Abgabenfreier Warenverkauf

1) ZIEL

Analyse der Möglichkeiten zur Regelung etwaiger Beschäftigungsprobleme, die im Zusammenhang mit der Abschaffung des Duty-free-Verkaufs auftreten können, unter Berücksichtigung einer etwaigen begrenzten Verlängerung der Übergangsregelung.

2) GEMEINSCHAFTSMASSNAHME

Mitteilung der Kommission an den Rat vom 17. Februar 1999 über die Auswirkungen der Abschaffung des abgabenfreien Warenverkaufs im innergemeinschaftlichen Reiseverkehr auf die Beschäftigung.

3) INHALT

Die Schaffung des Binnenmarktes erforderte die Beseitigung der Steuergrenzen. Für manche Branchen könnte die Beseitigung der Steuergrenzen kurzfristig mit Nachteilen verbunden sein.

Um bestimmten Branchen die Anpassung an die Binnemarktregelungen zu erleichtern, hat der Rat u. a. Übergangsregelungen erlassen, die es gestatten, daß in Duty-free-Läden noch bis zum 30. Juni 1999 Waren in einer bestimmten Menge/einem bestimmten Wert unter Beachtung der Verkäuferkontrollregelungen verkauft werden. So hat der Rat den Mitgliedstaaten 1991 (für die Mehrwertsteuer) und 1992 (für die Verbrauchsteuern) die Möglichkeit eingeräumt, an Bord von Fähren, von Flugzeugen und auf Flughäfen Waren mehrwert- und/oder verbrauchsteuerfrei an Reisende zu verkaufen. In Zügen und Bussen dagegen wurde der Duty-free-Verkauf nicht gestattet.

Anläßlich der Tagung des Europäischen Rates von Wien am 11. und 12. Dezember 1998 wurden Kommission und Rat (ECOFIN) aufgefordert, bis März 1999 zu prüfen, welche Beschäftigungsprobleme durch die Abschaffung des Duty-free-Verkaufs auftreten könnten und wie diese Probleme auf der Grundlage von Kommissionsvorschlägen bewältigt werden könnten, wobei auch eine etwaige begrenzte Verlängerung der Übergangsregelung zu berücksichtigen sei.

Die in Duty-free-Läden verlangten Preise liegen teilweise über denen des normalen Einzelhandels, weil die Duty-free-Verkaufsstellen wegen der Steuerbefreiung größere Handelsspannen nutzen können, als sonst im Einzelhandel möglich. Tatsächlich kommt die Steuerbefreiung also den Duty-free-Geschäften selbst zugute. Außerdem ist der Duty-free-Verkauf nur im Rahmen bestimmter Freibeträge und -mengen zulässig und gilt für Waren im Wert von über 90 Euro keine Abgabenbefreiung.

Seit 1991 sind die Duty-free-Umsätze im Zusammenhang mit innergemeinschaftlichen Reisen angestiegen, was ganz deutlich zeigt, daß die Branche während der Übergangszeit ihre Geschäftstätigkeit ausgeweitet hat, anstatt, wie mit der Übergangszeit bezweckt, sich allmählich auf das Auslaufen der Duty-free-Regelung vorzubereiten.

Nach den von der Duty-free-Branche selbst ermittelten Zahlen von 1996 sind in dieser Branche insgesamt 140.000 Menschen beschäftigt; 100.000 dieser Arbeitsplätze hängen mit dem innergemeinschaftlichen Duty-free-Geschäft zusammen.

Anhand von zwei Bezugsgrößen läßt sich ermessen, wie sich die einvernehmlich gefaßten Ratsbeschlüsse von 1991 und 1992, den abgabenfreien Warenverkehr bei innergemeinschaftlichen Reisen zum 30. Juni 1999 abzuschaffen, auf die Beschäftigung ausgewirkt haben:

• Auffassung der Duty-free-Branche - Man geht davon aus, daß von der Aufhebung der Duty-free-Regelung 50.000 Arbeitsplätze unmittelbar und 140.000 mittelbar betroffen sind. Infolge der niedrigeren Umsätze und Gewinne würden die Beförderungspreise steigen, die Nachfrage gedämpft und Arbeitsplätze verloren gehen. Diese Bewertung ist nicht sehr stichhaltig. Sie wirft methodische Fragen auf und berücksichtigt nur die negativen Auswirkungen der Abschaffung, nicht aber die positiven Auswirkungen auf die Beschäftigung im normalen Einzelhandel mit vollversteuerten Waren. Der Beschäftigungsabbau in den Duty-free-Läden wird durch eine entsprechende Beschäftigungsausweitung in den normalen Geschäften kompensiert werden. Für einen Verbraucher zählt nicht nur der Preis des Produkts, sondern auch das Produkt selbst; ein Raucher wird also das Rauchen nicht einstellen, weil die Duty-free-Regelung aufgehoben wurde. Die Gesamtnachfrage der Endverbraucher wird sich einzig und allein auf den normalen Einzelhandel verlagern, ohne sich insgesamt rückläufig zu entwickeln. Nachteilige Auswirkungen könnten sich für einige Fährverbindungen ergeben, so daß u. a. die kurzen Verbindungen zwischen Deutschland und Dänemark möglicherweise eingeschränkt werden.
• Auffassung der Mitgliedstaaten - Die Abschaffung der Regelung dürfte sich nur spezifisch und lokal begrenzt - hauptsächlich im Seeverkehr - auf die Beschäftigung auswirken. Die Beschäftigung in der Duty-free-Branche ist unmittelbar mit dem Verkehrssektor verbunden. Die meisten Personen reisen, weil es erforderlich ist, so daß die zunehmende Nachfrage nach Verkehrsdienstleistungen durch die Abschaffung des Duty-free-Verkaufs nicht ernsthaft in Mitleidenschaft gezogen werden dürfte. Nur im Seeverkehr gibt es Personen, die die Fahrt nur wegen der Möglichkeit des steuerfreien Einkaufs antreten.

Eine Schätzung der Kommission hat ergeben, daß die Duty-free-Regelung für die Mitgliedstaaten im Jahr 1996 möglicherweise Einnahmenausfälle bis zu 2 Mrd. Euro verursacht hat. Die aus der Abschaffung des abgabenfreien Warenverkaufs im innergemeinschaftlichen Reiseverkehr resultierenden Steuereinnahmen könnten zur Beschäftigungsförderung oder sogar zur Konsolidierung der öffentlichen Finanzen eingesetzt werden. Es ist Sache der Mitgliedstaaten zu entscheiden, wie sie die Gelder nutzen, die durch die Abschaffung der derzeitigen Steuerbefreiung frei werden.

Die Verlängerung der zum 30. Juni 1999 auslaufenden Übergangsfrist für abgabenfreie Verkäufe innerhalb der Gemeinschaft könnte in unterschiedlicher Form erfolgen. Die Kommission geht in ihrer Mitteilung näher auf die einzelnen Möglichkeiten ein:

• befristete Verlängerung
• zeitlich begrenzte Verlängerung der Duty-free-Regelung für bestimmte Sektoren (z. B. Fährschiffe)
• schrittweise Einführung der Verbrauchsteuern (auf Alkohol und Tabakwaren) und sofortige Anwendung der MwSt. Nach diesem Konzept sollen bei der Aufhebung der abgabenfreien Verkäufe MwSt und Verbrauchsteuern getrennt geregelt werden. So soll die MwSt ab 1. Juli 1999 erhoben werden, während die Verbrauchsteuern stufenweise eingeführt würden, bis sie den europäischen Durchschnittssatz (für Tabakwaren und Alkohol) erreichen. Bis zu einem noch festzulegenden Zeitpunkt wären die Verbrauchsteuern dann vollständig harmonisiert oder würden andernfalls von jedem Mitgliedstaat auf dessen innerstaatliches Niveau angehoben.

Die Kommission gelangt zu der Schlußfolgerung, daß eine Verlängerung der derzeit geltenden Duty-free-Regelung über den 30. Juni 1999 hinaus den von ihr ermittelten begrenzten und spezifischen Beschäftigungsproblemen nicht gerecht würde. Eine derartige Lösung wäre in Anbetracht der nur begrenzten Auswirkungen der Abschaffung des innergemeinschaftlichen Duty-free-Verkaufs auf die Beschäftigung zu breit angelegt, und sie würde auch relativ kostspielig sein. Darüber hinaus hat die Erfahrung gezeigt, daß die Fortführung der Duty-free-Regelung von den Unternehmen nicht als Anreiz verstanden wird, sich auf eine neue Situation einzustellen.

Durch die Verlängerung der Duty-free-Regelung würde außerdem die Ungleichbehandlung der Beförderungsmittel und Wirtschaftsbeteiligten (dies gilt ausschließlich für den See- und Flugverkehr sowie die Duty-free-Läden auf beiden Seiten des Ärmelkanaltunnels) fortgeschrieben, die vor den Gerichten angefochten werden könnte; damit würde durch die Verlängerung der Duty-free-Regelung die Glaubwürdigkeit aller in den gemeinschaftlichen Vorschriften vorgesehenen Übergangsfristen unterminiert.

Die von der Kommission auf der Grundlage der verfügbaren Informationen durchgeführten Untersuchungen machen deutlich, daß die Abschaffung der abgabenfreien Verkäufe weder mikro- noch makroökonomische Auswirkungen haben wird. Die Kommission muß ein kohärentes Vorgehen an den Tag legen, um lokale, regionale oder soziale Probleme anzugehen, die in den Mitgliedstaaten gegebenenfalls festgestellt werden. Die Strukturfonds, die Kohäsionsfonds und die staatlichen Beihilfen könnten sich als nützliche Instrumente erweisen.

Soweit die erwähnten Instrumente unzureichend erscheinen, könnte, sofern der Rat dies beschließt, eine zusätzliche, separate Initiative eine gezielte Unterstützung bieten. Das Ziel einer solchen Initiative könnte darin bestehen,

• Regionen, die sowohl unter Beschäftigungs- als auch unter Einnahmeaspekten in besonderer Weise auf den steuerfreien Verkauf angewiesen sind, mit speziellen Maßnahmen gezielt zu unterstützen
• zur Umstrukturierung der besonders stark betroffenen Unternehmen des Sektors beizutragen, um Arbeitsplätze im Wege der Diversifizierung zu erhalten (und alternative Beschäftigungsmöglichkeiten zu schaffen).

Die von der Kommission in dieser Mitteilung vorgeschlagenen Lösungen fügen sich in den allgemeinen Rahmen einer europäischen Beschäftigungspolitik ein. Die Duty-free-Regelung wirkt sich nämlich wegen ihrer wettbewerbsverzerrenden Wirkung auf die gesamte Wirtschaft aus. Mit den zur Regelung des Duty-free-Verkaufs getroffenen Maßnahmen stellt die Europäische Union ihre Entschlossenheit unter Beweis, im Wege der Steuerkoordinierung den schädlichen Steuerwettbewerb zu bekämpfen, der sich in Form verdeckter Subventionen auf die Arbeitskosten auswirkt und der Schaffung von Arbeitsplätzen abträglich ist.