Gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung

1) ZIEL

Zusammenfassung der wichtigsten Aspekte einer gemeinsamen Einwanderungspolitik in einem kohärenten Rahmen; Erläuterung künftiger Kooperationsmaßnahmen und -formen im Hinblick auf die Einführung einer strukturierten Politik zur Verhinderung und Bekämpfung der illegalen Einwanderung.

2) RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament über eine gemeinsame Politik auf dem Gebiet der illegalen Einwanderung [KOM(2001) 672 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]

3) ZUSAMMENFASSUNG

1. Auf der Tagung des Europäischen Rates im Jahr 1999 in Tampere haben sich die Mitgliedstaaten verpflichtet, die illegale Einwanderung an ihrer Wurzel zu bekämpfen, um die Migrationsströme in enger Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitländern effizienter steuern zu können (Ziff. 22 und 23 der Schlussfolgerungen). Zuvor war im Wiener Aktionsplan darauf hingewiesen worden, dass konkrete Vorschläge zur wirksamen Bekämpfung der illegalen Einwanderung vorgelegt werden müssen.

Seitdem wurden folgende Vorschläge unterbreitet:

• eine Richtlinie zur Definition der Beihilfe zur illegalen Einreise und ein Rahmenbeschluss zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens für die Bekämpfung der Beihilfe zur illegalen Einreise;
• eine Richtlinie über die Harmonisierung der Geldbußen und Geldstrafen für Beförderungsunternehmen;
• eine Mitteilung der Kommission über eine Migrationspolitik der Gemeinschaft [KOM(2000) 757 endg.];
• eine Mitteilung der Kommission betreffend die Einführung eines offenen Koordinierungsmechanismus für die Migrationspolitik der Gemeinschaft.

2. Im Zuge der Ausarbeitung einer globalen Strategie erinnert die Kommission daran, dass es wichtig ist, den Verpflichtungen nachzukommen, die sich aus internationalen Rechtsakten wie der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und dem Genfer Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge ergeben.

3. Bei der Erörterung eines etwaigen globalen Plans zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und der Modalitäten für dessen Umsetzung sind folgende Aspekte zu berücksichtigen:

• die verschiedenen Formen des illegalen Aufenthalts und die spezifischen Bedürfnisse besonders gefährdeter Personengruppen (Frauen, Minderjährige, unbegleitete Minderjährige usw.);
• die Notwendigkeit einer intensiveren Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitländern. Insbesondere die Beitrittsländer sind zur vollständigen Umsetzung des Schengen -Besitzstands verpflichtet. Die Steuerung der Migrationsströme setzt also unter anderem voraus, dass bestimmte Aspekte der EU-Außenpolitik berücksichtigt werden;
• sämtliche Bestimmungen zur Ausstellung von Visa, zu Kontrollen an den Außengrenzen, zum Menschenhandel und zur illegalen Beschäftigung, die ordnungsgemäß anzuwenden sind. Im Hinblick auf eine kohärente Anwendung der Rechtsvorschriften zur Zusammenarbeit der Justizbehörden müssen die Mitgliedstaaten gemeinsame Definitionen für Straftatbestände sowie angemessene Sanktionen festlegen. Vom Instrument des Rahmenbeschlusses wurde 2001 in Bezug auf den Menschenhandel und zur Verstärkung des strafrechtlichen Rahmens für die Bekämpfung der Beihilfe zur illegalen Einreise und zum unerlaubten Aufenthalt Gebrauch gemacht.

Visumpolitik

4. Die Visumpolitik ist eng mit der Politik zur Kontrolle der Migrationsströme verknüpft. Maßgeblich sind in diesem Bereich zwei grundlegende Rechtsakte, nämlich die Verordnung zur Aufstellung einer Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige der Visumpflicht unterliegen, und die Verordnung über eine einheitliche Visagestaltung. Im Einklang mit Ziff. 22 der Schlussfolgerungen von Tampere muss nunmehr die Zusammenarbeit zwischen den für die Ausstellung und Kontrolle der Visa zuständigen Stellen (Informationsaustausch, gegenseitige Unterstützung, Mitarbeiterschulung) verbessert werden.

5. Daher prüft die Kommission die Möglichkeit der Einrichtung

• gemeinsamer Visumstellen, zum Beispiel im Rahmen eines Pilotprojekts;
• eines Informationsaustauschsystems über erteilte Visa, das neben personenbezogenen Daten auch Fotos und eine Kopie der Reisedokumente umfasst.

Sammlung und Analyse von Informationen

6. Damit genaue Erkenntnisse über das Phänomen der illegalen Einwanderung auf europäischer Ebene gewonnen werden können, müssen die Mitgliedstaaten die aus den verschiedenen Ländern eingehenden Daten einer vergleichenden Analyse unterziehen. Die diesbezügliche Zusammenarbeit im Rahmen des CIREFI muss verstärkt werden.

Die Kommission plant die Vorlage

• eines Aktionsplans zur Verbesserung der Datenerhebung und -analyse im Bereich Asyl und Migration und
• eines Vorschlags zur Verbesserung des Frühwarnsystems zur Übermittlung von Informationen über illegale Einwanderung.

Kontrolle und Schutz der Grenzen

7. Zur wirksameren Kontrolle der Außengrenzen schlägt die Kommission Folgendes vor:

• die Einrichtung eines Europäischen Grenzschutzes (Sondierungsarbeiten werden im Rahmen des Programms ODYSSEUS finanziert);
• Harmonisierung der Schulung von Grenzbeamten (Pilotprojekte werden innerhalb der Europäischen Polizeiakademie entwickelt). Langfristig könnte jedoch die Einrichtung einer Europäischen Grenzschutzschule sinnvoll sein;
• engere Zusammenarbeit der Verwaltungen auf Grund eines Austauschs von Verbindungsbeamten.

8. Die für die Durchführung des Programms ODYSSEUS bereitgestellten Mittel sind seit dem Haushaltsjahr 2001 erschöpft. Die Kommission hat daher die Annahme eines Beschlusses des Rates zur Aufstellung eines neuen Programms (ARGO) mit einer Laufzeit vom 1. Januar 2002 bis zum 31. Dezember 2006 vorgeschlagen. Im Rahmen dieses Programms soll die Kooperation der Verwaltungen unterstützt und gegebenenfalls eine für technische Unterstützung zuständige permanente Agentur eingerichtet werden, die eine kohärente und effiziente Zusammenarbeit gewährleistet. Diese Agentur könnte folgende drei Hauptfunktionen wahrnehmen:

• Sammlung, Speicherung und Verbreitung von Informationen (die von der Europäischen Beobachtungsstelle für Wanderungsbewegungen stammen, im Rahmen des Frühwarnsystems eingehen usw.);
• Koordinierung der Zusammenarbeit der Verwaltungen (Europäische Grenzschutzschule, Aus- und Weiterbildung usw.);
• Management von Systemen (SIS, Eurodac usw.) zur Sammlung von Informationen über die Migrationsströme.

9. Die Kommission plant die Veröffentlichung einer Mitteilung über den Schutz der EU-Außengrenzen, in der sie ihre Vorschläge präzisieren wird.

Globaler Ansatz

10. Bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung stellt ein globaler Ansatz die beste Arbeitsmethode dar, da er die Berücksichtigung weiterer grundlegender Fragen ermöglicht wie:

• Schleusung von Migranten und Menschenhandel (die Kommission wird einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Opfer von Menschenhändlern vorlegen, die bei den strafrechtlichen Ermittlungen gegen ihre Ausbeuter mit den zuständigen Behörden kooperieren);
• wirtschaftliche Ausbeutung von Migranten. Hier gilt die Aufmerksamkeit insbesondere der Problematik der Beschlagnahme von Erträgen aus kriminellen Aktivitäten im Zusammenhang mit der illegalen Einwanderung;
• Zusammenarbeit mit den Herkunfts- und Transitländern;
• Verantwortlichkeit des Beförderungsunternehmers;
• Rückübernahme- und Rückkehrpolitik. Zu diesem Thema wird die Kommission im Laufe des Jahres 2002 ein Grünbuch vorlegen.

Außerdem weist die Kommission darauf hin, dass oft ein Zusammenhang zwischen illegaler Einwanderung und Netzen der organisierten Kriminalität besteht, die auf internationaler Ebene operieren. In dieser Hinsicht erweist sich die Annäherung der Bestimmungen über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die entsprechenden Strafen als sehr nützlich.

11. Angesichts der vorstehenden Überlegungen sieht sich die Kommission veranlasst, die Rolle anderer Stellen wie Europol zu überprüfen (siehe hierzu auch Artikel 30 EU-Vertrag).

12. Die Kommission ersucht den Rat, einen Aktionsplan für vorrangige Maßnahmen auszuarbeiten.

Letzte Änderung: 17.10.2005