Zusammenhang zwischen legaler und illegaler Einwanderung
Der Bevölkerungsrückgang und die Überalterung der Bevölkerung in der Europäischen Union (EU) sind Anlass für die europäischen Institutionen und die Mitgliedstaaten, ihre Einwanderungspolitik zu überdenken. Auf europäischer Ebene wird eine verstärkte Wirtschaftsmigration als eine Lösungsmöglichkeit vorgeschlagen, um auf den Bedarf des Arbeitsmarktes zu reagieren. Im Rahmen einer Studie prüft die Kommission die bestehenden Maßnahmen im Bereich der legalen Einwanderung. Im Anschluss analysiert sie deren Wirkung auf die illegale Einwanderung und erstellt eine Reihe von Vorschlägen, die umgesetzt werden sollen, um die legalen und illegalen Migrationsströme effizient steuern zu können.
RECHTSAKT
Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 4. Juni 2004 - Studie über die Zusammenhänge zwischen legaler und illegaler Migration [KOM(2004) 412 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]
ZUSAMMENFASSUNG
Ziel der Studie der Kommission ist es, die Wirkung zu ermitteln, die die Schaffung einer Einwanderungspolitik auf die illegalen Migrationsströme und die Zusammenarbeit mit Drittländern bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung möglicherweise hat. Die Studie beschreibt zunächst die Maßnahmen, die zur Steuerung der legalen Einwanderung vorhanden sind, und analysiert dann den Zusammenhang zwischen legalen und illegalen Migrationsströmen. Abschließend werden die Vorschläge der Kommission zur Steuerung der Immigration aufgeführt.
Derzeitige Formen zur Steuerung der legalen Einwanderung
Die Aufnahme von Drittstaatsangehörigen zur Ausübung einer Beschäftigung ist in jedem Mitgliedstaat unterschiedlich geregelt, da sie den nationalen Rechtsvorschriften unterliegt. Diese wurden unter Berücksichtigung verschiedener Migrationstendenzen ausgearbeitet. Ziel der heutigen Politik und Verfahren ist es, den Bedarf des Arbeitsmarktes zu decken und gleichzeitig die Interessen der inländischen Arbeitskräfte zu schützen. Drittstaatsangehörige, die in der Europäischen Union arbeiten wollen, müssen bestimmte Kriterien erfüllen. So müssen sie beispielsweise ein konkretes Arbeitsangebot vorweisen können, über ausreichende finanzielle Mittel sowie eine ordnungsgemäße Krankenversicherung verfügen, um eine befristete Aufenthaltsgenehmigung zu erhalten. In einigen Ländern gibt es beschleunigte oder Präferenz-Verfahren für die Anwerbung von hoch qualifizierten Arbeitskräften für bestimmte Bereiche, z.B. den Gesundheitssektor, aber auch für gering qualifizierte Arbeitskräfte.
Die Kommissionsstudie zeigt, wie schwierig es ist, die legalen Migrationsströme zu messen und den Bedarf des Arbeitsmarktes vorauszusehen. Die Qualität der statistischen Daten der Gemeinschaft hat sich zwar verbessert, doch unterscheiden sich Quellen, Definitionen und Erhebungsverfahren von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat. Dem Bericht zufolge macht die Arbeitsmigration schätzungsweise weniger als 15 % der aufgenommenen Personen aus. Der Großteil der legal in die EU aufgenommenen Drittstaatsangehörigen wird im Rahmen der Familienzusammenführung oder aus Gründen des humanitären Schutzes aufgenommen. Laut allgemeinen Vorhersagen über den Arbeitsmarkt wird in der EU ab 2010 ein Mangel an Arbeitskräften bestehen. Die Kommission stellt in ihrer Mitteilung über Einwanderung, Integration und Beschäftigung fest, dass die Einwanderung in den kommenden Jahren immer notwendiger sein wird, um den Bedarf des europäischen Arbeitsmarktes zu decken. Die Kommission fügt jedoch hinzu, dass die durch die Überalterung der Bevölkerung verursachten Probleme nicht durch Immigration gelöst werden können, sondern dass hierfür eine Strukturreform erforderlich ist.
Zur Aufnahme von Drittstaatsangehörigen auf ihrem Hoheitsgebiet haben mehrere Mitgliedstaaten bilaterale Beschäftigungsabkommen geschlossen, um dem Mangel an Arbeitskräften zu begegnen. Teilweise werden solche Abkommen jedoch auch unterzeichnet, um die Beziehungen zu Drittstaaten zu verbessern, historische und kulturelle Verbindungen zu festigen, die Migrationsströme zu steuern und die illegale Einwanderung zu bekämpfen. Die bilateralen Abkommen, die in den letzten Jahren geschlossen wurden, hatten meist die Aufnahme von Saison- und Zeitarbeitern für die Bereiche Landwirtschaft, Bau, Tourismus und Gaststättengewerbe zum Gegenstand. Spanien beispielsweise hat Abkommen mit sechs Ländern (Bulgarien, Dominikanische Republik, Ecuador, Kolumbien, Marokko und Rumänien) unterzeichnet, aus denen traditionell viele illegale Migranten stammen, wodurch die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung verstärkt werden konnte.
Quotensysteme stellen eine weitere Möglichkeit zur Regulierung der legalen Einwanderung dar. In diesem Fall legen die Regierungen nach Rücksprache mit Unternehmen, Arbeitgebern, Gewerkschaften und Arbeitsämtern Jahresquoten fest. Diese Quoten werden von den Mitgliedstaaten nach Beschäftigungssektor, Region oder Herkunftsland bestimmt. Die Studie der Kommission macht deutlich, dass viele Mitgliedstaaten die mangelnde Flexibilität dieses Systems kritisieren und befürchten, nicht angemessen auf den Bedarf des Arbeitsmarktes reagieren zu können. Nach Auffassung der Kommission können Vorzugsquoten kurzfristig die Zusammenarbeit mit bestimmten Drittländern erleichtern, sie langfristig jedoch mit anderen Drittstaaten beeinträchtigen, weil sie eine diskriminierende Wirkung haben.
Einige Mitgliedstaaten greifen auch auf Regularisierungsmaßnahmen zurück, die seit Mitte der neunziger Jahre immer häufiger angewandt und in den einzelnen Mitgliedstaaten auf unterschiedliche Weise eingesetzt werden. Hierbei sind zeitlich befristete und endgültige Regularisierungen zu unterscheiden. Bei ersteren erhalten die Betreffenden einen befristeten Aufenthaltstitel, der verlängert werden kann, bei letzteren wird ihnen ein dauerhafter Aufenthaltstitel erteilt. Der Studie zufolge ist ein Teil der Mitgliedstaaten der Auffassung, dass für bestimmte Migranten, die die üblichen Kriterien für die Erteilung eines Aufenthaltstitels nicht erfüllen, Regularisierungsmöglichkeiten geschaffen werden müssen. Einige Staaten führen für Personen, die keinen internationalen Schutz genießen, aber dennoch nicht in ihre Heimatländer rückgeführt werden können, Regularisierungen aus humanitären oder Schutzgründen durch. Schließlich nehmen einige Staaten auch Regularisierungen aufgrund „vollendeter Tatsachen" für bereits beschäftigte illegale Einwanderer vor. Die Studie untersuchte die Effizienz von Regularisierungsprogrammen, sowohl für die Migranten als auch für die jeweiligen Staaten. Die Schlussfolgerung der Kommission lautet, dass mit diesen Programmen zwar die Bevölkerungsentwicklung besser gesteuert, das Problem der Schwarzarbeit eingedämmt und die Staatseinnahmen erhöht werden können, Regularisierungen aber dennoch einen Anreiz zur illegalen Einwanderung bilden.
Zusammenhang zwischen legaler und illegaler Einwanderung
Es gibt mehrere Formen der illegalen Einwanderung. Migranten gelangen auf dem Land-, Luft- oder Seeweg in einen Mitgliedstaat. Einige verwenden dazu gefälschte Dokumente oder greifen auf die Unterstützung krimineller Organisationen zurück. Andere wiederum reisen legal in den jeweiligen Staat ein und bleiben nach Ablauf der Aufenthaltsgenehmigung im Land. Die Studie betont, wie schwierig es ist, den genauen Umfang der illegalen Einwanderung in die Mitgliedstaaten der EU zu ermitteln. Die Zahl der illegalen Immigranten wird anhand der Zahl der Einreiseverweigerungen und Abschiebungen, Festnahmen an der Grenze, abgelehnten Anträge auf Asyl oder anderweitige Formen internationalen Schutzes und der Anträge auf Legalisierung des Aufenthaltsstatus geschätzt. Hinzuzufügen ist zudem die Zahl der Personen, die in keiner Form internationalen Schutz beantragen. Auf Grundlage dieser Schätzungen geht die Kommission davon aus, dass das Ausmaß der illegalen Migration beträchtlich ist und dass ihrer Eindämmung auf nationaler und europäischer Ebene große politische Bedeutung beigemessen werden muss.
Im Rahmen der Studie werden nacheinander die Wirkung von bilateralen Abkommen, der Visapolitik und der Zusammenarbeit mit Drittstaaten auf die illegalen Migrationsströme analysiert. Im Hinblick auf Abkommen wird die Schlussfolgerung gezogen, dass in den meisten Mitgliedstaaten kein direkter Zusammenhang zwischen der Schaffung von bilateralen Systemen und einem Rückgang der illegalen Einwanderung besteht. Dennoch scheinen diese Abkommen die Zusammenarbeit mit Drittstaaten im Bereich Migration allgemein zu verbessern.
Eine Änderung der Visapolitik stellt ein weiteres Mittel zur Regulierung der Migrantenströme dar. Seit dem Vertrag von Amsterdam (1999) ist die EU für die Visapolitik in den Mitgliedstaaten zuständig (mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Irlands). Sie erstellt eine Liste der Drittstaaten, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie eine Liste derjenigen Staaten, deren Staatsangehörige von der Visumpflicht befreit sind. Die Kommission betont, dass sich zurzeit nicht belegen lässt, dass eine Aufhebung der Visumpflicht für ein bestimmtes Land zu einem Anwachsen der illegalen Migration aus diesem Land führt. Es scheint jedoch, dass die Einführung von Visaregelungen für benachbarte Drittstaaten die illegale Einreise in die EU über diese Länder reduziert. Durch die Einführung dieser Maßnahme in Bosnien-Herzegowina konnte die Zahl der illegal in die EU eingewanderten iranischen und türkischen Staatsangehörigen gesenkt werden.
Zum Einen ist die Kommission der Auffassung, dass die Zusammenarbeit mit den Drittstaaten ein entscheidender Faktor für die Eindämmung der illegalen Migrationsströme ist. Abkommen über polizeiliche Zusammenarbeit und Grenzkontrollen sowie Rückübernahmeabkommen beispielsweise haben sich als effizient erwiesen. Zum Anderen ist die Kommission bestrebt, die Einwanderungs- und die Entwicklungspolitik stärker zu verknüpfen. Seit 2004 wird die Wirkung dieser Maßnahmen in einem Jahresbericht über die Zusammenarbeit der EU mit den Drittstaaten erörtert.
Zukunftsperspektiven
Die Studie hat gezeigt, dass es auf EU-Ebene zu wenige verlässliche und vergleichbare Daten gibt. Die Kommission unterstreicht, dass sie daher die Beratungen und den Informationsaustausch innerhalb der EU künftig verstärken will. Hierbei erwägt sie hauptsächlich die Schaffung einer permanenten Struktur mit geeigneter Rechtsgrundlage, um die einzelnen Aspekte - politischer, juristischer, demographischer, wirtschaftlicher und sozialer Art - der Bereiche Migration und Asyl zu prüfen und zu analysieren. Des Weiteren hat das Informations-, Reflexions- und Austauschzentrum für Fragen im Zusammenhang mit dem Überschreiten der Außengrenzen und der Einwanderung (CIREFI) ein Frühwarnsystem eingerichtet, um Informationen über illegale Einwanderung und die von Schleuserbanden genutzten Routen auszutauschen. Dieses Netz wird regelmäßig aktualisiert werden und per Internet den für Migration zuständigen Behörden der Staaten zugänglich sein. Das Netz der nationalen Kontaktstellen für Integrationsfragen hat kürzlich ein Arbeitsprogramm für den Austausch von Informationen und vorbildlichen Verfahren in drei Politikbereichen eingerichtet:
Die Kommission will auch neue Initiativen im Rahmen der Migrationspolitik entwerfen. Im Bereich der legalen Einwanderung ist nach Meinung der Kommission zu klären, ob die Aufnahme von Wirtschaftsmigranten auf EU-Ebene geregelt und der Grundsatz der Gemeinschaftspräferenz für den heimischen Arbeitsmarkt aufrechterhalten werden soll. Zu prüfen sind der Grad der Harmonisierung und der Umfang der legalen Einwanderung. Nach Meinung der Kommission muss bedacht werden, dass
Um auf diese Fragen zu antworten, hat die Kommission Anfang 2005 einen Konsultationsprozess eingeleitet, indem sie ein Grünbuch über den Gemeinschaftsansatz zur Verwaltung der Wirtschaftsmigration vorgelegt hat.
Hinsichtlich der zu erlassenden Maßnahmen zur Steuerung der legalen Einwanderung zeigt die Studie über den Zusammenhang zwischen legaler und illegaler Immigration nach Ansicht der Kommission, dass Regularisierungen nicht als geeignetes Mittel zur Steuerung der Migrationsströme angesehen werden sollten. Die Kommission spricht sich folglich dafür aus, Regularisierungen im großen Maßstab zu vermeiden bzw. nur in außergewöhnlichen Situationen durchzuführen. Sie ist auch der Ansicht, dass eine stärkere Integration der Drittstaatsangehörigen, die sich legal in einem Mitgliedstaat aufhalten, eines der obersten Ziele der EU sein sollte. Die Europäische Beschäftigungsstrategie bildet den Rahmen zur Verbesserung der Integration auf dem Arbeitsmarkt, wodurch die Arbeitslosigkeit unter der eingewanderten Bevölkerung gesenkt werden soll. Die Kommission betont des Weiteren, dass Fortschritte bei der Mobilität der Drittstaatangehörigen und die Anerkennung ihrer beruflichen Qualifikationen in der EU wünschenswert sind.
Die Studie zeigt, dass es in der EU weiterhin in einem gewissen Umfang illegale Einwanderung geben wird. Daher hebt die Kommission hervor, dass ihrer Bekämpfung bei der Steuerung der Migration auch in Zukunft ein hoher Stellenwert zukommen muss. Zunächst sind die Ergreifung von vorbeugenden Maßnahmen und die Beseitigung der wichtigsten Anreize wie z. B. Schwarzarbeit notwendig. Die Kommission spricht sich auch für die Entwicklung einer gemeinschaftlichen Rückführungspolitik aus, die eine dauerhafte Wiedereingliederung der illegalen Migranten in ihr Herkunfts- oder Aufenthaltsland ermöglichen soll.
Schließlich möchte die Kommission die Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitländern ausbauen, um so den illegalen Migrantenstrom einzudämmen. Sie schlägt den Aufbau von Partnerschaften vor, die die Interessen und Erwartungen beider Seiten berücksichtigen. Zudem sollen alle verfügbaren Informationen über legale Migrationswege für Drittstaatsangehörige zusammengetragen werden. Die Kommission empfiehlt auch, in den Herkunftsländern Ausbildungsprogramme zu entwickeln, im Rahmen derer Drittstaatsangehörige die in der EU benötigten Fähigkeiten erwerben können.
Hintergrund
Die Mitteilung legt die Ergebnisse einer Studie über den Zusammenhang zwischen legaler und illegaler Immigration dar, die vom Europäischen Rat von Thessaloniki im Juni 2003 in Auftrag gegeben wurde. In den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Thessaloniki heißt es, dass es für die EU notwendig ist, „im Rahmen einer verstärkten Zusammenarbeit mit den Herkunftsländern legale Wege für die Einwanderung von Drittstaatsangehörigen in die Union zu sondieren, wobei der Aufnahmekapazität der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen ist". Auf diese Studie hin hat die Kommission am 11. Januar 2005 einen öffentlichen Konsultationsprozess eingeleitet, indem sie ein „Grünbuch über ein EU-Konzept zur Verwaltung der Wirtschaftsmigration" veröffentlichte.
VERWANDTE RECHTSAKTE
Grünbuch der Kommission vom 11. Januar 2005 über ein EU-Konzept zur Verwaltung der Wirtschaftsmigration [KOM(2004) 811 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht] Dieses Grünbuch soll eine Debatte zwischen den EU-Institutionen, den Mitgliedstaaten und der Zivilgesellschaft über einen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen für die Aufnahme von Wirtschaftsmigranten in Gang setzen.
Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 3. Juni 2003 über Einwanderung, Integration und Beschäftigung [KOM(2003) 336 endg. - Amtsblatt C 76 vom 25.3.2004] In der Mitteilung werden die politischen Leitlinien und Prioritäten detailliert dargelegt, die die Kommission zur Verbesserung der Integration von Migranten vorgeschlagen hat. Dabei wird besonders der beruflichen Integration große Bedeutung beigemessen, die dem Problem der Überalterung der Bevölkerung entgegenwirken und zur Umsetzung der Ziele der Lissabon-Strategie beitragen soll.
Vorschlag für einen Gesamtplan zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels in der Europäischen Union [Amtsblatt C 142 vom 14.6.2002]
Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 15. November 2001 über eine Gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung [KOM(2001) 672 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]
Letzte Änderung: 03.12.2007