von Kunststoffen. Das Arbeitsumfeld in der Chromverarbeitung ist anerkanntermaßen rau und potenziell gefährlich, besonders bei Verfahren, die auf den als krebserregend bekannten Chrom(VI)-Verbindungen beruhen. Die Unterdrückung von Schleiern und einer erhöhten menschlichen Exposition ist daher unverzichtbar. Die Situation kann durch die Anwendung von Verfahren, die auf Chrom(III)-Verbindungen beruhen, verbessert werden; diese Verfahren stehen jedoch noch nicht in vollem Umfang zur Verfügung. Unter solchen Umständen haben sich bisher nur PFOS-basierte Tenside als stabil erwiesen. Der jährliche Verbrauch in Europa betrug im Jahr 2000 nach Angaben des SCHER ca. 10 Tonnen. Die Schätzungen bezüglich der gesamten jährlichen Freisetzung in die Umwelt weichen erheblich voneinander ab, je nach dem, welche Verfahren angewendet und in welchem Maße diese in Bezug auf Emissionen, Wiederverwertung und Abfallverbrennung kontrolliert werden. Eine Schätzung der deutschen Industrie, die von den dortigen besten Verfahren ausgeht, geht davon aus, dass sich die Emissionen insgesamt auf nur 500 Kilogramm im Jahr belaufen könnten, wenn die Ergebnisse auf Europa extrapoliert werden. Werden schlechtere Technologien und Kontrollen angewendet, könnten die Emissionen höher sein. In Anbetracht der Tatsache, dass die bedeutendste fortwährende Verwendung von PFOS und verwandten Stoffen im Rahmen der Chromverarbeitung stattfindet, sich die Technologie weiterentwickelt sowie Ersatzstoffe in einem gewissen Umfang schon zur Verfügung stehen, erscheint es angemessen, eine zeitliche Begrenzung für die diesbezüglich vorgeschlagene Ausnahme festzulegen. Darüber hinaus sollten, wie vom SCHER vorgeschlagen, Analysen zur Exposition am Arbeitsplatz und Langzeitbewertungen der Umweltrisiken unverzüglich ausgeführt werden. Diese sollten in Zusammenarbeit mit der Industrie durchgeführt werden, um sicherzustellen, dass die Fertigung in der EU aufrecht erhalten werden kann. Niemand kann ein Interesse daran haben, einen kritischen Arbeitsschritt in der Fertigung von Kraftfahrzeugen zu beseitigen, wenn die offensichtliche Gefahr besteht, dass die übrige Fertigung unter Umständen dann ebenfalls verlagert wird. Desgleichen muss verhindert werden, dass eine verfrühte Verbannung von PFOS-enthaltenden Antischleiermitteln zu einer erhöhten Gesundheitsgefährdung für Arbeiter führt. Der EWSA empfiehlt, dass diese Ausnahme nur für eine Zeitspanne von fünf Jahren gelten solle, nach der eine Überprüfung durch die Kommission und den SCHER folgen muss.

4.2.4

Hydraulikflüssigkeiten für die Luftfahrt: Es handelt sich um die Flüssigkeiten, mit deren Hilfe sich die Steuerungsflächen und andere Luftfahrzeugbestandteile in der gewerblichen, militärischen und allgemeinen Luftfahrt bewegen lassen. Sie werden unter extremsten Bedingungen bezüglich Temperatur und Druck eingesetzt und müssen Tag für Tag den höchsten Ansprüchen an den Flugbetrieb genügen, um die Sicherheit der Flugzeuge und Passagiere zu gewährleisten. Die weltweit gehandelten Erzeugnisse, Bestandteile und Systeme unterliegen der umfassenden Prüfung und Zertifizierung durch die Hersteller von Luftfahrzeugen und durch die betreffenden staatlichen und internationalen Behörden. Das Durchlaufen eines Zulassungsverfahrens kann für eine neue Formel gewöhnlich bis zu 20 Jahre in Anspruch nehmen. PFOS und verwandte Stoffe werden in kleinen Mengen (ca. 0,1 Massen- %) dazu gebraucht, um mechanische Teile, Ventile, Röhren und Öffnungen gegen Erosion zu schützen. Trotz umfangreicher Tests wurden bis heute keine Ersatzstoffe bzw. Hinweise auf mögliche Ersatzstoffe gefunden. Die Stoffe werden in geschlossenen Systemen unter streng kontrollierten Bedingungen verwendet. In Anbetracht dieser Tatsachen und solange keine neuen, Besorgnis erregenden Beweise vorliegen, empfiehlt der EWSA, von der Festlegung einer zeitlichen Beschränkung dieser Ausnahme abzusehen.

4.2.5

Feuerlöschschäume: Seit vielen Jahren werden fluorierte Tenside für hochspezifische Feuerlöschschäume verwendet. Weitestgehend ersetzt wurden PFOS und verwandte Stoffe in neu hergestellten Schäumen für Löscharbeiten oder zur Bereitstellung von Löschschaumbeständen für neue Bauprojekte, Flughäfen, Ölraffinerien und Chemiewerke, Marineschiffe und Öltankanlagen. Die Auswirkungen auf Gesundheit und Umwelt sind jedoch noch nicht umfassend bewertet worden. Alle Schäume müssen mit 15 bis 20 Jahre Garantie verkauft werden, da sie im Idealfall nie benutzt werden. Daher gibt es noch umfangreiche Bestände PFOS-enthaltender Schäume, um deren Entsorgung es jetzt in erster Linie geht. Die Tenside bewirken, dass sich wasserhaltige Schäume rasch auf der Oberfläche brennender Kohlenwasserstoffe verteilen lassen, anstatt auf den Grund zu sinken, sodass die Sauerstoffzufuhr unterbrochen und ein Wiederaufflammen verhindert wird. Tenside wie Schäume müssen unter äußersten Gebrauchsbedingungen stabil sein und dürfen nicht oxidieren. Die Festlegung der Leistungsstandards von Schäumen für verschiedene Arten von Bränden erfolgt durch staatliche und internationale Behörden. Vorräte von drei- bzw. sechsprozentigen Konzentraten werden in zentralen Lagerhäusern aufbewahrt, um im Brandfall ausgeteilt und vor Ort verdünnt zu werden. Die benötigte Menge kann recht groß sein; nach dem Brand kann ein erhebliches Entsorgungsproblem in Bezug auf das abgehende Wasser entstehen. Durch die brennenden Gegenstände, die Nebenprodukte einer unkontrollierten Verbrennung von Kohlenstoff bei niedriger Temperatur (polyaromatische Kohlenwasserstoffe und Dioxine) und die Bestandteile der Schäume wird das Abwasser zwangsläufig verschmutzt. Der noch nicht lange zurückliegende Brand in einem Vorratslager in Buncefield (UK) z.B. hinterließ 20 Millionen Liter verschmutzten Abgang. Die einzige Lösung ist das Verbrennen bei hoher Temperatur, was ineffizient und kostspielig ist, wenn das Material größtenteils aus Wasser besteht. Die jährlichen Emissionen in die Umwelt sind daher schwer zu bestimmen, da sie von der Zahl, dem Ausmaß und den Umständen der Brände abhängen. Sie sind auch vor allem davon abhängig, inwieweit die Abwässer durch Sperrwände zurückgehalten werden können. Der SCHER zitiert, dass die jährliche Freisetzung in die Umwelt in der EU unter 600 Kilogramm liegt und bemerkt, dass die tatsächliche Freisetzung niedriger liegen könnte. Der EWSA stimmt mit dem SCHER darin überein, dass die bestehenden Vorräte an PFOS-enthaltenden Schaumkonzentraten nicht verbrannt werden sollten, bis eine umfassende Auswertung anderer Möglichkeiten vorliegt. Daher empfiehlt der EWSA, die nötigen Folgenabschätzungen und Risikobewertungen so schnell wie möglich durchzuführen und die bestehenden PFOS-enthaltenden Schäume nur dort zu verwenden, wo es zur Ausführung von Löscharbeiten unbedingt notwendig ist und wo der Abgang durch Sperrwände zurückgehalten werden kann. Die Kommission sollte mit der Industrie und den zuständigen nationalen Behörden zusammenarbeiten, um eine angemessene Entsorgung der entstehenden großen Abfallmengen sicherzustellen. Angesichts der vielen Unsicherheiten sieht der EWSA keinerlei Sinn darin, diese Ausnahme zeitlich zu begrenzen. Er hält es hingegen für äußerst sinnvoll, die ausstehenden Probleme so schnell wie möglich anzugehen.

4.2.6

Andere überwachte geschlossene Systeme: Dies ist eine Standardausnahme für die Mehrheit der Stoffe (bzw. sollte es sein), die Beschränkungen bezüglich Inverkehrbringen und Verwendung durch die EU unterliegen. Unter der Voraussetzung, dass die Rohstoffe sicher dem System zugeführt und die Erzeugnisse und Abfallprodukte ihm sicher entnommen werden können, erlauben solche Systeme mit sehr geringen Emissionen eine Fortsetzung der Herstellung wichtiger Zwischenerzeugnisse mit minimalem Risiko für die menschliche Gesundheit und die Umwelt. Eine Untersuchung der Bedingungen, unter denen die Arbeitsabläufe stattfinden, sollte zu den regelmäßigen Gesundheits- und Sicherheitsinspektionen gehören. Solange keine neuen, Besorgnis erregenden Beweise vorliegen, empfiehlt der EWSA, von der Festlegung einer zeitlichen Beschränkung dieser Ausnahme abzusehen.

4.3

Die Kommission wird weiterhin eine Schlüsselstellung in Bezug auf die Gewährleistung einer zufriedenstellenden Lösung in jedem der oben genannten Bereiche innehaben. Innerhalb und außerhalb der betroffenen Bereiche wird ein weiterführendes Forschungsprogramm benötigt, um Ersatzerzeugnisse und -verfahren zu entwickeln. Die diese Bereiche betreffenden Richtlinien sollten abgeändert werden, wenn Veränderungen in der üblichen oder vorgeschlagenen weltweiten Praxis eine Reaktion erfordern.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/14

1.1

Der EWSA begrüßt den von den Mitgliedstaaten und den betroffenen Akteuren seit langem erwarteten Kommissionsvorschlag. Die Zielvorgaben sind vertretbar und die Vorschläge zumeist angemessen. Nichtsdestotrotz unterbreitet der EWSA einige konkrete Vorschläge, die für die Erreichung der Ziele der Rechtssicherheit, der Klarheit, der Vereinfachung und des Gesundheitsschutzes förderlich sind.

1.2

Nach Auffassung des EWSA sollte genauer festgelegt werden, welche Behörde für die umfassende Beurteilung von Verbindungen aus Produkten und Arzneimitteln aus menschlichem Blut und Gewebe zuständig und verantwortlich ist. Gleichzeitig spricht er sich für die Festlegung einer Frist für die Durchführung der Beurteilung durch die zuständigen Behörden sowie für Leitlinien über die spezifischen Zuständigkeiten und Modalitäten für eine solche Beurteilung aus.

1.3

Es wäre zweckmäßig, die Übermittlung einer Reihe von Informationen im Zusammenhang mit der Meldung, den klinischen Daten, den Bescheinigungen und der Überwachung verbindlich vorzuschreiben und die bereits genutzte europäische Datenbank auszubauen. Darüber hinaus sollte geprüft werden, wie der Fluss an nicht vertraulichen Informationen zwischen den benannten Stellen und den zuständigen Behörden, aber auch zwischen den betroffenen Akteuren umfassender gestaltet werden kann.

1.4

Im Rahmen des Systems zur Überwachung nach dem Inverkehrbringen sollte die Rolle und Verantwortung der medizinischen Leistungserbringer genauer definiert und eine angemessene Verbreitung der Informationen und der Ergebnisse dieses Überwachungssystems gewährleistet werden.

1.5

Der EWSA begrüßt die Vorschläge bezüglich der klinischen Prüfungen, die bei den Medizinprodukten die Sicherheit und Leistung des Produkts betreffen. Er schlägt einige Änderungen vor, um diese Vorschläge in Bezug auf den Zeitpunkt des Beginns der klinischen Prüfungen nach Erhalt der Zustimmung der zuständigen Ethik-Kommission in Abhängigkeit von der Einstufung der Medizinprodukte deutlicher zu formulieren.

1.6

Der EWSA ist nicht damit einverstanden, dass das Thema „Aufbereitung“ im Rahmen des Vorschlags keine Beachtung findet. Diese Praxis der Wiederverwendung von Medizinprodukten, die für die einmalige Verwendung entwickelt und hergestellt wurden, ist gesundheitsschädigend. Deshalb sollte der Träger, der Medizinprodukte wiederverwendet, zumindest eine Reihe von Daten vorlegen, die Aufschluss über die ergriffenen Maßnahmen geben. Ferner sollte er für das aufbereitete Produkt die gleiche Qualität und Sicherheit wie für das Originalprodukt garantieren, wobei die Anwender und Patienten davon in Kenntnis zu setzen sind.

2.1

Die mit der Durchführung der Richtlinien 90/385/EWG (1) über aktive implantierbare medizinische Geräte und 93/42/EWG (2) über Medizinprodukte gemachten Erfahrungen waren zwar generell positiv, doch ist eine legislative Änderung zur Unterstützung einer besseren Umsetzung erforderlich, um sowohl manche bestehenden Vorschriften zu präzisieren als auch um eine rechtliche Grundlage für geplante Initiativen zu schaffen.

2.2

In der Richtlinie 93/42/EWG ist festgelegt, dass die Kommission spätestens fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten dem Rat einen Bericht über bestimmte Anwendungsaspekte der Richtlinie vorlegen muss. Aus diesem Überprüfungsprozess ging ein Bericht über die Funktionsweise der Richtlinien über Medizinprodukte hervor, der im Juni 2002 veröffentlicht wurde. Die Kommission hat die Ergebnisse dieses Berichts in ihrer Mitteilung KOM(2003) 386 (3) dargelegt, die sowohl vom Rat in seinen Schlussfolgerungen vom Dezember 2003 als auch vom Parlament begrüßt wurde.

2.3

In dieser Mitteilung werden die wichtigsten Aspekte aufgeführt, die einer Verbesserung bedürfen:

Im Jahr 2003 leitete die Kommission eine Anhörung ein, die hauptsächlich über die Expertengruppe für Medizinprodukte (MDEG, Medical Devices Experts Group) der Kommissionsdienststellen erfolgte. Im Anschluss daran wurde eine öffentliche Anhörung im Internet durchgeführt (5).

2.4

Da der Vorschlag eher in einer Präzisierung der Vorschriften als in ihrer Änderung besteht, ist nicht mit deutlichen wirtschaftlichen Folgen zu rechnen und wurden keine Auswirkungen auf die Umwelt festgestellt. Mit dem Vorschlag bezweckt die Kommission

2.5

Rechtsgrundlage des Vorschlags ist Artikel 95 des EG-Vertrags (ex-Artikel 100a), auf dem auch die Richtlinie 93/42/EWG beruht. Um das Ziel der Beseitigung technischer Handelshemmnisse und der Präzisierung bestehender Vorschriften in den Richtlinien 93/42/EWG und 90/385/EWG zu erreichen, ist es erforderlich und angezeigt, die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über bestimmte Aspekte des Inverkehrbringens oder der Inbetriebnahme von Medizinprodukten anzugleichen.

3.1

Der EWSA begrüßt den von den Mitgliedstaaten und den betroffenen Akteuren seit langem erwarteten Kommissionsvorschlag. Die Zielvorgaben sind durchaus vertretbar, und vorbehaltlich der folgenden Bemerkungen scheinen die konkreten Vorschläge geeignet, um mittels präziserer und vereinfachter Regelungen einen solch komplexen und vielseitigen Sektor besser zu harmonisieren.

3.2

Die Medizinprodukte gewinnen als Bereich des Gesundheitswesens zunehmend an Bedeutung und sind sowohl für die Gesundheit als auch für die öffentlichen Gesundheitsausgaben von großer Relevanz. Die Bestimmungen der vorgenannten Richtlinien gelten für über 10.000 Produktarten, die von einfachen Erzeugnissen (z.B. Mullbinden, Spritzen, Augengläser) bis hin zu hochentwickelten und komplexen Instrumentarien reichen (z.B. implantierbare lebenserhaltende Geräte oder bildgebende Diagnosegeräte).

3.3

In diesem Sektor kommen hochtechnologische Instrumentarien zum Einsatz, da sowohl die Bürger als auch die Gesundheitsbehörden nach immer moderneren und sichereren Medizinprodukten verlangen. Auch wirtschaftlich gesehen hat dieser Sektor einen hohen Stellenwert: Der europäische Markt liegt hinter dem amerikanischen an zweiter Stelle. Er hat ein Volumen von rund 55 Milliarden EUR, umfasst mehr als 8.000 Unternehmen und beschäftigt ca. 450.000 Personen.

3.4

Es sei herausgestellt, dass die EU eine große und wachsende Anzahl an Produkten einführt, weshalb ein klarerer und wirksamerer Rechtsrahmen und eine offenere Zusammenarbeit zwischen den zuständigen Behörden den Sektor neu beleben und das Risiko des Verlustes von Marktanteilen und Arbeitsplätzen minimieren würden.

3.5

Die von der Kommission vorgenommene Bewertung, wonach die wirtschaftlichen Folgen auf der makroökonomischen Ebene unerheblich sind, ist durchaus vertretbar, aber die Kombination aus den weiteren erhobenen Forderungen könnte zu höheren Kosten führen, die für manche operationellen Einheiten oder Produkte beträchtlich sein könnten.

3.6.1

Der Vorschlag enthält die in die vorgenannten Richtlinien einzubringenden Änderungen und erläutert im Vergleich zu anderen Richtlinien oder Verordnungen einige Durchführungsbestimmungen im Hinblick auf Fälle, in denen nicht ganz klar ist, welche Norm Anwendung findet (Medizinprodukte, die Arzneimittel (6) oder Derivate aus menschlichem Blut (7) enthalten oder Produkte aus der Züchtung menschlicher Gewebe (8)). Ferner wird in dem Vorschlag erklärt, dass die In-vitro-Diagnostika (9) nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie über Biozid-Produkte (10) fallen, die infolge dessen geändert wird.

3.6.2

Der EWSA stimmt dem Grundsatz zu, dass in Bezug auf Medizinprodukte, die ein ergänzendes Arzneimittel oder Derivat aus menschlichem Blut oder Produkt aus der Züchtung menschlicher Gewebe enthalten, die Richtlinien über Medizinprodukte Anwendung finden. Er fragt sich allerdings, warum die in einigen Anhängen aufgeführten Produkte unter Verwendung von Geweben tierischen Ursprungs nicht ausdrücklich erwähnt werden. Er befürchtet, dass die Definition des „ergänzenden“ Produkts in den Mitgliedstaaten und den benannten Stellen erneut zu unterschiedlichen Auslegungen führen kann, weshalb er sich für eine präzisere Begriffsbestimmung ausspricht.

3.6.3

Es sollte genauer festgelegt werden, welche Behörde für die umfassende Beurteilung von Verbindungen aus Produkten und Arzneimitteln aus menschlichem Blut und Gewebe zuständig und verantwortlich ist: Die benannten Stellen können in solchen Fällen die nationalen bzw. gemeinschaftlichen Behörden (z.B. EMEA) mit einbeziehen, die nicht immer über die richtigen Fähigkeiten verfügen, um solche Medizinprodukte beurteilen zu können, und Verfahren anwenden, die eigentlich für andere Produktarten konzipiert wurden. Dabei kommt es häufig zu sehr langen Bearbeitungszeiten.

3.6.3.1

Der EWSA fordert die Festlegung von Fristen für die Durchführung einer solchen Beurteilung, da die Innovation und Obsoletheit der Produkte in diesem Sektor sehr schnell voranschreiten. Ferner sollten Leitlinien über die spezifischen Zuständigkeiten und Modalitäten für die Beurteilung durch die zuständigen Behörden in Zusammenarbeit mit den für die Medizinprodukte zuständigen Behörden aufgestellt werden. Gestützt auf die jahrelange Erfahrung der Hersteller spricht sich der EWSA schließlich dafür aus, dass die benannten Stellen die wissenschaftliche Meinung nicht nur der EMEA, sondern jeder beliebigen anerkannten zuständigen Behörde einholen können.

3.6.4

Ein Großteil der mithilfe des Gewebe-Engineering gewonnenen Produkte lässt sich aufgrund ihrer Beschaffenheit, ihres Wirkungsmechanismus und der Produktionstechniken eher den Medizinprodukten als den Arzneimitteln zuordnen. Zur Vermeidung eventueller rechtlicher Lücken scheint es nach Auffassung des EWSA zweckdienlich, diese Produkte in den Anwendungsbereich des vorliegenden Vorschlags aufzunehmen und jene auszuschließen, die im oder am menschlichen Körper in erster Linie mit pharmakologischen, immunologischen oder metabolischen Mechanismen agieren.

3.6.5

Der EWSA spricht sich gegen eine gleichzeitige Anwendung zweier Richtlinien aus (genauer gesagt der Richtlinie über Medizinprodukte und jener über persönliche Schutzausrüstungen), da sie unterschiedliche Voraussetzungen erfordern, obgleich sie dasselbe Ziel — den Schutz des Anwenders — verfolgen. Dies kann operationelle Schwierigkeiten bereiten und mit einem größeren Kostenaufwand einhergehen, der selbst angesichts der Vorteile im Hinblick auf die Sicherheit nicht gerechtfertigt wäre.

3.6.6

Der EWSA unterstützt das in Artikel 13 aufgenommene neue Ausschussverfahren, das verbindliche und rasche Entscheidungen in jenen Fällen ermöglicht, in denen ein auslegungsbedingter Fehler bei der Einstufung eines Produkts unterlaufen ist. Wenn allerdings ein optimales Ergebnis erzielt werden soll, dann muss der Informationsfluss zwischen den zuständigen Behörden verbessert und eine effiziente Datenverwaltung mittels der europäischen Datenbank gewährleistet werden.

3.7.1

Der EWSA ist der Ansicht, dass die Vorschriften im Hinblick auf die Erfassung und Verfügbarmachung der Informationen sowie die Abstimmung und Meldung im Rahmen der Marktaufsicht genauer formuliert und umfassender sein sollten.

3.7.2

Er hält den Vorschlag im Hinblick auf die Kapazität der benannten Stellen zur Wahrnehmung der ihnen übertragenen Aufgaben für lückenhaft, was bereits in der Mitteilung aus dem Jahr 2003 (11) angemerkt wurde. Die therapeutischen Möglichkeiten stoßen in neue Bereiche vor, und die Medizinprodukte werden immer komplexer und komplizierter, was wissenschaftliche und technologische Kompetenzen voraussetzt, die auf nationaler Ebene nicht immer garantiert werden können. Es wäre wünschenswert, wenn eine Spezialisierung bestimmter benannter Stellen auf bestimmte Klassen von besonders komplexen und komplizierten Medizinprodukten garantiert werden könnte, sei es durch einen europäischen Plan oder zumindest eine Koordinierung.

3.7.3

Der EWSA schließt sich der Auffassung an, dass jeder Hersteller aus einem Drittstaat einen in einem EU-Mitgliedstaat niedergelassenen Bevollmächtigten bestimmen sollte, der in seinem Namen handelt und im Hinblick auf seine Verpflichtungen nach dieser Richtlinie gegenüber den Behörden verantwortlich ist. Er merkt jedoch an, dass der Vorschlag hier lückenhaft und widersprüchlich ist und fordert mehr Klarheit (vgl. Ziffer 3.3). Grundsätzlich spricht sich der EWSA für ein flexibles System aus, das dem Unternehmen einen konkreten Entscheidungsspielraum einräumt.

3.7.4

Der EWSA vertritt die Ansicht, dass alle Informationen im Zusammenhang mit der Meldung, den klinischen Daten, den Bescheinigungen und der Überwachung (also auch im Zusammenhang mit unerwünschten schwerwiegenden Ereignissen und Folgen) obligatorisch und nicht nur auf freiwilliger Basis an die europäische Datenbank EUDAMED übermittelt werden sollten. Diese Datenbank wird in begrenzten Bereichen bereits eingesetzt. Sie sollte jedoch insbesondere im Hinblick auf die Bereitstellung von nicht vertraulichen Informationen für die betroffenen Akteure baldmöglichst überarbeitet und mit geeigneten Strukturen und Ressourcen ausgestattet werden.

3.7.4.1

Es wäre zweckmäßig, eine geeignete Auswahl nicht vertraulicher Informationen — wenn auch nur in Kurzform — den unmittelbar beteiligten Akteuren zur Verfügung zu stellen, und die Informationen über die Sicherheit und Qualität der Produkte sowie über die Überwachung nach dem Inverkehrbringen im Hinblick auf den verantwortungsvollen und sicheren Einsatz der Medizinprodukte auch für die Verbände medizinischer Leistungserbringer verfügbar zu machen.

3.7.4.2

Der EWSA hält es zudem für wünschenswert, dass in Zusammenarbeit mit den Beteiligten Leitlinien aufgestellt werden, damit die zuständigen Akteure eine Zusammenfassung der Produktmerkmale erstellen und verfügbar machen können. Ein solches Dokument sowie die im Zuge der Überwachung erfassten und validierten Informationen sollten den benannten Stellen und den zuständigen Behörden zur Verfügung gestellt werden, wobei geprüft werden muss, wie sich der Informationsfluss umfassender gestalten lässt.

3.7.5

Es ist vorgesehen, dass die Gebrauchsanweisung auch in anderer Form als der Packungsbeilage geliefert werden kann, was den Forderungen der Beteiligten, auch angesichts der breiten Palette von Medizinproduktklassen, entgegenkommt. Überdies sollten die Möglichkeiten näher geprüft werden, elektronische Träger (wie zum Beispiel CD-ROM und Internet) im Zuge eines Verfahrens einzusetzen, das einfacher und flexibler als das jetzige ist und keine qualifizierte Mehrheit der Mitgliedstaaten mehr vorschreibt.

3.7.6

Der EWSA spricht sich dafür aus, dass die von den Ad-hoc-Arbeitsgruppen erarbeiteten und von der Kommission veröffentlichten Interpretationsleitlinien (MedDev-Dokumente) in der Richtlinie ausdrücklich erwähnt werden. Dabei müssen vereinfachte Verfahren zu deren Verabschiedung festgelegt werden, damit Interpretationsprobleme eingedämmt und eine bessere Abstimmung der Maßnahmen der Hersteller und der benannten Stellen gewährleistet werden können.

3.8.1

Das System zur Überwachung nach dem Inverkehrbringen wird in dem Vorschlag im Hinblick auf den Hersteller genau definiert; die Rolle und Verantwortung der Leistungserbringer wird jedoch nicht explizit dargestellt, und das Verfahren zur Verbreitung der Informationen und der Ergebnisse dieses Überwachungssystems scheint noch nicht ausgereift zu sein. Das System ist noch zu stark von der einzelstaatlichen Perspektive beeinflusst; eine stärkere europäische Prägung wäre hier wünschenswert.

3.8.2

Der EWSA begrüßt die in Anhang X enthaltenen Änderungen bezüglich der klinischen Daten, die bei den Medizinprodukten die Sicherheit und Leistung des Produkts betreffen. Er schlägt vor, den Artikel in Bezug auf den Zeitpunkt des Beginns der klinischen Prüfungen nach Erhalt der Genehmigung von der zuständigen Ethik-Kommission in Abhängigkeit von der Einstufung der Medizinprodukte deutlicher zu formulieren.

3.8.3

Der EWSA ist nicht damit einverstanden, dass das Thema „Aufbereitung“ im Vorschlag ausgespart wird. Diese in einigen Mitgliedstaaten bereits verbotene Praxis der Wiederverwendung von Medizinprodukten, die für die einmalige Verwendung entwickelt und hergestellt wurden, bietet dem Patienten keine ausreichenden Sicherheitsgarantien, da hierbei nicht alle Tests für eine zuverlässige und sichere Verwendung durchgeführt wurden, die der Zulassung des Einwegprodukts zugrunde lagen.

3.8.3.1

Nach Auffassung des Ausschusses muss diese Praxis, die oftmals in den Krankenhäusern in verschiedenen Mitgliedstaaten zum Einsatz kommt, aufgegeben werden, da sie Gefahren für die Gesundheit der Patienten birgt und eine Abgrenzung der Haftung erschwert. Selbst mit einer Sterilisation werden nicht unbedingt alle Risiken ausgeschaltet, weil sich dabei beispielsweise die strukturellen Merkmale der verwendeten Materialien ändern können.

3.8.3.2

Der EWSA ist sich bewusst, dass solche Praktiken in die Zuständigkeit der einzelnen Mitgliedstaaten fallen, hält jedoch entsprechende Maßnahmen auf gemeinschaftlicher Ebene für erforderlich, nicht zuletzt deshalb, weil der freie Personenverkehr und die jüngst anerkannte Möglichkeit der Inanspruchnahme von medizinischer Versorgung in einem anderen Mitgliedstaat eine unionsweit anerkannte Praxis voraussetzen. Als Übergangslösung könnte zumindest festgelegt werden, dass der für die Aufbereitung verantwortliche Träger eine Reihe von Daten vorlegen muss, die mit der Einstufung der Medizinprodukte im Einklang stehen und Auskunft darüber geben, was unternommen wurde, um für das aufbereitete Produkt die gleiche Qualität und Sicherheit wie für das Originalprodukt zu garantieren. Die Anwender und die Patienten sollten hierüber klar informiert werden.

3.8.4

Der EWSA schließt sich voll und ganz den vorgenommenen Präzisierungen an, welche die Konformitätsbewertung und die Pflicht zur Vorlage der Auslegungsunterlagen des betreffenden Medizinprodukts je nach Produktklasse und Neuartigkeit der damit verbundenen Technologie bzw. Therapie betreffen. Er teilt zudem die Auffassung, dass der Hersteller Dritte, bei denen er die Entwicklung oder Herstellung von Medizinprodukten in Auftrag gegeben hat, geeigneten Kontrollen unterziehen muss.

4.1.1

Der EWSA ist der Auffassung, dass die gleichzeitige Anwendung zweier Richtlinien auf ein- und dasselbe Produkt (wie derzeit in Bezug auf die Medizinprodukte und die persönliche Schutzausrüstung vorgeschlagen wird) dem Grundsatz der Vereinfachung und der Rechtssicherheit widerspricht. Folglich spricht er sich dafür aus, dass der ursprüngliche Wortlaut von Artikel 1 Absatz 6 der Richtlinie 93/42/EWG wiederhergestellt wird.

4.1.2

Generell sollte im Falle eines Medizinproduktes, das in den Definitionsbereich anderer Richtlinien (Arzneimittel, Kosmetika etc.) fallen kann, spezifiziert werden, dass die für die Entscheidung über die anzuwendende Richtlinie zuständigen Organe und Behörden die hauptsächliche Zweckbestimmung des Produkts sowie seinen hauptsächlichen Wirkungsmechanismus berücksichtigen müssen.

4.1.3

Zur Vermeidung jeglicher Rechtsunsicherheit muss die derzeitige Fassung des Abschnitts 7.4 des Anhangs I nach Ansicht des EWSA geändert werden. Insbesondere ist zu präzisieren, dass auf ein Medizinprodukt, das einen Stoff enthält, der separat betrachtet als Arzneimittel definiert werden kann, nur diejenigen Teile der Arzneimittelvorschriften Anwendung finden, die sich auf die Sicherheit und die Qualität dieses Stoffes beziehen, und nicht die Arzneimittelvorschriften im Allgemeinen.

4.1.4

Im Hinblick auf Medizinprodukte, die ein mithilfe des Gewebe-Engineering gewonnenes Produkt enthalten, befürchtet der EWSA, dass die Bestimmungen des neuen Abschnittes 4b nicht alle Interpretationsprobleme ausräumen, und spricht sich folglich dafür aus, die Definition solcher Produkte explizit in Artikel 1 aufzuführen, und zwar in Übereinstimmung mit den geltenden Richtlinien und insbesondere der Verordnung über Arzneimittel für neuartige Therapien (12), über die derzeit beraten wird.

4.2.1

Nach Auffassung des EWSA sollten die relevanten Daten, einschließlich klinischer Daten und Hinweise auf schwerwiegende und unerwartete Wirkungen, von den verschiedenen zuständigen Behörden und Organen sowie den Herstellern und den Bevollmächtigten obligatorisch an die europäische Datenbank EUDAMED übermittelt werden. Damit eine solche Datensammlung jedoch effizient sein kann, müssen die Zuständigkeiten dieses Instruments neu definiert und ein Durchführungsprogramm erarbeitet werden, mit dem ein wirksames Funktionieren mithilfe angemessener Strukturen und Ressourcen gewährleistet werden kann.

4.2.2

Zur Gewährleistung der Vollständigkeit der erfassten Daten und einer umfassenderen Verbreitung der einschlägigen und nicht vertraulichen Informationen müssen nach Ansicht des EWSA zahlreiche Punkte des Vorschlags geändert werden, insbesondere:

4.2.3

Darüber hinaus sollte auch der derzeitige Wortlaut von Artikel 20 Absatz 3 geändert werden und den Grundsatz enthalten, dass die nicht vertraulichen Informationen den Anwendern zusammengefasst zur Verfügung stehen sollten, wobei neben den beteiligten Stellen und Behörden auch die Hersteller und Bevollmächtigten einzubeziehen sind.

4.3.1

Der EWSA stellt fest, dass die Rolle des Bevollmächtigten eines Herstellers, der keinen Firmensitz in der Gemeinschaft hat, nicht eindeutig ist: Während in Erwägungsgrund 14 von einem einzigen Bevollmächtigten für alle Produktklassen die Rede ist, wird in den Artikeln 10a Absatz 3 und 14 Absatz 2 auf Produkte Bezug genommen, ohne zu präzisieren, ob es sich um alle oder nur um einige Produktklassen handelt.

4.3.2

Unter Berücksichtigung der vielfältigen Palette an Medizinprodukten, die ein Hersteller vermarkten könnte, spricht sich der EWSA für eine größere Flexibilität aus, damit für jede einzelne Produktart und nicht unbedingt für die gesamte Produktionspalette ein einziger Bevollmächtigter bestimmt wird (dabei ist in allen Sprachfassungen deutlich zu machen, dass rechtlich gesehen natürliche und juristische Personen gemeint sind).

4.4.1

Um die Überwachung und die Verwaltung der Daten über die klinischen Prüfungen zu erleichtern, sollten die Bestimmungen bezüglich der Information der zuständigen Behörden in Artikel 2 Absatz 2 aufgenommen werden. Dabei ist zu präzisieren, dass der Hersteller bzw. sein Bevollmächtigter die Behörden aller Mitgliedstaaten, in denen solche Prüfungen durchgeführt wurden, über die Einstellung, Unterbrechung bzw. den Abschluss dieser Prüfungen informieren und die entsprechenden Erklärungen und Gründe anführen müssen.

4.4.2

Der EWSA begrüßt die neue Fassung von Artikel 15 Absätze 2 und 3. Er fragt sich allerdings, ob es nicht zweckmäßig wäre, in Absatz 3 zu spezifizieren, dass bei Produkten der Klasse I die klinischen Prüfungen beginnen können, sobald die zuständige Ethik-Kommission eine befürwortende Stellungnahme zu dem überprüften klinischen Prüfplan abgegeben hat.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/19

1.

Mit dem Vorschlag soll die Richtlinie 78/1035/EWG des Rates vom 19. Dezember 1978 über die Steuerbefreiungen bei der Einfuhr von Waren in Kleinsendungen nichtkommerzieller Art mit Herkunft aus Drittländern kodifiziert werden. Die neue Richtlinie ersetzt die verschiedenen Rechtsakte, die Gegenstand der Kodifizierung sind. Der Vorschlag behält den materiellen Inhalt der kodifizierten Rechtsakte vollständig bei und beschränkt sich darauf, sie in einem Rechtsakt zu vereinen, wobei nur insoweit formale Änderungen vorgenommen werden, als diese aufgrund der Kodifizierung selbst erforderlich sind.

2.

Die von der Kommission auf der Grundlage des am 1. April 1987 gefassten und in den Schlussfolgerungen des Gipfels von Edinburg bekräftigten Beschlusses vorgenommene allgemeine Kodifizierung der gemeinschaftlichen Bestimmungen kann vom Ausschuss nur begrüßt werden. Daher befürwortet er den Richtlinienvorschlag wie schon bei früheren Initiativen dieser Art.

3.

Der Ausschuss hebt hervor, dass im Einklang mit der zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission geschlossenen interinstitutionellen Vereinbarung vom 20. Dezember 1994 bei der Kodifizierung keinerlei inhaltliche Änderung vorgenommen werden darf und die Kommission im Richtlinienvorschlag zusichert, diese Bedingung einzuhalten.

4.

Die verantwortungsvolle Wahrnehmung der beratenden Funktion des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses setzt eine Prüfung der vorgenommenen Änderungen vor der Zustimmung zu dieser Vorlage voraus. Der Berichterstatter ist dieser Aufgabe nachgekommen, ohne einen Anlass zu Vorbehalten oder besonderen Bemerkungen zu finden.

5.

Der Ausschuss unterstützt den Kodifizierungsvorschlag.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/20

1.1

Der Ausschuss ist der Auffassung, dass der von der Kommission vorgelegte Vorschlag für eine Verordnung über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße eine Verbesserung gegenüber den vorherigen Fassungen hinsichtlich der Möglichkeit der Direktvergabe darstellt.

1.2

Einige Sachverhalte müssten indes noch klargestellt werden, soll die von den zuständigen Behörden und von den Betreibern angemahnte Rechtsicherheit gewährleistet sein:

1.3

Der Ausschuss unterstützt dabei nachdrücklich die Ausschreibungspflicht sowie ein Gleichgewicht zwischen einerseits der Möglichkeit der Auftragsvergabe im Wege der Ausschreibung und andererseits der Direktvergabe, um so im Wettbewerb der Wettbewerbssysteme die erforderliche Transparenz und die Verbesserung der Qualität der angebotenen Dienstleistungen voranzutreiben.

1.4

Er wünscht, dass die Bestimmungen der Verordnung auf sämtliche öffentlichen Verkehrsdienstleistungsaufträge angewendet werden.

1.5

Der Ausschuss befürwortet bei einem Gleichgewicht zwischen Ausschreibungsverfahren und Direktvergabe an einen internen Betreiber die geografische Eingrenzung der Tätigkeit, um Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern; dadurch bleiben die Wahlfreiheit der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften und die Ausgewogenheit in einer kontrollierten Wettbewerbssituation erhalten.

1.6

Er wünscht, dass für den Fall, dass es bei Direktvergabe an einen internen Betreiber für die Vereinheitlichung der Netze und die Integration der Verkehrsdienste ausschlaggebend sein sollte, dass die Verkehrsdienste auch in den Zuständigkeitsgebieten anderer Behörden, die an jenes der auftragvergebenden Behörde anschließen und/oder angrenzen, erbracht werden können, ein klar definierter und eingegrenzter Spielraum vorgesehen wird.

1.7

Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass die für öffentliche Dienstleistungsaufträge mit einem geringen Wert sowie zwecks Sicherstellung der Kontinuität des Verkehrsdienstes vorgesehenen Ausnahmeregelungen angemessen sind.

1.8

Der Ausschuss hält die Direktvergabe öffentlicher Dienstleistungsverträge im Schienenverkehr an traditionelle wie neue Betreiber ohne, wie im Falle einer Vergabe an interne Betreiber, präzise Rahmenbestimmungen vorzusehen und für fairen Wettbewerb zu sorgen, für fragwürdig, da dies zu Rechtsunsicherheit und Wettbewerbsverzerrungen führt.

1.9

Der Ausschuss ist der Ansicht, dass die erforderliche Transparenz, Gleichbehandlung, Qualität und Effizienz im Bereich des öffentlichen Schienenverkehrs nur besser gewährleistet werden könnte, wenn auch hier die selben Regeln wie für den straßengebundenen Nahverkehr zur Anwendung kommen.

1.10

Er fordert, hinsichtlich der Dienstleistungsqualität und der Einhaltung der in den Mitgliedstaaten geltenden Sozialvorschriften zum Geiste des Verordnungsvorschlags von 2002 zurückzukehren.

1.11

Mit diesen Vorbehalten spricht sich der Ausschuss für eine rasche Verabschiedung des Verordnungsvorschlags aus, um für Rechtssicherheit in diesem Wirtschaftszweig zu sorgen.

2.1

Die Kommission hat einen neuen Vorschlag für eine Verordnung über die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen im Bereich der öffentlichen Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße vorgelegt. Dabei handelt es sich um die dritte Fassung des Vorschlags.

2.2

Der EWSA begrüßt die von der Kommission geleistete Arbeit, mit deren Hilfe die bislang blockierte Debatte in den europäischen Institutionen wieder in Gang gebracht werden kann.

2.3

Mit dem nun vorgelegten Vorschlag für eine Verordnung sollen im Lichte der jüngsten Entwicklungen im Bereich der Rechtsprechung, insbesondere des Urteils in der Rechtssache ALTMARK-TRANS, die in früheren Debatten zum Ausdruck gebrachten unterschiedlichen Standpunkte zusammengeführt und die Bedenken bezüglich der gebührenden Berücksichtigung der Grundsätze der Subsidiarität und der kommunalen Selbstverwaltung ausgeräumt werden.

2.4

Diese Textfassung unterscheidet sich stark von der Vorversion und ist einfacher im Wortlaut. Um das Rechtsetzungsverfahren nicht in die Länge zu ziehen, beschloss das Parlament, die neue Vorlage als den gleichen Text in überarbeiteter Fassung anzusehen und ihn in zweiter Lesung zu behandeln. Der Vorschlag liegt damit beim Rat, der ihn bereits prüft und beschlossen hat, seine Vereinbarkeit mit dem 3. Eisenbahnpaket zu untersuchen, besonders in Bezug auf die Öffnung für den grenzüberschreitenden Verkehr und die Kabotage (2).

2.5

Die Kommission hält den aus dem Jahre 1969 datierenden, geltenden Rechtsrahmen für überholt; außerdem müssten Effizienz und Qualität des Verkehrs verbessert werden, sollen Marktanteile gehalten bzw. hinzugewonnen werden. Anliegen der Kommission ist „die Organisation eines regulierten Wettbewerbs unter Einbeziehung der Städte und Regionen, um eine transparente Vergabe und transparente Bedingungen für die Durchführung öffentlicher Dienstleistungsaufträge zu ermöglichen.  (3) “ In seiner Stellungnahme zu dem vorausgegangenen Verordnungsvorschlag hatte sich der EWSA 2001 wie folgt geäußert: „Die Absicht der Kommission, im öffentlichen Personenverkehr eine Marktordnung im Sinne eines kontrollierten Wettbewerbs und nicht eines reinen Wettbewerbs einzuführen, wird vom Wirtschafts- und Sozialausschuss begrüßt.  (4) “

2.6

Ferner hat der Ausschuss damals zu seiner Zufriedenheit festgestellt, dass „ab jetzt durch die rechtliche und buchhalterische Transparenz für Chancengleichheit und Wettbewerb unter verschiedenen Unternehmensarten unabhängig von ihrer Rechtsform gesorgt werden soll (5)“.

2.7

Da der Vorschlag für eine Verordnung noch in zweiter Lesung im Europäischen Parlament erörtert werden soll, kann der Ausschuss seinen Wunsch nach Transparenz, Chancengleichheit und ereguliertem Wettbewerb unter Wahrung des in Artikel 295 EG-Vertrag festgeschriebenen Neutralitätsgrundsatzes bei der Verwaltung öffentlicher Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße nur noch einmal bekräftigen.

2.8

In dieser Hinsicht liefert die jüngste Rechtsprechung des EuGH — insbesondere die Urteile in den Rechtsachen Altmark-Trans und Stadt Halle — Anhaltspunkte für eine Beurteilung. In der Ausübung ihres Vorschlagsrechts ist die Kommission an keine Doktrin in der Rechtsprechung gebunden, da das Rechtsystem der Europäischen Union in erster Linie auf dem kodifizierten Recht und nicht auf Entscheidungen der Justiz fußt. In der Praxis spiegelt der Verordnungsvorschlag in Artikel 4 die Prinzipien wieder, die hinter den drei ersten Kriterien des Urteils Altmark Trans stehen. Das vierte Kriterium, scheint teilweise in Ziffer 7 des Anhangs wieder auf.

2.9

Hervorgehoben werden sollte, dass das Urteil Altmark-Trans Kriterien festgelegt hat, wonach Ausgleichsleistungen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen rechtlich nicht als staatliche Hilfen einzustufen sind. Der Verordnungsvorschlag greift viel breiter und berührt Punkte, die durch die Rechtsprechung nicht geregelt werden, insbesondere die Frage der Vereinbarkeit mit den Wettbewerbsregeln von rechtlich als staatliche Hilfen eingestuften Ausgleichsleistungen sowie die Vergabe ausschließlicher Rechte. Außerdem muss darauf hingewiesen werden, dass es 1969 noch keinen Verkehrsmarkt gab, und sich daher die Frage ausschließlicher Rechte nicht stellte.

3.1

Der Ausschuss begrüßt die Initiative der Kommission, möchte aber auf einige erörterungswürdige rechtliche Aspekte aufmerksam machen und weist nachdrücklich darauf hin, dass der Vorschlag nur dann umgehend verabschiedet werden sollte, wenn damit die von der gesamten Branche erwartete Rechtssicherheit wirklich gewährleistet ist.

3.2

Der Ausschuss begrüßt die Bemühungen der Kommission, ein neues Gleichgewicht beim öffentlichen Nahverkehr zu schaffen, sodass das Recht auf kommunale Selbstverwaltung gewahrt ist und sämtliche Interessenträger zufrieden gestellt werden können.

3.3

Er begrüßt ferner, dass die lokalen Gebietskörperschaften selbst entscheiden können, ob sie einen öffentlichen Verkehrsdienstleistungsauftrag im Wege einer Ausschreibung an Dritte vergeben, die Verkehrsdienste selbst erbringen oder diese Aufgabe unter Berücksichtigung bestimmter, Wettbewerbsverzerrungen verhindernder Kriterien einem internen Betreiber übertragen wollen.

3.4

Des Weiteren bekräftigt der Ausschuss erneut seine Befürwortung des im neuen Verordnungsvorschlag beibehaltenen Prinzips des kontrollierten Wettbewerbs (Artikeln 3 und 5 Absatz 3), das dem freien Wettbewerb vorzuziehen ist. Dieses Prinzip ist nach Auffassung des Ausschusses am besten geeignet, um die Bedürfnisse der öffentlichen Hand mit der Notwendigkeit zu vereinbaren, einen harmonisierten und abgesicherten Regelungsrahmen für die Vertragsvergabe festzulegen. Außerdem kann damit sowohl den Bedürfnissen des öffentlichen Dienstleistungssektors als auch jenen der in diesem Wirtschaftszweig tätigen Unternehmen (unabhängig von deren Status) Rechnung getragen werden.

3.5

Der Ausschuss vertritt die Auffassung, dass nur ein auf dem Wettbewerb beruhendes System, das sowohl die Ausschreibungspflicht als auch die Möglichkeit vorsieht, frei zwischen Ausschreibungen und Direktvergaben an einen internen Betreiber zu wählen, zu einer Verbesserung der Qualität und der Effizienz der öffentlichen Verkehrsdienste führen wird, da die auftragvergebenden Behörden die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die geografischen Geltungsbereiche, die Verfahren zur Berechnung von Ausgleichsleistungen und die Modalitäten der Aufteilung der Kosten und Einnahmen bereits im Voraus genau werden festlegen und im Vorfeld diesbezüglich ausreichende Informationsmaßnahmen ergreifen müssen.

3.6

Die Betreiber wiederum erhalten auf diese Art und Weise klare Vorgaben bezüglich des Rahmens für ihre Tätigkeit und der von ihnen zu erfüllenden Verpflichtungen.

3.7

Darüber hinaus ist vorgesehen, dass jede zuständige Behörde ein Mal jährlich einen detaillierten Bericht über die in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die ausgewählten Betreiber sowie über die im Gegenzug gewährten Ausgleichsleistungen und ausschließlichen Rechte veröffentlicht (Artikel 7). So können sich die Bürgerinnen und Bürgern über die genauen Bedingungen für den Betrieb von Verkehrsdiensten informieren und somit auch die Qualität und den Preis der angebotenen Dienstleistungen beurteilen. Es ist jedoch darauf zu achten, dass die Kosten für die Erstellung eines solchen Berichts die von den Gebietskörperschaften zu tragenden Verwaltungskosten, und in weiterer Folge auch jene der Betreiber, nicht unverhältnismäßig in die Höhe treiben, da zuviel Bürokratie einer verlässlichen Informationspolitik abträglich ist.

4.1.1

Die Frage, welche Rechtsvorschriften Vorrang haben, ist insofern aufgekommen, als in diesem Sektor zwei Rechte zur Anwendung gelangen können.

4.1.2

Bei der ersten Lesung im Jahre 2001 hatte das Europäische Parlament eine Abänderung verabschiedet, nach der die künftige Verordnung Vorrang vor dem öffentlichen Vergaberecht haben sollte, womit ein klarer und kohärenter Rechtsrahmen geschaffen werden sollte. Im Kommissionsvorschlag wird das Kriterium für das anzuwendende Recht an die Entscheidung der zuständigen Behörden gekoppelt:

4.1.3

Der Ausschuss ist diesbezüglich der Auffassung, dass die Bestimmungen der Verordnung unter Wahrung der Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung auf sämtliche Verträge über öffentliche Personenverkehrsdienste anzuwenden sind. Dies wäre bei Weitem die einfachste und klarste Lösung, die auch die Vertragsfreiheit der zuständigen Behörden unberührt ließe.

4.2.1

Im Gegensatz zu seinen zwei Vorversionen sieht der Vorschlag erstmalig eine Direktvergabeoption für Verkehrsdienste an einen internen Betreiber ohne vorheriges Ausschreibungsverfahren vor (Artikel 5 Absatz 2). Dieses Novum geht auf den in den vorausgegangenen Beratungen geäußerten Wunsch zurück, den Gebietskörperschaften die organisatorische Freiheit zu belassen.

4.2.2

Diese Option ist mit einer Reihe von Bedingungen verbunden:

4.2.3

In erster Lesung hatte sich das Europäische Parlament eindeutig zugunsten der Direktvergabe an einen lokalen, einer Gebietskörperschaft unterstehenden Betreiber bei gleichzeitiger Möglichkeit der Ausschreibung ausgesprochen. Dies ist auch der Tenor der Beratungen im Rat; ein Großteil der Vertreter der Mitgliedstaaten war dafür, den zuständigen Behörden die Entscheidung darüber zu lassen, ob sie öffentliche Nahverkehrsdienste entweder durch eigene Betreiber erbringen lassen oder eine Vergabe im Wege einer Ausschreibung vornehmen wollen.

4.2.4

Die Kommission hat versucht, diesen übereinstimmenden Meinungen Rechnung zu tragen und in ihrem Vorschlag hinsichtlich der Modalitäten für die Vergabe von öffentlichen Dienstleistungsverträgen ein Gleichgewicht zwischen dem „regulierten Wettbewerb“ und der Direktvergabe angestrebt. Ein Ansatz, den der Ausschuss begrüßt, da er die Wahrung des Rechtes auf Selbstverwaltung der auftraggebenden Körperschaften unter Beachtung der vom EuGH formulierten Prinzipien gewährleistet.

4.2.5

Hervorzuheben ist, dass die Kommission die Definition des internen Betreibers mit einem geografisch einschränkenden Kriterium versieht, um in einer den Grundsätzen des EG-Vertrags entsprechenden Formulierung dem vom Parlament für die in Regie erbrachten Nahverkehrsdienste geforderten Prinzip der Gegenseitigkeit des Wettbewerbs Genüge zu tun. Die Anwendung dieses Kriteriums wirft indes zwei Fragen auf:

4.2.6

Für den Fall von Verkehrsdiensten, die direkt von der zuständigen Behörde selbst oder von einem internen Betreiber erbracht werden, sollte daher die Option vorgesehen werden, dass sich diese auf die Zuständigkeitsgebiete verschiedener Behörden erstrecken können, wenn dies für die Vereinheitlichung des Netzes und die Integration der Verkehrsdienste ausschlaggebend ist und die Gebiete an jenes der auftraggebenden Behörde anschließen und/oder angrenzen. Damit diese Option nicht zur Umgehung des Wettbewerbs missbraucht werden kann, müsste eine Bestimmung eingefügt werden, der zufolge die außerhalb des geografischen Zuständigkeitsbereichs der auftraggebenden Behörde erbrachten Dienstleistungen einen bestimmten Prozentsatz des Gesamtwertes des Hauptvertrages nicht übersteigen dürfen.

4.2.7

Überdies sollte es internen Betreibern unterschiedlicher Gebietskörperschaften ermöglicht werden, insbesondere im Bereich Forschung und Entwicklung zusammenzuarbeiten, da sie sonst in struktureller Hinsicht weniger effizient wären als potenzielle Wettbewerber, die nicht derartigen Beschränkungen unterliegen.

4.2.8

Eine Klärung dieser Punkte ist nicht nur aus Gründen der Rechtssicherheit, sondern auch unter dem Gesichtspunkt der praktischen Organisation der Dienstleistungen unumgänglich. Im Übrigen ist anzumerken, dass die durch die Rechtsprechung des EuGH eingeführten Kriterien (Urteil Stadt Halle vom 11.1.2005) zur Definition eines internen Betreibers eine gewisse Unsicherheit lässt, dies gilt insbesondere für die Textstelle („Gesichtspunkte wie …“), die so zu verstehen ist, dass die Liste der Kriterien nicht erschöpfend ist. In der jüngsten Rechtsprechung (Parking Brixen-Urteil vom 13.10.2005) wird jedoch auch hervorgehoben, dass es von grundlegender Bedeutung ist, dass die Behörden eine Kontrolle ausüben, die mit jener, die auch für ihre eigenen Dienststellen gilt, vergleichbar ist.

4.2.9

Des Weiteren ist es erstaunlich, dass für den Regelfall einer Auftragsdirektvergabe an einen internen Betreiber genau definierte Voraussetzungen festgelegt wurden, während bei dem zugunsten des Schienenverkehrs geschaffenen Ausnahmefall eines Abgehens von den Grundsätzen der Verordnung bei einer Direktvergabe an einen Betreiber keinerlei Bedingungen zur Auflage gemacht werden. Dabei verabsäumt es die Kommission, diese Ausnahmeregelung in der Begründung zu erläutern.

4.3.1

Neben der Vergabe an einen internen Betreiber sieht der Vorschlag die Möglichkeit vor, von Ausschreibungen Gebrauch zu machen. Die Ausschreibungspflicht kennt drei Ausnahmen:

4.3.2

Der Ausschuss hält die ersten beiden Ausnahmen für nachvollziehbar und gerechtfertigt, wenngleich sie Diskussionen über die Kriterien für „geringfügige Dienstleistungen“ auslösen könnten. Die dritte Ausnahme erscheint dem EWSA jedoch in mehrfacher Hinsicht fragwürdig: zum einen aufgrund der wirtschaftlichen Bedeutung des betroffenen Wirtschaftszweiges (ca. 50 Mrd. EUR Umsatz), zum anderen, weil die Vergabekriterien im Gegensatz zu jenen für die Vergabe an einen internen Betreiber nicht besonders strikt sind, obwohl Artikel 7 zweckgerichtete Maßnahmen zur Veröffentlichung von Informationen vorsieht, und schließlich, weil der Schienenverkehr seinem Wesen nach kein definitiv wettbewerbsfreier Raum sein sollte, außer es wird eine ähnliche Bestimmung wie in Artikel 5 Absatz 2 des Verordnungsvorschlags vorgesehen.

4.3.3

Mittels kontrolliertem Wettbewerb würde besser für Transparenz und Gleichbehandlung sowie für die Interessen der Kunden und der Betreiber gesorgt; bei der gewählten Lösung wurden hingegen zweifelsohne Abstriche bei der Einheitlichkeit des Rechtsrahmens gemacht, um zu einem politischen Kompromiss zu gelangen.

4.4.1

In Artikel 6 des Verordnungsvorschlags wird auf Artikel 4 verwiesen, der teilweise an die Kriterien des Altmark-Trans-Urteils angelehnt ist. Sämtliche Ausgleichsleistungen müssen ungeachtet der Vergabemodalitäten diesen Bestimmungen entsprechen. Bei den im Wege der Direktvergabe erteilten Aufträgen müssen die Ausgleichsleistungen überdies den im Anhang festgelegten Regeln entsprechen, denen zufolge für die Festlegung der Höhe des Ausgleichsbetrags ein Vergleich vorzunehmen ist zwischen der Situation einer Dienstleistungserbringung aufgrund eines direkt vergebenen Auftrags und der Situation einer Dienstleistungserbringung zu Marktbedingungen, ohne die Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen.

4.4.2

Im Text wird somit zwischen zwei Situationen unterschieden:

4.4.3

Dieses System ist mit einer gewissen rechtlichen Komplexität behaftet, die noch klarerer Formulierungen bedarf, um dem Kunden und dem Steuerzahler die Gewähr für Transparenz und gute Wirtschaftsführung zu bieten.

4.5.1

Die Kommission betont, dass sie mit ihrem Verordnungsvorschlag darauf abzielt, eine Regelung für die Frage der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und den mit ihnen verbundenen Ausgleichsleistungen zu finden. Der gesamte Fragenkomplex der Dienstleistungsqualität, der Sozialvorschriften und des Verbraucherschutzes ist nicht Gegenstand der Kommissionsvorlage. So wird lediglich in Artikel 4 Absatz 7 in einer eher unverbindlichen Formulierung auf die Sozialvorschriften Bezug genommen. Es geht hier aber auch um einen Bereich, der in die einzelstaatliche Zuständigkeit fällt.

4.5.2

Demgegenüber war der revidierte Vorschlag aus dem Jahre 2002 bei der Definition adäquater Standards für die Qualität der öffentlichen Verkehrsdienste, die Fahrgastinformationen und die Sozialvorschriften expliziter (alte Artikel 4, 4 a und 4 b).

4.5.3

Der EWSA bedauert, dass die neue Fassung bezüglich der Frage der Qualität, der Fahrgastinformationen und der einzelstaatlichen Sozialvorschriften zu verhalten angelegt ist. Er fordert die Kommission nachdrücklich auf, in diesem Punkt zu dem Geist des Vorschlages von 2002 zurückzukehren und ihren Vorschlag unter Wahrung des Subsidiaritätsprinzips und des Rechtes auf kommunale Selbstverwaltung zu ergänzen. Ohne bis zu einer vollständigen Aufzählung der Kriterien bezüglich Sicherheit, Qualität und Fahrgastinformationen, gehen zu wollen wäre die Angabe diesbezüglicher Mindestanforderungen angezeigt.

4.6.1

Anzumerken ist, dass Artikel 8 Absatz 6 eine gewisse Unschärfe anhaftet, da er zwar die Wettbewerbssituation während der zweiten Hälfte der Übergangszeiträume regelt, jedoch keinerlei Regelung für die erste Hälfte enthält und auch den Fall von Direktvergaben unberücksichtigt lässt.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/26

1.1

Mehr als 75 % der Bevölkerung der EU leben in städtischen Gebieten. Der Stadtverkehr macht daher einen erheblichen Teil des gesamten Verkehrsaufkommens aus und wirkt sich auf die Parameter der Luftqualität (Kohlenmonoxid, Kohlenwasserstoffe, Stickoxide, Partikel, Ozonvorläuferstoffe), also auf die örtliche Umweltverschmutzung, aber auch auf den Klimawandel aus (CO2-Ausstoß).

1.2

In den letzten Jahren folgten auf europäischer Ebene und im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit verschiedene Legislativmaßnahmen und Forschungsarbeiten aufeinander; Hauptziele waren dabei bessere Energieeffizienz, geringerer Schadstoffausstoß und weniger Abhängigkeit vom Öl.

1.3

Dank den als „Euro“-Normen bekannten Vorschriften über den Schadstoffausstoß von Fahrzeugen sind die durch den Verkehr erzeugten Schadstoffemissionen in den letzten 25 Jahren drastisch reduziert worden.

1.4

Überdies ist es durch Modelle wie CAFE (Clean Air for Europe, 2005) gelungen, bis 2020 eine Reduzierung der Emission um weitere 5 % zu veranschlagen.

1.5

Die fragliche Richtlinie zielt auf die Förderung einer nachhaltigen Umwelt in den städtischen Gebieten ab; so sieht der Vorschlag vor, schwere Nutzfahrzeuge umweltfreundlicher, d.h. energiesparender und emissionsärmer, zu machen.

1.6

Insbesondere wird öffentlichen Stellen vorgeschrieben, 25 % ihrer jährlichen Anschaffungen von Fahrzeugen eines Gesamtgewichts über 3,5 t für umweltfreundliche Fahrzeuge zu reservieren. Darüber hinaus sieht der Kommissionsvorschlag die Möglichkeit vor, diese Verpflichtung in einem zweiten Schritt auf andere Arten von Fahrzeugen auszudehnen, die von öffentlichen Stellen erworben werden.

1.7

Ein zügiges Inkrafttreten dieser Richtlinie würde zwar eine anfängliche Investition der öffentlichen Stellen erfordern, aber auch die rasche Entwicklung und breite Einführung umweltfreundlicher Technologien beschleunigen.

1.8

Den vielen Stadtverwaltungen, die sich gezwungen sehen, Verkehrsbeschränkungen einzuführen, würde die Verabschiedung dieser Richtlinie eine Alternativlösung bieten, mit der in ökologischer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Hinsicht positive Ergebnisse erzielt werden könnten.

1.9

Städte wie Paris, Montpellier, Frankfurt, Helsinki u.a., die in einen umweltfreundlichen Fuhrpark (erdgasbetriebene Busse und Müllfahrzeuge) investiert haben, haben damit bedeutende Ergebnisse erzielt und erwerben derzeit weitere umweltfreundliche Fahrzeuge zur Ergänzung ihres Fuhrparks.

1.10

Raschere Interventionsfristen, diversifizierte Anstrengungen und ein Vorgehen auf verschiedenen Ebenen zur Reduzierung der Gesamt-Umweltbelastung (Euro-Normen zur Eindämmung des Schadstoffausstoßes von Fahrzeugen, Maßnahmen für eine bessere Energieeffizienz, eine höhere Versorgungssicherheit und eine Diversifizierung der Energiequellen) können für die Gesellschaft nur von Vorteil sein und führen zu technologischen und wirtschaftlichen Fortschritten.

1.11

Der EWSA hofft daher, dass die Richtlinie noch 2006 verabschiedet werden kann, die in einer Reihe mit anderen, von der Kommission bereits getroffenen und sich abzeichnenden, noch zu verabschiedenden Maßnahmen steht.

2.1

Die Kommission hat diesen Richtlinienvorschlag über die Förderung sauberer Straßenfahrzeuge (1) am 21. Dezember 2005 vorgelegt (Rechtsgrundlage: Artikel 175 Absatz 1 EGV; Mitentscheidungsverfahren).

2.2

Hauptzielsetzungen der Richtlinie sind:

2.3

Die Richtlinie schreibt öffentlichen Stellen vor, bei ihren jährlichen Ausschreibungen für Fahrzeuge über 3,5 t eine Mindestquote für „besonders umweltfreundliche Fahrzeuge (enhanced environmentally-friendly vehicle, EEV)“ zu reservieren. Diese Mindestquote soll 25 % der Ersatzanschaffungen schwerer Nutzfahrzeuge betragen, eine schrittweise Einführung ökologischer Vergabekriterien in die Vergabeverfahren ermöglichen und die öffentlichen Stellen und die Industrie auf eine mögliche Ausdehnung auf andere Fahrzeugkategorien vorbereiten.

2.4

Langfristig führt die Richtlinie zu einer Verbesserung der Umweltfreundlichkeit des gesamten Fahrzeugbestands, da Skalenerträge erwirtschaftet, Kosten reduziert und umweltfreundlichere Fahrzeugtechnologien stärker verbreitet werden.

3.1

Die Richtlinie gilt für schwere Nutzfahrzeuge über 3,5 t wie Busse und Lkws (z.B. Müllfahrzeuge).

3.2

Unter „sauberem Fahrzeug“ wird ein EEV verstanden (s.o.) (2), das strenge Grenzwerte für Schadstoffe wie CO2, Kohlenmonoxid, Stickoxid, Kohlenwasserstoffe, Partikel und Ozonvorläuferstoffe einhält:

3.3

Den Mitgliedstaaten wurde schon immer empfohlen, Steuererleichterungen für Fahrzeuge einzuführen, die strengere Emissionsgrenzwerte als die nach der Euro-4-Norm (3) derzeit geltenden einhalten; dadurch soll der Marktzugang für umweltfreundlichere und energieeffizientere Fahrzeuge erleichtert werden.

3.4

Die „öffentlichen Stellen“, an die sich die Richtlinie richtet, sind die staatlichen, regionalen und lokalen Behörden, öffentlich-rechtliche Einrichtungen, öffentliche Unternehmen und Verkehrsbetriebe, die vertraglich an öffentliche Stellen gebunden sind.

3.5

Die Verpflichtung, eine Mindestquote der jährlichen Ausschreibungen für umweltfreundliche Fahrzeuge zu reservieren, bezieht sich sowohl auf Kauf als auch auf Leasing.

3.6

Die Förderung von EEV stimmt auch mit dem unlängst vorgelegten Richtlinienvorschlag „über die Besteuerung von Personenkraftwagen“ (4) überein: denn danach soll diese teilweise auf den CO2-Emissionen basieren, um den Kauf umweltfreundlicherer und energieeffizienterer Fahrzeuge zu fördern, so z.B. Fahrzeuge, die mit Biokraftstoffen, Erdgas, Flüssiggas (GPL), Elektro- oder Hybridmotoren betrieben werden.

3.7

Eine stärkere Nutzung von Biokraftstoffen wird im unlängst von der Kommission verabschiedeten „Aktionsplan für Biomasse“ (5) als eines der Ziele genannt; in der anschließenden Mitteilung über „Biokraftstoffe“ (6) werden Anreize dafür geschaffen.

3.8

Dieser Vorschlag steht somit in einem breiten Rahmen von Maßnahmen, die getroffen werden, um der anhaltenden Zunahme von Treibhausgasemissionen zu begegnen, die den Gemeinschaftszielen entgegenstehen, was den Klimawandel, die zunehmende lokale Umweltverschmutzung durch Fahrzeugabgase (die sich negativ auf die Gesundheit der Bürger auswirkt) und die Energieeffizienz der Kraftstoffe (die eine starke und anhaltende Abhängigkeit Europas vom Erdöl bedingt) anbelangt.

3.9

Im Grünbuch „Energieversorgungssicherheit“ (7) werden die Themen im Zusammenhang mit dem Wachstum des Verkehrssektors, dem hohen Energieverbrauch, den CO2-Emissionen und der Abhängigkeit vom Erdöl analysiert, um Maßnahmen aufzuzeigen, die die Nachfrage nach alternativen Technologien und Kraftstoffen beeinflussen und eine neue Generation umweltfreundlicherer Fahrzeuge fördern können, wie es im Weißbuch „Die europäische Verkehrspolitik bis 2010“ (8) aufgegriffen wird.

3.10

Die Mitteilung „über alternative Kraftstoffe für den Straßenverkehr“ (9) und die anschließende Richtlinie „zur Förderung der Verwendung von Biokraftstoffen“ (10) zeigen auf, dass die Diversifizierung der Energiequellen eine wirksame Lösung ist, um die Abhängigkeit vom Erdöl, die CO2-Emissionen und die lokale Umweltverschmutzung einzuschränken.

3.11

In der Mitteilung „Überprüfung der EU-Strategie der nachhaltigen Entwicklung“ (11) werden die Aspekte des Klimawandels behandelt; in dieser Strategie wird ausdrücklich die Entwicklung eines Marktes für umweltfreundlichere Fahrzeuge vorgeschlagen, und zwar im Rahmen eines Programms zur Steuerung des Verkehrsaufkommens in Stadtgebieten, das die Förderung von „Öko-Innovationen“ vorsieht und die Einführung umweltfreundlicher Busse ausdrücklich empfiehlt.

3.12

Das „Grünbuch über Energieeffizienz“ (12) schlägt konkrete Maßnahmen vor, darunter die Nutzung öffentlicher Ausschreibungen zur Entwicklung eines Marktes für umweltfreundlichere Fahrzeuge und zur Steigerung der Energieeffizienz.

3.13

Die Produktion und die Nutzung von Fahrzeugen, die eine geringere Luftverschmutzung verursachen, sind ein grundlegender Faktor bei dem Versuch, die in den einschlägigen europäischen Vorschriften gesteckten Ziele zu erreichen (13).

3.14

Im Rahmen der „Thematischen Strategie zur Luftreinhaltung“ (14), mit der die Kommission die geltenden einschlägigen Richtlinien vereinheitlichen will, wird den öffentlichen Stellen empfohlen, alljährlich eine Mindestquote umweltfreundlicher und energieeffizienter Fahrzeuge anzuschaffen.

3.15

Das EP hat sich für einen gemeinschaftlichen Aktionsplan zur Verbesserung der Energieeffizienz im Verkehrssektor ausgesprochen und dabei insbesondere die Bedeutung gezielter Programme für öffentliche Ausschreibungen hervorgehoben, um den Kaufpreis energieeffizienter Geräte zu senken, damit sie mit den herkömmlichen Technologien konkurrieren können (15).

3.16

Der Europäische Rat hat sich dafür ausgesprochen, den Umweltschutz und die nachhaltige Entwicklung in die Verkehrspolitik zu integrieren (16).

4.1

Durch die Verabschiedung dieses Richtlinienvorschlags würden einige obligatorische Maßnahmen bezüglich öffentlichen Ausschreibungen eingeführt, um die Marktnachfrage nach umweltfreundlichen Fahrzeugen zu erhöhen. Gleichzeitig fördert der Vorschlag die Einführung umweltfreundlicher und energieeffizienter Fahrzeuge durch einen in technologischer Hinsicht neutralen Ansatz, wie von den Mitgliedstaaten empfohlen (17).

4.2

Die Verpflichtung zu Ausschreibungen für Fahrzeuge über 3,5 t hat — im Vergleich zu freiwilligen Vereinbarungen oder anderen Arten von Regelungen — Vorteile hinsichtlich des Kosten-Nutzen-Verhältnisses, hinsichtlich der wirtschaftlichen Aspekte der Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie und v.a. hinsichtlich der Auswirkung auf die Umwelt.

4.3

Eine Mindestquote von 25 % bei Ausschreibungen entspricht 10 % des Gesamtmarktes, ein Anteil, der groß genug ist, um sich auf die Entwicklung des Marktes für umweltfreundlichere Fahrzeuge auszuwirken, Skalenerträge zu erzielen und dabei die Investitionskosten auf akzeptablem Niveau zu halten.

4.4

Schätzungen zufolge sind von diesem Richtlinienvorschlag etwa 52 000 jährlich angeschaffte Fahrzeuge betroffen, davon 17 000 Busse und 35.000 sonstige schwere Nutzfahrzeuge. 25 % davon, also 13 000 Fahrzeuge jährlich, sollen „besonders umweltfreundliche Fahrzeuge (EEV)“ sein. Welcher Anteil und welche Art von Fahrzeugen (Busse, Müllfahrzeuge o.a.) ersetzt werden, bleibt völlig den öffentlichen Stellen überlassen.

4.5

Die Nutzung von Ausschreibungen zur systematischen Einführung umweltfreundlicher Fahrzeuge würde die Entwicklung der Automobilindustrie fördern und einen expandierenden, konkurrenzfähigeren Nutzfahrzeugmarkt in Europa gewährleisten.

4.6

Paris, Montpellier, Frankfurt u.a. Städte besitzen schon einen umweltfreundlichen Fuhrpark, den sie angesichts der erzielten, in ökologischer und sozioökonomischer Hinsicht positiven Ergebnisse demnächst ausbauen.

4.7

Die obligatorische Einführung einer Mindestquote von EEV im Bestand schwerer Nutzfahrzeuge stellt ein zusätzliches Instrument dar, das den öffentlichen Stellen zur Verfügung steht, um die durch die EU-Richtlinie über Luftqualität auferlegten Verpflichtungen zu erfüllen.

4.8

Die in dem Richtlinienvorschlag genannte Mindestquote bei Ersatzbeschaffungen würde hinsichtlich der Verbesserung der Luftqualität (18) rasch erste Ergebnisse zeitigen, da die EEV-Normen die HC-, NOx- und PM-Emissionen drastisch reduzieren.

4.9

Darüber hinaus trägt der Einsatz von EEV zur Reduzierung des Kraftstoffverbrauchs bei und bildet für die Forschung einen Anreiz, immer bessere Ergebnisse für die Umwelt zu erzielen; die Förderung alternativer Kraftstoffe und die Entwicklung von Abgassäuberungstechnologien verschaffen der Automobilindustrie einen starken Wachstumsanreiz.

4.10

Wenn man von einer 15 jährigen Lebensdauer der Nutzfahrzeuge, die Gegenstand dieses Richtlinienvorschlags sind, und von einem Inkrafttreten desselben im Lauf des Jahres 2006 ausgeht, könnten bis 2030 die Investitionen der öffentlichen Stellen amortisiert, technologische Fortschritte erzielt und die Leistungsstandards weiter verbessert werden.

4.11

Ein rasches und starkes Engagement für die Förderung umweltfreundlicher Fahrzeuge hätte auch Vorteile für die Gesellschaft, denn eine Verbesserung der Luftqualität in den Städten würde Atemwegserkrankungen oder deren Verschlimmerung verhüten, was sich positiv auf den Haushalt des Gesundheitswesen auswirken würde.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/29

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss hat wiederholt auf die große Bedeutung der nachhaltigen Entwicklung für die Zukunft Europas und die globale Entwicklung hingewiesen und begrüßt deshalb die Vorlage eines „Aktionsprogramms“, in dem sich die Kommission mit dem Thema befasst.

1.2

Die von der Kommission vorgelegte Mitteilung ist eines von fünf Dokumenten, die allein im Jahre 2005 zum Thema „nachhaltige Entwicklung“ veröffentlicht wurden. Auch wenn der EWSA immer wieder die Wichtigkeit konkreter Schritte einfordert, so kritisiert er diese große Menge an unterschiedlichen Dokumenten, die es dem normalen, politisch interessierten Bürger fast unmöglich macht, noch den Überblick zu behalten.

1.3

Die Wechselbeziehung zwischen der Lissabon-Strategie und der Strategie für nachhaltige Entwicklung ist unklar. Es bedarf didaktischer Anstrengungen und Bemühungen im Bereich der Kohärenz, um den Bürgerinnen und Bürgern die Strategien verständlich zu machen. Das Instrument der Folgenabschätzung muss überarbeitet werden, um neben der wirtschaftlichen Dimension in gleicher Weise die sozialen und ökologischen Aspekte zu berücksichtigen. Die im Rahmen der Lissabon-Strategie empfohlene Forschung und Innovation sollte ausdrücklich im Dienste der nachhaltigen Entwicklung stehen.

1.4

Das mit der Mitteilung vorgelegte „Aktionsprogramm“ kann vom EWSA nicht als neue, revidierte Strategie anerkannt werden. Zwar wird eine richtige Analyse der derzeitigen Situation geliefert und auch festgestellt, dass es „so nicht weitergehen kann“, jedoch bleibt man quasi bei der Analyse stecken. Es wird nicht bzw. viel zu unzureichend beschrieben, wie das Weitergehen konkret aussehen könnte.

1.5

Die Kommission kommt mit diesem Papier weder der Empfehlung des EWSA vom April 2004 noch ihrem eigenen Versprechen vom Juni 2005 nach. Sie benennt keine klaren Ziele, die man im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie erreichen will.

1.6

Eine Strategie beschreibt normalerweise den Weg zur Erreichung von Zielen. Das Fehlen von Zielen muss zwangsläufig zu Defiziten bei der Benennung von Instrumenten führen. Dies ist ein entscheidendes Manko der Mitteilung. Wenn man nicht genau weiß, wohin man will, kann man auch nicht festlegen, wie man dorthin kommt.

1.7

Die im Papier beschriebenen Leitaktionen sind vage und höchstgradig unkonkret. Zum Teil handelt es sich um alte Forderungen bzw. Versprechungen, die seit mehr als 30 Jahren im Raum stehen und bislang nicht umgesetzt wurden. Es wird aber weder eine Debatte über die Frage geführt, woran es gelegen hat, dass so alte Forderungen nicht realisiert wurden, noch ob diese Forderungen weiterhin aktuell und vor allem ausreichend sind.

1.8

An den Stellen, an denen extrem wichtige Ankündigungen gemacht werden, verbleibt die Kommission allerdings im Unverbindlichen. Die Ankündigung der Kommission, den internationalen Handel als Instrument zur nachhaltigen Entwicklung zu nutzen, kann nur begrüßt werden. Man darf allerdings von einem „Aktionsprogramm“ erwarten, dass auch die Antwort darauf gegeben wird, wie man dies erreichen will.

1.9

Die Kommission sollte die Rolle der Akteure klarstellen, indem sie die Frage „Wer ist für welchen Aufgabenbereich verantwortlich?“ ausgehend von den Zuständigkeitsbereichen der EU, der Mitgliedstaaten, der Sozialpartner und der sonstigen Beteiligten beantworten.

1.10

Der EWSA seinerseits bringt seine Absicht zum Ausdruck, einen Beitrag zu dieser Debatte zu leisten, indem er schrittweise eine Datenbank einrichtet. Diese soll die Verbreitung bewährter Vorgehensweisen ermöglichen, die Hindernisse, denen die Akteure vor Ort begegnen usw. erfassen, um mehr einschlägige Erfahrungen und Kenntnisse zu sammeln, auf die die Kommission und die Beteiligten zurückgreifen können.

1.11

Die Mitteilung lässt folglich mehr Fragen offen, als sie Antworten gibt bzw. wirft gar neue Fragen auf, auf deren Beantwortung die Gesellschaft bisher vergebens wartet.

1.12

Der EWSA bedauert dies zutiefst. Diese Mitteilung bringt die Politik der nachhaltigen Entwicklung nicht wirklich voran, sondern beweist vielmehr, dass man derzeit eher auf der Stelle zu treten scheint.

2.1

Am 13. Dezember 2005, also direkt vor dem Finanzgipfel des Europäischen Rates in Brüssel, legte die Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament die Mitteilung „Überprüfung der Strategie für nachhaltige Entwicklung — ein Aktionsprogramm“ (1) vor, die Gegenstand dieser Stellungnahme ist.

2.2

Die zu überprüfende Strategie der nachhaltigen Entwicklung der EU wurde auf dem Gipfel im Sommer 2001 in Göteborg beschlossen. Der EWSA hat sowohl im Vorfeld der Erstellung der Strategie als auch zur Strategie selbst mehrfach Stellung bezogen, zuletzt u.a. im Rahmen seiner Sondierungsstellungnahmen „Bewertung der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung“ vom April 2004 (2) und „Die Rolle der nachhaltigen Entwicklung im Rahmen der nächsten Finanziellen Vorausschau“ vom Mai 2005 (3). Er hat zudem — gemeinsam mit der Kommission — im April 2005 ein viel beachtetes und als höchst konstruktiv bewertetes Stakeholder-Forum abgehalten und im März 2006 im Rahmen der Erarbeitung dieser Stellungnahme eine weitere Anhörung durchgeführt; deren Ergebnisse wurden selbstverständlich berücksichtigt.

2.3

Die Prodi-Kommission selbst hatte noch angekündigt, die Strategie der nachhaltigen Entwicklung zu überarbeiten und zu verabschieden. Dazu ist es jedoch nicht gekommen. Vielmehr haben sich bei der Erarbeitung des bzw. der Papiere jeweils erhebliche Zeitverzögerungen ergeben. Dies mag ein Hinweis darauf sein, wie schwer sich die Kommission, aber auch der Rat damit tun, die Strategie der nachhaltigen Entwicklung voranzubringen.

2.4

Im Februar 2005 legte dann die Kommission Barroso keine überarbeitete Strategie, sondern die Mitteilung „Überprüfung der EU-Strategie der nachhaltigen Entwicklung 2005: Erste Bestandsaufnahme und künftige Leitlinien“ (4) vor. Sie sprach darin u.a. von der „Verschärfung nicht nachhaltiger Trends“, davon, dass sich die Fortschritte bei der Einbeziehung von Umweltbelangen in sektorbezogene Politikbereiche „bislang in Grenzen halten“, dass „Armut und soziale Ausgrenzung ... ein zunehmendes Problem“ seien und dass wir „in einer immer interdependenteren Welt ... nicht weiter so produzieren und konsumieren (können,) wie wir das heute tun“.

2.5

Die hier zu bewertende Mitteilung der Kommission ist in diesem Kontext zu sehen. Der EWSA kann sie zwar als weiteren Schritt hin zu einer Überarbeitung der Nachhaltigkeitsstrategie interpretieren, jedoch nicht als Ergebnis einer bereits vollzogenen Überarbeitung. Jüngsten, allerdings eher informellen Informationen zufolge ist derzeit beabsichtigt, dass der Rat auf seiner Tagung im Juni 2006 eine Revision der Nachhaltigkeitsstrategie aus dem Jahre 2001 verabschiedet und dass diese Schlussfolgerungen dann die gemeinsame europäische Strategie der Nachhaltigkeit bis 2009 darstellen sollen. Insofern stellt der EWSA zunächst fest, dass die Kommission ihre Verpflichtung aus dem Jahre 2001, ihrerseits eine Revision der Strategie zu Beginn einer jeden neuen Amtszeit einer Kommission vorzulegen, nicht erfüllt hat. Vielmehr liegen nun fünf Dokumente (5) aus dem Jahre 2005 auf dem Tisch, die allenfalls als Denkanstöße und Material für eine Revision gewertet werden können, aber keinesfalls als eine revidierte, den aktuellen — nach wie vor sich bedrohlich entwickelnden — Trends gerecht werdende neue Strategie für die kommenden vier Jahre.

2.6

Der Ausschuss gibt seinem Befremden Ausdruck, von der Kommission keine eingehenden Bemerkungen zu seiner letzten Sondierungsstellungnahme zum Thema „Bewertung der EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung“ (6) erhalten zu haben, obwohl sie sich dazu verpflichtet hatte. Viele der dort vom Ausschuss damals aufgeworfenen Grundsatzfragen harren bis heute einer Antwort, was in der Ziel-, Ideen- und Orientierungslosigkeit des jetzt vorgelegten „Aktionsprogramms“ seinen Ausdruck und seine Bestätigung findet.

2.7

Ebenfalls vermisst der Ausschuss — wie bereits im Jahr 2004 — eindeutige Aussagen darüber, wie die beiden großen Strategien, unter deren Zeichen die gegenwärtige Tätigkeit der EU steht — die Strategie für nachhaltige Entwicklung und die Lissabon-Strategie für Wachstum und Beschäftigung — entsprechend den Zielsetzungen, die sich die Union im Vertrag über die Europäische Union in Artikel 2 gegeben hat, abgegrenzt und eingeordnet werden (7). Eine Prüfung der im Zusammenhang mit der Lissabon-Strategie erarbeiteten nationalen Reformprogramme hat ergeben, dass die Mitgliedstaaten die nachhaltige Entwicklung nicht als eine Priorität festgelegt haben. Dies steht im Widerspruch zu den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom März 2005, auf dem festgestellt wurde, dass die Nachhaltigkeitsstrategie die übergeordnete Strategie der EU sei.

2.8

Der EWSA wird in dieser Stellungnahme hauptsächlich untersuchen, ob seine Aussagen, Fragen und Empfehlungen, die er in den oben genannten Stellungnahmen vom April 2004 bzw. Mai 2005 formuliert hat, aufgegriffen und umgesetzt wurden.

2.9

Ferner wird analysiert, ob die eigenen Ansprüche, die die Kommission selbst formuliert hat, erfüllt werden.

3.1

In der zu bewertenden Mitteilung beschreibt die Kommission zunächst, wie in vielen anderen Papieren zuvor, die allgemeine Situation. Zwei Zitate aus dem dritten Absatz der Mitteilung beschreiben die Situation wohl klar und deutlich: „Europa hat bei der Umsetzung dieser Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung einen guten Anfang gemacht. .... Die Anstrengungen müssen allerdings intensiviert werden.“

3.2

Der Ausschuss kann diese Aussage bestätigen und teilt die generelle Analyse: In vielen Bereichen sind sowohl auf EU-Ebene als auch auf nationaler Ebene oder aber von Unternehmen, NGOs bzw. Privatpersonen viele modellhafte Initiativen ergriffen worden. Diese reichen aber noch nicht aus, um schon von einer Trendwende sprechen zu können.

3.3

Konkret finden sich Erfolgsbeispiele auf nationaler Ebene (z.B. die positiven Umwelt- und Arbeitsplatzfolgen des deutschen Programms zur energetischen Gebäudesanierung bzw. zum Einsatz erneuerbarer Energien), auf sektoraler Ebene (z.B. der Verzicht auf klimaschädigende FCKW in Autoklimaanlagen oder „Aktionsplan für die Umwelttechnologien“) und auf Unternehmensebene selbst (z.B. British Petroleum, das sich 1998 dazu verpflichtet hatte, bis 2010 den Ausstoß von Treibhausgasen um 10 % unter den Wert von 1990 zu senken und das sein Ziel bereits 2003 durch Energieeffizienz erreichte; siehe auch das von den großen englischen und multinationalen Unternehmen unterzeichnete Schreiben zur Unterstützung des britischen Premierministers bei der Bekämpfung des Klimawandels (8)).

3.4

Die Beispiele beweisen, dass nachhaltige Produktions- und Konsumptionsverfahren nicht nur technisch möglich, sondern auch wirtschaftlich praktikabel sind und zum Erhalt bzw. zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen. Dies muss deutlicher als bisher vermittelt werden.

3.5

Nachhaltige Entwicklung ist ein anderes, ein neues, integriertes gesellschaftliches Entwicklungskonzept: Die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Dimensionen der nachhaltigen Entwicklung verstärken sich gegenseitig und tragen dazu bei, „europäische Werte“ zu erhalten. Die nachhaltige Entwicklung fördert somit gesellschaftlichen Gesamtwohlstand. In diesem Zusammenhang begrüßt der Ausschuss die gemeinsamen Bemühungen von Kommission und Eurostat zur Entwicklung eines „Wohlstandsindikators“, der aus Sicht der nachhaltigen Entwicklung aussagekräftiger ist als das BIP als Messgröße. Der „Ökologische Fußabdruck“, der u.a. von der Europäischen Umweltagentur kommuniziert wird, könnte sich als solcher erweisen. Ein solcher Indikator müsste die externen Umweltkosten, aber auch bestimmte Sozialkosten berücksichtigen.

3.6

Es geht bei der nachhaltigen Entwicklung nicht darum, Defizite, die sich in der Entwicklung eines Sektors ergeben, durch Maßnahmen in anderen Sektoren auszugleichen. So hat Politik früher funktioniert. Der Europäische Rat hat diese Auslegung der Entwicklungsidee im Juni 2005 bekräftigt, und mehrere Dokumente der Europäischen Kommission belegen, dass ein solcher Ansatz auch funktioniert (9).

3.7

Allerdings ist zunächst eine breite Debatte in Politik und Gesellschaft über die Werte, über die wir — teilweise im Gegensatz zu anderen Regionen der Welt — in Europa verfügen und die wir zu verteidigen haben, und über die Ziele, die wir in Europa mit der nachhaltigen Entwicklung erreichen wollen, erforderlich. Mehr noch: sie scheint überfällig zu sein. Nur wenn Klarheit über die zu erreichenden Ziele und die zu erhaltenden (europäischen) Werte herrscht, kann man beginnen, über die Wege zu Erreichung dieser Ziele (sprich: über die Strategie) zu debattieren. Der EWSA zweifelt abermals daran, dass diese Debatte bereits hinreichend geführt wurde. Er wiederholt seine Feststellung von vor 2 Jahren, dass allein der Begriff „Nachhaltigkeit“ einem Großteil der Bürger völlig unbekannt ist; und jene, die ihn schon mal gehört haben, können inhaltlich damit oft nichts anfangen. Dies sind denkbar schlechte Ausgangsvoraussetzungen für politisches Handeln (bei der „Lissabon-Strategie“ ist es ähnlich!).

3.8

Der EWSA ist sich dabei sehr wohl bewusst, dass diese Werte- und Zieldebatte gerade vor dem Hintergrund globaler Märkte keine einfache ist. Eine Vorreiterrolle Europas bei der Bewahrung der Lebensgrundlagen kann nämlich beispielsweise u.a. dazu führen, dass nicht nachhaltige Produktionen aus Europa in andere Teile der Welt verlagert werden (was global gesehen keinen Erfolg darstellt) und dass die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen negativ beeinflusst werden kann. Aber gerade weil eine Menge an Problemen absehbar sind, muss die breite, vom EWSA wiederholt angemahnte Debatte endlich stattfinden.

3.9

In der Mitteilung konzentriert sich die Kommission auf sechs so genannte „Schlüsselbereiche“, nämlich

3.10

Der EWSA hält — wie er bereits in den vorangegangenen Stellungnahmen immer wieder betont hat — eine entsprechende Konzentration für richtig, gibt aber zu bedenken, dass zumindest jene Bereiche intensiver in die Überlegungen einbezogen werden müssen, in denen die EU voll — auch finanziell — in der Verantwortung steht, z.B. die Agrar- und die Regionalpolitik. Es fällt auf, dass in der Mitteilung kaum Verweise auf diese Bereiche gemacht werden, allenfalls im Anhang 2 wird mit einem Internetlink z.B. auf die Verordnung der Kommission zu strategischen Leitlinien für die Entwicklung des ländlichen Raums 2007-2013 verwiesen (KOM(2005) 304 endg.), ohne dass nähere inhaltliche Angaben über Ziele und Maßnahmen im Zusammenhang mit nachhaltiger Entwicklung ausgeführt wurden.

3.10.1

In der Einleitung der Mitteilung, im Rahmen der Beschreibung der Anstrengungen, die die EU bislang unternommen hat, wird beispielsweise kurz auf die Reform der Agrar- und Fischereipolitik verwiesen und betont, dass die „Intensivierung der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums“ ein Ausdruck der Verpflichtung integrierter Politikgestaltung sei. Dem EWSA ist diese Aussage aber völlig unverständlich, denn von einer „Intensivierung“ kann überhaupt nicht die Rede sein. Die Finanzmittel für die ländliche Entwicklung werden — entgegen dem politischen Versprechen der Kommission und gegen die Empfehlungen des EWSA (10) — in der kommenden Finanzperiode 2007-2013 z.T. erheblich unter dem jetzigen Haushaltsvollzug und unter dem geplanten Ansatz der Kommission liegen (11).

3.10.2

Was die Fischereipolitik angeht, verweist der EWSA nur darauf, dass es bislang noch nicht einmal gelungen ist, die Einhaltung der vereinbarten Fangquoten zu gewährleisten, wodurch weiterhin eine Überfischung der Meere stattfindet. Die bloße Aufzählung von verschiedenen Internetseiten mit Informationen über frühere Politiken oder geplante mögliche Mitteilungen oder Grünbücher der Kommission erscheinen angesichts dieses Zustands als nicht ausreichend, um das genannte „operationelle“ Ziel eines „höchstmöglichen Dauerertrags in der Fischerei bis 2015“ (12) zu erreichen.

3.11

In ihrer Mitteilung vom Februar 2005 (KOM(2005) 37 endg.) hatte die Kommission wichtige und aus Sicht des EWSA richtige Analysen der nach wie vor nicht nachhaltigen Situation und Trends vorgenommen und im Teil II („Den Herausforderungen begegnen“) Ankündigungen gemacht, die der EWSA zuvor auch eingefordert hatte. Man betonte dort, „wirtschaftliches Wachstum, soziale Eingliederung und Umweltschutz (müssten) in Europa wie in anderen Teilen der Welt Hand in Hand gehen“, man wolle „nachhaltige Entwicklung in den Mittelpunkt der Politik der EU stellen“, und schrieb, dass „klarere Zielsetzungen, Vorgaben und Fristen erforderlich sind, um die Durchführung zielgerichteter Aktionen in den prioritären Bereichen und die Messung der Fortschritte zu ermöglichen. Auch wenn es sich bei den Trends um langfristige Probleme handelt, die langfristiger Lösungen bedürfen, kann nur durch die Festlegung klarer Etappenziele und die Messung der Fortschritte sichergestellt werden, dass die Gesellschaft sich in die richtige Richtung bewegt. Die Festlegung langfristiger Ziele darf daher nicht als Vorwand dienen, um Maßnahmen auf später zu verschieben“.

3.12

Auch der EWSA bemängelte in seiner Stellungnahme vom April 2004 die Tatsache, dass die Nachhaltigkeitsstrategie viel zu wenig klar nachvollziehbare und folglich auch überprüfbare Zielvorgaben enthalte. Er verwies auch darauf, dass dies nicht immer so war; dass noch in der Mitteilung der Kommission, auf deren Basis letztlich die Nachhaltigkeitsstrategie entwickelt wurde, klare Zielsetzungen formuliert wurden (13).

3.12.1

Der EWSA machte schon damals klar, dass ohne entsprechende Zielvorgaben und ohne die Formulierung von Zwischenzielen einer Strategie die Orientierung fehlen würde. Der EWSA warf auch die Frage auf, was eigentlich eine „Strategie“ sei und bemerkte: „Eine Strategie ist definiert als genauer Plan des eigenen Vorgehens, um ein Ziel zu erreichen, wobei diejenigen Faktoren, die in die eigene Aktion hineinspielen könnten, von vornherein einkalkuliert werden. Die zukünftige Nachhaltigkeitsstrategie der EU müsste folglich“

3.13

Es ist wohl das größte Manko der Kommissionsmitteilung und des darin beschriebenen „Aktionsprogramms“, dass wieder keine wirklich klaren Zielvorgaben und -marken beschrieben und die Wege dorthin skizziert werden, obwohl diese von der Kommission selbst als notwendig erachtet werden. Im Dokument selbst finden sich aber nur höchst vage „Leitaktionen“, im Anhang 2 sind zudem eine Anzahl „operationeller Ziele und Vorgaben“ sowie „Beispiele für Schlüsselmaßnahmen in der Gegenwart und Zukunft“ aufgezählt, die entweder beliebig erscheinen, wenig aussagekräftig sind oder allenfalls „geprüft“ bzw. „in Aussicht“ genommen werden sollen.

3.14

Er wird auch nicht benannt, wer wofür letztlich verantwortlich sein soll und wie die unterschiedlichen politischen Ebenen miteinander vernetzt werden müssen, um aus den verschiedenen Verantwortlichkeiten bestmögliche Synergieeffekte zu erzielen.

3.15

Der EWSA hat mit großem Interesse das Kapitel 3.2 und die Ausführungen zu dem wirksamsten Maßnahmenmix zur Kenntnis genommen. Es ist völlig richtig, dass „Regierungen und andere öffentliche Stellen ... über eine große Palette von Instrumenten (verfügen), um Menschen zu Veränderungen zu bewegen: Regulierung, Besteuerung, Beschaffungswesen, Subventionen, Investitionen, Ausgaben und Information. Die Herausforderung besteht darin, die richtige Mischung zu finden ... Wirksamstes Mittel überhaupt für die Anregung des Wandels ist es vielleicht, sicherzustellen, dass die Märkte die richtigen Signale aussenden ('Angemessenheit der Preise') und damit den Menschen starke Anreize bieten, ihr Verhalten zu ändern und das Marktgeschehen entsprechend zu beeinflussen. Dies kann geschehen, indem wir alle, Produzenten und Konsumenten gleichermaßen, mit den vollen Kosten und Konsequenzen unserer Entscheidungen konfrontiert werden — und zwar dann, wenn wir diese Entscheidungen treffen. Dies würde beispielsweise bedeuten, dass die Kosten, die 'Umweltverschmutzer' der Gesellschaft insgesamt aufbürden, in den Preis eines Produkts einbezogen werden ...“

3.16

Der EWSA kann diesen Ansatz nur unterstreichen. Er deckt sich mit den Forderungen vieler Stellungnahmen, die der Ausschuss in den letzten Jahren verabschiedet hat (15). Der EWSA bedauert allerdings zutiefst, dass das Dokument bei der Analyse stecken bleibt und keine Hinweise gegeben werden, wie man diese Internalisierung externer Kosten angehen will.

3.17

Schon in seinem Bericht vom April 2004 hat der EWSA die Kommission aufgefordert, hier aktiv zu werden und den Dialog mit allen beteiligten Kreisen zu suchen und zu pflegen. Denn alle Beteiligten hätten nicht nur ein großes Interesse, sondern ein Recht, zu erfahren, wie man (und bis wann) die Internalisierung der externen Kosten gewährleisten will. Auch forderte der EWSA schon damals zu klären, welche Auswirkungen die Internalisierung der Kosten auf die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft generell und z.B. auf den Verkehrsbereich haben würde. Die Kommission selbst hatte festgestellt, dass „weniger als die Hälfte der externen Umweltkosten ... in die Marktpreise einfließen“, was bedeutet, dass ein „nicht nachhaltiges Nachfrageverhalten gefördert wird“  (16) .

3.18

Der EWSA fragt sich, wo und wann die Kommission endlich diese Debatte zu führen gedenkt. Nach seiner Auffassung ist die Strategie der nachhaltigen Entwicklung genau der richtige Ort dafür, dies zu tun. Er bedauert, dass die mittlerweile seit über 2 Jahren versprochene Vorlage einer Mitteilung „on the use of market-based instruments for environmental policy in the internal market“ immer noch auf sich warten lässt.

3.19

Ebenso bedauert der EWSA die relative Unverbindlichkeit der von der Kommission gemachten Aussage, „…Die Mitgliedstaaten sollten in Zusammenarbeit mit der Kommission Informationen und bewährte Verfahren über die aufkommensneutrale Verlagerung der Steuerlast von Arbeit zu Verbrauch und/oder Umweltverschmutzung austauschen, als Beitrag zu den EU-Zielen Beschäftigungssteigerung und Umweltschutz“. Der EWSA bittet die Kommission, hier direkt aktiv zu werden, möglichst bald entsprechende Recherchen anzustellen und die entsprechenden Ergebnisse dann mit einer Bewertung und Folgenabschätzung in Form einer Mitteilung an die europäischen Institutionen weiterzuleiten.

3.20

Neben dem Abrücken von einer alten Tugend der EU, nämlich klare Ziele zu formulieren und klare Fristen zu setzen, ist dieses Ausklammern einer Diskussion über mögliche Instrumente und deren Folgen ein weiteres großes Manko der Mitteilung. Man geht damit natürlich möglichen Konflikten aus dem Weg, doch hat der EWSA mehrfach gefordert, gerade diese kritische Auseinandersetzung mit allen Prozessbeteiligten aktiv zu suchen, denn ohne sie wird der Nachhaltigkeitsprozess nicht entscheidend vorankommen.

3.21

Positiv bewertet der Ausschuss die Ankündigung, die nationalen Strategien mit der europäischen besser zu verzahnen. Dazu bedarf es aber zunächst — wie gesagt — einer wirklichen europäischen Strategie, und nicht nur eines Papiers, in dem nur längst bekannte Positionen, Absichtserklärungen und Programme gebündelt werden, die bislang nicht in der Lage waren, die negativen Trends ausreichend umzukehren.

3.22

Der Kommissionsvorlage ist zu entnehmen, dass den Folgenabschätzungen eine zentrale Bedeutung bei der Verbesserung der Kohärenz zwischen den verschiedenen Initiativen und ihren einzelnen Phasen (Konzipierung, Umsetzung usw.) eingeräumt wird. Es muss aber beachtet werden, dass sich diese Analysen nicht allein auf die verursachten Kosten stützen dürfen, sondern dass sie auch andere wirtschaftliche, soziale und umweltbezogene Vorteile (17) einbeziehen müssen. Folglich sollte ein Kriterium nach dem Vorbild der Prüfung der Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit erarbeitet werden, um sicherzustellen, dass die beiden letztgenannten Dimensionen nicht vernachlässigt werden.

3.22.1

Der Ausschuss betont erneut seine Auffassung, dass die Frage der Förderfähigkeit bei der Finanzierung von Projekten im Rahmen verschiedener Programme und Haushaltsposten vom Kriterium der nachhaltigen Entwicklung geleitet sein muss (18). Dieses sollte auch bei der Bewertung der Wirksamkeit der Ausgaben berücksichtigt werden.

3.23

Abgesehen von den unklaren Zielsetzungen und dem Ausklammern der Diskussion um die Instrumente erkennt der EWSA einen weiteren Schwachpunkt im Papier. Die Kommission gibt nämlich keine Antwort auf die Frage nach der Verteilung der Verantwortlichkeiten. Es handelt sich um ein heikles Thema, da einige der geplanten Aktionen in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fallen (die Handelspolitik), während andere eher zu den nationalen Zuständigkeiten gehören (Energie) oder Gegenstand eines Koordinierungsversuchs auf europäischer Ebene sind (Sozialpolitik). Darüber hinaus kommt zu dieser Vielzahl von Zuständigkeiten noch eine weitere Dimension hinzu, nämlich die globale Dimension (s. auch oben).

3.24

Der EWSA ist der Ansicht, dass einer der Gründe für das Fehlen deutlicher Fortschritte bei der nachhaltigen Entwicklung in der Vielzahl der Strategien, Aktionspläne usw. sowie in den Veränderungen begründet liegt, denen sie entsprechend den politischen Prioritäten im Laufe der Jahre unterworfen sind. In Übereinstimmung mit den vom Europäischen Rat im Juni 2005 (19) verkündeten Leitprinzipien der nachhaltigen Entwicklung spricht sich der Ausschuss dafür aus, dass die Kommission im Hinblick auf die Maßnahmen zunächst klar festlegen muss, welche Ebene zuständig ist, und dass diese sich dann den interessierten Parteien gegenüber dazu verpflichtet, Stabilität auch über einen längeren Zeitraum hinweg sowie Kohärenz mit anderen Maßnahmen zu gewährleisten.

3.25

Im Einklang mit den in dem Weißbuch zum Thema „Regieren“ aufgeführten Grundsätzen und den in dem Weißbuch zur Kommunikationspolitik „die Kluft (zwischen der EU und ihren Bürgerinnen und Bürgern) überbrücken“ geäußerten Bestrebungen und infolge des beratenden Forums am 20./21. März 2006 zur nachhaltigen Entwicklung ist der Ausschuss der Auffassung, dass eine strukturierte und dauerhafte Konsultation mit den beteiligten Kreisen unverzichtbar ist, damit die Mobilisierung der Akteure vor Ort deutliche Fortschritte zeitigt und um der nachhaltigen Entwicklung konkret Gestalt zu verleihen. Daher wird er die Einrichtung einer Datenbank in Angriff nehmen, die derjenigen ähnelt, die er bereits in Bezug auf den Binnenmarkt (PRISM) unterhält. Mit dieser Datenbank sollen Hindernisse erfasst werden, denen die Akteure vor Ort begegnen, bewährte Methoden verbreitet, Informationen über die für diese innovativen Projekte zuständigen Organisationen zusammengestellt, der Bottom-up-Ansatz konkretisiert und die einschlägigen Erfahrungen und Kenntnisse ausgebaut werden, auf die sich die Kommission insbesondere bei der Erarbeitung von Richtlinienvorschlägen sowie ihren Folgenabschätzungen und Mitteilungen stützt.

3.26

Des Weiteren ist der Ausschuss der Ansicht, dass die für 2008 angekündigte Reform des Internationalen Währungsfonds den europäischen Vertretern Gelegenheit bietet, mit einer Stimme zu sprechen, um dafür zu sorgen, dass das Konzept der nachhaltigen Entwicklung zu einem der Kriterien für die Gewährung von Beihilfen wird.

3.27

Der EWSA begrüßt die Ankündigung der Kommission, den Nachhaltigkeitsprozess turnusgemäß alle 2 Jahre anhand eines Fortschrittsberichts überprüfen zu wollen und dabei sowohl den Europäischen Rat als auch das Europäische Parlament einzubeziehen und zudem den EWSA und den AdR mit ihrer Katalysatorrolle in die Gesellschaft hinein zu nutzen.

3.28

In der jüngsten Mitteilung der Kommission zur neuen Industriepolitik (20) werden die Einsetzung einer Hochrangigen Gruppe für Wettbewerbsfähigkeit, Energie und Umwelt, Überlegungen zu externen Aspekten der Wettbewerbsfähigkeit und des Marktzugangs (Frühjahr 2006) sowie ein Management des Strukturwandels im verarbeitenden Gewerbe (Ende 2005) angekündigt. Der Ausschuss begrüßt die Einsetzung der Hochrangigen Gruppe (Februar 2006) und ihren Auftrag (21) und ist bereit, ihr ggf. in ihren Arbeiten zur Seite zu stehen. Des Weiteren hofft er, dass die von der Kommission zu einem späteren Zeitpunkt zu formulierenden Überlegungen mit dem Bestreben übereinstimmen werden, eine angemessene Nutzung der Synergien zwischen den europäischen Politiken zu gewährleisten und Trade-offs mit Blick auf das Nachhaltigkeitsziel zu bewerkstelligen.

3.29

Zwar ist der Ausschuss ein unnachgiebiger Verfechter des Ziels, 3 % des BIP für FuE bereitzustellen (hiervon sollen 2/3 aus dem Privatsektor stammen), doch müssen diese Investitionen und die hieraus resultierende Innovation seines Erachtens der Förderung nachhaltiger Entwicklung dienen. Wenn möglich sollte die Kommission mit Unterstützung von Eurostat und den diesem Amt auf Ebene der Mitgliedstaaten entsprechenden Einrichtungen in regelmäßigen Abständen einen Bericht vorlegen, in dem Bilanz über die Situation gezogen wird, um die Lissabon-Strategie und die übergreifende Strategie für nachhaltige Entwicklung miteinander in Einklang zu bringen. Die Kommission sollte ggf. in den integrierten Leitlinien Empfehlungen aussprechen, um die Kompatibilität und Synergie sicherzustellen.

4.1.1

Der EWSA registriert mit Erschrecken, dass die Kommission in ihrer Mitteilung fast schon resigniert eingesteht, dass der Klimawandel nicht mehr aufzuhalten ist und es „nur noch“ darum geht, die Auswirkungen für die stärksten Betroffenen abzufedern.

4.1.2

Die „Leitaktionen“ in diesem Bereich sind nicht mehr als Absichtserklärungen und vorsichtige verbale Ankündigungen, sich um weitergehende Verpflichtungen und internationale Vereinbarungen zu bemühen. Das Fehlen klarer Zielsetzungen ist besonders in diesem Politikbereich umso erschreckender, als bereits heute absehbar ist, dass die derzeitigen Zielvorgaben für die Verringerung von Treibhausgasemissionen bis 2012 wohl verfehlt werden; und dies trotz der wachsenden Bedrohung und der nicht mehr zu leugnenden gravierenden Unwetterereignisse mit ihren katastrophalen menschlichen wie wirtschaftlichen Folgen.

4.1.3

Der EWSA begrüßt aber dennoch die eher allgemein gehaltenen Aussagen über die Nutzung des eigenen Potenzials der EU für mehr Effizienz und technologische Entwicklungen im Bereich erneuerbarer Energien und Energieverbrauch. Diese Zielsetzungen der Kommission werden vom EWSA unterstützt, er empfiehlt dem Rat und der Kommission aber dringend, klare und durchaus ambitiöse Zielvorgaben zu erarbeiten, die Instrumente zur Zielerreichung zu beschreiben und diese dann mit allen Beteiligten zu diskutieren.

4.1.4

So zeichnet sich derzeit ab, dass die Industrie vor einem Durchbruch stehen könnte, was CO2-freie Kohlekraftwerke angeht. Im Rahmen einer Nachhaltigkeitsstrategie kann man durchaus erwarten, dass die Frage aufgegriffen wird, welche Rahmenbedingungen (und somit Instrumente) die Politik zu setzen hat, um den Einsatz einer solchen Technologie zu befördern.

4.2.1

Auch wenn der Ausschuss begrüßt, dass bei der Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzung nicht nur bei dem niedrigen Einkommen angesetzt wird, ist er der Ansicht, dass die vorgeschlagenen Leitaktionen bei weitem nicht ausreichen. Insbesondere sollte die Kommission die Indikatoren von Laeken (22) für die Arbeitsplatzqualität (23) auf den neuesten Stand bringen und diese Dimension in den Leitlinien stärker zur Geltung bringen.

4.2.2

Die Kommission kündigt an, dass sie die Sozialpartner zu der Frage der Vereinbarkeit von Beruf und Privatleben konsultieren werde. Für den Fall, dass diese zwar Folgemaßnahmen für notwendig halten, es ihnen jedoch nicht gelingt, eine Vereinbarung gemäß Artikel 139 EG-Vertrag zu schließen, dann sollten sich nach dem Dafürhalten des Ausschusses die Kommission und der europäische Gesetzgeber für zuständig erklären. Diese Verfahrensweise sollte auch für die anderen anvisierten Bereiche gelten.

4.3.1

Auch im Schwerpunkt natürliche Ressourcen klingen die Leitaktionen eher unverbindlich bzw. regelrecht unglaubwürdig. So schreibt die Kommission, dass die „EU und Mitgliedstaaten ... ausreichende Mittel und Managementkapazitäten für das Natura-2000-Netz für geschützte Gebiete bereitstellen (sollten) und die Anliegen der biologischen Vielfalt besser in die internen und externen Politikbereiche integrieren, um dem Verlust an biologischer Vielfalt entgegenzuwirken“. Angesichts der Finanzbeschlüsse des Europäischen Rates vom Dezember 2005, bei dem gerade Gelder in diesem Sektor gestrichen wurden, erkennt die Öffentlichkeit natürlich sofort, wie weit Anspruch und Wirklichkeit in der Politik in der EU auseinander klaffen.

4.3.2

Unter den in Anhang 2 genannten „operationellen Zielen und Vorgaben“ für den Sektor „Bessere Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen“ werden lediglich bereits bekannte und beschlossene Politiken wiederholt, wie beispielsweise das 1997(!) im Weißbuch (24) veröffentlichte Ziel, bis 2010 im Energiemix einen Anteil von 12 % erneuerbaren Energien erreichen zu wollen, von dem die Kommission selbst aber in ihrer Mitteilung vom 26.5.2004 (25) ausgeht, dass sie dieses mit den gegenwärtigen Maßnahmen wohl nicht ereichen wird. Neue Maßnahmen werden aber nicht vorgeschlagen und eine Analyse, worin das vermutliche Scheitern begründet liegt, wird nicht vorgenommen.

4.3.3

Auch hier würde nach Meinung des EWSA die Nennung von ehrgeizigen und zukunftsgerichteten Zielen — wie sie beispielsweise Schweden Anfang Februar 2006 verkündet hat — der Nachhaltigkeitsstrategie mehr Furore, Aufmerksamkeit und Unterstützung einbringen, als diese vagen Absichtserklärungen, die weder neu noch aktuell erscheinen. Schweden hat sich bekanntlich zum Ziel gesetzt, langfristig sowohl fossile Brennstoffen zu ersetzen als auch aus der Atomenergie auszusteigen.

4.3.4

Darüber hinaus könnte im Bereich Energieeinsparung und -effizienz ein ebenso öffentlichkeitswirksames wie zukunftsgerichtetes und innovationsförderndes Ziel formuliert werden, nämlich dass bis beispielsweise 2020 alle Neubauten in der Europäischen Union als sogenannte „Nullenergiehäuser“ gebaut werden, d.h. Gebäude, die keinerlei zusätzlichen Energieinput mehr benötigen.

4.4.1

Im Bereich des Verkehrs wird zunächst beschrieben, dass die „aktuellen Tendenzen ... nicht nachhaltig“ sind.

4.4.2

Die Kommission schreibt dann: „Die Vorteile der Mobilität lassen sich auch mit weitaus geringeren wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Kosten erreichen. Dazu gibt es mehrere Möglichkeiten: Verringerung des Verkehrsbedarfs (etwa durch Änderungen in der Landnutzung, Förderung von 'Telecommuting' und Videokonferenzen), bessere Nutzung von Infrastruktur und Fahrzeugen, Wechsel des Verkehrsmittels — also etwa Verlagerung von der Straße auf die Schiene -, Erledigung kurzer Wege mit dem Fahrrad oder zu Fuß, Entwicklung des öffentlichen Personenverkehrs, Einsatz sauberer Fahrzeuge und Entwicklung von Alternativen wie Biokraftstoffen und Wasserstoffantrieb“, was inhaltlich der Stellungnahme des EWSA zum Thema „Die Verkehrsinfrastruktur zukunftsfähig gestalten: Planung und Nachbarländer — nachhaltige Mobilität — Finanzierung“ (26) entspricht. Die Kommission stellt auch dar, dass die „Vorteile eines nachhaltigen Verkehrs vielfältig und erheblich“ sind.

4.4.3

Der EWSA begrüßt im Grundsatz Aussagen und Verweise auf win-win-Situationen. Der EWSA fragt sich allerdings, weshalb es dann immer noch, trotz all dieser Vorteile und Möglichkeiten, zu den mehrfach beschriebenen negativen Trends, z.B. im Verkehr, kommt und weshalb folglich die Kommission negative Trendentwicklungen feststellen muss.

4.4.4

Es muss Gründe dafür geben, dass Menschen und Unternehmen trotz der von der Kommission dargestellten Vorteile des nachhaltigen Verkehrs auf nicht nachhaltige Verkehrsträger setzen und diese überwiegend präferieren. Diese Beweggründe werden nicht analysiert, doch ohne eine solche Analyse können keine richtigen Gegenstrategien entwickelt werden.

4.4.5

Die Kommission benennt im Bereich des Verkehrs 3 Leitaktionen:

4.4.6

Für den EWSA ist mehr als zweifelhaft, dass die EU mit diesen Leitaktionen die in der Nachhaltigkeitsstrategie (27) beklagte „Zunahme der Verkehrsüberlastung“ in den Griff bekommt und es so beispielsweise zu ausreichenden Verkehrsminderungen kommen kann. Die in den Leitaktionen gemachten Forderungen und Formulierungen fallen weit hinter das zurück, was in früheren Dokumenten der EU, z.B. bei den „Bürgernetzen“ oder im Weißbuch „Verkehrspolitik“ (28), formuliert wurde.

4.4.7

Weitaus attraktiver zur Vermittlung der Nachhaltigkeitsstrategie in die breite Öffentlichkeit und weitaus ehrgeiziger und zielführender wäre dagegen die Zielvorgabe wie die, z.B. bis 2020 oder 2025 zu erreichen, dass in Europa nur noch emissionsfreie Fahrzeuge zugelassen werden. Dies würde große Anreize für Forschung und Entwicklung bewirken, technologische Innovationen beschleunigen und die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Automobile erhöhen, was wiederum ebenfalls der ökonomischen Entwicklung Europas zugute käme. Darüber hinaus wäre dies ein technologischer Ansatz, der helfen könnte, dass die aufholende Verkehrsentwicklung in einigen Schwellenländern der Welt nicht zum ökologischen wie klimatischen Kollaps führt.

4.4.8

Eine solche strategische Zielsetzung im Verkehrsbereich wäre neben der Umsetzung der EWSA-Forderungen für eine nachhaltige Verkehrsentwicklung (29) einer europäischen Strategie für nachhaltige Entwicklung würdig und würde die vielfach beschworenen „win-win“-Effekte Wirklichkeit werden lassen.

4.5.1

Es muss kritisch gesehen werden, dass in der Mitteilung Forderungen, die seit Jahren von der EU erhoben werden, aber nicht umgesetzt wurden, quasi recycelt werden. Beispiel hierfür ist die Leitaktion im Bereich des 6. Schwerpunkts „Globale Herausforderung“, wonach „EU und Mitgliedstaaten .... ihr Hilfevolumen bis 2015 auf 0,7 % des BIP erhöhen (sollten), mit einem Zwischenziel von 0,56 % im Jahre 2010, differenziert in Einzelziele von 0,51 % für die EU-15 und 0,17 % für die EU-10“. Der EWSA zweifelt in keiner Weise daran, dass dies eine richtige Forderung ist (30). Er erinnert nur daran, dass die Industrienationen bereits auf der UN-Vollversammlung am 24.10.1970 — also vor über 35 Jahren!!! — versprochen haben, 0,7 % ihres BIP für die Entwicklungshilfe bereit zu stellen (womit allein allerdings natürlich nicht alle Probleme gelöst wären). Die ständige Wiederholung von Versprechungen, die nicht eingehalten werden, macht Politik nicht gerade glaubwürdiger.

4.5.2

Der Ausschuss begrüßt natürlich alle zur Bekämpfung der weltweiten Armut angekündigten Anstrengungen. Die Kommission will sich verstärkt darum bemühen, dass der internationale Handel als Instrument eingesetzt wird, um eine echte globale nachhaltige Entwicklung zu erreichen. Dies ist zweifellos ein extrem wichtiger, global gesehen vielleicht sogar der entscheidende Ansatz. Das WTO-Abkommen ist eine Handelsvereinbarung, es kennt keine Nachhaltigkeitskriterien, obwohl der globale Handel entscheidende Auswirkungen auf die Nachhaltigkeitsentwicklungen hat. Rat und Kommission sollten deshalb diese wichtige Aussage zentral herausstellen, gleichzeitig aber auch skizzieren, wie man sich die Umsetzung vorstellt.

4.5.3

Dies ist auch deshalb wichtig, um gegenüber der Öffentlichkeit deutlich zu machen, dass es sich nicht nur um eine Absichtserklärung handelt. Für den EWSA ist klar, dass finanzielle Unterstützungen allein die Lebens- und Arbeitsbedingungen der Menschen in den Entwicklungsländern nicht nachhaltig zu verbessern vermögen.

Der Ausschuss ruft überdies in Erinnerung, dass bei den Schlussfolgerungen des Rates zur sozialen Dimension der Globalisierung (März 2005) das Konzept „Menschenwürdige Arbeit“ in das Zentrum des auswärtigen Handelns der EU gerückt wurde. Der Ausschuss kann nicht hinnehmen, dass die komparativen Vorteile einiger Länder auf einer Missachtung von ILO-Normen oder Umweltschutzvorschriften basieren. Bei diesen Vorschriften handelt es sich nicht etwa um einen verschleierten Protektionismus der reichen Länder; sie tragen vielmehr zur Sicherung der Menschenwürde, des sozialen Fortschritts und der Gerechtigkeit bei. Die EU sollte die Fortschritte in diesen Bereichen verfolgen und möglichst gemeinsam mit den von der ILO anerkannten Sozialpartnern der betroffenen Drittstaaten (oder dort tätiger, repräsentativer anerkannter Organisationen der Zivilgesellschaft) bewerten — und wenn eine Verschlechterung der Situation festgestellt wird, mit Handelssanktionen reagieren. Es ist schade, dass in der vorliegenden Mitteilung der Kommission hierauf nicht Bezug genommen wird.

4.6

Generell fordert der Ausschuss die Kommission und die Mitgliedstaaten auf, ihren Handelspartnern zu zeigen, dass die nachhaltige Entwicklung nicht als ein Kostenverursacher, sondern vielmehr als ein Faktor für Wohlstand — sowohl für deren Volkswirtschaften, die einen höheren Lebensstandard anstreben, als auch global — aufgefasst werden sollte.

1)

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Überprüfung der Strategie für nachhaltige Entwicklung - Ein Aktionsprogramm (KOM(2005) 658 endg. vom 13.12.2005). (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0658de01.pdf)

2)

EUROSTAT-Bericht: „Measuring progress towards a more sustainable Europe - Sustainable development indicators for the European Union - Data 1990-2005“ (Dieses Dokument liegt derzeit nur auf Englisch vor. Titel etwa: „Messung der Fortschritte auf dem Weg zu einem nachhaltigeren Europa - Indikatoren für die nachhaltige Entwicklung in der Europäischen Union - Daten 1990-2005“) (13.12.2005).

3)

Europäischer Rat (16./17. Juni 2005), Schlussfolgerungen des Vorsitzes: Leitprinzipien der nachhaltigen Entwicklung. (http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/de/ec/85350.pdf)

4)

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Überprüfung der EU-Strategie der nachhaltigen Entwicklung 2005: Erste Bestandsaufnahme und künftige Leitlinien (KOM(2005) 37 endg. vom 9.2.2005). (http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/site/de/com/2005/com2005_0037de01.pdf)

5)

Anhang zu dem Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen SEK(2005) 225 - Fortschrittsbericht.

„The effects of environmental policy on European business and its competitiveness: a framework for analysis“, SEK(2004) 769 (Dieses Dokument liegt nur auf Englisch vor. Titel etwa: „Die Auswirkungen der Umweltpolitik auf europäische Unternehmen und ihre Wettbewerbsfähigkeit: Rahmen für eine Analyse“).

„Commission staff working document on the links between employment policies and environment policies“, SEK(2005) 1530 (Dieses Dokument liegt nur auf Englisch vor. Titel etwa: „Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen - Verbindungen zwischen Beschäftigungs- und Umweltpolitik.“).

„Beschäftigung, Produktivität und ihr Beitrag zum Wirtschaftswachstum“, SEK(2004) 690.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/37

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt es, dass die Kommission einen Entwurf für eine Richtlinie zur Bekämpfung von Hochwasser vorgelegt hat, wie er sie in seiner Stellungnahme (1) zu der vorausgehenden Mitteilung gefordert hatte, und insbesondere, dass sich dieser Entwurf in die Methodik und das Instrumentarium der Wasserrahmenrichtlinie einfügt. Mit der Einfügung der Hochwasserrisikokarten und -pläne in den Flusseinzugsgebietsplan werden sämtliche Aspekte der Bewirtschaftung der kontinentalen Gewässer und der mit den Wassereinzugsgebieten zusammenhängenden Küstengebiete geregelt

1.2

Ausgangspunkt für eine wirksame Umsetzung der Richtlinie ist eine vorausschauende Bewertung der Wassereinzugs- und Küstengebiete in Form einer gründlichen Diagnose der gegenwärtigen Situation, vor allen in Gebieten mit hohem Hochwasserrisiko aufgrund der menschlichen Eingriffe und des Klimawandels.

1.3

Ferner müssen nachdrücklich vorbeugende Maßnahmen gegen die Schadensfolgen von Hochwasser gefordert werden, indem bei allen Maßnahmen die Bevölkerung mittels Informationskampagnen und Mitwirkungsmöglichkeiten angesprochen wird. Deshalb ersucht der EWSA die Kommission, besonders darauf zu achten, dass die Vorschriften, die in Artikel 14 der Wasserrahmenrichtlinie und in diesem Vorschlag für eine Richtlinie aufgestellt werden, auch in die Pläne für die Einzugsgebiete Eingang finden.

1.4

Die Hochwassermanagementpläne und -risikokarten, wie sie in dem Richtlinienvorschlag dargestellt werden, müssen weiter gefasst werden. Die Klassifizierung der Einzugsgebiete mit hohem Risiko muss sowohl prioritäre Handlungsvorschriften mit angemessener Finanzierung als auch die für eine Minimierung der Kosten anzuwendenden Kriterien bei gleichzeitiger Erhöhung des Nutzens für die Bevölkerung umfassen. Das Ergebnis muss eine nachhaltige und integrierte Entwicklung der potenziellen Hochwassergebiete sein.

1.5

Im Hinblick auf die Tätigkeiten der Gemeinschaft im Bereich der multidisziplinären Forschung und Koordination ist schließlich noch zu betonen, dass alle Politiken zugunsten der europäischen Gewässer ausgebaut werden müssen.

2.1

Bei der Ausarbeitung der Richtlinie 2000/60/EG oder „Wasserrahmenrichtlinie“ war eine Leerstelle übrig geblieben: die Festlegung von Zielgrößen für Vermeidungs-, Schutz- und Minderungsmaßnahmen bei Hochwasser. Tatsächlich gab es auf dem Gebiet der EU in den vergangenen zehn Jahren mehr als 100 Überschwemmungen mit zahlreichen Toten und erheblichen wirtschaftlichen Schäden. Die Kommission legte eine Mitteilung (2) mit einer Analyse der Lage vor, in der sie eine konzertierte Aktion in der Europäischen Union vorschlug. Der gegenwärtige Richtlinienvorschlag ist ein Bestandteil dieser Aktion.

2.2

Sowohl in der Mitteilung als auch in dem Richtlinienvorschlag wird Nachdruck darauf gelegt, dass alle Maßnahmen der Wasserpolitik mit den übrigen vorhandenen Gemeinschaftspolitiken im Bereich der Schutz- und Minderungsmaßnahmen bei Hochwasser koordiniert werden. Die Forschungspolitik mit Vorhaben wie FLOODsite trägt zu einer Verbesserung des integrierten Analyseverfahrens und Hochwasserrisikomanagements bei; die Regionalpolitik bildet unter Anwendung der Strukturfonds, insbesondere des Europäischen Fonds für die Regionalentwicklung und der Gemeinsamen Agrarpolitik, und mit den Instrumenten der Entkopplung und Auflagenbindung (3) ein umfassendes Paket, das bessere Ergebnisse als einzelne wasserwirtschaftliche Maßnahmen ermöglicht.

2.3

Ziel des Richtlinienvorschlags ist die Minderung und das Management der Hochwasserrisiken, die Leben und Gesundheit von Menschen, ihre Vermögenswerte und auch die Natur und Umwelt gefährden. Die Einbettung dieses Vorschlags in die Wasserrahmenrichtlinie gestattet eine Vereinfachung der organisatorischen und administrativen Schritte, zumal er sich auf die vorhandenen Flussgebietseinheiten gemäß den Vorschriften der Wasserrahmenrichtlinie bezieht. Dies heißt, dass sämtliche Maßnahmen, die zur Vermeidung und Minderung der Hochwasserrisiken getroffen werden, im Rahmen der Pläne für die Wassereinzugsgebiete der einzelnen Flüsse erfolgen müssen und dass die eingesetzten Behörden in beiden Fällen dieselben sind, die lediglich diese neue Zuständigkeit erhalten. Im übrigen sei darauf hingewiesen, dass sich die Effizienz verbessern würde, wenn die Fristen für die vorgeschlagene neue Richtlinie mit denjenigen für die Wasserrahmenrichtlinie übereinstimmten.

2.4

Der EWSA ist mit dem Richtlinienvorschlag einverstanden. Bei der inhaltlichen Prüfung konnte er feststellen, dass viele seiner Bemerkungen aus seiner Stellungnahme zur Mitteilung von 2004 aufgegriffen worden waren (4). Diesbezüglich bleibt ihm also nur, die Kommission nachdrücklich zur Wahrnehmung ihrer Aufgabe zu drängen; ihre Rolle für die Umsetzung des Inhalts der Wasserrahmenrichtlinie und aller ihrer Bestimmungen für die Entwicklung sind die Gewähr für eine korrekte Anwendung der Rechtsvorschriften durch die Behörden der Mitgliedstaaten, ohne die Vorteile aus den Augen zu verlieren, die sich für Drittstaaten ergeben können, mit denen Wassereinzugsgebiete auf dem europäischen Kontinent geteilt werden.

3.1

Der Richtlinienvorschlag gliedert sich in sieben Kapitel:

4.1

Der EWSA stellt fest, dass durch die Einfügung dieses Richtlinienvorschlags in die Methodik der Wasserrahmenrichtlinie die Einbeziehung der Pläne für das Hochwasserrisikomanagement in die Pläne für die Einzugsgebiete begünstigt wird, so dass die erforderliche Planung für Maßnahmen für jeweils das gesamte Flusseinzugsgebiet gewährleistet ist, und die Maßnahmen der verschiedenen (lokalen, staatlichen, überstaatlichen) Ebenen aufeinander abgestimmt und alle zuständigen Stellen koordiniert werden.

4.2

Ferner wird durch die Einordnung des Hochwasserrisikomanagements in die Wasserrahmenrichtlinie die Begriffsbestimmung von „Hochwasser“ als eines natürlichen und normalen Bestandteils der Fluss- und Küstengewässerdynamik eingeführt. Die Begriffsbestimmung für „Hochwasserrisiko“ erfolgt in Bezug auf die Schadensfolgen für die menschliche Gesundheit, die Umwelt und die wirtschaftlichen Tätigkeiten und folglich auch für die Wasserkörper, wie sie Gegenstand der Wasserrahmenrichtlinie sind.

4.3

Dass eine vorausschauende Bewertung des Hochwasserrisikos erfolgen müsse, war eine der wichtigsten Schlussfolgerungen aus der Stellungnahme des EWSA (5); insofern erleichtert der Richtlinienvorschlag, der inhaltlich in Artikel 4 und Artikel 5 zum Ausdruck kommt, wissenschaftlichen Kriterien entsprechende Pläne für das Hochwasserrisikomanagement. Es sei auf einige Vorschriften dafür hingewiesen:

4.4

Bemerkenswert ist auch die Klassifizierung der Flusseinzugs- und Küstengebiete in solche mit bzw. ohne Hochwasserrisiko. Der EWSA ist mit dem Ziel des Hochwasserrisikomanagements einverstanden, die Eintrittswahrscheinlichkeit und die Auswirkungen von Hochwasserereignissen zu verringern; zu diesem Zweck sind Einteilungen der in Frage kommenden Verfahrensweisen und Maßnahmen sowie Kriterien für eine sinnvolle Auswahl für jeden einzelnen Fall erforderlich.

4.5

Der EWSA schlägt der Kommission vor, in Artikel 9 und im Anhang (Pläne für das Hochwasserrisikomanagement, Buchstabe A) folgende Grundsätze und Maßnahmen aufzunehmen:

4.6

Für eine stärkere Einbeziehung der Zivilgesellschaft in die Maßnahmen zur Vermeidung der Hochwasserrisiken und –schäden ist in allen Mitgliedstaaten ein System der Information und Einbeziehung der Öffentlichkeit zu schaffen, wie es bereits in Artikel 14 der Wasserrahmenrichtlinie strukturiert wurde. Die Einbeziehung muss sowohl bei den Plänen für das Risikomanagement als auch bei der vorausschauenden Bewertung erfolgen.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/40

1.1

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA) begrüßt die Entscheidung des Rates über ein Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz, da darin seines Erachtens im Großen und Ganzen die Bemerkungen eingegangen sind, die er in seiner Stellungnahme zur Mitteilung über die Verbesserung des Gemeinschaftsverfahrens für den Katastrophenschutz (1) im November 2005 vorgelegt hatte.

1.2

Ferner weist der EWSA darauf hin, dass mit dem Verfahren der Neufassung, das eine Vereinfachung der Gesetzgebung der Gemeinschaft darstellt, die Kenntnis dieser Rechtsvorschrift bei den für den Zivilschutz zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten verbessert und somit ihre Umsetzung bei naturbedingten oder von Menschen verursachten Katastrophen leichter erfolgen kann.

1.3

Die bessere Funktionsweise des Verfahrens durch erweiterte Zuständigkeiten und vor allem durch vermehrte und verbesserte Hilfsmittel wird seinen Einsatz sowohl innerhalb als auch außerhalb des Gemeinschaftsraumes erleichtern. Sehr wichtig ist dabei die Abstimmung dieses Verfahrens mit demjenigen der Vereinten Nationen, also dem Büro zur Koordinierung der humanitären Hilfe. Allerdings sollte sie auch mit dem Roten Kreuz und mit denjenigen NRO erfolgen, die in den betroffenen Gebieten operieren, und ferner als Koordinierungsstelle für die freiwilligen Helfer dienen, die bei der Katastrophenhilfe eine wichtige Rolle spielen.

1.4

Eine ausreichende Ausstattung dieses Verfahrens mit Haushaltsmitteln ist der entscheidende Schlüssel für sein gutes Funktionieren; dazu gehört auch eine Verbesserung der Informationspolitik, die Bereitstellung von Transportmitteln und von Mitteln für die Ausbildung von Experten usw. Der EWSA hält diese für entscheidende Faktoren und bekräftigt deshalb deren Dringlichkeit; die Kommission muss über die entsprechenden Mittel verfügen können und von den Mitgliedstaaten die Erfüllung ihrer Pflichten verlangen, damit der Katastrophenschutz seinen Aufgaben im gesamten Umfang nachkommen kann.

2.1

Das Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz wurde im Jahre 1981 (2) gemeinsam mit dem Aktionsprogramm für den Katastrophenschutz (3) geschaffen und hat seitdem dazu beigetragen, den Einsatz und die Koordinierung des Katastrophenschutzes innerhalb und außerhalb der EU zu erleichtern. Die in diesen Jahren gesammelten Erfahrungen haben aber deutlich gemacht, dass das Verfahren verbessert werden muss, vor allem, weil sowohl der Rat als auch das Europäische Parlament seinen Einsatz auch bei den schweren Katastrophen, die innerhalb und außerhalb des Europäischen Territoriums geschahen, befürworteten.

2.2

Die Kommission legte eine Mitteilung (4) mit dem Ziel vor, dieses Verfahren zu verbessern und schlug dazu Folgendes vor:

2.3

Der EWSA gab zu der genannten Mitteilung eine Stellungnahme (5) ab, in der er die Verbesserungsvorschläge begrüßte, wenngleich er der Meinung war, dass angesichts der vor allem bei den letzten Katastropheneinsätzen in Asien gesammelten Erfahrungen einige Maßnahmen noch abgeändert werden sollten. In der Reihenfolge der erwähnten Stellungnahme hatte der EWSA der Kommission zugunsten einer besseren Arbeitsweise des Verfahrens die folgenden Aspekte zur Erörterung vorgelegt:

3.1

Die vorliegende Entscheidung des Rates, in die sowohl die frühere Entscheidung vom 23. Oktober 2001 als auch die erwähnte Mitteilung eingeflossen sind, steht im Einklang mit dem Programm der Kommission zur Vereinfachung von Rechtsakten. Die hier angewandte Methode der Neufassung fördert die Umsetzung der Entscheidung sowohl in Bezug auf das Verfahren selbst als auch bei den für den Katastrophenschutz zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten. Ferner wurde die Entscheidung inhaltlich erheblich verbessert, und zwar hinsichtlich der Funktionsweise des gemeinschaftlichen Verfahrens des Katastrophenschutzes als auch bezüglich der Ausstattung mit den Hilfsmitteln, die seinen Einsatz möglich machen.

3.2

Der EWSA begrüßt diese Initiative, mit der die Funktionsweise der gemeinschaftlichen Stelle präzisiert wird, die bei Katastrophenfällen innerhalb und außerhalb der Gemeinschaft die Hilfseinsätze koordinieren soll, insbesondere, indem ihr Einsatzbereich erweitert wird, nämlich einerseits auf von Menschen verursachte Katastrophen wie etwa terroristische Anschläge, und andererseits auf die Meeresverschmutzung durch Unfälle.

3.3

Noch wichtiger erscheint dem EWSA die Aufnahme einiger Verbesserungen in das Verfahren, die er in seiner Stellungnahme aus dem Jahre 2005 gefordert hatte. So sei auf Artikel 2 hingewiesen, in den nun auch verfügbare militärische Mittel und Kapazitäten zur Unterstützung aufgeführt werden, die in vielen Fällen als unerlässlich für rasche und wirksame Aktionen erachtet werden. Ferner wird neben einer anderen Forderung des EWSA, nämlich nach Vorkehrungen für die Beförderung, auch die Logistik und sonstige Unterstützung auf Gemeinschaftsebene aufgeführt.

3.4

Der EWSA wiederholt seine Zustimmung zu den Einsatzmodulen, die in koordinierter Form im Rahmen des Verfahrens von den Mitgliedstaaten ausgestattet werden und in ständigem Kontakt mit dem CECIS-System stehen, damit über ein Frühwarnsystem ein Einsatz mit geeigneten Mitteln, u.a. auch zusätzlichen Beförderungsmitteln, möglich ist.

3.5

Es wurde eine Änderung vorgenommen, die in der Mitteilung nicht vorgesehen war und sich auf Einsätze außerhalb der Gemeinschaft bezieht. Demnach soll derjenige Mitgliedstaat, der den EU-Ratsvorsitz innehat, die Kontakte zu dem betroffenen Staat herstellen, sobald das CECIS-System die entsprechenden Informationen erhält; die EU-Kommission stellt das Team für die operative Koordinierung auf, das sich seinerseits mit der UNO abstimmt. Der EWSA hält es für wichtig, in das Gemeinschaftsverfahren für den Katastrophenschutz die höchste Vertretung der EU einzubeziehen und fordert deshalb das Tätigwerden des für die Außenbeziehungen der EU zuständigen höchsten Repräsentanten, aber er hält das schließlich vorgeschlagene System nicht für völlig einsatzfähig.

3.6

Es sei nachdrücklich auf den neuen Artikel 10 hingewiesen, in dem das Gemeinschaftsverfahren als ergänzende Maßnahme für die Katastrophenschutzstellen in den Mitgliedstaaten festgelegt wird, indem es jene mit Beförderungsmitteln und der Mobilisierung der Module und der am Katastrophenort tätigen Einsatzteams unterstützt.

3.7

Schließlich wird in Artikel 13 die Zuständigkeit der Kommission für die Durchführung aller Maßnahmen festgelegt, die in dieser Entscheidung vorgesehen sind, insbesondere die Verfügung über die Ressourcen für die Hilfseinsätze, für das CECIS-System, für die Expertenteams und deren Ausbildung und für alle anderen Formen zusätzlicher Unterstützung. Der EWSA begrüßt es, dass auf die Frage der Verfügung über Ressourcen eingegangen wurde, ist aber der Meinung, dass diese auch beziffert werden müssten, damit alle zugewiesenen Zuständigkeiten auch wirklich wahrgenommen werden können.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/42

—

mehrere Teilbereiche umfasst:

—

Ziele festlegt:

—

zu Empfehlungen führt:

—

und für die Förderung der sozialen Integration und den Schutz der Rechte psychisch kranker Menschen in die Festlegung einer beispielhaften Vorgehensweise (Best Practice) mündet (wobei sich die EU-Grundrechteagentur dieser Fragen annehmen sollte).

—

das Massenphänomen einer Nachfrageexplosion und ein Paradigmenwechsel von der Psychiatrie zur psychischen Gesundheit,

—

die Rolle der Nutzer und/oder ihrer Vertreter als unumkehrbare Entwicklung mit Wechselwirkungen auf alle Politikbereiche,

—

das Ungleichgewicht zwischen stationärem und ambulantem Bereich und die Flexibilitätsprobleme im Gesundheitswesen insgesamt, von der Notfallmedizin bis zur Sozialmedizin.

2.1

Psychische Störungen zählen weltweit zu den wichtigsten Ursachen für Erwerbsunfähigkeit, und die sozioökonomischen Folgen für die einzelnen Personen, die Familien und den Staat sind verheerend.

2.2

Menschen, die an psychischen Störungen leiden, werden häufig diskriminiert oder ausgeschlossen und erheblich in ihren Grundrechten verletzt.

2.3

Es besteht eine Wechselwirkung zwischen psychischer Gesundheit und Armut: Armut erhöht die Anfälligkeit für psychische Erkrankungen und verschlechtert den Zugang zu unverzichtbaren Behandlungsmaßnahmen. Daher müssen die Länder die Probleme der psychischen Gesundheit zu einem der wichtigsten Anliegen ihrer Gesundheitspolitik machen.

2.4

Die psychische Gesundheit stellt jedoch häufig keine gesundheitspolitische Priorität dar, zum Teil auch deshalb nicht, weil man nicht in allen Ländern in der Lage ist, eine umfassende und effiziente psychiatrische Versorgung anzubieten.

2.5

Das Gemeinschaftsinstrument zur Förderung der psychischen Gesundheit ist Teil des Aktionsprogramms der Europäischen Union im Bereich der öffentlichen Gesundheit 2003-2008, das sich auf Artikel 152 des Vertrags stützt. Bei den Maßnahmen in diesem Bereich ist jedoch zu beachten, dass für die Organisation des Gesundheitswesens und die medizinische Versorgung die Mitgliedstaaten zuständig sind.

2.6

Das Grünbuch der Kommission zielt darauf ab, im Rahmen des europäischen Aktionsplans auf der Ebene der EU eine breit angelegte Debatte über einen besseren Umgang mit psychischen Erkrankungen und die Förderung des psychischen Wohlbefindens zu führen. Dafür gibt es folgende Gründe:

2.7

Im Anschluss an die der psychischen Gesundheit gewidmete Europäische Ministerielle WHO-Konferenz im Januar 2005 hat die Europäische Kommission als Mitveranstalterin der Konferenz (zusammen mit der WHO) im Oktober 2005 ein Grünbuch mit dem Titel „Die psychische Gesundheit der Bevölkerung verbessern — Entwicklung einer Strategie für die Förderung der psychischen Gesundheit in der Europäischen Union“ veröffentlicht, das auf dem Konzept der öffentlichen Gesundheit im Sinne von Artikel 152 des EG-Vertrags beruht, und eine europaweite Konsultation zum Thema psychische Gesundheit auf den Weg gebracht.

2.8

Das klar formulierte Ziel besteht in der Verbesserung der psychischen Gesundheit der europäischen Bevölkerung im Rahmen einer Strategie, die über den Bereich der Gesundheit hinaus auf die „Rückkehr“ zu langfristigem Wohlstand sowie zu mehr Solidarität, mehr sozialer Gerechtigkeit und mehr Lebensqualität abzielt.

2.9

Dieses Grünbuch soll eine Debatte anstoßen und 2006 zu einem Konsultationsprozess mit den Regierungen, Angehörigen der Gesundheitsberufe und Patientenorganisationen führen, damit bis Ende 2006 in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fallende Vorschläge gemacht werden können, die die Strategie der EU im Bereich psychische Gesundheit darstellen.

3.1.1

Im Verlauf eines Jahres leiden Schätzungen zufolge ca. 27 % der erwachsenen Europäer in irgendeiner Weise unter psychischen Störungen, davon 6,3 % unter somatoformen Störungen, 6,1 % unter Depressionen und 6,1 % unter Phobien.

3.1.2

In der Europäischen Union übertrifft die Zahl der Selbstmorde die Zahl der Todesfälle durch Straßenverkehrsunfälle oder HIV/AIDS.

3.1.3

Die Folgen für das Gemeinwesen sind vielfacher Natur. Im Bericht wird daher eine finanzielle Bewertung des Produktivitätsverlusts und der Kosten für das Sozial- und Bildungssystem sowie das Strafverfolgungs- und Justizsystem vorgeschlagen.

3.1.4

Sowohl zwischen als auch innerhalb von Mitgliedstaaten bestehen erhebliche Diskrepanzen.

3.2.1

Das derzeitige Aktionsprogramm der Europäischen Union im Bereich der öffentlichen Gesundheit umfasst bereits mehrere Teilbereiche:

3.2.2

Eine Gemeinschaftsstrategie auf dem Gebiet der psychischen Gesundheit könnte auf folgende Ziele ausgerichtet sein:

3.2.3

Mögliche Initiativen auf Gemeinschaftsebene wären Empfehlungen des Rates zur Bekämpfung von Depressionen und suizidalem Verhalten, gestützt auf ein Pilotprogramm zur Schaffung regionaler Informationsnetze, an denen der Gesundheitssektor, Patienten und deren Angehörige sowie Multiplikatoren mitwirken und mit dem es gelungen ist, die Zahl versuchter Selbstmorde bei jungen Menschen um 25 % abzusenken.

3.2.4

Im Rahmen ihrer Bemühungen um eine bessere Integration psychisch kranker Menschen in die Gesellschaft ruft die Europäische Kommission die Mitgliedstaaten auf, die psychiatrische Versorgung beschleunigt zu deinstitutionalisieren. Sie hat in den vergangenen Jahren eine Studie finanziert, die bestätigt, dass der Übergang von großen Anstalten zur gemeindenahen Versorgung den Kranken eine bessere Lebensqualität gewährleistet. Im Juni 2005 wurde eine neue Studie ausgeschrieben; diese wird prüfen, auf welche Weise die zur Verfügung stehenden Finanzmittel am besten eingesetzt werden können, und sie wird Aufschluss über die Kosten der Deinstitutionalisierung geben.

3.2.5

Weitere mögliche Initiativen auf Gemeinschaftsebene:

3.2.6

Über die psychische Gesundheit soll in der Europäischen Union durch die Förderung von Forschungsprogrammen und die Einrichtung von Schnittstellen zwischen Politik und Forschung bessere Kenntnis erlangt werden.

4.1.1

Die letzten Jahre waren von mehreren Entwicklungen geprägt: vom Massenphänomen einer explodierenden Nachfrage, von einem Paradigmenwechsel von der Psychiatrie zur psychischen Gesundheit und dem unumkehrbaren Trend, dass jetzt auch die Nutzer und ihre Familienvertreter ein Mitspracherecht haben wollen. Jeder dieser Faktoren hat in den einzelnen Ländern mehr oder weniger rasch zu Änderungen von Rechtsvorschriften oder Regelungen geführt, die einer mehr oder weniger stark ausgeprägten Berücksichtigung durch Politik und Verwaltung entsprechen.

4.1.2

Die die Kapazität voll auslastende massive Nachfrage ist das Ergebnis einer komplexen Wechselwirkung zwischen geänderten Vorstellungen von psychischen Störungen und Psychiatrie in der Gesellschaft (sie werden allgemein hingenommen bzw. weniger stigmatisiert) und einem geänderten Angebot. Dieser Vorgang wurde in allen entwickelten Ländern gleichzeitig beobachtet und schlägt sich in epidemiologischen Studien nieder: Jährlich sind 15 % bis 20 % der gesamten Bevölkerung von einer diagnostizierbaren psychischen Störung betroffen; Erwerbsunfähigkeit ist zu 12 % bis 15 % auf psychische Erkrankungen zurückzuführen; diese sind ebenso häufig wie Herzkreislauf- und doppelt so häufig wie Krebserkrankungen; sie machen 30 % aller durch verhinderbare Mortalität oder Erwerbsunfähigkeit verlorenen Lebensjahre aus (Quelle: WHO, 2004). Dieser Druck spiegelt sich auch in der Planung des Gesundheitswesens wider, indem der Psychiatrie im Laufe der Jahre immer mehr Aufgaben übertragen wurden.

4.1.3

Das Zusammenwirken von massiver Nachfrage und geänderten Vorstellungen hat den ambulanten Charakter der Nachfrage verstärkt, was dazu führte, dass die klassische Dichotomie von Krankheit und Gesundheit über die stärker ausgeprägte Erfahrung eines Kontinuums zwischen verschiedenen klinischen Zuständen bis hin zum psychischen Leiden aufgebrochen wurde. Eine Grenzziehung zwischen den beobachteten Störungen und dem sozialen Kontext, in dem sie auftraten, wurde dadurch unmöglich, so dass bei der Bedarfsermittlung auch die sozialen Auswirkungen der Störungen berücksichtigt werden mussten. Die Aufgabe der Psychiatrie besteht zu einem guten Teil darin, zu diagnostizieren, was psychiatrisch ist und was nicht — bzw. was ausreichend psychiatrisch ist, um eine Intervention dieser Disziplin erforderlich zu machen, ohne alles darauf zu reduzieren, um eine gemeinsame Last zusammen mit anderen Partnern zu tragen oder um ihnen zu helfen, wieder Hauptakteure der Hilfe oder Therapie zu werden. Die dialektischen, manchmal konflikthaften Spannungen zwischen dem Klinischen, dem Ethischen und dem Organisatorischen reflektieren diesen Paradigmenwechsel „Psychiatrie versus psychische Gesundheit“ und einen manchmal widersprüchlichen Sprachgebrauch selbst in amtlichen Dokumenten. In der internationalen Fachliteratur wirft dagegen die Unterscheidung zwischen „psychiatry“ und „mental health“ kaum Probleme auf.

4.1.4

Und schließlich ist die zunehmende Macht der Nutzer und der Vertreter der Angehörigen zu nennen. Sie ist Ausdruck einer allgemeinen Entwicklung in Frankreich wie in der ganzen Welt, die nicht auf die Psychiatrie beschränkt ist und durch Krankheiten wie AIDS, durch die sich das Verhältnis Arzt-Patient stark verändert hat, verstärkt wurde. Das zeigt sich besonders deutlich an der Gesetzgebung über die Rechte der Patienten und an der Tatsache, dass in den Verwaltungsunterlagen bezüglich der Psychiatrie bei der Organisation der Dienstleistungen und der Antwort auf die Bedürfnisse sowie deren konkreten Anwendungen auf die Nutzer und ihre Familienangehörigen verwiesen wird.

4.1.5

Der gleiche Trend ist bei den Vertretern der Bevölkerung und aller potenziellen Nutzer zu beobachten. Politik, Stadtpolitik und psychische Gesundheit treten immer mehr in Interaktion. Die Abgeordneten sind immer mehr beteiligt an den Auswirkungen der Entwicklung der Psychiatrie, die immer weniger ohne sie stattfindet.

4.1.6

Diese Entwicklung hat das Ungleichgewicht zwischen stationärem und ambulantem Bereich und die Flexibilitätsprobleme im Gesundheitswesen insgesamt, von der Notfallmedizin bis zur Sozialmedizin, extrem akut werden lassen. Sie hat ferner das häufige Scheitern der Deinstitutionalisierungsbemühungen und die fehlgeschlagene Integration der Psychiatrie in das Allgemeinkrankenhaus verdeutlicht. Da die Grenzen zwischen Medizin und sozialer Betreuung, zwischen den Berufsbildern und Bildungsgängen durchlässig sind, ist die berufliche Erstausbildung der Fachkräfte und ihre Fortbildung zur Übernahme neuer Aufgaben ein Schlüssel zur Zukunft. Über diesen Wandel hinaus sind neue Probleme aufgetaucht wie das der psychisch Kranken im Strafvollzug, das der älteren Menschen mit neurodegenerativen Krankheitsbildern, die sich als psychische Behinderungen auswirken, und dasjenige der besonders benachteiligten Bevölkerungsgruppen.

4.1.7

Seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs gibt es eine hohe Sensibilität für die Menschenrechte und gegenüber jeder Art von Konzentration, und die Einlieferung psychisch Erkrankter in Institutionen, wie sie zur damaligen Zeit üblich war, wurde in kritischem Licht gesehen. Zusammen mit der Entwicklung der Psychotropika, dem Entstehen von Verbraucher- und Nutzerbewegungen und den sich verschärfenden Haushaltsproblemen hat dies in den meisten entwickelten Ländern zu einem Prozess der Deinstitutionalisierung geführt. In der Fachliteratur bezeichnet dieses aus dem angelsächsischen Sprachraum stammende Wort den Übergang zu Formen der psychiatrischen Betreuung, die dem Patienten die Möglichkeit geben, in seiner vertrauten Umgebung zu bleiben statt stationär versorgt zu werden.

4.1.8

Zudem waren immer wieder Klippen zu umschiffen, weil es bei der Deinstitutionalisierung hauptsächlich um die Dehospitalisation ging, um die Judikalisierung, d.h. die in der Gesellschaft und der Psychiatrie bestehende Tendenz, dass eine große Zahl psychisch Kranker dem Strafvollzug überantwortet wird oder dort verbleibt; das Problem umherirrender Patienten in marginalen oder prekären Situationen, die keine Behandlung, keine Unterbringung und keine Sozialleistungen mehr erhalten und zu Obdachlosen werden; das so genannte Drehtürsyndrom („revolving door system“), d.h. es gibt eine gewisse Zahl von Menschen, die, kaum aus dem Krankenhaus entlassen, wieder eingeliefert werden, und dies immer wieder, in einem nicht enden wollenden Kreislauf. All diese Erscheinungen und die massenhafte Nachfrage führten im Laufe der Zeit, auch bedingt durch Budgetkürzungen, zu überfüllten Notaufnahmen und überbelegten Krankenhäusern, so dass — eine sicher vermeidbare Entwicklung — weitere Vollzeitbetten geschaffen wurden, manchmal auch unter dem Druck schlimmer Vorkommnisse (psychisch kranke Täter oder Opfer). Die öffentliche Meinung konnte also Einfluss auf die Politik nehmen und auf Lösungen drängen, die die Sicherheit betrafen oder im Gegenteil an der psychischen Gesundheit ansetzten.

4.3.1

Der Ausschuss unterstützt die Initiative der Kommission zur Entwicklung einer integrierten europäischen Strategie für die psychische Gesundheit. Er ist jedoch der Auffassung, dass die Diskussion über die Erforschung, Identifizierung und Entwicklung dieser Strategie im Rahmen der Wissensgesellschaft stattfinden muss. Dies bedeutet unter anderem, dass die europäische Gesellschaft:

4.3.2

Daher verlangt der enorme Bedarf ein anspruchsvolles Programm und die Festlegung einer gemeinsamen Strategie, die auf allgemeingültigen Grundsätzen beruht. Dabei muss betont werden, dass es eine starke Mobilisierung für die weniger großen Gesundheitsprobleme gibt. Außerdem ist offenbar die Lage, was die psychische Gesundheit betrifft, je nach EU-Land unterschiedlich. Außerdem dürfte sich aufgrund des Rückstaus in den Ländern, die der Gemeinschaft erst später beitreten werden, die Gesamtlage in Zukunft noch verschlechtern.

Einige Bedingungen dürften jetzt schon klar sein.

4.3.3

Zunächst setzt eine gemeinsame Strategie ein gemeinsames Verständnis bestimmter Begrifflichkeiten voraus. Dies gilt etwa für Konzepte wie „psychisch krank“ oder „geistig behinderter Mensch“.

4.3.4

Um die notwendigen Maßnahmen ergreifen zu können, muss die psychische Gesundheit den Erfordernissen entsprechend als Priorität anerkannt werden.

4.3.5

Darüber hinaus muss eine Bestandsaufnahme des vorhandenen Bedarfs wie auch der gegenwärtig angebotenen Lösungen gemacht werden.

4.3.6

Den im Grünbuch enthaltenen Vorschlägen bezüglich der durchzuführenden Aktionen kann nur zugestimmt werden. Bei den Aktionen zur Förderung der psychischen Gesundheit muss es vor allem um Kinder und Jugendliche, Erwerbstätige und ältere Menschen gehen.

4.4.1

Bei der Förderung der psychischen Gesundheit geht es darum, wie wohl oder unwohl sich der Einzelne in seinem Familien- und Freundeskreis und seinem Lebensumfeld sowie in einer gegebenen Gesellschaft fühlt. Dazu gehören Maßnahmen in mehreren Bereichen:

4.4.2

Unter diesem Gesichtspunkt muss der Schwerpunkt je nach Gebiet auf der Prävention in ihren drei Komponenten (Primär-, Sekundär- und Tertiärprävention) liegen. Die Maßnahmen zur Förderung der psychischen Gesundheit und der Unterrichtung der Öffentlichkeit über den Erwerb und die Beibehaltung gesunder Lebensgewohnheiten und zur Schaffung von Rahmenbedingungen, die der Entfaltung der Persönlichkeit förderlich sind, müssen weiterentwickelt werden. Dasselbe gilt für die Prävention, die das Auftreten psychischer Störungen eindämmen soll, indem Einfluss auf die Risikofaktoren und krank machenden Situationen genommen wird, wie beispielsweise:

4.4.3

Natürlich ist die Antwort auf den Bedarf bei Kindern und Jugendlichen eine Priorität. Die Nachfrage kommt nicht allein aus den Familien und wird auch nicht ausschließlich von diesen getragen. Sie kommt aus Einrichtungen des Bildungs-, Justiz- oder Sozialsystems, von der Polizei oder der Gemeinde für immer jüngere Kinder in immer extremeren Situationen, für Familien mit Mehrfachproblemen. Der gesellschaftliche Wandel trifft vor allem die Familien und die Kinder.

4.4.4

Eine koordinierte, kohärente Organisation müsste einen Korb mit koordinierten und strukturierten Leistungen anbieten, die sich um drei Grundprogramme oder Module gliedern:

4.4.5

Jedes Modul müsste neben der ambulanten Versorgung am Ort der Konsultation auch intensivere institutionelle Versorgungsformen in Abhängigkeit vom Alter, eine Behandlung für akute Ereignisse und eine Langzeitversorgung beinhalten. Dabei würde die Liaisonpsychiatrie, die die Reaktivität und Mobilität der Module sicherstellt, an der Früherkennung, an der Krisenprävention und an der ambulanten Unterstützung der Familien und Partner beteiligt sein.

4.4.6

Zu diesen Grundmodulen müssten spezielle Programme für Risikogruppen oder Problemsituationen, die für eine Primär- oder auch Sekundärprävention sprechen, hinzukommen: Früherkennung von Entwicklungsstörungen, bestimmten Krankheitsbildern bei Kleinkindern, frühen elterlichen Dysfunktionen, auf sich gestellte junge Mütter, Familien mit Mehrfachproblemen, Abhängigkeitsstörungen im Jugendalter usw. Besondere Aufmerksamkeit gebührt dabei — aufgrund des extremen und kumulativen Charakters der Situationen — denjenigen Einrichtungen im Sozial-, Bildungs- und Justizbereich (Prävention und Strafvollzug), die in der Lage sind, schwere Sozialfälle aufzunehmen, die außerdem psychische Störungen aufweisen bzw. zu entwickeln drohen.

4.5.1

Die Verbesserung der Arbeits- bzw. Nichtarbeitsbedingungen (Arbeitslosigkeit) muss wegen ihrer Auswirkungen auf die psychische Gesundheit gefördert werden. Das Thema Arbeit und psychische Gesundheit betrifft den Wert, der der Arbeit beigemessen wird, und die Kosten, die mit dem Faktor Arbeit verbunden sind, die Auswirkungen der Arbeitslosigkeit, die Erwerbsunfähigkeit.

4.5.2

Ebenso wichtig für die psychische Gesundheit sind die Antworten, die auf soziale Ausgrenzung gegeben werden müssen.

4.5.3

Und schließlich verlangt auch die Bevölkerungsalterung geeignete Antworten. Wenn sich 20 % der älteren Menschen darüber freuen können, dass sie — im WHO-Jargon — „erfolgreich altern“, so heißt das, dass 80 % leiden müssen (Krankheiten, Autonomieverlust). Psychische Krankheiten verschwinden mit fortschreitendem Alter nicht, ganz im Gegenteil. Demenzerkrankungen, die bis zum Alter von 60 Jahren so gut wie gar nicht vorkommen (1 %), treten ab dem 85. Lebensjahr häufig auf (30 %), und diese Menschen weisen in 70 % der Fälle Verhaltensauffälligkeiten auf.

4.6.1

Die Frage der psychischen Gesundheit stellt sich auch bei der Betreuung von Asylbewerbern, und zwar zum einen beim Aufnahmeverfahren (Aufnahmeort und Lebensbedingungen), und zum andern bei der Dimension der eigenen Lebenswirklichkeit, wozu die Geschichte einer Person und ihr psychischer Zustand gehören. Der Schweregrad der erlittenen Traumata, die oftmals absichtlich und mit extremer Grausamkeit verübt wurden und eine kollektive Dimension haben, zeugt von einer Situation organisierter Gewalt. In dieser Bevölkerungsgruppe werden die posttraumatischen Störungen häufig durch vielfache Trauer und ein sehr schmerzhaftes Exilerleben verschlimmert.

4.7.1

Die gleiche Problematik stellt sich auch bei der großen Zahl von Gefängnisinsassen, denen keine oder nur sehr wenige Versorgungsstrukturen zugute kommen.

4.7.2

Die Einführung von Depressions-, Suizid- und Suchtpräventionsprogrammen muss gefördert werden.

4.7.3

Was den im Rahmen der Deinstitutionalisierung vorgeschlagenen Systemwechsel anbelangt, so kann festgestellt werden, dass dieser Ende der 1980er Jahre begonnen hat und gekennzeichnet ist durch das Ende des Niedergangs der Hospitalisierung und der deinstitutionalistischen Illusionen sowie durch die Erkenntnis, dass ein kombiniertes Modell, das eine solide gemeindepsychiatrische Versorgung mit der stationären Rundumversorgung verbindet, vonnöten ist. Ein Zuviel bei der stationären Versorgung bedeutet, dass es nicht möglich ist, das Angebot an kommunalen Dienstleistungen auszubauen, auf das die Patienten und ihre Familien angewiesen sind. Umgekehrt ist das Primat der ambulanten Versorgung nicht zu halten, wenn sich diese nicht auf ein System der stationären Versorgung stützen kann, das stets und ständig für Kurzaufenthalte zur Verfügung steht, wenn ein Patient akute Störungen aufweist, die sich anders nicht behandeln lassen. Und schließlich lässt sich eine geringere Inanspruchnahme der stationären Versorgung nicht erreichen, wenn es im ambulanten Sektor nicht die Einrichtungen und Lebenshilfen gibt, die es erlauben, auf vermeidbare Klinikaufenthalte zu verzichten; Patienten aufzunehmen und zu betreuen, die nach einem längeren Aufenthalt und einer angemessenen Vorbereitung die Klinik verlassen können; Patienten zu betreuen, die nicht stationär versorgt werden, sodass sie unter Bedingungen, die ihren Bedürfnissen entsprechen, weiter in ihrer vertrauten Umgebung leben können; Patienten, bei denen dies erforderlich ist, abwechselnd stationär und ambulant zu behandeln.

4.7.4

Die Entscheidung darüber, ob eine psychisch kranke Person stationär oder ambulant behandelt wird, ist stark abhängig vom Grad ihrer Isolation, von Ausbildungskultur und -modell der Angehörigen der Gesundheitsberufe und von allgemeinen soziokulturellen Faktoren wie der Frage, wie tolerant eine Gesellschaft ist, von Präkaritätssituationen in einem gegebenen Gebiet, die zu einer verstärkten Inanspruchnahme solcher Einrichtungen führen, sowie von der Verfügbarkeit von Alternativlösungen. Es ist daher unmöglich, kategorisch zu sagen, wie groß der Bedarf an Akutbetten ist, ohne den örtlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.

4.7.5

Außerdem ist der wichtigste Faktor die Art der Behandlung selbst, also die Frage, welche Leistungen mit der Behandlung für welche Bedürfnisse und mit welcher anerkannten Wirksamkeit erbracht werden sollen, und es spielt dabei nicht so sehr eine Rolle, wo die Behandlung erfolgt.

4.7.6

Allgemein anerkannte Vorteile der Klinikbehandlung sind die Verfügbarkeit geschulter Mitarbeiter, die Aufnahme in einer geeigneten, geschlossenen Umgebung und ausreichend sichere Arbeitsbedingungen. Diese Vorteile schwinden in dem Maße teilweise oder ganz dahin, wie es durch Bettenmangel im Klinikbereich zu einer Konzentration kooperationsunwilliger Patienten mit massiven Störungen kommt, so dass das Arbeiten schwer, unerträglich oder gefährlich wird.

4.7.7

Zahlreiche internationale und französische Studien zeigen, dass bis zu 40 % der Kranken mit akuten Störungen, die sich stationär einweisen lassen wollen oder eingewiesen werden, alternativ behandelt werden können, sofern sie zur Mitarbeit bereit sind oder es gelingt, sie dafür zu gewinnen, auch mit der Unterstützung von Angehörigen oder Vertretern des sozialen Netzes (Notfall- und Krisenintervention). Mit der zunehmenden Effizienz der alternativen Betreuung bleiben für die Klinik nur noch die „schweren Fälle“ übrig, die sich hier dann natürlich auch konzentrieren: Kranke, die dringend doppelt — psychiatrisch und somatisch — bewertet werden müssen, besonders schwere Mischformen akuter Störungsbilder, schwere Rückfälle bekannter psychiatrischer Pathologien, nicht unterdrückbare gewalttätige und suizidäre Verhaltensweisen usw. aufweisen und häufig zwangseingewiesen werden. Wie wir sehen werden, hat dies Folgen für die Organisation und die Betreuung.

4.7.8

Aufgrund der obigen Feststellungen wird in den genannten Studien empfohlen, die Schwelle von 0,5 Akutbetten je 1 000 erwachsene Einwohner nicht zu unterschreiten, wobei diese Zahl gewichtet werden muss, wenn, wie wir es empfehlen, eine Belegungsquote von 80-85 % angepeilt wird. Diese Schwelle würde natürlich voraussetzen, dass es ausreichend ausgerüstete und wirksame alternative Versorgungsmöglichkeiten vor und nach dem Klinikaufenthalt gibt; nicht darin berücksichtigt sind die Akutbetten, die für die forensische oder gesicherte Psychiatrie benötigt werden, und die Betten für die Jugendpsychiatrie sowie die Gerontopsychiatrie. Würde man sich dieser Schwelle zu sehr nähern, ohne dass alle Bedingungen für die ambulante Ersatzbetreuung erfüllt sind, so hätte dies nur die Schaffung extrem teurer zusätzlicher Psychiatrie- oder Krankenhausbetten zur Folge.

4.8.1

Während die Schwelle für die Bettenzahlen von Land zu Land variiert, stehen die Mindeststandards für die Unterbringung mehr oder weniger fest. So sollte die Unterbringung durchweg dem Zweck angepasst sein, und selbst in älteren Einrichtungen müssen die zeitgemäßen Werte der Würde und Achtung der Bewohner als Richtschnur dienen. Das geeignete Umfeld ist für die Rekonvaleszenz unabdingbar. Umfeldbedingte Gefahren müssen bewertet und je nach den besonderen Bedürfnissen der Bewohner angegangen werden.

4.8.2

Die Bewohner sollten Zugang zu einem breiten Angebot an Therapiemaßnahmen haben, die ihre Pflege und Behandlung ergänzen und vervollständigen. Zu einem solchen Umfeld tragen alle Fachkräfte der psychischen Gesundheit bei, insofern sie entsprechend ausgebildet sind, über die notwendigen Qualifikationen verfügen und eine humane Vorgehensweise praktizieren.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/48

1.1

Die Flexicurity nach dänischem Muster scheint ein Beispiel dafür abzugeben, wie wirtschaftliches Wachstum, hohe Beschäftigung und gesunde öffentliche Finanzen auf sozial ausgewogenem Wege erreicht werden können. Diese Entwicklung ist mit dem Lissabon-Prozess, durch den das Wachstum, ein hoher Beschäftigungsstand und der Sozialstaat nachhaltig gesichert werden sollen, konform.

1.2

Kern des dänischen Flexicurity-Systems ist ein flexibler Arbeitsmarkt, der über eine aktive Arbeitsmarkt- und Ausbildungspolitik verwirklicht wird und von Elementen, die zur sozialen Sicherheit beitragen, flankiert wird — diese Konstellation scheint der Wettbewerbsfähigkeit Dänemarks offenbar zuträglich zu sein. Zusammen mit anderen Charakteristika der dänischen Gesellschaft hat die Flexicurity einen robusten und flexiblen dänischen Arbeitsmarkt entstehen lassen, sodass Dänemark den Herausforderungen der Zukunft entgegensehen kann. Eine hohe Beschäftigungsquote, ein hohes Arbeitslosengeld und eine optimistische Stimmungslage führen dazu, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam die mit diesem System verbundenen Unwägbarkeiten und Nachteile in Kauf nehmen, weil jede Seite Vorteile daraus zieht.

1.3

Der Schlüssel zum Verständnis des dänischen Flexicurity-Systems ist, dass Flexibilität und Sicherheit nicht zwangsläufig Gegensätze sind. Die Arbeitgeberseite kann durchaus Interesse an stabilen und sicheren Arbeitsverhältnissen und motivierten Mitarbeitern haben und umgekehrt darf unterstellt werden, dass auch die Arbeitnehmerseite an flexiblen Arbeitszeiten, einer flexiblen Arbeitsorganisation und flexiblen Belohnungssystemen interessiert ist.

1.4

Angesichts der Globalisierung und der Betriebsverlagerungen schafft das Flexicurity-System für die Bevölkerung ein hohes Maß an ökonomischer und sozialer Sicherheit durch den Paradigmenwechsel „Beschäftigungssicherheit statt Arbeitsplatzsicherheit“ und „neue persönliche Chancen durch Bereitschaft zum Wechsel mit beschränktem Risiko“. Das Arbeitsplatzverlustrisiko wird damit freilich nicht gebannt, aber immerhin vermag das soziale Sicherheitsnetz kurzfristig die Einkommensgrundlage zu sichern. Längerfristig erhöht die aktive Arbeitsmarktpolitik in Kombination mit der hohen Beschäftigungsquote die Wahrscheinlichkeit, wieder eine Beschäftigung zu finden.

1.5

Im dänischen Flexicurity-System ist die Arbeitsplatzsicherheit für den einzelnen Arbeitnehmer gering, weshalb es im Laufe eines Berufslebens zu wiederholtem Arbeitsplatzverlust kommen kann. Dessen ungeachtet vermittelt die systemimmanente Sicherheit, die das Flexicurity-System einerseits durch das hohe Arbeitslosengeld, das aus öffentlichen Mitteln, also durch die Steuerbelastung aller, finanziert wird, und andererseits durch die Beschäftigungssicherheit generiert, den Dänen ein generelles Gefühl der Geborgenheit und Zufriedenheit — vgl. Anhang 2.

1.6

Betrachtet man die dänische Flexicurity im europäischen Zusammenhang, wird deutlich, dass sie aufgrund der andersartigen kulturellen, strukturellen und wirtschaftlichen Verhältnisse nicht „eins zu eins“ auf andere Länder übertragen werden kann. Für Länder und Regionen, die einen gewissen sozialen Standard erreicht haben, besteht aber die Möglichkeit, einige generelle Elemente als politische Strategie zu übernehmen, und zwar besonders dort, wo das Sozialkapital — zu verstehen als die Summe von Normen, Netzen und Vertrauen zwischen Individuen und zwischen Organisationen — ähnlich wie in Dänemark in Form einer Tradition der Zusammenarbeit zwischen der Regierung und den Sozialpartnern sowie einer Veränderungsbereitschaft auf Seiten der Bürger strukturiert ist. Geographische Flexibilität kann allerdings auch sehr ernst zu nehmende Probleme für Familien, Partnerschaften und die Schul- und Ausbildungskarriere der Kinder mit sich bringen, insbesondere in großräumigen Ländern und bei föderalen Strukturen.

1.7

Hinter dem dänischen System der Flexicurity steht ganz allgemein die Vorstellung, dass eine Kombination aus Flexibilität und Sicherheit für die Arbeitnehmer sowohl die soziale Sicherheit als auch die Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten kann. Das dänische Flexicurity-System vereint ein relativ hohes Arbeitslosengeldniveau (einschließlich sonstiger sozialer Transferleistungen) mit Flexibilität im Wege liberaler Kündigungsschutzregeln, wie beispielsweise kurzen Kündigungsfristen. Neben sozialer Sicherheit und hoher Mobilität wird Wert auf eine aktive Arbeitsmarktpolitik gelegt, die die tatsächliche Verfügbarkeit der Arbeitslosen für den Arbeitsmarkt sicherstellt und sie dazu anhält, Qualifikationen für die Aufnahme einer Tätigkeit zu erwerben. Kennzeichnend für die dänische Arbeitsmarktpolitik ist somit ein „Fördern und Fordern“, letzteres beispielsweise in Form der Zwangsaktivierung, die allerdings vorwiegend aus hochwertigen Qualifizierungsangeboten besteht. Die aktive Arbeitsmarktpolitik ist ein notwendiges Instrument, soll ein Arbeitmarkt mit hohem Lohnersatzniveau effizient und mit hohem Arbeitslosengeld funktionieren können.

1.8

Das dänische Flexicurity-System kann freilich nicht unabhängig von den Rahmenbedingungen des Sozialstaates und eines hoch entwickelten Organisationssystems betrachtet werden. Die Funktionsweise des dänischen Arbeitsmarktes ist durch eine Reihe sonstiger gesellschaftlicher Faktoren bedingt, so etwa durch die zentrale Stellung der Sozialpartner bei den politischen Beschlüssen und der Umsetzung der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik, durch das umfassende, öffentlich finanzierte soziale Netz, durch das Qualifikationsniveau der Bevölkerung und durch den makroökonomischen Policy-Mix, der im letzten Jahrzehnt durchgeführt wurde.

1.9

An der Gestaltung des dänischen Flexicurity-Systems konnten die Sozialpartner an zentraler Stelle mitwirken; sie wurden sowohl in die Entscheidungsprozesse als auch in die Umsetzung der Berufsbildungspolitik und die Umsetzung der Strukturreformen auf dem Arbeitsmarkt miteinbezogen. Auf etlichen Gebieten wird die Entwicklung durch Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern bestimmt, etwa bei der Einführung privater, arbeitsmarktsbasierter Renten. Die Rolle der Sozialpartner ist einerseits auf die historische Entwicklung zurückzuführen und andererseits auf ihren hohen Organisationsgrad. Dank des Einflusses der Sozialpartner konnten kreative Lösungen erarbeitet werden, die auf breite Akzeptanz stießen. Eine starke Mitsprache der Sozialpartner und anderer zivilgesellschaftlicher Beteiligter erfordert im Gegenzug aber auch deren Bereitschaft zu Veränderungen und zur Zusammenarbeit sowie eine unorthodoxe Sicht der Dinge, die für neue Blickwinkel offen ist und auch die allgemeine Sichtweise nachvollziehen kann. Eine größere Partizipation und Mitsprache der Sozialpartner kann sich somit bei den Bemühungen um Wettbewerbs- und Anpassungsfähigkeit als gesellschaftlich nutzbringend erweisen. In diesen Prozessen ist auch die unterstützende Mitwirkung und kritische Begleitung von anderen zivilgesellschaftlichen Organisationen — wie etwa sozialen Organisationen, assoziativen Fortbildungsorganisationen etc. — von besonderer Bedeutung.

1.10

Ein hohes Arbeitslosengeldniveau erfordert ein hohes Qualifikationsniveau der Bevölkerung, da sich sonst eine große Gruppe bilden würde, die kein über den Lohnersatzleistungen liegendes Arbeitseinkommen erreichen könnte. Ein hohes Qualifikationsniveau und Anpassungsbereitschaft, nicht zuletzt auch bei den Arbeitnehmern mit einem geringen Maß an formaler Ausbildung, sind einer der Schlüssel zum Erfolg des dänischen Flexicurity-Systems.

1.11

Im Zuge der in der zweiten Hälfte der 90er Jahre in Dänemark durchgeführten tiefgreifenden Strukturreformen wurde der Arbeitsmarkt gestrafft und eine expansive Wirtschaftpolitik befolgt, was zu einer Ankurbelung des Wirtschaftswachstums und zu einer verbesserten Beschäftigungslage führte. Über die Einkommenssicherheit hinaus, die durch das hohe Arbeitslosengeldniveau gewährleistet wird, strebt man in Dänemark auch danach, den Bürgern Beschäftigungssicherheit zu geben. Zwar kann niemand von einer Arbeitsplatzgarantie ausgehen, aber die Chancen auf eine Neueinstellung stehen gut, zumal auch der öffentliche Sektor Hilfe leistet. Überdies sind strukturelle Reformen leichter durchzuführen und finden eher Anklang bei der Bevölkerung, wenn sie in einer Atmosphäre des Optimismus und des beschäftigungsschaffenden Wachstums umgesetzt werden. Das dänische Flexicurity-System stützt sich daher auf ein vielschichtiges, wachstums- und beschäftigungsfreundliches makroökonomisches Instrumentarium.

1.12

Das dänische Flexicurity-System ist Gegenstand ständiger Überlegungen und Veränderungen. Das System hat seine Vor- und Nachteile — auch wenn zwischen Flexibilität, Sicherheit und einer aktiven Arbeitsmarktpolitik ohne Zweifel ein enger Zusammenhang besteht, wird regelmäßig darüber diskutiert, wie sich das richtige „Mischungsverhältnis“ zwischen diesen Elementen herstellen lässt.

1.12.1

Die hohen Steuereinnahmen sind eine Voraussetzung für das dänische Flexicurity-System und andere Faktoren, die Bedeutung für die Funktionsweise des Arbeitsmarkts haben. Die öffentlichen Ausgaben für die Arbeitsmarktspolitik beliefen sich 2003 auf 4,4 % des BIP, was im europäischen Vergleich ein Rekord ist (1). Die hohe Steuerlast von 49 % des BIP wird einerseits von der dänischen Bevölkerung akzeptiert, andererseits jedoch bieten die Steuern ständigen Anlass zu Diskussionen, und die Steuer auf Arbeit dürfte künftig gesenkt werden. Die hohe Steuerlast erklärt sich zum Teil wiederum durch die hohe Beschäftigung, die an sich einen positiven Beitrag für die öffentlichen Finanzen leistet. Durch eine Verbesserung der Beschäftigungssituation können die Steuereinnahmen noch weiter erhöht werden.

1.13

Die Bedeutung von „Flexicurity nach dänischem Muster“ für die Europäische Union liegt in der durch diesen Ansatz geförderten Bereitschaft zu einer proaktiven Anpassung an neue Realitäten durch einen ausgewogenen und zwischen den Beteiligten sorgfältig ausgehandelten sozio-ökonomischen Paradigmenwechsel bei voller Respektierung der Grundwerte im europäischen Gesellschaftsmodell.

2.1

Dänemark kann sich eines stabilen Wachstums und geordneter öffentlicher Haushalte erfreuen. Von 2000 bis 2005 betrug das durchschnittliche Wachstum 1,7 %, die durchschnittliche Beschäftigungsquote 77,5 % und der durchschnittliche gesamtstaatliche Überschuss 1,4 % des BIP. Die Gesamtschulden des Staates lagen 2004 bei 42,7 % des BIP und der gesamtstaatliche Überschuss belief sich auf 2,8 % des BIP. Der Überschuss in den öffentlichen Haushalten ist in erster Linie auf die hervorragende Beschäftigungssituation zurückzuführen, durch die über die hohe Einkommensteuer umfangreiche Steuereinnahmen an den Staat fließen.

2.2

Die Fluktuation auf dem dänischen Arbeitsmarkt ist sehr hoch, da jährlich mehr als 10 % aller Arbeitsplätze verschwinden und etwa die gleiche Anzahl geschaffen wird. Etwa 30 % der Beschäftigten wechseln jedes Jahr den Arbeitsplatz, und Dänemark verzeichnet nach Großbritannien die zweitniedrigste durchschnittliche Dauer der Beschäftigungsverhältnisse. Dies ist vor dem Hintergrund der geltenden Bestimmungen, aber auch der dänischen Unternehmensstruktur mit vielen kleinen und mittelgroßen Unternehmen zu sehen.

2.3

Die Auswirkung des Policy-Mixes aus makroökonomischen Anreizen und Strukturreformen, die in Dänemark u.a. auf dem Arbeitsmarkt durchgeführt wurden, lassen sich auch anhand der Phillips-Kurve veranschaulichen, die den Zusammenhang zwischen Arbeitslosigkeit und Lohnkostensteigerung darstellt. Die Kurve für Dänemark ist in Anhang 1 wiedergegeben. Sie zeigt, dass es seit 1993 gelungen ist, die Arbeitslosigkeit ohne erhöhte Lohninflation wesentlich zu senken, da die Phillips-Kurve in diesem Zeitraum insgesamt gesehen horizontal verlaufen ist. Arbeitsmarkts- und Bildungsmaßnahmen wirken den Anpassungsproblemen und Hemmnissen entgegen, die sich sonst als Lohn- bzw. Preissteigerungen äußern.

2.4

Bei Studien über die Attraktivität von Ländern für Investoren erreicht Dänemark oft Spitzenpositionen. In der Untersuchung Economic Intelligens Units vom März 2005 belegte Dänemark sogar Platz 1. In Anhang 2 wird Dänemarks Position gegenüber den übrigen Mitgliedstaaten bezogen auf eine Reihe von Parametern illustriert.

3.1

Seit nunmehr einigen Jahren ist „Flexicurity“ als Begriff im Gespräch, wobei die Bedeutung dieses Terminus jedoch nicht eindeutig ist und je nach Land unterschiedlich ausgelegt wird.

3.2

Auf dem Arbeitsmarkt gelten die Vorkehrungen als das „goldene Dreieck“ zwischen flexiblen Einstellungsregeln (die zu hoher numerischer Flexibilität führen), einem großzügigen Unterstützungssystem (das soziale Sicherheit bietet) und massiven Aktivierungs- und Bildungsmaßnahmen (die Arbeitslose sowohl zur Arbeitssuche motivieren als auch zum Wiedereintritt in den offenen Arbeitsmarkt qualifizieren).

3.2.1

Das dänische Flexicurity-System trägt zur Schaffung korrekter, d.h. hochwertiger Arbeitsplätze bei. Das hohe Arbeitslosengeld resultiert in einem hohen Schwellenlohn, der dafür sorgt, dass man in Dänemark von seinem Arbeitsentgelt leben kann. Deshalb sind auf dem ersten Arbeitsmarkt „berufstätige Arme“ („working poor“) ein seltenes und eher schwach ausgeprägtes Phänomen — auch unter Dänen mit Migrationshintergrund.

3.3

Nachstehend eine Illustration des „goldenen Dreiecks“. Das dänische System der Transfereinkommen und der aktiven Arbeitsmarktspolitik wird in Anhang 3 kurz skizziert.

Die Schwerpunkte des dänischen Flexicurity-Systems:

3.4

Die Flexibilität des dänischen Arbeitsmarktes weist indes mehrere Dimensionen auf und ist nicht alleine dem lockeren Kündigungsschutz geschuldet; sie wird auch durch die flexiblen Arbeitszeiten ermöglicht, wobei tarifvertragsgemäß die Arbeitszeit im Zeitraum eines Jahres fluktuieren und innerhalb kürzerer Zeiträume Arbeitsteilung durchgeführt werden kann. Tendenziell erfolgt die endgültige Festsetzung der Löhne auf Unternehmensebene im Rahmen von Tarifverträgen, was ebenfalls eine gewisse Lohnflexibilität sichert. Die Flexibilität ist auch auf die breite Kompetenzgrundlage der Arbeitnehmer zurückzuführen, die selbstständig arbeiten, offen für Veränderungen und verantwortungsbewusst sind und sich somit rasch auf eine Umstellung der Produktion oder eine neue Arbeit einstellen können.

3.5

Die Sicherheit auf dem dänischen Arbeitsmarkt ist nicht ausschließlich auf das relativ hohe Niveau des Arbeitslosengeldes zurückzuführen, sondern auch auf den hohen Beschäftigungsgrad und die Fluktuation auf dem Arbeitsmarkt, die für eine gewisse Arbeitsplatzsicherheit sorgen. Diese Arbeitsplatzsicherheit wird durch ein breites Spektrum von Fort- und Weiterbildungsmaßnahmen unterstützt, die von der öffentlichen Hand und den Sozialpartnern gemeinschaftlich bereitgestellt und verwaltet werden. Darüber hinaus bietet die dänische Gesellschaft auch den Familien hinsichtlich der Vereinbarkeit von Familie und Beruf eine gewisse Sicherheit, etwa in Form von günstigen Regelungen für den Mutterschaftsurlaub, Kinderbetreuungsangeboten usw.

3.6

Der Schlüssel zum Verständnis des dänischen Flexicurity-Systems ist, dass Flexibilität und Sicherheit nicht zwangsläufig Gegensätze sind. Traditionell war der Wunsch der Arbeitgeberseite nach einem höheren Grad an Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt unvereinbar mit dem Wunsch der Arbeitnehmerseite nach Arbeitsplatzsicherheit und hohen wirtschaftlichen Ersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit und Krankheit.

3.7

Die Idee der Flexicurity bricht mit diesem unterstellten Gegensatz. Die Arbeitgeberseite kann durchaus Interesse an stabilen und sicheren Arbeitsverhältnissen und motivierten Mitarbeitern haben und umgekehrt darf unterstellt werden, dass auch die Arbeitnehmerseite an flexiblen Arbeitszeiten, einer flexiblen Arbeitsorganisation und flexiblen Belohnungssystemen interessiert ist. Solche neuen Arbeitsmärkte können somit ein neues Zusammenspiel von Flexibilität und Sicherheit zur Folge haben.

3.8

Auf dem Arbeitsmarkt sorgt das dänische Flexicurity-System dank universeller öffentlicher Dienstleistungen und eines Einkommensausgleichs für die Kombination der Dynamik einer freien Marktwirtschaft mit der sozialen Sicherheit und dem sozialen Ausgleich eines skandinavischen Wohlfahrtsstaats. Von einer höheren Warte aus betrachtet ist dies eines der Ergebnisse der politischen Zielsetzung, den Menschen Chancen auf den Eintritt ins Berufsleben zu eröffnen und über die öffentlichen Haushalte und Maßnahmen eine Umverteilung der Ressourcen zu erwirken. Dies führt über einen starken Einkommensausgleich zu gesellschaftlichem Zusammenhalt und verhindert starke soziale Spannungen, was den Arbeitnehmern die Sicherheit gibt, sich neu zu orientieren und flexibel zu sein.

4.1

Die Sozialpartner haben traditionsgemäß ein zentrales Mitspracherecht bei den Gestaltungs- und Verwaltungsmechanismen der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik. Der Einfluss der Sozialpartner hat dazu beigetragen, kreative und ausgewogene Lösungen für die Markt- und Innovationsprobleme zu finden, was wiederum dazu beigetragen hat, Dänemark so zu positionieren, dass das Land gut für die globalisierungsbedingten Veränderungs- und Entwicklungsanforderungen gerüstet ist. Hilfreich dabei ist auch, dass die Partner ggf. auftretenden Handlungsbedarf einschätzen und für Anpassungen sorgen können. Durch die laufenden Absprachen zwischen den Akteuren hat sich im Laufe der Zeit auch ein soziales Kapital herausgebildet, das sich als besseres Vertrauensverhältnis, Verantwortungsbewusstsein und eine gemeinsame Sicht der Dinge äußert.

4.2

Die derzeitige Situation hat historische Gründe, die mehr als 100 Jahre zurück liegen. Das besondere dänische Modell zur Regulierung des Arbeitsmarkts geht auf das Jahr 1899 zurück, als mit dem so genannten „Septemberkompromiss“ zwischen dem dänischen Gewerkschaftsbund (LO — Landsorganisationen) und dem dänischen Arbeitgeberverband (DA — Dansk Arbejdsgiverforening), die kurz zuvor als landesweite Organisationen gegründet worden waren, der weltweit erste Manteltarifvertrag abgeschlossen wurde. Seither stellt dieser den Rahmen für den Abschluss von Vereinbarungen und für das Zusammenspiel zwischen den Sozialpartnern dar.

4.2.1

Während die Arbeitgeberseite den dänischen Gewerkschaftsbund als verhandlungsberechtigte Partei anerkannte, akzeptierte der Gewerkschaftsbund das Einstellungs- und Entlassungsrecht des Arbeitgebers und erkannte damit das Direktionsrecht an. Diese Grundbestimmung hat zu der in Dänemark herrschenden liberalen Anschauung in Bezug auf Kündigungen beigetragen. Die Friedenspflicht während der Laufzeit des Tarifvertrags war ebenfalls ein wichtiges Element des Septemberkompromisses. Noch bis 2003 war die voluntaristische Arbeitsmarktregulierung und die selbständige Konfliktlösung das Nonplusultra für die Sozialpartner. Erst als die EU die eigenständige Umsetzung der Richtlinien durch die Sozialpartner nicht anerkennen wollte, begannen in Dänemark zusätzliche Rechtsvorschriften zu entstehen. Anhang 4 enthält weitere Informationen zur historischen Entwicklung der Rolle der Sozialpartner und zur Etablierung des dänischen Modells.

4.3

Nach vielen Jahren mit hohen Inflationsraten und einer sehr volatilen Reallohnentwicklung gelangten die Sozialpartner 1987/88 zu der Einsicht, dass bei den Abkommen auch übergeordnete volkswirtschaftliche Gesichtspunkte Beachtung finden müssten. Selbstverständlich unterscheidet sich die Haltung der Arbeitgeber, der Arbeitnehmer und der Regierung in Dänemark, aber zugleich gibt es eine grundlegende Dialog- und Konsenskultur, die Teil des „Sozialkapitals“ ist. Flache Hierarchien auf allen Gesellschaftsebenen tragen dazu bei, diese Konsenskultur aufrechtzuerhalten.

4.4

Politisch gesehen wurde in Dänemark seit den 60er Jahren ein umfassendes öffentliches System für die berufliche Fort- und Weiterbildung der Erwerbstätigen wie auch der Arbeitslosen aufgebaut. Dies hat sich für die Anpassungsbereitschaft der gesamten Arbeitskräfte als nützlich erwiesen. Die Sozialpartner waren über das gesamte 20. Jahrhundert hinweg in Schlüsselpositionen der öffentlichen Entscheidungs- und Umsetzungsstrukturen und sind es immer noch. Im Gegensatz zu den meisten europäischen Ländern wurde ihre diesbezügliche Rolle seit 1993/94 sogar noch weiter ausgebaut.

4.5

Die Arbeitsmarktpolitik erfuhr eine inhaltliche Umgestaltung: war sie vormals regelorientiert, ist sie nun bedarfsorientiert und wendet individuelle Lösungsstrategien an. Die Sozialpartner zusammen mit den Kommunen wurden die zentralen Akteure in 14 regionalen Arbeitsmarkträten, denen sowohl Befugnisse als auch Haushaltsmittel eingeräumt wurden, um den Schwerpunkt auf Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und auf eine regionale Arbeitsmarktpolitik zu legen.

4.6

Über viele Jahre hinweg haben die Sozialpartner ein umfassendes kollektives soziales Bewusstsein für ihre gesellschaftliche Verantwortung entwickelt, und die öffentliche Hand hat gelernt, deren Ressourcen und Einfluss für sich zu nutzen. Die Sozialpartner besitzen einzigartige Informationen und Wissen über den Arbeitsmarkt, weshalb sie rasch zuverlässige Bedarfsmeldungen geben können. So werden im Wege ihrer Einbeziehung die Ressourcen der öffentlichen Hand kostenneutral erweitert. Sie finden kreative Lösungen für gemeinsame Probleme durch Diskussionen und Entscheidungsrunden, und die Organisationen sind ausschlaggebend dafür, dass Politiken beschlossen und umgesetzt werden und, was nicht vergessen werden darf, auch Akzeptanz finden. Die öffentliche Hand ist somit abhängig vom Mitwirken der Sozialpartner bei den Flexicurity-Vereinbarungen.

5.1

Um die dänische Flexicurity in all ihren Dimensionen zu verstehen, muss man den gesellschaftliche Zusammenhang berücksichtigen, in den das System eingebettet ist. Sowohl die Wirtschaftspolitik und die sonstigen Einflüsse der öffentlichen Hand beeinflussen die Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes; zusammen ergeben die Elemente das „dänische Model“. Dieses Zusammenwirken ist aus der Abbildung in Anhang 7 ersichtlich.

5.2

In der zweiten Hälfte der 80er Jahre und zu Beginn der 90er Jahre durchlebte die dänische Wirtschaft eine Krise. Im Durchschnitt wuchs die Wirtschaft in diesem Zeitraum um nur 0,8 % jährlich, während die Arbeitslosigkeit von 5,0 % im Jahre 1987 auf 9,6 % im Jahre 1993 kletterte. Diese Krise war unter anderem auch eine Folge der straffen Wirtschaftspolitik, die aufgrund der großen Haushaltsdefizite in den vorausgehenden Jahren eingeleitet wurde.

5.3

Ab 1993 wurde die aktive Arbeitsmarktspolitik gestärkt, während die Wirtschaft gleichzeitig Rückenwind in Form von niedrigen Zinsen und einer expansiven Wirtschaftspolitik bekam. Zu Beginn der Wachstumsperiode Mitte der 90er Jahre verzeichnete Dänemark so große Haushaltsdefizite, dass die Regeln des Wachstums- und Stabilitätspakts verletzt worden wären, wenn er zu jener Zeit schon bestanden hätte. Darüber hinaus wurden u.a. die Bestimmungen für die Finanzierung von Immobilien geändert (längere Darlehenslaufzeiten und Umschuldungsmöglichkeiten), sodass die Menschen mehr Geld zur Verfügung hatten. Durch das hohe Wachstum, die sinkende Arbeitslosigkeit und den aufkeimenden Optimismus akzeptierte die Bevölkerung leichter die Verschärfung der Arbeitsmarktregelungen.

5.4

Die zusätzlichen öffentlichen Ausgaben wurden u.a. für massive Maßnahmen zur verstärkten Deckung des Bedarfs an Kinderbetreuung genutzt, sodass Frauen mit kleinen Kindern dem Arbeitsmarkt tatsächlich zur Verfügung standen.

5.5

Die verstärkte Konzentration auf die Arbeitsmarktpolitik bedeutete auch verstärkte Maßnahmen für Aus-, Fort- und Weiterbildung, in deren Rahmen der Staat massive Zuschüsse leistete, damit sowohl Beschäftigte als auch Arbeitslose fort- bzw. weitergebildet werden konnten. Die Zuschüsse erfolgten sowohl durch die Finanzierung der Ausbildung als auch durch die teilweise Deckung des Lohnausfalls. Gleichzeitig wurde auf allen Ebenen die Zahl der Ausbildungsplätze für Jugendliche erhöht.

5.6

Generell ist darauf hinzuweisen, dass für das dänische System mit einem hohen Arbeitslosengeldniveau und damit einem hohen Schwellenlohn qualifizierte und produktive Arbeitskräfte erforderlich sind. Das Vorhandensein einer großen Gruppe Geringqualifizierter, die das Lohnniveau, das zu einem hohen Arbeitslosengeld berechtigt, nicht erreichen können, würde zu einer zu hohen Arbeitslosigkeit führen.

5.7

Die wirtschaftliche Strategie, die ab Mitte der 90er Jahre erfolgreich angewandt wurde, war eine Investitionsstrategie, die mit offensiven Reformen und Investitionen in das Bildungswesen und in Leistungen der Daseinsvorsorge eine Wachstumsdynamik erzeugte. Vertrauen in die Zukunft und hohe Einkommenssicherheit fördern die Konsumfreude und sichern eine hohe Binnennachfrage.

5.8

Die jetzige Wirtschaftsstrategie ist als Reaktion auf die Wirtschaftskrise zu sehen, die ab 1987 in Dänemark herrschte und während der die Regierung die großen Defizite in den öffentlichen Haushalten und in der Zahlungsbilanz durch Einsparungen und Straffungen abbaute. Diese Strategie des Sparens löste zwar Bilanzprobleme, resultierte jedoch in niedrigem Wachstum und grassierender Arbeitslosigkeit. Die jetzige Strategie sichert offenbar das Wachstum und die Beschäftigung, ohne zu Lasten der öffentlichen Haushalte und der Zahlungsbilanz zu gehen. Eine Kombination, die es in Dänemark zuletzt vor der Ölkrise in den 70er Jahren gab.

6.1

Auch wenn das dänische Flexicurity-System in den letzten Jahren zu positiven Ergebnissen geführt hat, gibt es selbstverständlich Herausforderungen, die es anzugehen gilt.

6.2

Die Globalisierung und die technologische Entwicklung setzen den dänischen Arbeitsmarkt unter einen gewissen allgemeinen Druck. Besonders ungelernte Arbeitskräfte kommen durch die Konkurrenz aus Ländern mit niedrigerem Lohnniveau und die Automatisierung der Produktion unter Druck.

6.2.1

Bis auf weiteres konnte Dänemark den Druck durch die Verringerung der Zahl ungelernter Arbeitskräfte auf dem Arbeitsmarkt ausgleichen, da unter den älteren Arbeitskräften, die sich aus dem Arbeitsmarkt zurückziehen, ein größerer Anteil ungelernt ist als unter den jüngeren, die in den Arbeitsmarkt eintreten. Momentan erhalten jedoch viele Jugendliche keine berufliche Qualifizierung, wodurch das dänische Flexicurity-Modell längerfristig untergraben werden kann. Wenn nicht dafür gesorgt wird, dass sich das Angebot an qualifizierten Arbeitskräften einigermaßen mit der Nachfrage deckt, werden die öffentlichen Aufwendungen für die Unterstützung der Arbeitslosen und die sonstigen Transfereinkommen leicht zu groß.

6.2.2

In Dänemark sind Standortverlagerungen zu beobachten, bei denen Firmen ihre Betriebsstätten schließen und ihre Produktion teilweise oder ganz in Niedriglohnländer verlegen. Als eine besondere Herausforderung erweist sich dies in entlegenen Gebieten, die bei Betriebsschließungen besonders hart getroffen werden. Der dänische Arbeitsmarkt, dessen Struktur durch kleine und mittelgroße Firmen geprägt ist, wird jedoch als dynamisches Phänomen betrachtet. Anstatt diese Arbeitsplätze aufrechtzuerhalten, wird versucht, auf politischer Ebene und in Zusammenarbeit mit den Sozialpartnern neue, wettbewerbsfähigere Arbeitsplätze zu schaffen.

6.3

Die hohe Fluktuation auf dem Arbeitsmarkt führt dazu, dass die Arbeitgeber weniger geneigt sind, Fortbildungen zu finanzieren, da sie nicht wissen, wie lange das Personal bleibt. Das Problem betrifft vor allem Arbeitnehmer ohne Ausbildung, da die Arbeitnehmer stärker in begehrte Fachkräfte investieren und ungelernte Arbeiter oft nicht die Motivation haben, um an Qualifizierungsmaßnahmen teilzunehmen. An dieser Stelle springt ein umfassendes, zusätzlich zu Pflichtbeiträgen der Arbeitgeber von der öffentlichen Hand bezuschusstes System in die Bresche, das der Aus- und Fortbildung ungelernter Arbeiter und Fachkräfte dient, da hochqualifizierte Arbeitskräfte eine Voraussetzung für das Funktionieren des dänischen Flexicurity-Systems sind und politisch eine „Qualifizierungsoffensive“ auf breiter Front wünschenswert ist.

6.4

Viele Zuwanderer haben Schwierigkeiten, auf dem dänischen Arbeitsmarkt Fuß zu fassen, was ein Hemmnis für ihre Integration ist. Ihre Probleme auf dem Arbeitsmarkt sind unter anderem darauf zurückzuführen, dass einige Zuwanderergruppen und ihre Nachkommen nicht über die erforderlichen Kompetenzen verfügen, um das in Dänemark übliche hohe Arbeitslosengeld- und Lohnniveau zu erreichen. Das Bildungsniveau bei Zuwanderern und ihren Nachkommen ist durchschnittlich niedriger als bei Dänen, und sie haben eine niedrigere Erwerbsbeteiligung und eine höhere Arbeitslosigkeit zu verzeichnen. Die Probleme können sprachlicher und sozialer Art sein oder auch die Ausbildung betreffen.

6.4.1

Die Erklärung ist teilweise ggf. auch in kulturellen Unterschieden und tief verwurzelten Verhaltensmustern zu suchen. Die Erfahrung zeigt, dass die Arbeitslosigkeit unter diesen Gruppen mehr als bei anderen schwankt. Sinkt die Arbeitslosigkeit, wählen die Arbeitgeber erfahrungsgemäß neue Wege und rekrutieren Menschen mit anderem ethnischen Hintergrund. Eine hohe Beschäftigungsquote und niedrige Arbeitslosigkeit können also bereits für sich genommen dafür sorgen, dass Zuwanderer und ihre Nachkommen leichter Arbeit finden, wodurch freilich das Integrationsproblem nicht zur Gänze gelöst wird. Die demographische Entwicklung dürfte dazu führen, dass dänische Arbeitsplätze in den kommenden Jahren immer zugänglicher für Zuwanderer werden.

6.5

Das dänische Sozialstaatsmodell wäre ohne die hohe Beschäftigungsquote der Frauen undenkbar — nur so können die notwendigen öffentlichen Dienstleistungen erbracht und die hohen Steuereinnahmen gewährleistet werden. Daraus ergibt sich zum einen eine größere wirtschaftliche Selbstständigkeit der Frauen, zum anderen auch die Herausforderung, die Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu gewährleisten. Verglichen mit anderen europäischen Ländern ist Dänemark hier sehr weit gekommen, jedoch müssen noch weitere Anstrengungen unternommen werden, um gleiche Karrieremöglichkeiten für Männer und Frauen herzustellen.

6.6

Das dänische System ist für den Staat kostenintensiv, da er einen großen Teil der Lohnersatzleistungen finanziert. Die Ausgaben für die passive Arbeitsmarktpolitik beliefen sich 2003 auf 2,7 % des BIP — im EU-Vergleich ein Rekord. In Zukunft wird die Finanzierung des dänischen Sozialstaats von mehreren Seiten unter Druck geraten. Damit der Sozialstaat ohne Steuererhöhungen finanzierbar bleibt, sind höhere Beschäftigungsquoten der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter notwendig.

6.6.1

Im EU-Vergleich ist Dänemark eines derjenigen Länder mit der höchsten Steuerlast. Die Steuerlast in Dänemark liegt bei 49 % des BIP, wohingegen der EU-Durchschnitt bei cirka 40 % liegt. Dies gilt vor allem für die sehr hohen Verbrauchsteuern, wohingegen die Besteuerung der Arbeit nicht zu den höchsten gehört. Die Einkommensteuer ist hoch und stark progressiv, während die Arbeitgeber im Großen und Ganzen kaum Sozialabgaben zu entrichten haben. Die Steuerstruktur Dänemarks wird ausführlicher in Anhang 5 beschrieben. Durch die Globalisierung können bestimmte Steuereinnahmen künftig unter Druck geraten.

6.6.2

Die demographische Entwicklung bringt es mit sich, dass es immer mehr ältere und immer weniger erwerbstätige Bürger geben wird. Dies hängt mit den zahlenmäßig schwachen jungen Jahrgängen, den großen Nachkriegsgenerationen und dem zunehmenden Alter zusammen. Bei möglichen Reformen des Sozialstaats stehen auch die Arbeitsmarktpolitik einschließlich der Arbeitslosenunterstützung zur Debatte. Das dänische Rentensystem ist jedoch teilweise auf diese Veränderungen vorbereitet, wie aus Anhang 6 hervorgeht. Ein Mangel an Arbeitskräften steht zu befürchten, und da sich die aus den Frauen bestehende Arbeitskraftreserve bereits weitgehend auf dem Arbeitsmarkt befindet, müssen andere Wege gefunden werden, um die Beschäftigung zu erhöhen. Dies kann z.B. dadurch geschehen, dass das Renteneintrittsalter angehoben oder die Zuwanderung von Arbeitskräften mit Kompetenzen gesteigert wird, für die eine Nachfrage besteht.

6.7

Etwa ein Viertel der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter geht keiner Erwerbstätigkeit nach und lebt in der einen oder anderen Form von öffentlichen Geldern (Arbeitslosigkeit, „Aktivierung“ (z.B. Bildungsangebot), Frührente usw.). Etwa die Hälfte hat sich aufgrund von Verschleißerscheinungen, Arbeitslosigkeit oder freiwillig dauerhaft aus dem Arbeitsmarkt zurückgezogen, während die andere Hälfte nur vorübergehend ohne Beschäftigung ist. Die Versorgung dieser Menschen durch den Staat ist im dänischen Modell vorgesehen, stellt jedoch für die künftige Finanzierung des Sozialstaats eine Herausforderung dar. Der Bevölkerungsanteil, der sich frühzeitig aus dem Arbeitsleben zurückzieht, muss gesenkt werden, soll die langfristige Finanzierbarkeit des Sozialstaats gesichert sein.

6.8

Nach und nach wird ein immer größerer Teil der Arbeitsmarktpolitik gemäß den von der EU festgelegten Bestimmungen und Verfahrensweisen geregelt. Die Arbeitsmarktverhältnisse in Dänemark werden traditionell zwischen den Sozialpartnern vereinbart und nicht mit Hilfe von Rechtsvorschriften festgelegt. Wird die Regulierung durch die EU zu detailliert, besteht die Gefahr, dass die Akzeptanz der Bevölkerung sinkt und die Entwicklung in eine andere als die von den Sozialpartnern gewünschte Richtung geht. Mit der Methode der offenen Koordinierung der Europäischen Union scheint ein Weg gefunden worden zu sein, der sowohl die Weiterentwicklung dänischer Traditionen als auch die Synchronisierung der europäischen Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik gewährleisten kann.

18.8.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 195/54

2.1

Seit der ersten und zweiten EG-Richtlinie vom 11. April 1967 hatte sich die Gemeinschaft zum Ziel gesetzt, die steuerlichen Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten aufzuheben. Um diese Vision zu verwirklichen, bedurfte es eines einheitlichen Ortes der Besteuerung. Das angestrebte Ursprungslandprinzip würde dazu führen, alle besteuerbaren Tätigkeiten, die ein Wirtschaftsteilnehmer im Niederlassungsstaat ausführt und die im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft verwirklicht werden, dort zu besteuern. So wäre etwa eine aus Frankreich in einen anderen Mitgliedstaat gelieferte Ware gemäß diesem Prinzip mit französischer Mehrwertsteuer zum französischen Steuersatz belastet worden. Gleiches würde für die Leistungen aus Frankreich gelten.

2.2

Das Ursprungslandprinzip hätte jedoch, um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, in den einzelnen Staaten angeglichene Mehrwertsteuersätze erfordert. Vor allen Dingen jedoch hätte es eines internen Clearing-Systems bedurft, weil die Mehrwertsteuer einen erheblichen Teil des Steueraufkommens der europäischen Staaten und der Finanzierung der EU darstellt.

2.3

Aus diesen Gründen hat sich die EU, zumindest für einen längeren Übergangszeitraum dazu entschlossen, von dem Ursprungslandprinzip abzuweichen.

2.4

Dennoch werden seitens der EU-Kommission unterschiedliche Maßnahmen ergriffen, um den Wirtschaftsverkehr zwischen den einzelnen EU-Staaten zu verstärken, bürokratische Hindernisse abzubauen und Wettbewerbsverzerrungen, die insbesondere durch unterschiedliche Steuersätze hervorgerufen werden, abzubauen und nach Möglichkeit sogar ganz zu vermeiden. Insbesondere der Rat hat in der Vergangenheit zur Erhaltung der Unterschiede beigetragen. Der EWSA unterstützt auch weiterhin die Kommission in allen ihren Anpassungsbestrebungen, die den Binnenmarkt erleichtern.

4.3.1

Es ist streng danach zu unterscheiden, ob eine Dienstleistung zwischen zwei Unternehmern (Steuerpflichtigen) (1) oder einem Unternehmer und einem Nichtunternehmer (Nichtsteuerpflichtigen) (2) erbracht wird. Der vorliegende Entwurf differenziert strikt zwischen der Behandlung der beiden Fallkonstellationen.

4.3.2

In Bezug auf Dienstleistungen an Steuerpflichtige sollte die Grundregel für die Bestimmung des Ortes der Dienstleistung auf dem Ort basieren, an dem der Kunde ansässig ist und nicht auf dem Ort, an dem der Dienstleistungserbringer den Sitz seiner wirtschaftlichen Tätigkeit hat.

4.3.3

Im vorliegenden Dokument wird vorgeschlagen, die Grundregel beizubehalten, dass als Ort der Dienstleistung an einen Nichtsteuerpflichtigen der Ort gilt, an dem der Dienstleistungserbringer ansässig ist. Diese Entscheidung wird getroffen, weil eine Besteuerung von Dienstleistungen an Nichtsteuerpflichtige in anderen EU-Staaten dazu führt, dass dem leistenden Unternehmer unverhältnismäßig große Verwaltungslasten aufgebürdet würden, etwa die mehrwertsteuerliche Registrierung in diesen EU-Staaten.

4.3.4

Solange es keinen Mechanismus gibt, der es ermöglicht, die geschuldete Steuer im Mitgliedstaat zu erheben, ohne dadurch unnötige Verwaltungskomplikationen hervorzurufen, ist es nicht durchsetzbar, alle Dienstleistungen an Nichtsteuerpflichtige am Ort des Verbrauchs zu besteuern.

4.3.5

Dennoch sind einige Abweichungen von dieser Grundregel erforderlich.

—

Es soll ein Absatz 6 eingeführt werden, der besagt, dass Dienstleistungen zwischen Niederlassungen nicht als Dienstleistungen im Sinne dieser Richtlinie behandelt werden.

—

Absatz 2 ist neu aufgenommen worden und regelt den Leistungsort bei der Erbringung von Restaurant- und Verpflegungsdienstleistungen an Steuerpflichtige während einer Personenbeförderung auf Schiffen, Flugzeugen oder in Zügen. Als Ort der Dienstleistung gilt der Abgangsort der Beförderung.

—

Die Ergänzung in Absatz 3 sieht als langfristige Vermietung oder Leasing eine vertragliche Vereinbarung vor, die den Besitz oder die Verwendung des beweglichen körperlichen Gegenstandes während eines ununterbrochenen Zeitraums von mehr als 30 Tagen vorsieht. Durch diese Regelung sollen Streitfragen von vornherein vermieden werden (z.B. Vermietung eines PKW an einen Steuerpflichtigen zum sofortigen Verbrauch/Gebrauch).

—

Durch die Änderung des Absatzes 1 Buchstabe c werden Fernunterrichtsleistungen durch Verweis auf Artikel 9 g Absatz 1 Buchstabe d von dem Regelungsbereich ausgeschlossen und einer besonderen Regelung unterworfen.

—

In Absatz 1 Buchstabe d sind nunmehr Restaurant- und Verpflegungsleistungen aufgenommen worden, so dass sie am Ort ihrer tatsächlichen Erbringung besteuert werden.

—

In Absatz 2 wird die Erbringung von Restaurant- und Verpflegungsdienstleistungen während einer Personenbeförderung an Bord von Schiffen, Flugzeugen oder in Zügen fiktiv auf den Abgangsort der Beförderung verlegt. Insoweit wird einer Anregung aus dem Konsultationsverfahren Rechnung getragen.

—

Bei langfristiger Vermietung, also länger als 30 Tage, von Beförderungsmitteln an nicht Steuerpflichtige wird auf den Ort, an dem der Kunde ansässig ist oder seinen ständigen Wohnsitz oder üblichen Aufenthaltsort hat, abgestellt.

—

Bei kurzfristigen Vermietungen (z.B. Vermietung eines PKW für wenige Tage), wird auf den Ort, an dem das Beförderungsmittel zur Verfügung gestellt wird, abgestellt. Auch diese Regelung war im Rahmen der Konsultation von der Mehrheit der Anmerkenden begrüßt worden.

—

Dieser Artikel ist komplett überarbeitet worden. Die in Artikel 9 g Absatz 1 aufgeführten Dienstleistungen werden dort erbracht, wo der Kunde ansässig ist, bzw. seinen ständigen Wohnsitz oder seinen gewöhnlichen Aufenthaltsort hat.

Im Rahmen der Konsultation ist diese Regelung überwiegend sehr negativ unter dem Gesichtspunkt des unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwandes zwecks Erfüllung der mehrwertsteuerlichen Pflichten angesehen worden. Aus diesem Grunde wurde das Erfordernis der Einführung eines one-stop shop-Mechanismus als Voraussetzung dieser Regelung angesehen.

—

Der ESWA regt an, die unter diesem Artikel zu subsumierenden Dienstleistungen noch deutlicher zu definieren.

—

Durch die Änderung wird klargestellt, dass sich der Leistungsort eines Vermittlers nach dem Ort, an dem der Hauptumsatz gemäß den Artikeln 9 a bis 9 g und Artikel 9 i bewirkt wird, richtet.

—

Hier sind Änderungen durch die Streichungen in Artikel 9 g, wie vorstehend erwähnt, erfolgt.

—

Die Regelungen bei Dienstleistungen im Bereich des elektronischen Handels, der Telekommunikation und des Rundfunks, die von einem außerhalb der EU ansässigen Dienstleister erbracht werden, sollen auch zukünftig bei Bestimmung des Ortes dieser Dienstleistungen unverändert bestehen bleiben. Maßgebend ist also auch weiterhin der Mitgliedstaat, in dem der nichtsteuerpflichtige Kunde ansässig ist oder der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung tatsächlich in Anspruch genommen wird.

—

Die vorgesehene Änderung dieses Artikeltextes sieht vor, die von jedem Steuerpflichtigen mit einer Umsatzsteuer-Identifikationsnummer einzureichende Zusammenfassende Meldung, um bestimmte Umsätze aus Dienstleistungen zu erweitern. Es handelt sich dabei um sonstige Leistungen an Erwerber mit Umsatzsteuer-Identifikationsnummer, die in Unterabsatz 5 genannten Umsätze und die steuerpflichtigen Kunden, an die er Dienstleistungen unter den Voraussetzungen von Artikel 9 Absatz 1 erbracht hat.

6.1.1

Die geplante Ausweitung des Reverse-Charge-Verfahrens auf Unternehmerebene, also des Leistungsaustausches zwischen Steuerpflichtigen, wird vom Ausschuss begrüßt.

6.1.2

Voraussetzung ist jedoch, dass das Reverse-Charge-Verfahren in jeder Beziehung ohne Probleme durch die beteiligten Personen durchgeführt werden kann. Dies könnte dann problematisch sein, wenn der leistende Unternehmer die Beurteilung des Umsatzes bzgl. der umsatzsteuerlichen Vorgaben, des Leistungsortes, der Steuerpflicht und des Steuersatzes bzw. einer möglichen Steuerbefreiung auf den Leistungsempfänger überwälzen könnte, ohne dass dieser die Möglichkeit hätte, diese Angaben zuverlässig überprüfen zu können.

6.1.3

Die Unternehmen sollten von erheblichen zusätzlichen Erklärungs- und Aufzeichnungspflichten verschont werden. Unbedingt notwendig ist es, jedem Unternehmer innerhalb der EU zu ermöglichen, zuverlässig zu klären, ob der im anderen EU-Staat ansässige leistungsempfangende Unternehmer/Steuerpflichtige, verpflichtet ist, für den in Rede stehenden Umsatz das Reverse-Charge-Verfahren anzuwenden. Ein überschießender Haftungstatbestand des leistenden Unternehmers in den Fällen des — nachträglichen — Scheiterns der Umkehrung der Umsatzsteuerschuldnerschaft wäre dem ganzen System abträglich und würde dazu führen, dass dieses System von den beteiligten Kreisen nicht akzeptiert werden würde.

6.2.1

Erbringt ein leistender Unternehmer/Steuerpflichtiger Dienstleistungen an nichtsteuerpflichtige Personen, so kommt die Anwendung des Reverse-Charge-Verfahrens von vornherein nicht in Betracht. Dies würde bedeuten, dass dann, wenn die Verbrauchsortbesteuerung greift, der Unternehmer des anderen EU-Staates sich im Dienstleistungsstaat umsatzsteuerlich registrieren müsste und die dortigen Mehrwertsteuerpflichten erfüllen müsste. Um diesen Verwaltungsaufwand und damit auch eine Behinderung des innergemeinschaftlichen Geschäftsverkehrs zu minimieren, sind unbürokratische Regeln erforderlich.

6.2.2

Eine Registrierungspflicht führt zu erheblichem Mehraufwand, erheblichen Kosten und im Zweifelsfall dazu, dass der steuerpflichtige Unternehmer von der Erbringung dieser Dienstleistung Abstand nehmen wird. Damit würde aber gerade keine Öffnung des Binnenmarktes und eine Wettbewerbsgleichheit der Unternehmen in allen EU-Mitgliedstaaten erreicht werden, sondern nicht im gleichen Staat ansässige EU-Unternehmer wären gegenüber inländischen Leistungsanbietern erheblich behindert. Dies kann jedoch nicht im Interesse eines Abbaus von Handelshemmnissen sein. Aus diesem Grunde wäre die Erweiterung der Verbrauchsortbesteuerung an Nichtsteuerpflichtige nur dann tragbar, wenn das vorgeschlagene one-stop shop-System ohne Probleme schnell und einwandfrei funktioniert. Nur dann wäre es dem Unternehmer zuzumuten, ggf. in allen 25 EU-Mitgliedstaaten steuerpflichtige Leistungen zu erbringen, ohne dass die Möglichkeit eines Reverse-Charge-Systems besteht. Ansonsten bestünde die Gefahr, dass der gegenteilige Effekt eintritt, nämlich die Herausdrängung von kleinen und mittleren Unternehmen aus dem EU-Binnenmarkt.

7.1

Gleiches gilt für die Vereinfachung der mehrwertsteuerlichen Pflichten im Rahmen des Vorsteuervergütungsverfahrens. Die bekannten Probleme bei den Vorsteuervergütungen führen insbesondere bei kleineren Beträgen dazu, dass der Unternehmer sich überlegen muss, ob die Stellung eines Antrags gegenüber dem ausländischen Fiskus „lohnt“, oder ob es für ihn nicht viel preiswerter ist, auf den ihm zustehenden Erstattungsanspruch von vornherein gänzlich zu verzichten. Damit wird aber faktisch gegen ein der 6. MwSt-Richtlinie zugrundeliegendes Prinzip, nämlich das der Abzugsfähigkeit der Vorsteuerbeträge, verstoßen.

Der Ausschuss sieht dabei das Bemühen einer vollständigen und gleichmäßigen Erhebung der Mehrwertsteuer in einigen Staaten noch als stark verbesserungsbedürftig an.

7.2

Aus diesem Grunde wäre sicherzustellen, dass die von der EU-Kommission im Rahmen der Einführung eines one-stop shop-Systems entwickelten Vorschläge umgesetzt und auf ihre Wirksamkeit hin verifiziert werden.

18.8.2006   

DE