Reform der Strukturfonds

Das europäische Aufbauwerk führt zur Schaffung einer Gemeinschaft von Staaten, die enge wirtschaftliche Beziehungen unterhalten und Fragen von gemeinsamem Interesse gemeinsam regeln. Das Konzept der Integration der Europäischen Union wirkt allerdings nur dann glaubhaft, wenn zwischen diesen Staaten ein ausreichendes Maß an wirtschaftlichem und sozialem Zusammenhalt gewahrt bleibt.

Die im Paket der Agenda 2000 enthaltenen Bestimmungen zur Strukturpolitik zielen daher auf zweierlei ab:

• Verbesserung der Effizienz der strukturpolitischen Instrumente im Hinblick auf die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts;
• Fortsetzung der Strukturpolitik im Rahmen der künftigen Erweiterungen um die Länder Mittel- und Osteuropas.

Das Herbeiführen einer ausgewogenen Entwicklung zählte seit 1957 zu den Zielen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Ursprünglich sollte der Binnenmarkt die Entwicklung der Mitgliedstaaten gewährleisten und den Abbau des zwischen bestimmten Regionen bestehenden Entwicklungsgefälles ermöglichen. Der Vertrag sah die Errichtung eines Europäischen Sozialfonds (ESF) vor mit dem Ziel, die Beschäftigung und die Mobilität der Arbeitnehmer innerhalb des Gebiets der Gemeinschaft zu fördern. Auf Grund des starken Wachstums und einer niedrigen Arbeitslosigkeit in den 50er und 60er-Jahren kam dem Fonds zu dieser Zeit nur eine untergeordnete Bedeutung zu.

Die Wirtschaftskrise von 1973 und die anschließenden wirtschaftlichen Umstrukturierungen ließen Disparitäten im Entwicklungsstand zwischen bestimmten Mitgliedstaaten zu Tage treten. Insbesondere mit dem Beitritt des Vereinigten Königreichs und Irlands und später demjenigen von Griechenland, Portugal und Spanien haben diese Disparitäten zwischen den Regionen noch zugenommen.

Seitdem führte kein Weg mehr an der Begründung einer wirklichen Strukturpolitik vorbei, die dem Abbau der Unterschiede in der Entwicklung und im Lebensstandard dient. Zusätzlich zum Europäischen Sozialfonds wurden weitere sogenannte „Strukturfonds" geschaffen, die jeweils ganz bestimmte Ziele verfolgen. So errichtete die Gemeinschaft den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), der die Gemeinsame Agrarpolitik finanziert, den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), aus dem speziell die Regionen mit Entwicklungsrückstand Zuschüsse erhalten, und das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF).

Neben den Strukturfonds gibt es seit 1993 einen Kohäsionsfonds, aus dem Verkehrs- und Umweltinfrastrukturen in den Mitgliedstaaten, deren Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf weniger als 90 % desjenigen der Union beträgt (Spanien, Griechenland, Irland, Portugal), finanziert werden.

Das Konzept des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts wurde in der Einheitlichen Europäischen Akte (1986) verankert und bildet seit dem Vertrag von Maastricht (1992) neben dem Binnenmarkt und der Europäischen Wirtschaftsunion einen der drei Pfeiler der Europäischen Gemeinschaft. Das Bemühen um Zusammenhalt ist auch heute eine Priorität, die auf Ebene des Haushalts zum Ausdruck kommt: So stellt die Strukturpolitik nach der Gemeinsamen Agrarpolitik den zweitgrößten Ausgabenbereich der Union dar.

Dank der strukturpolitischen Maßnahmen und der Verabschiedung nationaler makroökonomischer Programme, mit deren Hilfe die Kriterien für die Wirtschafts- und Währungsunion erfüllt werden sollten, ist seit zehn Jahren eine klare Konvergenz zwischen den Volkswirtschaften der Mitgliedstaaten zu erkennen. So haben die vier ärmsten Länder der Union (Spanien, Portugal, Griechenland und Irland) ihre wirtschaftliche Lage verbessert, wobei Irland, dessen Pro-Kopf-BIP von 64 % des Gemeinschaftsdurchschnitts im Jahr 1983 auf beinahe 90 % im Jahr 1995und auf 118 % im Jahr 2001 angestiegen ist, zweifellos das überzeugendste Beispiel liefert. Diese Erfolge auf nationaler Ebene können allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass die zwischen bestimmten Regionen der Union vorhandenen Unterschiede im Lebensstandard teilweise fortbestehen oder sogar zunehmen.

In Anknüpfung an die Elemente der derzeitigen Strukturpolitik zielt die Reform von 1999 darauf ab,

• die Effizienz der strukturpolitischen Instrumente zu erhöhen, indem die Konzentration durch Verringerung der Zahl der strukturpolitischen Ziele und der Gemeinschaftsinitiativen verstärkt, die Verwaltung verbessert und die Verteilung der Zuständigkeiten der einzelnen Akteure geklärt wird (A);
• die Haushaltsanstrengungen zu Gunsten des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts auf gleichem Niveau fortzusetzen (B);
• das Bemühen um regionalen Zusammenhalt auf die künftigen Mitgliedstaaten auszudehnen (C).

ERHÖHUNG DER EFFIZIENZ DER STRUKTURPOLITISCHEN INSTRUMENTE

Strukturfonds

Die Strukturfondsregelung beruht auf einer Verordnung mit allgemeinen Bestimmungen zu den Strukturfonds, zu der jeweils spezifische Verordnungen für die einzelnen Fonds hinzukommen.

Allgemein ist die Reform vom 1999 durch eine verstärkte Konzentration der Finanzhilfen sowie durch das Bemühen um Vereinfachung und Dezentralisierung von deren Verwaltung gekennzeichnet. Im Gegenzug sieht die Reform eine klarere Verteilung der Zuständigkeiten und die verstärkte Anwendung des Subsidiaritätsprinzips vor.

Im Hinblick auf diese verstärkte Konzentration wurde die Zahl der vorrangigen Ziele von 7 auf 3 verringert:

• Ziel 1 dient der Förderung der Entwicklung und strukturellen Anpassung von Regionen mit Entwicklungsrückstand, deren durchschnittliches Pro-Kopf-BIP weniger als 75 % des Durchschnitts in der Europäischen Union beträgt. Dieses neue Ziel betrifft außerdem die Regionen in äußerster Randlage (französische überseeische Departements, Azoren, Madeira und Kanarische Inseln) sowie die Gebiete, die derzeit unter das gemäß der Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens geschaffene Ziel 6 fallen. Wie bisher werden 2/3 der Strukturfondsmaßnahmen im Rahmen von Ziel 1 durchgeführt. Von diesem Maßnahmen dürften knapp 20 % der Gesamtbevölkerung der Union betroffen sein.
• Ziel 2 fördert die wirtschaftliche und soziale Umstellung von Regionen mit Strukturproblemen außerhalb des neuen Ziels 1. Dieses Ziel fasst die ehemaligen Ziele 2 und 5b zusammen und betrifft zudem weitere Gebiete, die mit einem Problem der wirtschaftlichen Umstrukturierung konfrontiert sind. Zusammengefasst handelt es sich also um Gebiete, in denen sich ein wirtschaftlicher Wandel vollzieht, ländliche Gebiete mit rückläufiger Entwicklung, von der Fischerei abhängige Krisengebiete sowie um Problemgebiete in den Städten. Der unter dieses Ziel fallende Bevölkerungsanteil darf nicht mehr als 18 % der Gesamtbevölkerung der Union betragen.
• Ziel 3 umfasst alle Maßnahmen zur Entwicklung der Humanressourcen außerhalb der unter Ziel 1 fallenden Regionen. Dieses Ziel vereint in sich die ehemaligen Ziele 3 und 4 und bildet einen Bezugsrahmen für sämtliche Maßnahmen, die gemäß dem neuen Beschäftigungstitel des Vertrages von Amsterdam und im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie durchgeführt werden.

Für diejenigen Regionen, die 1994-1999 im Rahmen der Ziele 1, 2 oder 5b förderfähig waren, im Zeitraum 2000-2006 aber nicht mehr unter die Ziele 1 oder 2 fallen, ist eine Regelung für eine Übergangsunterstützung geschaffen worden.

Des Weiteren ist in den neuen Verordnungen vorgesehen, die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen von bisher 13 auf 4 zu verringern. Die neuen Initiativen sind:

• INTERREG III, das der Förderung der grenzübergreifenden, transnationalen und interregionalen Zusammenarbeit dient;
• LEADER+, das über die Tätigkeit lokaler Aktionsgruppen die Entwicklung des ländlichen Raums fördert;
• EQUAL, das die Entwicklung neuer Methoden zur Bekämpfung von Diskriminierungen und Ungleichheiten jeglicher Art beim Zugang zum Arbeitsmarkt vorsieht;
• URBAN II, das die wirtschaftliche und soziale Wiederbelebung von Städten und Vorstädten fördert, die sich in einer Krise befinden.

Im Rahmen der so festgelegten Ziele und Gemeinschaftsinitiativen kommt jedem der vier Strukturfonds eine besondere Rolle zu.

Der EFRE hat die Aufgabe, die Ungleichgewichte zwischen den Regionen der Gemeinschaft abzubauen. Dieser Fonds gewährt Finanzhilfen für die Entwicklung der benachteiligten Regionen. In diesem Zusammenhang wird er im Rahmen der neuen Ziele 1 und 2 sowie der Gemeinschaftsinitiativen INTERREG und URBAN tätig. Der EFRE verfügt von allen Strukturfonds über die weitaus größte Mittelausstattung.

Der ESF ist das Hauptinstrument der gemeinschaftlichen Sozialpolitik. Er kofinanziert Ausbildungsmaßnahmen sowie Maßnahmen zur beruflichen Umstellung und zur Schaffung von Arbeitsplätzen. Schwerpunkte sind fortan die Verbesserung des Funktionierens der Arbeitsmärkte und die Wiedereingliederung von Arbeitslosen ins Berufsleben. Der Fonds wird im Rahmen aller drei Ziele tätig, sein hauptsächlicher Aktionsbereich ist jedoch das neue Ziel 3. Die Gemeinschaftsinitiative EQUAL wird ebenfalls aus dem ESF finanziert. Außerdem verstärkt die neue Verordnung die Rolle des ESF im Rahmen der gemeinschaftlichen Sozialpolitik, indem sie seine Beteiligung an den gemäß der europäischen Beschäftigungsstrategie und den beschäftigungspolitischen Leitlinien durchgeführten Maßnahmen vorsieht.

Die zweifache Verknüpfung des FIAF mit der Politik zur regionalen Entwicklung einerseits und der Gemeinsamen Fischereipolitik andererseits wird mit der Reform von 1999 beibehalten. Die Strukturmaßnahmen zu Gunsten des Fischereisektors bilden einen Teilbereich der gemeinsamen Fischereipolitik und können gar als sektorspezifisches Politikinstrument gelten.

Der EAGFL gliedert sich in zwei Abteilungen:

• Die Abteilung „Garantie" dient vor allem der Finanzierung der Ausgaben, die mit der gemeinsamen Politik der Agrarmärkte und -preise verbunden sind, der Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung, die die Marktstützung flankieren, und der Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung außerhalb der Ziel-1-Regionen, der Ausgaben für bestimmte Veterinärmaßnahmen sowie der Informationsmaßnahmen im Zusammenhang mit der GAP.
• Die Abteilung „Ausrichtung" dient der Finanzierung der übrigen Ausgaben zu Gunsten der ländlichen Entwicklung, die nicht aus dem EAGFL-Garantie finanziert werden, einschließlich der Initiative LEADER+.

Der neue Regelungsrahmen rationalisiert und vereinfacht die Politik zur ländlichen Entwicklung in dreierlei Hinsicht:

• auf Ebene der förderfähigen Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung (flankierende Maßnahmen wie z. B. Agrarumweltmaßnahmen und Vorruhestandsregelung, Maßnahmen zur Modernisierung und Diversifizierung der Betriebe wie z. B. Investitionen in landwirtschaftlichen Betrieben, Niederlassungsbeihilfen für Junglandwirte, ergänzende Beihilfe für die Forstwirtschaft usw.);
• auf Ebene der Programmplanung bei den Maßnahmen im Rahmen der Ziele 1 und 2 und der neuen Programme zur ländlichen Entwicklung;
• auf Ebene der Finanzierungsquellen, wobei die Ausgaben je nach dem regionalen Kontext der Maßnahme zu Lasten der Abteilung „Ausrichtung" oder „Garantie" gehen.

Kohäsionsfonds

Dieser Fonds wird im Rahmen der Reform der gemeinschaftlichen Strukturpolitik beibehalten und betrifft weiterhin die Bereiche Umwelt und Verkehrsinfrastruktur. Allerdings wurden einige Änderungen vorgenommen, um seine Funktionsweise zu vereinfachen und die Rolle der Mitgliedstaaten bei der Finanzkontrolle zu verstärken.

Die Bestimmungen, nach denen die Finanzierungen aus dem Kohäsionsfonds an die Einhaltung makroökonomischer Kriterien geknüpft sind, wurden teilweise geändert, sodass die Nichteinhaltung des Kriteriums des öffentlichen Defizits nicht mehr wie bisher die Aussetzung der Finanzierungen zur Folge hat.

Die neuen Bestimmungen zur Finanzierung der Vorhaben fördern zudem den Rückgriff auf ergänzende Finanzierungen aus privater Hand sowie eine striktere Anwendung des "Verursacherprinzips".

Zur Halbzeit (im Jahr 2003) wird überprüft, ob das Förderkriterium eines BIP von weniger als 90 % des Gemeinschaftsdurchschnitts weiterhin erfüllt ist. Sollte ein Mitgliedstaat seine Förderfähigkeit verlieren, werden die dem Kohäsionsfonds zugewiesenen Mittel entsprechend gekürzt.

FORTSETZUNG DER FINANZIELLEN ANSTRENGUNGEN ZU GUNSTEN DES WIRTSCHAFTLICHEN UND SOZIALEN ZUSAMMENHALTS

Da das Bemühen um den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt weiterhin eines der vorrangigen Ziele der Union darstellt, sieht die interinstitutionelle Vereinbarung vom 6. Mai 1999 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens, die die Finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2000-2006 betrifft, vor, die finanziellen Anstrengungen zu Gunsten des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts im Zeitraum 2000-2006 in Höhe von 0,46 % des BSP der Union (dem Niveau von 1993-1999) aufrechtzuerhalten.

Die finanzielle Ausstattung der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds beläuft sich auf insgesamt 213 Mrd. EUR mit folgender jährlicher Aufschlüsselung:

(in Mio. EUR - Preise von 1999)

Mittelausstattung der Strukturfonds

Für die Strukturfonds (mit Übergangsunterstützung, Gemeinschaftsinitiativen und innovativen Maßnahmen) stehen 195 Mrd. Euro zur Verfügung.

Diese Mittel verteilen sich auf die drei Ziele wie folgt:

• Ziel 1: 69,7 % der Gesamtausstattung oder 135,9 Mrd. EUR;
• Ziel 2: 11,5 % der Gesamtausstattung oder 22,5 Mrd. EUR;
• Ziel 3: 12,3 % der Gesamtausstattung oder 24,05 Mrd. EUR;
• FIAF außerhalb von Ziel 1: 0,5 % der Gesamtausstattung oder 1,1 Mrd. EUR.

Die restlichen Mittel sind für die Gemeinschaftsinitiativen (5,35 %) sowie für innovative Maßnahmen und Maßnahmen der technischen Hilfe (0,65 %) bestimmt.

Mittelausstattung des Kohäsionsfonds

Im Zeitraum 2000-2006 stehen für Verpflichtungsermächtigungen im Rahmen des Kohäsionsfonds insgesamt 18 Mrd. Euro zur Verfügung.

AUSWEITUNG DER STRUKTURPOLITIK AUF DIE NEUEN MITGLIEDSTAATEN

Die Erweiterung der Union um mehrere mittel- und osteuropäische Länder (MOEL) sowie Zypern wird angesichts des erheblichen Entwicklungsrückstands, den die Regionen dieser Länder gegenüber den 15 derzeitigen Mitgliedstaaten aufweisen, große Probleme in Bezug auf den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt mit sich bringen. In der Tat wird die Union mit der Erweiterung noch heterogener werden, was zu gewissen strukturellen Anpassungsproblemen führen und eine angemessene Vorbereitung erfordern wird.

Für eine effiziente Durchführung der Strukturpolitik im Rahmen der Erweiterung müssen mehrere Bedingungen erfüllt sein. Die beitrittswilligen Länder brauchen zur Bewältigung dieses Prozesses Zeit, damit sie sich auf die Art und Weise, in der die strukturpolitischen Maßnahmen gehandhabt werden, einstellen können. Die Heranführungsstrategie muss daher in der Weise verstärkt werden, dass ab dem Jahr 2000 eine Heranführungshilfe gewährt wird.

Zu diesem Zweck werden verschiedene Instrumente eingesetzt. Zunächst stehen für das Programm PHARE, das die mittel- und osteuropäischen Länder unterstützt und kürzlich neu ausgerichtet wurde, 10,92 Mrd. EUR für die Heranführungshilfe im Zeitraum 2000-2006 bereit. Das ISPA (strukturpolitisches Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt) finanziert Projekte in den Sektoren Umwelt und Verkehr und ist mit 7,28 Mrd. EUR ausgestattet. Ein weiteres Finanzinstrument für die Landwirtschaft, SAPARD verfügt über 3,64 Mrd. EUR.

Nach dem Beitritt werden die Programme der Strukturfonds und die Vorhaben des Kohäsionsfonds an die Stelle der Heranführungshilfe treten, wobei der Absorptionsfähigkeit der einzelnen Länder Rechnung getragen wird.

VERWANDTE RECHTSAKTE

Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 6. September 2004: Die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten und der Kommission bei der geteilten Verwaltung im Rahmen der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds - Heutiger Stand und Vorausschau für den neuen Programmplanungszeitraum nach 2006

[KOM (2004) 580 endg. - nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

Mit dieser Mitteilung kommt die Kommission ihrer in der „Synthese der Jährlichen Tätigkeitsberichte 2002 der Generaldirektionen und Dienste" eingegangenen Verpflichtung nach, eine rechtliche Analyse der Aufteilung der Zuständigkeiten für die geteilte Verwaltung der Haushaltsmittel der Europäischen Gemeinschaften zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten vorzunehmen und klarzustellen, nach welchen Verfahren die Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ihrer Gesamtverantwortung für den Haushaltsvollzug nachkommen kann.

Im ersten Teil (Titel II) der Mitteilung erläutert die Kommission, wie sie die geltenden Bestimmungen im Bereich der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds auslegt und stellt damit die Zuständigkeit der einzelnen Akteure der geteilten Verwaltung klar. Die Kommission kann unter den geltenden Bestimmungen ihre Verpflichtungen beim Haushaltsvollzug in Einklang mit den Besonderheiten der EU-Kohäsionspolitik bringen, die ein Verwaltungssystem vorsieht, das nach Maßgabe der Ratsverordnungen in erster Linie den Mitgliedstaaten die Verantwortung für die Verwaltung, Begleitung und laufende Finanzkontrolle der Fondsmittel zuweist. Damit die Kommission ihrer Gesamtverantwortung nachkommen kann, sieht die bestehende Regelung Verfahren vor, nach denen sich die Kommission von der Existenz und Funktionsfähigkeit der Verwaltungs- und Kontrollsysteme überzeugt. Sollten später im Zuge der Prüfarbeiten der Kommission Mängel bei den Prüf- und Kontrollregelungen ermittelt werden, so wird das Risiko, dass unregelmäßige Zahlungen geleistet wurden, analysiert und es werden angemessene Finanzkorrekturen vorgenommen. In dieser Mitteilung sind die Maßnahmen beschrieben, die die Kommission getroffen hat, um diesen Bestimmungen nachzukommen.

Als zweite Zielsetzung werden in dieser Mitteilung (Titel III) die allgemeinen Leitlinien dargelegt, die die Kommission am 14. Juli 2004 für den Zeitraum 2007-2012 angenommen hat und die der Ausarbeitung ihrer Legislativvorschläge zu Grunde lagen. Diese Leitlinien sollen die Kohärenz, Komplementarität und Wirksamkeit der allgemeinen Struktur der Durchführungsverfahren steigern und klären, welchen Zusammenarbeitsverpflichtungen die Mitgliedstaaten nachkommen müssen und welche Folgen ein Regelverstoß für sie haben kann.

Vorschlag für eine Verordnung des Rates vom 14. Juli 2004 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds [KOM (2004) 492 endg. - nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

Im Juli 2004 hat die Kommission ein Vorschlagspaket für die Reform der Regionalpolitik, die am 1. Januar 2007 in Kraft treten soll, vorgelegt. Die Grundlagen der Reform sind in diesem Dokument über die allgemeinen Bestimmungen zu finden, das durch spezielle Dokumente über die Strukturfonds, den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF) sowie über den neuen Europäischen Verbund für grenzüberschreitende Zusammenarbeit ergänzt wird.

Die Kommission schlägt vor, die Maßnahmen entsprechend den Zielen von Lissabon (Beschäftigung) und Göteborg (Umwelt) auf eine begrenzte Anzahl von Gemeinschaftsprioritäten zu konzentrieren. Dementsprechend hat sie für die operationellen Programme eine Liste mit einer begrenzten Anzahl von zentralen Themen ausgearbeitet: Innovation und wissensbasierte Wirtschaft, Umwelt und Risikoprävention, Zugänglichkeit und Leistungen der Daseinsvorsorge. Die Grundprinzipien der Kohäsionspolitik bleiben auch künftig Programmplanung, Partnerschaft, Kofinanzierung und Bewertung.

Dabei soll der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt gestärkt werden, um eine harmonische, ausgewogene und nachhaltige Entwicklung der Union zu fördern. Mit der gemeinschaftlichen Maßnahme soll den Herausforderungen begegnet werden, die sich aus den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Disparitäten, aus der Beschleunigung der wirtschaftlichen und sozialen Umstrukturierung sowie aus der Alterung der Bevölkerung ergeben.

Die wichtigste Neuerung hat sich hinsichtlich der Zielsetzungen ergeben. Die Ziele 1, 2 und 3 sind weggefallen zu Gunsten der drei neuen Prioritäten: „Konvergenz", „regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung" sowie „territoriale Zusammenarbeit".

Letzte Änderung: 19.07.2005