System der Finanziellen Vorausschau und des mehrjährigen Finanzrahmens

Die in interinstitutionellen Vereinbarungen verankerten Haushaltsprioritäten

In den 80er Jahren war das politische und institutionelle Gleichgewicht des Finanzsystems der Gemeinschaft von immer stärkeren Spannungen geprägt. Das konfliktgeladene Verhältnis zwischen den beiden Teilen der Haushaltsbehörde (Europäisches Parlament und Rat) hatte ein immer schwierigeres Funktionieren des jährlichen Haushaltsverfahrens, Haushaltsungleichgewichte sowie eine wachsende Unzulänglichkeit der Mittel gemessen am Gemeinschaftsbedarf zur Folge. Aus diesem Grund hat die Gemeinschaft ein System eingeführt, um den Ablauf des Haushaltsverfahrens zu verbessern.

Mit dem Abschluss einer Interinstitutionellen Vereinbarung (IIV) einigen sich das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission im Voraus für einen mehrjährigen Zeitraum über die großen Haushaltsprioritäten. Sie finden ihren Niederschlag in einem in Form einer Finanziellen Vorausschau erstellten Rahmen für die Gemeinschaftsausgaben (mehrjähriger Finanzrahmen). Durch das System der Finanziellen Vorausschau wird der Ablauf des Haushaltsverfahrens verbessert und die Einhaltung der Haushaltsdisziplin sichergestellt. Der mehrjährige Finanzrahmen ist nicht in den Verträgen erwähnt.

Die Finanzielle Vorausschau und der mehrjährige Finanzrahmen: Sicherstellung der Haushaltsdisziplin

Im mehrjährigen Finanzrahmen sind der Höchstbetrag und die Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben der Gemeinschaft angegeben. Die erste Interinstitutionelle Vereinbarung wurde 1988 geschlossen, um die Anwendung der Finanziellen Vorausschau 1988-1992 („Delors-Paket I") zu ermöglichen, in deren Rahmen die erforderlichen Mittel für die haushaltsmäßige Umsetzung der Einheitlichen AkteEinheitliche Europäische Akte bereitgestellt werden sollten. Seither wurde die Finanzielle Vorausschau fortgeschrieben: 1992 für den Zeitraum 1993-1999 („Delors-Paket II"), 1999 für den Zeitraum 2000-2006 („ Agenda 2000 ") und 2006 für den Zeitraum 2007-2013.

Das System der Finanziellen Vorausschau soll die Haushaltsdisziplin stärken, den Gesamtanstieg der Ausgaben eindämmen und eine ausgewogene Abwicklung des Haushaltsverfahrens gewährleisten. Der Finanzrahmen führt eine doppelte Obergrenze ein: zum einen für die Gesamtausgaben und zum anderen für die einzelnen Ausgabenkategorien.

Struktur des Finanzrahmens

Für jeden Programmplanungszeitraum sind im Finanzrahmen für jedes einzelne Jahr pro „Rubrik" (Ausgabenkategorie) „Obergrenzen" (Höchstbeträge für Mittel für Verpflichtungen und Mittel für Zahlungen) festgelegt. Im jährlichen Haushaltsverfahren wird für das betreffende Jahr die genaue Höhe der Ausgaben und ihre Aufteilung auf die verschiedenen Haushaltslinien festgelegt.

Die Aufschlüsselung der Ausgaben nach Rubriken erfolgt nach den politischen Schwerpunkten der Union für den betreffenden Zeitraum. Der Finanzrahmen 2007-2013 gliedert sich wie folgt:

1.	Nachhaltige Entwicklung
1 a.	Wettbewerbsfähigkeit für Wachstum und Beschäftigung
1 b.	Kohäsion für Wachstum und Beschäftigung
2.	Bewahrung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen (einschließlich marktbezogene Ausgaben und Direktzahlungen)
3.	Unionsbürgerschaft, Freiheit, Sicherheit und Recht
3 a.	Freiheit, Sicherheit und Recht
3 b.	Unionsbürgerschaft
4.	Die EU als globaler Partner
5.	Verwaltung
6.	Ausgleichszahlungen

Es besteht eine klare Abgrenzung zwischen den Rubriken, d. h. jede Haushaltslinie wird im Rahmen einer bestimmten Rubrik finanziert. Jede Rubrik muss daher hinreichend ausgestattet sein, um gegebenenfalls eine Umschichtung der Ausgaben zwischen den einzelnen Aktionen ein und derselben Rubrik nach Maßgabe der Erfordernisse zu ermöglichen oder unvorhergesehene Ausgaben zu tätigen.

Der „Spielraum für unvorhergesehene Ausgaben" zwischen der Eigenmittelobergrenze und der Obergrenze der Mittel für Zahlungen hat folgende Funktion:

Er ermöglicht erforderlichenfalls eine Änderung des Finanzrahmens, damit Ausgaben gedeckt werden können, die bei der Annahme der Finanziellen Vorausschau nicht vorhersehbar waren.
Er trägt dazu bei, die Auswirkungen eines gegenüber den Vorausschätzungen schwächeren Wirtschaftswachstums aufzufangen. In diesem Fall, in dem das effektive BNE hinter den Prognosen zurückbleibt, kann die Obergrenze der Mittel für Zahlungen, die ein absoluter Betrag ist, innerhalb der in Prozent des BNE ausgedrückten Eigenmittelobergrenze unter Inanspruchnahme des Spielraums finanziert werden.

Bezug zum System der Eigenmittel

Die Gesamtobergrenze der Mittel für Verpflichtungen ergibt sich durch Addition der Obergrenzen der einzelnen Rubriken. Um die Vereinbarkeit der Finanziellen Vorausschau mit der Eigenmittel obergrenze zu prüfen (die die absolute Obergrenze für die Mittel darstellt, die der Union von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt werden können), wird auch für die Mitte für Zahlungen eine jährliche Obergrenze festgelegt. Diese Obergrenze ist global und nicht nach Rubriken aufgeschlüsselt. Sie wird ebenfalls in Prozent des geschätzten Bruttonationaleinkommens (BNE) der Gemeinschaft ausgedrückt.

Die Durchführungsmodalitäten für den Finanzrahmen

Die Durchführungsmodalitäten für den Finanzrahmen sind in der Interinstitutionellen Vereinbarung festgelegt, die die Vorschriften und Verfahren für die jährliche Umsetzung des Finanzrahmens enthält (z.B. technische Anpassungen, die Anpassungen in Verbindung mit den Ausführungsbedingungen bzw. einer EU-Erweiterung und die Verfahren für die Überarbeitung der Finanziellen Vorausschau). Hiermit kann das jährliche Haushaltsverfahren verbessert werden.

Die Kommission nimmt jedes Jahr in eigener Verantwortung die technische Anpassung des Finanzrahmens für das kommende Haushaltsjahr vor. Diese Anpassung erstreckt sich auf folgende Vorgänge:

Da der Finanzrahmen in konstanten Preisen ausgedrückt ist, muss er jährlich an die Inflation angepasst werden, damit die Obergrenze jeder Rubrik ihre ursprüngliche Kaufkraft bewahrt. Diese technische Anpassung erfolgt in der Regel für ein gegebenes Jahr n am Ende des Jahres n-2 auf der Grundlage der letzten verfügbaren Wirtschaftsdaten und -prognosen. Für das betreffende Jahr findet danach keine weitere technische Anpassung mehr statt.
Die Eigenmittelobergrenze wird in Prozent des BNE ausgedrückt. Die Umsetzung dieser Obergrenze in absolute Werte setzt voraus, dass bei der technischen Anpassung die letzten verfügbaren Daten über das BNE der Union zugrunde gelegt werden. Bei dieser Gelegenheit wird die Vereinbarkeit zwischen dem Gesamtbetrag der Mittel für Zahlungen und den verfügbaren Eigenmitteln überprüft.

In zwei Fällen kann die Kommission den beiden Teilen der Haushaltsbehörde auch die Anpassung des Finanzrahmens vorschlagen:

bei einer Neuverteilung der verfügbaren Mittel für Zahlungen im Rahmen der strukturpolitischen Maßnahmen im Falle einer Verzögerung bei der Programmplanung dieser Interventionen;
bei einer Neubewertung des Bedarfs in bestimmten Rubriken infolge des Beitritts neuer Mitgliedstaaten.

Die beiden Teile der Haushaltsbehörde können schließlich den Finanzrahmen auf Vorschlag der Kommission ändern. Damit soll der Gemeinschaft die Möglichkeit gegeben werden, unter Einhaltung der Eigenmittelobergrenze der Notwendigkeit Rechnung zu tragen, bei der Aufstellung der Finanziellen Vorausschau nicht vorgesehene Maßnahmen einzuleiten.

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