Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Organe

Das vorliegende Grünbuch leitet eine öffentliche Konsultation zum Zugang zu Dokumenten im Besitz der Organe ein. Die Kommission zieht eine Bilanz der Umsetzung der einschlägigen Rechtsvorschriften. Sie schlägt vor, die geltenden Rechtsvorschriften zu überprüfen, eine aktivere Politik der Verbreitung von Dokumenten einzuführen und die Entwicklungen des Umweltbereichs in die allgemeine Regelung des Zugangs zu Dokumenten einzubeziehen, wobei ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Recht der Öffentlichkeit und dem Schutz der öffentlichen und privaten Interessen herzustellen ist.

RECHTSAKT

Grünbuch der Kommission vom 18. April 2007 „Recht auf Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten im Besitz der Organe der Europäischen Gemeinschaft - ein Überblick" [KOM(2007) 185 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Das vorliegende Grünbuch zielt auf eine Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission ab. Aufgrund dieser Verordnung wurden der Öffentlichkeit früher unzugängliche Dokumente in erheblichem Maße zur Verfügung gestellt. Jedoch machen die Urteile des Gerichts erster Instanz, die Regelung von Beschwerden durch den Europäischen Bürgerbeauftragten und andere Entwicklungen der Rechtsetzung die Überarbeitung dieser Verordnung erforderlich.

Die Kommission hat zu diesem Zweck eine umfangreiche Anhörung eingeleitet, die von Mitte April bis Mitte Juli 2007 stattfindet. Sie wird im September 2007 einen Bericht über das Ergebnis dieser Anhörung vorlegen und im Oktober 2007 Vorschläge zur Änderung der Verordnung über den Zugang zu Dokumenten im Besitz der Organe vorlegen.

In dem vorliegenden Grünbuch nimmt die Kommission zunächst eine Bestandsaufnahme der Vorschriften über den Zugang zu Dokumenten vor. Sie schlägt weitere Verbesserungen dieser Vorschriften vor und fordert die Teilnehmer an der Anhörung auf, zu ihren Vorschlägen Stellung zu nehmen.

Bestandsaufnahme der Vorschriften über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten

Die Erfahrung bestätigt, dass die Verordnung sehr zufriedenstellend funktioniert hat. So werden bei der Kommission zwei Drittel der Anträge auf Dokumentenzugang positiv beschieden. Die Zahl der bei der Kommission eingehenden Erstanträge steigt ständig an, während die Zahl der Zweitanträge (d.h. Anträge auf nochmalige Prüfung eines Ablehnungsbescheids durch die Kommission) konstant bleibt. Es wurden Klagen beim Gerichtshof und Beschwerden beim Europäischen Bürgerbeauftragten eingereicht; dies ist jedoch nur bei einer sehr geringen Zahl der bearbeiteten Anträge auf Dokumentenzugang der Fall.

Trotz einer zufriedenstellenden Umsetzung sind Änderungen der Verordnung in Betracht zu ziehen, um bestimmte Vorschriften klarer zu formulieren, der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichts erster Instanz und schließlich den jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit dem Dokumentenzugang und der Transparenz Rechnung zu tragen.

Zunächst müssen einige Punkte präzisiert werden. Zum Beispiel steht dem Recht auf Zugang zu Dokumenten manchmal der Schutz persönlicher Daten entgegen. So muss das Verhältnis zwischen öffentlichem Zugang und dem Recht auf privilegierten Zugang zu Dokumenten geklärt werden, die der Öffentlichkeit nicht zugänglich gemacht werden können. Schließlich besteht Verbesserungsbedarf bezüglich der Verbreitung von Informationen, die der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden können, etwa im Hinblick auf den Umfang der Register, die Anzahl der Schriftstücke, die der Öffentlichkeit direkt zugänglich gemacht werden, und die Benutzerfreundlichkeit der elektronischen Informationssysteme.

Schließlich unterstreicht die Kommission, dass das Gericht erster Instanz zahlreiche Vorschriften der Verordnung schon geklärt hat, sei es bezüglich der allgemeinen Merkmale der Verordnung, im Hinblick auf Verfahrensfragen oder auch hinsichtlich der Ausnahmeregelungen zum Zugangsrecht. Die Kommission hält es für sinnvoll, diese Rechtsprechung in eine neue Gemeinschaftsverordnung einzubeziehen.

Schließlich machen andere Entwicklungen die Überarbeitung der Verordnung erforderlich, u. a.:

Anwendung des Übereinkommens von Århus auf die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (Verordnung (EG) Nr. 1367/2003 ): Dieses Übereinkommen betrifft die Umweltinformationen. Sie gewährleistet der Öffentlichkeit das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, die sich im Besitz der Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft befinden. Letztere müssen der Öffentlichkeit auch über leicht zugängliche elektronische Datenbanken Zugang zu Umweltinformationen gewähren. Die Kommission merkt an, dass sich einige Vorschriften der Verordnung Nr. 1049/2001 und der Verordnung Nr. 1367/2006 zum Teil überschneiden, wie etwa der Anwendungsbereich und der durch die Verordnungen begünstigte Personenkreis. In der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 ist eine allgemeine Regelung für den Zugang zu Dokumenten niedergelegt, während die Verordnung Nr. 1367/2006 nur den Zugang zu Umweltinformationen betrifft. Außerdem gilt die Verordnung Nr. 1049/2001 nur für das Parlament, den Rat, die Kommission und die gemeinschaftlichen Agenturen, während die Verordnung Nr. 1367/2006 für sämtliche Organe und Einrichtungen der Europäischen Union gilt. Schließlich stimmen die in den beiden Verordnungen festgelegten Ausnahmeregelungen zum Zugangsrecht zwar weitgehend, aber nicht völlig überein. Die bestehenden Unterschiede könnten jedoch zu unterschiedlichen Auslegungen führen und die Überarbeitung der Verordnung erforderlich machen.
Öffentlichkeit der Ratstagungen: Der Rat hat kürzlich seine Verfahrensvorschriften geändert, um die Transparenz seiner Entscheidungen zu verbessern. Nunmehr werden die öffentlichen Beratungen und Debatten des Rates im Internet in allen Amtssprachen der EU übertragen, was über den Anwendungsbereich der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 hinausgeht.

Vorschläge für Verbesserungen der Regeln über den Dokumentenzugang

Angesichts dieser Bestandsaufnahme gelangt die Kommission zu der Schlussfolgerung, dass Änderungen der derzeitigen Regelung erforderlich sind, um:

den direkten Zugang zu Schriftstücken zu verbessern;
die Öffentlichkeit besser über die Tätigkeiten der Organe zu informieren;
den Rechtsrahmen eindeutiger zu gestalten;
ein ausgewogenes Verhältnis zwischen dem Recht der Öffentlichkeit und dem Schutz der öffentlichen oder privaten Interessen herzustellen.

Um diese Ziele zu erreichen, startet die Kommission eine Anhörung zu mehreren vorgeschlagenen Maßnahmen. Sie schlägt vor, die Vorschriften über den Dokumentenzugang zu verbessern, und zwar durch Einführung einer aktiveren Politik der Verbreitung, durch Einbeziehung der Vorschriften über den Zugang zu Umweltinformationen in die allgemeine Zugangsregelung und schließlich durch klarere Formulierung der Vorschriften der Verordnung, die zu Interessenskonflikten führen können.

An erster Stelle schlägt die Kommission vor, den Rechtsetzungsprozess der EU-Organe transparenter und für die breite Öffentlichkeit leichter zugänglich zu machen. Zu diesem Zweck schlägt sie vor, den Begriff der „legislativen Dokumente", die der Öffentlichkeit grundsätzlich in vollem Wortlaut unmittelbar zugänglich gemacht werden müssen, genauer zu definieren. Es ist auch zu präzisieren, in welcher Phase des Verfahrens sie veröffentlicht werden müssen, und der Zugang zu ihnen muss erleichtert werden.

Schließlich fordert die Kommission die Teilnehmer an der Anhörung auf, zu mehreren Vorschlägen Stellung zu nehmen, u. a.

zur systematischeren Verbreitung der Dokumente der Organe in der Öffentlichkeit. Zwar verbreiten die Organe bereits jetzt große Mengen an Informationen über ihre Websites wie Eur-lex, Prelex, die Legislative Beobachtungsstelle des Europäischen Parlaments (EN) (FR) sowie die Dokumentenregister des Parlaments, der Kommission, des Rates und das Komitologie-Register. Die Kommission fragt sich jedoch, ob die in den Registern und auf den Websites der Organe bereitgestellten Informationen umfassend genug und leicht zugänglich sind. Sie wirft auch die Frage auf, ob man eventuell die aktive Verbreitung der Informationen schwerpunktmäßig in bestimmten Bereichen fördern sollte.
Einbeziehung der Vorschriften über den Zugang zu Umweltinformationen in die allgemeine Regelung des Zugangs zu Dokumenten. Wie schon ausgeführt, unterscheiden sich die Verordnung Nr. 1049/2001 und die Regeln des Zugangs zu Umweltinformationen in mehreren Punkten, was zu unterschiedlichen Auslegungen führen kann. Die Kommission schlägt deshalb vor, die Verordnung Nr. 1049/2001 zu ändern und die Regeln über den Zugang zu Umweltinformationen in sie einzubeziehen. Eine solche Änderung würde eine einheitliche Regelung des Zugangs zu Dokumenten im Besitz des Parlaments, des Rates und der Kommission gewährleisten und damit zur Verbesserung der Kohärenz und zu mehr Rechtssicherheit für die Bürger führen. Um zu einer einheitlichen Regelung des Zugangs zu gelangen, müssen die Ausnahmeregelungen zum Zugangsrecht geändert werden, etwa durch Hinzufügung der Ausnahmen zum Schutz der Umwelt.

Schließlich schlägt die Kommission konkrete Lösungen vor, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen bestimmten Interessen herzustellen, die manchmal miteinander in Konflikt stehen, u. a.:

Zugang der Öffentlichkeit und Datenschutz: Um einen Ausgleich zwischen diesen beiden manchmal zueinander in Widerspruch stehenden Rechten zu finden, schlägt die Kommission den Organen vor, in der neuen Verordnung Kriterien für die Freigabe persönlicher Daten festzulegen. Diese Kriterien würden auf zwei Grundsätzen beruhen. Zunächst muss die Freigabe der Daten durch das öffentliche Interesse gerechtfertigt sein. Weiter darf die Freigabe das Privatleben oder die Integrität der betreffenden Person nicht beeinträchtigen.
Zugang der Öffentlichkeit und geschäftliche oder wirtschaftliche Interessen: Besondere Zugangsvorschriften bestehen für Informationen, die die Organe im Rahmen von Ermittlungen im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen, Kartellen, Fusionen, handelspolitischen Schutzmaßnahmen oder Betrugsbekämpfungsfällen sowie in den Bereichen öffentliches Beschaffungswesen und Gewährung von Finanzhilfen erhalten haben. Die Kommission ist der Auffassung, dass eine Kohärenz zwischen diesen besonderen Vorschriften und der Verordnung geschaffen werden muss. Sie schlägt deshalb vor, in der neuen Verordnung festzulegen, dass die Einsichtnahme in Schriftstücke abgelehnt wird, die einem beschränkten Personenkreis bekannte Informationen enthalten, deren Freigabe die legitimen Interessen des Auskunftgebers oder Dritter ernsthaft beeinträchtigen könnte.
Öffentlicher Zugang und gute Verwaltung: Einige Anträge auf Dokumentenzugang können zu einem hohen Arbeitsaufwand führen. Um die Interessen der Transparenz mit denen der guten Verwaltung zu vereinbaren, schlägt die Kommission die Berücksichtigung von drei Parametern vor: Umfang des beantragten Schriftguts, Begriffsbestimmung für Dokumente im Besitz der Organe und schließlich Auswirkungen von Zeitüberschreitungen bei der Anwendung der Ausnahmeregelungen für den Dokumentenzugang. So schlägt die Kommission vor, eine Sonderregelung für die Bearbeitung von Anträgen auf Einsichtnahme zu schaffen, die exzessiv oder missbräuchlich sind, insbesondere hinsichtlich der Fristen. Bei der Bearbeitung eines besonders umfangreichen oder komplizierten Antrags können die Organe die Beantwortungsfrist nämlich nur um 15 Arbeitstage verlängern. Auch können sie Anträge, die mit der eindeutigen Absicht gestellt werden, den normalen Arbeitsablauf einer Dienststelle lahmzulegen, nicht als unzulässig ablehnen. Die Kommission schlägt auch vor, den Begriff „Dokument im Besitz des Organs" eindeutiger zu fassen und die in elektronischen Datenbanken enthaltenen Informationen einzubeziehen, die mithilfe der bestehenden Suchinstrumente aus diesen entnommen werden können. Schließlich schlägt die Kommission vor, in der Verordnung sollten Zeitpunkte genannt werden, vor oder nach denen Ausnahmeregelungen gelten oder auch nicht.

See also