Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
EINLEITUNG
Eines der wichtigsten Ziele der Regierungskonferenz, die zur Unterzeichnung des Entwurfs des Vertrags von Amsterdam führte, war die Reform der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), um diese Politik wirksamer zu gestalten und der Union auf internationaler Ebene ein besseres Instrumentarium an die Hand zu geben.
Wie sehr diese Reform drängt, zeigte sich vor allem am Zusammenbruch Jugoslawiens, dessen tragische Umstände deutlich machten, dass die Union in der Lage sein muss, zu handeln und zu verhindern anstatt lediglich zu reagieren. Gleichzeitig traten die Schwächen einer unkoordinierten Reaktion der Mitgliedstaaten offen zutage.
Der Vertrag von Amsterdam soll die Widersprüche beseitigen, die zwischen den besonders ehrgeizigen gemeinsamen Zielen der GASP und den der Union zur Verfügung stehenden Mitteln zu ihrer Verwirklichung bestehen, die offenbar den Erwartungen und den gegenwärtigen Herausforderungen nicht gerecht werden.
VORGESCHICHTE
In allen Phasen des europäischen Aufbauwerks standen die Konzepte einer politischen Union, einer gemeinsamen Außenpolitik und auch einer gemeinsamen Verteidigungspolitik immer wieder auf der Tagesordnung, wenn entsprechende große politische Projekte vorgestellt worden waren.
Der Pleven-Plan (nach dem französischen Premierminister) schlug 1950 die Schaffung einer integrierten europäischen Armee unter gemeinsamem Kommando vor. Aus diesem Plan, über den die Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl von 1950 bis 1952 verhandelten, ging schließlich den Vertrag zur Errichtung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG) hervor. Als Gegenstück zur EVG wurde 1953 ein politisches Projekt zur Schaffung einer föderalen oder staatenbündischen Struktur vorgestellt. Die "Europäische Politische Gemeinschaft" umfasste ein aus zwei Kammern bestehendes Parlament, einen europäischen Exekutivrat, einen Ministerrat und einen Gerichtshof. Die Politische Gemeinschaft verfügte über weitreichende Kompetenzen und sollte schließlich auch die Aufgaben der EGKS und der EVG zusammenfassen. Dieses Projekt scheiterte jedoch, da es am 30. August 1954 von der französischen Nationalversammlung abgelehnt wurde.
Anfang der 60er Jahre fanden schwierige Verhandlungen über die beiden von Frankreich nacheinander vorgelegten Fouchet-Pläne statt, die eine engere politische Zusammenarbeit, eine politische Union sowie eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik vorsahen. Ein Ausschuss, der konkrete Vorschläge ausarbeiten sollte, erzielte schwierige, aber dennoch ehrgeizige Kompromisse, was die Errichtung eines unabhängigen Sekretariats oder die künftige Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit in bestimmten Bereichen anbetrifft. Leider scheiterten die Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten 1962, da über die Vorschläge des Fouchet-Ausschusses keine Einigung zustande kam.
Entsprechend einer Forderung der Staats- und Regierungschefs wurde 1970 auf dem Gipfel in Luxemburg ein Bericht über die Möglichkeiten von Fortschritten in der politischen Zusammenarbeit, der sogenannte "Davignon-Bericht" vorgelegt. Dieser Bericht bildete die Grundlage für die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ), die 1970 zunächst informell aufgenommen und durch die Einheitliche Europäische Akte (EEA) 1987 institutionalisiert wurde. Die EPZ beinhaltet im wesentlichen die gegenseitige Konsultation der Mitgliedstaaten zu Fragen der Außenpolitik.
Drei Jahre später legte der Gipfel von Kopenhagen einen Bericht über das Funktionieren der EPZ vor. Danach wurde die Zahl der Tagungen der Außenminister und der Sitzungen des politischen Komitees (bestehend aus den nationalen politischen Direktoren der Außenministerien) erhöht. Gleichzeitig wurde eine "Gruppe der Europäischen Korrespondenten" geschaffen, die die Aufgabe haben, die EPZ in den einzelnen Mitgliedstaaten zu betreuen. Auch diese Gruppe nutzt das neue COREU-Telexnetz, dem alle Mitgliedstaaten angeschlossen sind.
Die Einrichtung des Europäischen Rates 1974 trug wegen der Rolle, die die Staats- und Regierungschefs bei der Festlegung der allgemeinen politischen Leitlinien für den Aufbau der Gemeinschaft spielen, zu einer besseren Koordinierung der EPZ bei. Seither gewannen - über die offiziellen Stellungnahmen der Gemeinschaft - sowohl die Rolle der Präsidentschaft als auch die Arbeiten im Rahmen der EPZ immer mehr an Gewicht.
Nach der Besetzung Afghanistans durch die Sowjetunion und der islamischen Revolution in Iran wurde den Mitgliedstaaten die zunehmende Machtlosigkeit der Europäischen Gemeinschaft auf internationaler Ebene bewusst. Entschlossen, die EPZ zu intensivieren, nahmen sie daher 1981 den Londoner Bericht an, der es den Mitgliedstaaten generell zur Auflage macht, einander vorher zu konsultieren und zu sämtlichen Fragen der Außenpolitik, die alle Mitgliedstaaten betreffen, die Europäische Kommission hinzuzuziehen. Das gleiche Bestreben, die Position der Gemeinschaft auf internationaler Ebene zu bestätigen, führte 1982 zu der Genscher-Colombo-Initiative, die 1983 in die feierliche Deklaration von Stuttgart zur Europäischen Union aufgenommen wurde.
Vor der Eröffnung der Regierungskonferenz, die zur Unterzeichnung der Einheitlichen Europäischen Akte führte, enthielt der Bericht des Dooge-Ausschusses 1985 bereits eine Reihe von Vorschlägen zur Außenpolitik, insbesondere den Vorschlag einer verstärkten Konzertation bei sicherheitspolitischen Fragen und der Zusammenarbeit im Verteidigungssektor. Ferner empfahl er die Einrichtung eines Ständigen Sekretariats. Die durch die Einheitliche Europäische Akte in den Vertrag aufgenommenen Bestimmungen gingen letztlich nicht so weit wie die Vorschläge des Dooge-Ausschusses, gaben jedoch immerhin die Möglichkeit, die EPZ, die Gruppe der Europäischen Korrespondenten und ein unmittelbar der Präsidentschaft unterstehendes Sekretariat zu festen Einrichtungen zu machen. Die Ziele der EPZ wurden auf alle Fragen der Außenpolitik von allgemeinem Interesse ausgeweitet.
Der nach der Regierungskonferenz über die Politische Union 1993 in Kraft getretene Vertrag über die Europäische Union enthielt einen spezifischen Titel zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Damit war die GASP an die Stelle der EPZ getreten, und im Haus Europa wurde eine eigenständige intergouvernementale Säule geschaffen. Die Union gibt so ihrer Entschlossenheit Ausdruck, ihre Identität auf internationaler Ebene zu behaupten.
TITEL V DES VERTRAGS ÜBER DIE EUROPÄISCHE UNION
Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) unterliegt den Bestimmungen des Titels V des Vertrags über die Europäische Union. Sie ist auch in Artikel 2 (vormals Artikel B) der gemeinsamen Bestimmungen genannt; danach ist eines der Ziele der Union "die Behauptung ihrer Identität auf internationaler Ebene, insbesondere durch eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, wozu nach Maßgabe des Artikels J.7 auch die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte (...)".
Die GASP wurde in dem Bestreben eingeführt, die Union besser für die zahlreichen Herausforderungen zu rüsten, denen sie auf internationaler Ebene begegnen muss, indem ihr eine Reihe neuer Aktionsmittel an die Hand gegeben werden, die zu den traditionellen Aktivitäten der Gemeinschaft im Bereich der Außenpolitik (insbesondere Handelspolitik und Entwicklungszusammenarbeit) hinzukommen.
Der Titel V bildet eine eigenständige Säule der Europäischen Union, da ihre intergouvernementalen Verfahren sich klar von den Verfahren in den traditionellen Bereichen der Gemeinschaft wie beispielsweise dem Binnenmarkt oder der Handelspolitik unterscheiden. Dieser Unterschied wird vor allem bei der Beschlussfassung deutlich, wo Einstimmigkeit erforderlich ist, während andere Beschlüsse der Gemeinschaft in der Regel nach dem Mehrheitsprinzip gefasst werden, er zeigt sich jedoch auch darin, dass die Kompetenzen der Kommission, des Europäischen Parlaments und des Gerichtshofs im Rahmen des Titels V eingeschränkt sind. Die relativ unbedeutende Rolle dieser Organe in der GASP steht in deutlichem Gegensatz zu ihren Kompetenzen auf Gemeinschaftsebene.
Zur Förderung eines harmonischen Funktionierens, bei dem beide Aktionsformen (gemeinschaftlich und intergouvernemental) nicht im Widerspruch stehen, sieht Artikel 3 (vormals Artikel C) folgendes vor:
"Die Union achtet insbesondere auf die Kohärenz aller von ihr ergriffenen außenpolitischen Maßnahmen im Rahmen ihrer Außen-, Sicherheits-, Wirtschafts- und Entwicklungspolitik. Der Rat und die Kommission sind für diese Kohärenz verantwortlich und arbeiten zu diesem Zweck zusammen. Sie stellen jeweils in ihrem Zuständigkeitsbereich die Durchführung der betreffenden Politiken sicher."
Dennoch entsprachen die Ergebnisse des Titels V in den ersten Jahren nicht den Erwartungen, die die Mitgliedstaaten an ihre gemeinsame Aktion geknüpft hatten. Die Verhandlungen über die Aufnahme der für eine wirksamere GASP erforderlichen institutionellen Reformen in den neuen Vertrag fanden also vor dem Hintergrund einer relativ negativen Bilanz im Rahmen der Regierungskonferenz 1996 statt.
WELCHE FORTSCHRITTE BRINGT DER VERTRAG VON AMSTERDAM ?
Vor allem wurde der operative Charakter der GASP durch kohärentere Instrumente und ein effizienteres Beschlussfassungsverfahren verstärkt. Die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit wurde akzeptiert, da durch die konstruktive Stimmenthaltung und die Möglichkeit, im Falle eines von einem Mitgliedstaat ausnahmsweise ausgesprochenen Vetos einen Beschluss an den Europäischen Rat zu verweisen, eine doppelte Sicherheit gegeben ist. Die Kommission ihrerseits ist stärker an den Repräsentations- und Exekutivaufgaben beteiligt.
Die gemeinsame Strategie
Mit dem Vertrag von Amsterdam wird über die gemeinsame Aktion und den gemeinsamen Standpunkt hinaus ein neues Instrument der Außenpolitik eingeführt: die gemeinsame Strategie.
Der Europäische Rat, der die Grundsätze und die allgemeinen Leitlinien der GASP bestimmt, legt durch einstimmige Beschlüsse gemeinsame Strategien in den Bereichen fest, in denen wichtige gemeinsame Interessen der Mitgliedstaaten bestehen. In der gemeinsamen Strategie werden jeweils Zielsetzung, Dauer und die von der Union und den Mitgliedstaaten bereitzustellenden Mittel angegeben.
Die Umsetzung der gemeinsamen Strategien durch gemeinsame Aktionen und gemeinsame Standpunkte ist Aufgabe des Rates, der mit qualifizierter Mehrheit beschließt und der ferner dem Europäischen Rat gemeinsame Strategien empfehlen kann.
Beschlussfassung
Das bisherige Verfahren, wonach Beschlüsse im Bereich der GASP immer einstimmig gefasst werden, wird beibehalten. Die Mitgliedstaaten haben allerdings die Möglichkeit der konstruktiven Stimmenthaltung, was bedeutet, dass die Stimmenthaltung eines Mitgliedstaats einem Beschluss nicht entgegensteht. Ferner kann der betreffende Mitgliedstaat zu seiner Stimmenthaltung eine förmliche Erklärung abgeben und ist in diesem Fall nicht verpflichtet, den Beschluss durchzuführen, akzeptiert jedoch im Geiste gegenseitiger Solidarität, daß der Beschluss für die Union bindend ist. Er unterlässt daher alles, was dem Vorgehen der Union zuwiderlaufen könnte. Dieser Mechanismus - Stimmenthaltung mit einer förmlichen Erklärung - findet jedoch keine Anwendung, wenn die Mitgliedstaaten, die sich auf diese Weise der Stimme enthalten, über mehr als ein Drittel der gewogenen Stimmen im Rat verfügen.
Der geänderte Titel V des Vertrags über die Europäische Union sieht dagegen in zwei Fällen die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit vor:
Bei Beschlüssen, die mit qualifizierter Mehrheit gefasst werden, verfügen die Mitgliedstaaten allerdings über eine Sicherheitsklausel, die es ihnen ermöglicht, die Abstimmung zu verhindern, wenn sie dies durch wichtige Gründe der nationalen Politik rechtfertigen können. In einem solchen Fall kann der Rat, nachdem ein Mitgliedstaat seine Gründe dargelegt hat, die Frage mit qualifizierter Mehrheit zur einstimmigen Beschlussfassung durch die Staats- und Regierungschefs an den Europäischen Rat zurückverweisen.
Der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Der neue Artikel 26 (vormals Artikel J.16) des Vertrags über die Europäische Union sieht die Schaffung einer neuen Funktion vor, die zu einer größeren Sichtbarkeit und einer stärkeren Kohärenz der GASP beitragen wird.
Der Generalsekretär des Rates übernimmt künftig die Funktion des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Er unterstützt den Rat in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, indem er insbesondere zur Formulierung, Vorbereitung und Durchführung politischer Entscheidungen beiträgt. Auf Ersuchen des Vorsitzes führt er im Namen des Rates den politischen Dialog mit Dritten.
Diese neue Funktion erfordert eine Neuorganisation der Aufgaben innerhalb des Rates, wo die Verwaltung des Generalsekretariats künftig dem stellvertretenden Generalsekretär übertragen wird. Dies schließt jedoch nicht aus, dass der Rat immer, wenn er es für erforderlich hält, einen Sonderbeauftragten mit einem Mandat für besondere politische Fragen benennen kann, wie er es im Falle des ehemaligen Jugoslawiens bereits getan hat.
Auf logistischer Ebene wird der Hohe Vertreter von einer Strategieplanungs- und Frühwarneinheit unterstützt, die im Generalsekretariat des Rates geschaffen wird und seiner Verantwortung untersteht.
Die Strategieplanungs- und Frühwarneinheit
Die Kohärenz der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik hängt von der Reaktion der Mitgliedstaaten auf internationale Entwicklungen ab. Die Erfahrungen der Vergangenheit zeigen, dass durch eine unkoordinierte Reaktion die Position der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten auf internationaler Ebene geschwächt wird. Deshalb dürften eine gemeinsame Analyse der auf internationaler Ebene bestehenden Risiken und der entsprechenden Folgen sowie der Austausch einschlägiger Informationen zu einer wirksamen Reaktion der Union auf internationale Entwicklungen beitragen.
Zu diesem Zweck wurde in einer gemeinsamen Erklärung im Anhang des Vertrags von Amsterdam vereinbart, dass im Generalsekretariat des Rates eine Strategieplanungs- und Frühwarneinheit geschaffen wird, die der Verantwortung des Hohen Vertreters für die GASP untersteht. Sie besteht aus Sachverständigen aus dem Generalsekretariat des Rates, den Mitgliedstaaten, der Kommission und der Westeuropäischen Union (WEU). Diese Einheit hat vor allem folgende Aufgaben:
Petersberger Aufgaben, Sicherheitsfragen und die Westeuropäische Union
Die sogenannten Petersberger Aufgaben wurden in Titel V des Vertrags über die Europäische Union integriert. Dies stellt einen wesentlichen Fortschritt in einer Zeit dar, in der (im Vergleich zur Epoche des Kalten Krieges) die Bedrohung durch Konflikte großen Ausmaßes deutlich abgenommen hat, dafür aber lokale Konflikte wiederaufflammen, die ein echtes Risiko für die Sicherheit in Europa darstellen (zum Beispiel der Konflikt im ehemaligen Jugoslawien). In diesem Zusammenhang stellen die Petersberger Aufgaben sicherlich die geeignete Antwort der Union dar, in der die Entschlossenheit der Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommt, die Sicherheit in Europa beispielsweise durch humanitäre Aktionen oder friedensschaffende Maßnahmen zu gewährleisten.
Im Bereich der Sicherheit eröffnet der neue Artikel 17 (vormals Artikel J.7) des Vertrags über die Europäische Union zwei neue Perspektiven, die allerdings langfristig zu sehen sind:
Konkret sieht der neue Text vor, dass die GASP sämtliche Fragen umfasst, welche die Sicherheit der Union betreffen, wozu auch die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik gehört, die zu einer gemeinsamen Verteidigung führen könnte, falls der Europäische Rat dies beschließt. Eine ähnliche Formel gilt für die Annäherung EU-WEU; sie sieht vor, dass die Europäische Union engere institutionelle Beziehungen zwischen den beiden Organisationen im Hinblick auf die Möglichkeit einer Integration der WEU in die Union fördert, falls der Europäische Rat dies beschließt.
Die Finanzierung der operativen Kosten im Zusammenhang mit der GASP
Der Vertrag über die Europäische Union sah vor, dass die operativen Kosten im Zusammenhang mit der GASP entweder zu Lasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften oder, entsprechend einem noch festzulegenden Verteilerschlüssel, zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen. An diesem „von Fall zu Fall"-Verfahren wurde wegen seiner Komplexität und Ineffizienz mehrfach Kritik geübt, insbesondere von seiten der Kommission.
Der Vertrag von Amsterdam schafft hier Abhilfe, denn er sieht vor, dass die operativen Ausgaben im Zusammenhang mit der GASP zu Lasten des Haushalts der Europäischen Gemeinschaften gehen, mit Ausnahme der Ausgaben aufgrund von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen und von Fällen, in denen der Rat einstimmig etwas anderes beschließt. In letzterem Fall ist vorgesehen, dass ein Mitgliedstaat, der sich der Stimme enthalten und eine förmliche Erklärung abgegeben hat, nicht verpflichtet ist, zur Finanzierung der Maßnahme beizutragen.
In den Fällen, in denen die Ausgaben zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen, werden sie nach dem Bruttosozialprodukt-Schlüssel aufgegliedert, sofern der Rat nicht einstimmig etwas anderes beschließt.