Gemeinsamer Bericht zur Beschäftigung (1999)

1) ZIEL

Darlegung der Beschäftigungssituation in der Europäischen Union, auf EU-Ebene wie auf nationaler Ebene, und Prüfung der Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien für 1999 ergriffen haben.

2) GEMEINSCHAFTSMASSNAHME

Gemeinsamer Bericht zur Beschäftigung 1999 (Teil I)

3) INHALT

Der Gemeinsame Bericht gliedert sich in zwei Teile. Der erste Teil gibt einen vergleichenden Gesamtüberblick über die gegenwärtige Beschäftigungslage und er zieht eine Bilanz der Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien für 1999 in den Mitgliedstaaten, aufgeschlüsselt nach den vier „Säulen" (Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit, Entwicklung des Unternehmergeistes, Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und der Arbeitskräfte und Förderung der Chancengleichheit von Frauen und Männern). Der Bericht nennt auch verschiedene Beispiele bewährter Verfahren in Mitgliedstaaten.

Der Gemeinsame Bericht bewertet die nationalen Aktionspläne (NAP) für Beschäftigung des Jahres 1998, die zur Umsetzung der beschäftigungspolitischen Leitlinien desselben Jahres aufgestellt wurden. Der Bericht kommt zu dem Ergebnis, daß in der Umsetzung deutliche Fortschritte erzielt wurden.

Der Luxemburg-Prozeß verlangt, daß auf europäischer wie auf nationaler Ebene vergleichbare quantitative Zielvorgaben festgelegt werden. Dies erfordert einen kompletten Satz von Indikatoren, was wiederum die Erhebung vergleichbarer Daten in der EU voraussetzt. Was die NAP angeht, so werden die Sozialpartner stärker als früher einbezogen in die Gestaltung und Durchführung der Arbeitsmarktpolitik auf nationaler und lokaler Ebene.

Wirtschaftlicher Kontext

Der Bericht konstatiert einen Wirtschaftsaufschwung im Jahre 1998. Die Wachstumsrate von 2,9 % - 0,2 % mehr als 1997 - wurde jedoch gedämpft durch eine deutliche Abschwächung der Wirtschaftstätigkeit im zweiten Halbjahr 1998.

Die Kohärenz der europäischen Wirtschaftspolitik ist eine wichtige Voraussetzung für den Erfolg von Beschäftigungsinitiativen. Sie wird durch drei Faktoren determiniert:

• Die uneingeschränkte Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts
• Die globale Verbesserung der Arbeitsmarktfunktion und insbesondere die Förderung der Beschäftigungsfähigkeit, des Unternehmergeistes, der Anpassungsfähigkeit und der Chancengleichheit;
• Wirtschaftsreformen zur Verbesserung von Leistungsfähigkeit und Flexibilität der Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalmärkte.

Die Beschäftigungsquote stieg 1998 um 1,2 %, was der Schaffung von 1,8 Millionen Arbeitsplätzen entspricht. Zum ersten Mal seit 1990 nahm die Beschäftigung in allen Mitgliedstaaten zu. Zeitverträge scheinen sich immer mehr zu verbreiten. Als Folge des Anstiegs der Beschäftigungsquote ging die Arbeitslosigkeit 1998 zurück, eine Entwicklung, die sich im ersten Halbjahr 1999 fortsetzte. Die auf die Erwerbsbevölkerung bezogene Arbeitslosenquote betrug im Juni 1999 9,4 %.

Zwar ist die Differenz zwischen der Quote der Erwachsenen und der Quote der Jugendlichen unter 25 Jahren immer noch erheblich, doch ist die Jugendarbeitslosigkeit 1998 weiter zurückgegangen. Leicht abgenommen hat die Zahl der Langzeitarbeitslosen.

Mehr als 75 % der Nettoarbeitsplatzschaffung in der EU konzentrierte sich 1998 auf nur sechs Mitgliedstaaten: Spanien, Frankreich, Vereinigtes Königreich, Niederlande, Portugal und Italien. Etwa eine Million der 1,8 Millionen neu geschaffenen Arbeitsplätze entfällt auf die drei erstgenannten Länder.

Dessenungeachtet bleibt die Nettoarbeitsplatzschaffung der vier größten Volkswirtschaften der EU - Frankreich, Deutschland, Vereinigtes Königreich und Italien - weiterhin relativ bescheiden. Da auf diese vier Länder 70 % der Beschäftigung in der EU entfallen, läßt sich das niedrige Beschäftigungsniveau in Europa zum Großteil auf diese unzureichende Entwicklung zurückführen.

Bewertung der NAP

Die NAP stützen sich auf vier Schwerpunkte (Säulen), die allen Mitgliedstaaten Orientierungen vorgeben, ohne jedoch den nationalen Handlungsspielraum zu sehr einzuengen. In der Umsetzung der ersten drei Leitlinien - sie betreffen die Jugendarbeitslosigkeit, die Langzeitarbeitslosigkeit und die Intensivierung der aktiven Maßnahmen - sind echte Fortschritte erkennbar.

Die Umsetzung ist weit weniger konsequent, wenn die Leitlinien keine quantitativen Ziele vorgeben.

Säule I: Beschäftigungsfähigkeit

Ein hohes Bildungsniveau ist einer der Grundvoraussetzungen für einen leistungsfähigen und anpassungsfähigen Arbeitsmarkt. Hier bestehen noch erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten. Besonders ausgeprägt sind sie im Bereich des lebenslangen Lernens.

In der Bildungsbeteiligung bestehen deutliche Unterschiede von Land zu Land, aber auch zwischen den Altersgruppen: die älteren Arbeitskräfte nehmen offenbar weit weniger an Ausbildungsmaßnahmen teil als die jüngeren Arbeitskräfte. Abhängig ist sie ferner vom Niveau der Erstausbildung - je höher dieses Niveau, desto besser sind die Fortbildungschancen der Arbeitskräfte. Einige Mitgliedstaaten bekämpfen die Arbeitslosigkeit von Jugendlichen und Erwachsenen parallel - dies gilt für Frankreich, Finnland, Österreich, Spanien und Portugal -, während andere Länder den Schwerpunkt auf die Beschäftigung Jugendlicher legen.

In dem Bericht wird hervorgehoben, wie nützlich die Entwicklung von Indikatoren ist, die Vergleiche zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen. Da sie ein entscheidendes Element in der Bewertung der Fortschritte der Mitgliedstaaten sind, müssen die erfaßten Daten mit den gemeinsamen strategischen Indikatoren konform sein. Dies ist um so dringender geboten, als der Mangel an aussagekräftigen quantitativen Daten vielfach auf mangelnde Konsequenz in der praktischen Durchführung schließen läßt. Die Auslegungsprobleme müssen bis zur Erstellung der nächsten Berichte beseitigt sein.

Säule II: Entwicklung des Unternehmergeistes

Die kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) haben entscheidenden Anteil an der Beschäftigung in Europa. Allerdings ist dieser Anteil von Land zu Land sehr unterschiedlich: die Spanne reicht von 86 % in Griechenland bis zu 56 % in Dänemark, Finnland und im Vereinigten Königreich. Im Bericht wird hervorgehoben, daß im Zeitraum 1988 bis 1997 die Beschäftigung in Großunternehmen sensibler auf Konjunkturschwankungen reagierte als in den KMU. Zu berücksichtigen ist, daß die drei Dienstleistungssektoren mit dem größten Wachstum in jüngster Zeit (Unternehmensdienstleistungen, persönliche Dienstleistungen und Hotel- und Gaststättengewerbe) einen hohen KMU-Anteil haben.

In den meisten Mitgliedstaaten werden Unternehmensgründungen zu stark durch verwaltungstechnische und finanzielle Hindernisse erschwert. Insbesondere die KMU leiden zum einen an unzureichendem Zugang zu Informationen, zu Kapital und zu Beratungsdiensten, und sie werden zum anderen auch beeinträchtigt durch die relativ hohen marginalen Kosten der Sozialabgaben. Die durchschnittlichen Eintragungsfristen für neue Unternehmen sind in den Mitgliedstaaten viel länger als in den Vereinigten Staaten, ausgenommen das Vereinigte Königreich, Dänemark und Luxemburg. Da die Beschäftigung im primären Sektor (Landwirtschaft) und im sekundären Sektor (Industrie) stagniert oder rückläufig ist, wird die künftige Entwicklung der Beschäftigungsquote in der Europäischen Union weitgehend determiniert durch die Arbeitsplatzschaffung im Dienstleistungssektor.

Der Bericht unterstreicht, daß sich eine geringere Besteuerung der Arbeit positiv auf das Arbeitskräfteangebot auswirkt. Würden vor allem die niedrigen Einkommen weniger besteuert, so könnte man die bei den geringqualifizierten Arbeitskräften besonders hohe strukturelle Arbeitslosigkeit erheblich abbauen. Im Zeitraum 1994 bis 1996 verringerten jedoch nur vier Mitgliedstaaten die Steuerlast auf der Arbeit: die Niederlande und in geringerem Maße Irland, Dänemark und Finnland. Dänemark und Deutschland haben auf nationaler Ebene Zielvorgaben gemacht, die einen progressiven Abbau der Steuerbelastung in den kommenden Jahren vorsehen.

Eine Verringerung der MwSt. auf besonders arbeitsintensive Dienstleistungen könnte erheblich beitragen zur Beschäftigungsförderung und zur Bekämpfung der nicht angemeldeten Erwerbstätigkeit. Die Niederlande, Frankreich, Finnland und Italien unterstützen eine solche Politik, während die meisten Mitgliedstaaten sich immer noch eher zurückhaltend zeigen. Dahinter steht die Einschätzung, daß die Auswirkungen auf die Preise - und damit auf die Nachfrage - unsicher wären, ein Verlust ein Steuereinkommen dagegen mit Sicherheit eintreten würde.

Säule III: Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und der Arbeitskräfte.

Säule III beinhaltet zwei Ziele: Modernisierung der Arbeitsorganisation und Förderung der Anpassungsfähigkeit der Unternehmen. Konkrete Maßnahmen in diesem Bereich sind allerdings selten. Nur einige wenige Mitgliedstaaten sind hier tätig geworden (Österreich, Finnland, Irland, Italien und die Niederlande), doch haben auch sie keine globale Strategie zur Modernisierung der Rechtsvorschriften entwickelt.

In den NAP der Mitgliedstaaten ist nur selten die Rede von Verhandlungen zwischen den Sozialpartnern auf länderübergreifender Ebene.

Säule IV: Förderung der Chancengleichheit von Frauen und Männern

Auf dem EU-Arbeitsmarkt bestehen nach wie vor starke geschlechtsspezifische Ungleichgewichte zwischen Frauen und Männern. Auf der Basis von Elementen der vertikalen (hierarchisch) und horizontalen (nach Wirtschaftssektoren) Aufspaltung wurde ein Index der geschlechtsspezifischen tätigkeitsbezogenen Unterschiede erarbeitet. Das Ergebnis zeigt, daß ein struktureller Kompromiß gefunden werden muß zwischen der starken Nachfrage nach weiblichen Arbeitskräften und dem gleichberechtigten Zugang von Frauen und Männern zu allen Arbeitsplätzen.

Was die geschlechtsspezifische Diskrepanz im Arbeitseinkommen eingeht, so wird in dem Bericht festgestellt, daß man diese Ungleichbehandlung wohl erst dann überwinden wird, wenn die Männer mehr familiäre Pflichten übernehmen. Die Diskrepanz ist allerdings auch strukturbedingt. Frauen und Männer sind vielfach schwerpunktmäßig in unterschiedlichen Berufen tätig und haben eine unterschiedliche Altersstruktur: arbeitende Frauen sind im Schnitt jünger. Unübersehbar bestehen jedoch auch Unterschiede im Niveau und in der Art der Ausbildung.

Zweifellos werden bereits Anstrengungen unternommen, um hier korrigierend einzugreifen. Dennoch müssen die Mitgliedstaaten verstärkt danach streben, derartige Diskriminierungen abzubauen.

Verbreitung vorbildlicher Verfahren

Der Austausch vorbildlicher Verfahren ist ein wesentliches Element des Luxemburg-Prozesses. Die Durchführungsberichte der Mitgliedstaaten für 1999 nennen insgesamt 27 Fälle bewährter Verfahren. Sieben davon sind im Bericht beschrieben.

In dem Bericht werden zur Bewertung der Beschäftigungssituation verschiedene Indikatoren herangezogen: gemeinsame Indikatoren für die grundlegende Beschäftigungsleistung sowie Indikatoren für die globale Beschäftigungsleistung der einzelnen Mitgliedstaaten, der Europäischen Union und in einzelnen Fällen auch für die Vereinigten Staaten.