Gegenseitige Anerkennung verfahrensbeendender Entscheidungen in Strafsachen

Ein europäisches Strafrecht im eigentlichen Sinne gibt es nicht. Das Strafrecht der Mitgliedstaaten ist auf europäischer Ebene nicht harmonisiert. Die nationalen Gerichte wenden die Strafgesetzbücher der jeweiligen Mitgliedstaaten an und stützen sich bei ihren Urteilen auf diese Rechtsquelle. Die Anwendung einer verfahrensbeendenden Entscheidung in Strafsachen in einem anderen Mitgliedstaat als dem, der die Entscheidung erlassen hat, wird häufig durch verwaltungstechnische Hindernisse, die Langsamkeit der Verfahren oder durch mangelndes Vertrauen zwischen den Staaten beeinträchtigt. Aus diesen Gründen prüft die Kommission die Möglichkeiten zur Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung verfahrensbeendender Entscheidungen in Strafsachen.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament: Gegenseitige Anerkennung verfahrensbeendender Entscheidungen in Strafsachen [KOM(2000) 495 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Die traditionelle justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen stützt sich auf eine Reihe internationaler Rechtsakte, die überwiegend von dem Prinzip des Ersuchens ausgehen: Ein souveräner Staat stellt ein Ersuchen an einen anderen souveränen Staat, der daraufhin entscheidet, ob er dem Ersuchen stattgibt. Dieses traditionelle System ist langsam und wenig effizient. Der Europäische Rat hat auf seiner Sondertagung in Tampere im Oktober 1999 gefordert, dass der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch in Strafsachen innerhalb der Union werden soll. Die Verstärkung des Grundsatzes in diesen Bereichen würde nicht nur die Zusammenarbeit zwischen den Behörden erleichtern, sondern auch den Schutz des Einzelnen durch die Justiz verbessern. Der Rat der Union und die Kommission wurden vom Europäischen Rat aufgefordert, vor Dezember 2000 ein Maßnahmenprogramm zur Umsetzung des vorgenannten Grundsatzes zu verabschieden.

Die Kommission betrachtet den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung bei verfahrensbeendenden Entscheidungen in Strafsachen in seiner erwarteten Entwicklung und gibt in ihrer Mitteilung eine Teilantwort auf diese Aufforderung.

Gegenseitige Anerkennung: Gleichwertigkeit und Vertrauen zwischen Staaten

Die Kommission erinnert zunächst daran, dass sich der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung im Großen und Ganzen auf das Konzept Gleichwertigkeit und Vertrauen stützt. Auf dieser Grundlage wird eine von einer mitgliedstaatlichen Behörde getroffene Entscheidung in einem anderen Mitgliedstaat akzeptiert. Die gegenseitige Anerkennung geht häufig Hand in Hand mit einem bestimmten Maß an Harmonisierung, kann diese aber auch zum Teil überflüssig machen.

Anschließend legt die Kommission fest, auf welche Art von Entscheidungen sich die Mitteilung bezieht: Es handelt sich um strafrechtliche Entscheidungen (Gesamtheit der Sanktionen und Wiedereingliederungsmaßnahmen vorsehenden Rechtsvorschriften) mit verfahrensbeendender Wirkung (das heißt Entscheidungen der Gerichte und bestimmter Verwaltungsbehörden, Ergebnisse von Schlichtungsverfahren und Absprachen zwischen verdächtigen Personen und Staatsanwaltschaften).

Mehrere im Europarat, der Europäischen Union oder im Rahmen des Schengener Übereinkommens angenommene Rechtsakte sehen die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung für bestimmte gerichtliche Entscheidungen vor, doch ist bisher noch keines dieser Rechtsinstrumente in allen EU-Mitgliedstaaten in Kraft getreten. Außerdem sind sie nicht umfassend genug, um ein vollständiges System der gegenseitigen Anerkennung zu schaffen. Daher sind ergänzende Überlegungen zur Anwendung des Grundsatzes gerechtfertigt.

Bevor die verschiedenen Aspekte der gegenseitigen Anerkennung und der Anwendung dieses Grundsatzes im Einzelnen erörtert werden, geht die Kommission auf die Frage der Information ein.

Um eine in einem anderen Mitgliedstaat ergangene Entscheidung anerkennen zu können, muss man zuerst über ihre Existenz und ihren Inhalt Bescheid wissen. Gegenwärtig besteht kein europaweites Verzeichnis von Urteilen, das zu diesem Zweck verwendet werden könnte. Die Kommission denkt dabei an ein zweistufiges Verfahren. Als erstes sollten Rechtsanwälte jedes Mitgliedstaates mit einheitlichen mehrsprachigen Formularen ein Informationsgesuch an Behörden anderer Mitgliedstaaten senden, um herausfinden zu können, ob ihr Mandant dort bereits verurteilt worden ist. In einem zweiten Schritt sollte ein zentrales, elektronisch zugängliches Europäisches Register für Strafsachen eingerichtet werden. So könnten Strafverfolgungsbehörden rasch und einfach nachprüfen, ob gegen eine bestimmte Person bereits ein Verfahren eingeleitet worden ist. Bevor ein solches Register errichtet wird, müssten aber noch verschiedene praktische und juristische Fragen beantwortet werden (Verantwortlichkeit für Einspeisung und Aktualisierung der Informationen, Datenschutz, Zugriffsrecht, Unterschiede zwischen nationalen Rechtsvorschriften über die Eintragung strafrechtlicher Verurteilungen, Grad der gewünschten Homogenität zwischen den Ausgangsdaten der verschiedenen Mitgliedstaaten usw.).

Verschiedene Aspekte der gegenseitigen Anerkennung

Eine Entscheidung anerkennen bedeutet zuerst sie anzuwenden. Die Anwendung einer Entscheidung eines anderen Mitgliedstaates kann direkt (gerichtlichen Entscheidungen kommt so weit wie möglich vollständige und unmittelbare Wirkung in der gesamten Union zu) oder indirekt (Erfordernis einer Umsetzung der ausländischen Entscheidung in eine innerstaatliche Entscheidung) erfolgen. Nach Auffassung der Kommission lassen die Schlussfolgerungen von Tampere einen Vorzug für die direkte Anwendung der Entscheidungen erkennen.

Eine Entscheidung anerkennen bedeutet auch, sie zu berücksichtigen. Eine in einem anderen Mitgliedstaat getroffene Entscheidung kann verschiedene Auswirkungen haben, vor allem im Hinblick auf das Prinzip "ne bis et idem" oder den Begriff des Rückfalls.

Nach dem „ne bis in idem"-Prinzip darf über ein und dieselbe Person hinsichtlich desselben Sachverhalts nicht nochmals strafgerichtlich entschieden werden, was verschiedene Auslegungsfragen aufwirft, die von den relevanten internationalen juristischen Instrumenten nicht einheitlich definiert werden. Die Kommission weist darauf hin, dass ein Register der laufenden Strafverfahren und abschließenden Urteile sowie ein System der internationalen Zuständigkeit auf EU-Ebene die Bedeutung dieses Prinzips erheblich mindern würde.

Die Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat getroffenen strafgerichtlichen Entscheidung könnte genauso die Strenge einer Verurteilung beeinflussen. Wenn aufscheint, dass eine Person dasselbe Delikt in einem anderem Mitgliedstaat begangen hat und dafür verurteilt wurde, könnte dies als erschwerender Umstand gewertet werden, der eine strengere Strafe rechtfertigt. Die Berücksichtigung einer früheren Verurteilung darf sich jedoch nicht nur zum Nachteil des Täters auswirken. In vielen nationalen Strafgesetzen sind Mechanismen vorgesehen, die bewirken, dass bei Mehrfachtätern die Sanktionen nicht streng kumuliert werden.

Bedeutung der gegenseitigen Anerkennung im Hinblick auf Delikt und Täterkreis

Da die Vorschriften über die strafrechtliche Behandlung von Minderjährigen und geistig behinderten Personen in den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sind, könnten Entscheidungen, die diese Personengruppen betreffen, vom Anwendungsbereich der gegenseitigen Anerkennung zumindest vorläufig ausgenommen werden. Dem betreffenden Mitgliedstaat sollte auch die Definition von Minderjährigen überlassen bleiben. Nichtsdestotrotz kann die Festlegung eines Mindestalters erforderlich sein.

Was die vom Prinzip der gegenseitigen Anerkennung erfassten Delikte betrifft, geht die Kommission davon aus, dass sowohl die Anwendung als auch der Verzicht auf den Grundsatz der beiderseitigen Strafbarkeit (der festlegt, dass nur solche Verhaltensweisen anerkannt werden dürfen, die in beiden betroffenen Mitgliedstaaten unter Strafe stehen) weitere Verfahrensfragen mit sich bringen. Diese Probleme können durch die Schaffung eines EU-weiten Zuständigkeitssystems gelöst werden.

Nach Auffassung der Kommission besteht kein Grund, die gegenseitige Anerkennung auf die schwersten Formen der Kriminalität zu beschränken.

Anwendung der gegenseitigen Anerkennung auf Sanktionen

Bei den Sanktionen betont die Kommission die notwendige Interessenabwägung zwischen dem Anspruch des die Strafe verhängenden Mitgliedstaates auf Vollzug, und dem des Verurteilten auf Wiedereingliederung in die Gesellschaft.

Das Vertrauensverhältnis muss auf Gegenseitigkeit beruhen: Der vollziehende Mitgliedstaat vertraut dem entscheidenden Mitgliedstaat, dass seine Entscheidung korrekt ist, und der entscheidende Mitgliedstaat vertraut dem vollziehenden Mitgliedstaat, dass er den Vollzug ordnungsgemäß durchführt.

Die Kommission untersucht weiter, wie das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung auf die verschiedenen Strafarten angewendet werden kann (Geldstrafen, Beschlagnahme, alternative Maßnahmen, Aberkennung von Rechten), wobei sich jeweils unterschiedliche Probleme ergeben.

Schutz der Menschenrechte

Der Schutz der Rechte des Einzelnen durch die Justiz (Behandlung verdächtiger Personen, Grundsatz des rechtlichen Gehörs, usw.) darf durch die Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung nicht beeinträchtigt werden. Der Schutz muss vielmehr während des gesamten Verfahrens verstärkt werden.

Obwohl die Menschenrechtskonvention von 1950 in diesem Bereich bereits Garantien vorsieht, könnten einige besondere Aspekte des Verfahrensrechts, wie etwa die Bedingungen für rechtlichen Beistand und die Beziehung eines Dolmetschers, noch genauer festgelegt werden.

Verfahrensrechtliche Aspekte, die gemeinsame Mindeststandards erfordern

In bestimmten Fällen können zur Erleichterung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gemeinsame Mindeststandards notwendig sein. Dies gilt insbesondere für den Schutz des Angeklagten während des Verfahrens hinsichtlich der Verteidigungsrechte und den Schutz des Opfers der Straftat hinsichtlich der Möglichkeit, im Strafverfahren gehört zu werden.

Vollstreckbarkeitsverfahren

Obwohl die Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat getroffenen Entscheidung nicht notwendig sein muss, scheint die automatische direkte Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung in den meisten Fällen praktisch unmöglich. Ein Mitgliedstaat, der eine in einem anderen Mitgliedstaat getroffene Entscheidung anwenden will, muss diese zumindest übersetzen und nachprüfen, ob sie auch von einer zuständigen Behörde ausgeht.

Vermeidung von Kompetenzkonflikten zwischen den Mitgliedstaaten

Die Kommission erwähnt zwei Instrumente zur Regelung positiver Kompetenzkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten: die Koordinierung (eine bestehende oder erst zu schaffende Einrichtung wie den Europäischen Gerichtshof oder EUROJUST damit zu betrauen, von Fall zu Fall zu entscheiden, welcher Mitgliedstaat zuständig ist) und die Festsetzung EU-weiter Regeln für die ausschließliche Zuständigkeit in der Union. Die letztgenannte Lösung hat den Vorteil, nicht nur positive (zwei oder mehrere Mitgliedstaaten beanspruchen die Zuständigkeit), sondern auch negative Kompetenzkonflikte (kein Mitgliedstaat erklärt sich für zuständig) zu verhindern.

Dennoch werden die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen (Schutz nationaler Interessen, nationale Sicherheit usw.) nur schwer auf ihre Zuständigkeit verzichten, unabhängig davon, wo die fraglichen Handlungen begangen wurden. Da es schwierig sein dürfte, für diese Fragen eine ausschließliche Zuständigkeit zu schaffen, kann eine Ausnahme vom Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung erwogen werden.

VERWANDTE RECHTSAKTE

Maßnahmenprogramm zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Strafsachen [Amtsblatt C 12 vom 15.1.2001].

Die Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung strafrechtlicher Entscheidungen setzt gegenseitiges Vertrauen der Mitgliedstaaten in ihre jeweilige Strafgerichtsbarkeit voraus. Im Rahmen des vorliegenden Programms sollen Prioritäten festgelegt werden, die die Errichtung eines wirklichen europäischen Rechtsraums ermöglichen. In allen Stadien des Strafverfahrens soll die gegenseitige Anerkennung angestrebt werden. Um ein wirkungsvolles Handeln zu ermöglichen, werden in dem Programm eine Reihe von Parametern definiert, die die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere berücksichtigen sollen. Bei den vom Rat und insbesondere von der britischen Delegation bestimmten Parametern handelt es sich um Folgende:

gegebenenfalls Begrenzung der gegenseitigen Anerkennung auf schwere Straftaten;
Beibehaltung oder Abschaffung des Erfordernisses der beiderseitigen Strafbarkeit als Bedingung für die Anerkennung;
Erarbeitung von Mechanismen für den Schutz der Rechte von Dritten und Opfern;
Festlegung der gemeinsamen grundlegenden Normen zwecks Erleichterung der gegenseitigen Anerkennung;
Festlegung des Verfahrens zur unmittelbaren oder mittelbaren Vollstreckung der Entscheidungen;
Bestimmung der Anerkennungsverweigerungsgründe, die auf der Souveränität oder anderen wesentlichen Interessen des Mitgliedstaats beruhen;
Einführung einer Regelung für die Haftung des Staates im Fall einer auf Einstellung des Verfahrens oder Freispruch lautenden Entscheidung.

Die unterschiedlich starke Berücksichtigung einzelner Parameter kann eine mehr oder weniger weit gehende Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung bewirken. Das Programm ist nicht als endgültig anzusehen; Ziel ist die Integration der Leitlinien, welche die Justiz- und Innenminister auf ihrer informellen Tagung in Marseille am 28. und 29. Juli 2000 formuliert haben.

Die Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung setzt voraus, dass gewisse Fragen berücksichtigt werden, wie:

Anwendung des Grundsatzes „ne bis in idem" (Verbot der doppelten Strafverfolgung);
Strafzumessung im Einzelfall, bei der die strafrechtliche Vorgeschichte und die etwaige Rückfälligkeit zu berücksichtigen sind;
Entscheidungen, um die Suche nach bzw. die Sicherstellung von Beweismitteln und das Einfrieren von Guthaben zu ermöglichen;
Anwendung einstweiliger Maßnahmen zum Zwecke der Einziehung oder der Rückgabe an die Opfer von Straftaten;
Umsetzung personenbezogener Entscheidungen (Festnahmeanordnungen, Kontrollmaßnahmen ohne Freiheitsentzug);
Berücksichtigung von Entscheidungen über die Einleitung von Verfahren in anderen Mitgliedstaaten;
Anwendung von Haftstrafen, Geldstrafen, Einziehung von Gütern oder Entzug der Fahrerlaubnis);
Überstellung der Personen, die sich der Justiz nach einer rechtskräftigen Verurteilung zu entziehen suchen;
Überstellung verurteilter Personen mit dem Ziel, ihre soziale Wiedereingliederung zu gewährleisten;
alle im Rahmen der Überwachung nach dem strafrechtlichen Verfahren getroffenen Entscheidungen (Überwachungsmaßnahmen oder Entlassung auf Bewährung).

Da sich für die durchzuführenden Arbeiten nur schwer genaue Zieldaten bestimmen lassen, werden in dem Programm lediglich Prioritäten festgelegt. Gleichwohl wird der Rat ersucht, bis Ende 2002 die erzielten Fortschritte zu prüfen.

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