Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit

1) ZIEL

Beschreibung eines Maßnahmenpakets, das erforderlich ist, um das Lebensmittelrecht der Europäischen Union zu ergänzen und zu modernisieren, es kohärenter, verständlicher und flexibler zu machen und auf diesem Wege seine bessere Anwendung zu gewährleisten und den Verbrauchern eine größere Transparenz zu bieten. Sicherstellung eines hohen Standards der Lebensmittelsicherheit.

2) GEMEINSCHAFTSMASSNAHME

Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit vorgelegt am 12. Januar 2000 [KOM (99) 0719 endg.-Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

3) INHALT

Eine Reihe von Krisen im Bereich der Lebensmittel und Futtermittel (BSE, Dioxin usw.) haben die Schwachpunkte von Konzeption und Anwendung der Lebensmittelvorschriften in der Europäischen Union ans Tageslicht gebracht. Diese Situation hat die Kommission veranlaßt, die Förderung eines hohen Standards der Lebensmittelsicherheit zu einer ihrer politischen Prioritäten für die kommenden Jahre zu machen. Wie der Europäische Rat auf seiner Tagung von Helsinki im Dezember 1999 betonte, geht es vor allem darum, die Qualitätsnormen zu verbessern und die Kontrollsysteme über die gesamte Lebensmittelherstellungskette hinweg zu verbessern, vom landwirtschaftlichen Betrieb bis zum Verbraucher.

Das Weißbuch zur Lebensmittelsicherheit stellt ein zentrales Element dieser Strategie dar. Die Kommission schlägt darin ein Maßnahmenpaket vor, das ein besser abgestimmtes und vereinheitlichtes Vorgehen im Bereich der Lebensmittelsicherheit ermöglichen soll; insbesondere sind geplant:

• die Einrichtung einer unabhängigen Europäischen Lebensmittelbehörde, die zuständig sein wird für unabhängige wissenschaftliche Gutachten zu allen Aspekten der Lebensmittelsicherheit, Schnellwarnsysteme und Risikokommunikation,
• ein verbesserter Rechtsrahmen für sämtliche lebensmittelbezogenen Aspekte "vom Erzeuger zum Verbraucher",
• besser harmonisierte Kontrollsysteme auf nationaler Ebene,
• ein Dialog mit den Verbrauchern und den übrigen Akteuren.

Bevor sie diese vier Aspekte eingehender darstellt, formuliert die Kommission die allgemeinen Grundsätze, auf denen die europäische Politik der Lebensmittelsicherheit beruhen soll:

• ein umfassendes und einheitliches Konzept für die gesamte Lebensmittelherstellungskette;
• eine klare Abgrenzung der Aufgaben sämtlicher Akteure der Lebensmittelherstellungskette (Futtermittelerzeuger, Landwirte und Lebensmittelunternehmen, Mitgliedstaaten, Kommission, Verbraucher);
• Rückverfolgbarkeit der Lebens- und Futtermittel sowie ihrer Zutaten;
• Kohärenz, Wirksamkeit und Dynamik der Lebensmittelpolitik;
• Risikoanalyse (umfaßt Risikobewertung, -management und-kommunikation);
• Unabhängigkeit, höchste Fachkompetenz und Transparenz der wissenschaftlichen Gutachten;
• Anwendung des Vorsorgeprinzips beim Risikomanagement.

Europäische Lebensmittelbehörde

Für den Prozeß der Risikoanalyse spielen die Erhebung, Analyse und Kommunikation von Informationen über potentielle Risiken für die Ernährung von Mensch und Tier eine wichtige Rolle.

Daher ist es angezeigt, Verbesserungen vorzunehmen bei Überwachung und Kontrolle, beim Schnellwarnsystem, bei der Forschung auf dem Gebiet der Lebensmittelsicherheit, bei der wissenschaftlichen Zusammenarbeit, bei der Unterstützung der Analyse sowie bei der Formulierung wissenschaftlicher Gutachten und für eine rasche und für die Verbraucher leicht zugängliche Information Sorge zu tragen.

Um diese Ziele zu verwirklichen, plant die Kommission die Einrichtung einer unabhängigen Europäischen Lebensmittelbehörde, die in enger Zusammenarbeit mit den nationalen wissenschaftlichen Gremien und Einrichtungen Aufgaben der wissenschaftlichen Bewertung und der Kommunikation wahrnimmt. Diese Behörde sollte für die gesamte Union zur höchsten wissenschaftlichen Autorität im Bereich der Lebensmittelsicherheit werden.

Sie wird wissenschaftliche Gutachten erstellen, die erforderlichen Informationen erheben und analysieren, auf Krisen reagieren, mit den Verbrauchern kommunizieren und dabei höchsten Ansprüchen an Unabhängigkeit, wissenschaftliche Kompetenz und Transparenz genügen.

Im Gegensatz zu den Aufgaben der Risikobewertung und -kommunikation beinhaltet die dritte Komponente des Prozesses der Risikoanalyse, nämlich das Risikomanagement, rechtsetzende Maßnahmen; diese setzen politische Entscheidungen voraus, die nicht nur auf wissenschaftlichen Betrachtungen basieren, sondern auch auf einer umfassenderen Einschätzung der Wünsche und Bedürfnisse der Gesellschaft. Es erfordert ferner eine Überwachung der Anwendung der Rechtsvorschriften durch die Mitgliedstaaten - eine Funktion, die derzeit von der Kommission in ihrer Eigenschaft als Hüterin der Verträge wahrgenommen wird.

Würde man diese Rechtsetzungs- und Überwachungsbefugnisse der Lebensmittelbehörde übertragen, so hätte dies eine ungerechtfertigte Verwässerung der demokratischen Verantwortung zur Folge. Daher ist es wünschenswert, daß die Funktion "Risikomanagement" auch weiterhin von den Organen der Gemeinschaft wahrgenommen wird, und nicht von der Lebensmittelbehörde.

Neuer Rechtsrahmen

Zwar existieren gegenwärtig umfangreiche Rechtsvorschriften - sowohl für die Primärproduktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse als auch für die industrielle Herstellung verarbeiteter Lebensmittel -, jedoch bestehen zwischen den Mitteln, mit denen auf bestimmte Situationen reagiert wird, große Unterschiede. Ein weiterer Schwachpunkt des Systems besteht darin, daß es keine eindeutige Verpflichtung sämtlicher Betroffenen gibt, bei potentiellen Risiken eine Frühwarnung zu geben; dies hat zur Folge, daß die Union bei Lebensmittelkrisen eine eher reagierende als vorausschauende Haltung einnimmt.

Die Kommission möchte hier Abhilfe schaffen und schlägt ein kohärentes und transparentes Regelwerk für den Bereich der Lebensmittelsicherheit vor. Diese Regeln sollen dem Zweck dienen, die gemeinsamen Grundsätze des Lebensmittelrechts festzulegen, die Lebensmittelsicherheit als Hauptziel des gemeinschaftlichen Lebensmittelrechts zu verankern und den allgemeinen Rahmen für diejenigen Bereiche zu liefern, die nicht unter spezifische harmonisierte Bestimmungen fallen.

Der vorgeschlagene neue Rechtsrahmen betrifft die verschiedenen Aspekte der Lebensmittelherstellungskette:

• Futtermittel:Einsatz bestimmter Ausgangserzeugnisse in der Tierernährung; Evaluation, Zulassung und Etikettierung von Futtermitteln; Zulassung der Futtermittelbetriebe und Kontrollmaßnahmen; Einführung eines Schnellwarnsystems;
• Tiergesundheit und Tierschutz:schärfere Bekämpfung von Zoonosen, BSE und sonstigen übertragbaren spongiformen Enzephalopathien; Einbeziehung von Fragen der artgerechten Tierhaltung in die Lebensmittelpolitik;
• Lebensmittelhygiene:Neufassung sämtlicher bestehender Rechtsvorschriften zwecks Gewährleistung von Kohärenz und Klarheit über die gesamte Lebensmittelherstellungskette hinweg;
• Grenzwerte für Kontaminanten und für Rückstände von Pestiziden und Tierarzneimitteln in Lebensmitteln;
• Zulassung und Etikettierung neuartiger Lebensmittel;
• Zusatzstoffe, Aromastoffe, Verpackung und Bestrahlung von Lebensmitteln;
• Möglichkeit, in Dringlichkeitsfällen Schutzmaßnahmen zu ergreifen;
• Entscheidungsprozeß im Lebensmittelbereich (er muß rationalisiert und vereinfacht werden, damit Schnelligkeit und Transparenz gewährleistet sind).

Kontrollen

Die Kommission plant eine umfangreiche Neufassung der Kontrollbestimmungen, damit gewährleistet ist, daß sämtliche Glieder der Lebensmittelherstellungskette effektiv kontrolliert werden können.

Zwar liegt die Hauptverantwortung für die Einhaltung der Rechtsvorschriften gegenwärtig bei den Lebensmittelunternehmen, gleichwohl haben die nationalen Behörden die Aufgabe, für die Einhaltung der Sicherheitsvorschriften durch die Unternehmen zu sorgen.

Prüfungen und Inspektionen, die die Kommission in Zusammenarbeit mit dem Lebensmittel- und Veterinäramt durchgeführt hat, haben Lücken in den nationalen Kontrollsystemen aufgedeckt.

Die Kommission glaubt, daß die Konzipierung harmonisierter Kontrollsysteme auf europäischer Ebene zu größerer Einheitlichkeit und besserer Qualität der Kontrollen beitragen kann. Sie schlägt daher vor, einen Gemeinschaftsrahmen für die nationalen Kontrollsysteme festzulegen, der drei Kernelemente beinhalten soll: Festlegung operationeller Kriterien auf Gemeinschaftsebene, Formulierung gemeinschaftlicher Kontroll-Leitlinien und bessere administrative Zusammenarbeit bei Entwicklung und Verwaltung der Kontrollsysteme.

Die Kommission erwägt darüber hinaus, ob sie zur Unterstützung der laufenden Vertragsverletzungsverfahren über zusätzliche Befugnisse verfügen sollte, wenn die Kontrollen einen gravierenden Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht aufdecken.

Verbraucherinformation

Was die Risikokommunikation betrifft, so sollte diese interaktiv sein und Austausch und Feedback zwischen allen Beteiligten beinhalten. Jede einzelne Phase der Beschlußfassung sollte vollständig transparent sein.

Vor allem müßten die Anliegen der Verbraucher Berücksichtigung finden, indem

• die breite Öffentlichkeit zu sämtlichen Aspekten der Lebensmittelsicherheit angehört wird;
• ein Diskussionsforum für wissenschaftliche Sachverständige und Verbraucher geschaffen wird;
• der grenzüberschreitende Dialog zwischen den Verbrauchern auf europäischer Ebene und weltweit erleichtert wird.

Die Kommission spricht sich für ein vorausschauenderes Vorgehen bei der Information über unvermeidliche Risiken für die am stärksten gefährdeten Bevölkerungsgruppen aus (Schwangere, Kleinkinder, ältere Menschen, Immungeschwächte usw.).

Verbindliche Etikettierungsvorschriften sollten es den Verbrauchern ermöglichen, ihre Lebensmittel in voller Sachkenntnis auszuwählen.

In diesem Zusammenhang plant die Kommission nicht nur eine Kodifizierung der Etikettierungsrichtlinie, sondern auch eine Ausweitung der Pflicht zur Angabe von Lebensmittelbestandteilen auf sämtliche Zutaten (derzeit brauchen nur diejenigen Zutaten genannt werden, die mindestens 25 % des Endprodukts ausmachen).

Ferner wird die Kommission die Möglichkeit prüfen, in das Gemeinschaftsrecht spezifische Vorschriften über "wirkungsbezogene Behauptungen" (z. B. über positive Auswirkungen eines Nährstoffs auf die normalen Körperfunktionen) und "nährwertbezogene Behauptungen" (beispielsweise über das Vorhandensein oder Fehlen bzw. den Gehalt eines in einem Lebensmittel enthaltenen Nährstoffs oder über seinen Wert im Vergleich zu ähnlichen Lebensmitteln) einzuführen, die auch entsprechende Rechtsbehelfe vorsehen.

Die Information der Verbraucher sollte sich nicht auf die biologische, chemische und physikalische Zusammensetzung der Nährstoffe beschränken, sondern auch den Nährwert der Lebensmittel betreffen. Die Kommission wird Vorschläge vorlegen zur Aufstellung von Kriterien für diätetische Lebensmittel, Nahrungsergänzungen und angereicherte Lebensmittel.

Die internationale Dimension

Importierte Lebens- und Futtermittel müssen Gesundheitsschutzanforderungen genügen, die mindestens den Anforderungen an die Produktion innerhalb der Gemeinschaft gleichwertig sind.

Umgekehrt sollte auch das Sicherheitsniveau der aus der Gemeinschaft ausgeführten Erzeugnisse mindestens demjenigen entsprechen, das für die auf dem Gemeinschaftsmarkt angebotenen Produkte gefordert wird.

Im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) muß die Gemeinschaft auch weiterhin darauf hinwirken, daß internationale Regeln festgelegt werden, die es den Mitgliedern ermöglichen, im Bereich der Lebensmittelsicherheit ein hohes Gesundheitsschutzniveau aufrechtzuerhalten.

Die Kommission wird ferner die Möglichkeit prüfen, mit Drittländern weitere bilaterale Abkommen über die Anerkennung der Gleichwertigkeit von Gesundheitsschutzmaßnahmen zu schließen. Sie tritt außerdem dafür ein, die Verhandlungen über Abkommen mit den Nachbarländern (Norwegen, Schweiz, Andorra) fortzusetzen, und unterstreicht die Bedeutung der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstands durch die Beitrittskandidaten.

Aktionsplan

Der Aktionsplan "Lebensmittelsicherheit" im Anhang zum Weißbuch enthält eine Liste von achtzig Legislativvorschlägen, die zur Umsetzung des Weißbuchs bis Ende 2002 angenommen werden sollten, sowie den entsprechenden Zeitplan.