ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über Basisinformationsblätter für Anlageprodukte /* SWD/2012/0188 final */
ARBEITSUNTERLAGE DER KOMMISSIONSDIENSTSTELLEN ZUSAMMENFASSUNG DER FOLGENABSCHÄTZUNG Begleitunterlage zum Vorschlag für eine
VERORDNUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES über
Basisinformationsblätter für Anlageprodukte 1. Einleitung Der Schwerpunkt dieser Folgenabschätzung liegt
auf den Produktinformationen auf dem Markt für Kleinanleger. Dieser Markt ist durch so genannte
„Anlageprodukte für Kleinanleger“ (APK) dominiert. Die Unternehmen, die diese
Finanzprodukte auflegen, fungieren dabei als Vermittler zwischen Kleinanlegern
und Finanzmärkten und konstruieren Produkte, die auf bestimmte Anlageziele
ausgerichtet und in der Regel zum Vertrieb an Kleinanleger bestimmt sind
(Direktvertrieb oder Maklerverkäufe). Typische Beispiele für APK sind Investmentfonds
wie OGAW, strukturierte Produkte für Kleinanleger und fondsgebundene
Versicherungsverträge; es gibt jedoch auch andere Variationen. Zum Schutz der Anleger wurde in
sektorspezifischen Maßnahmen festgelegt, dass den Kleinanlegern bestimmte Informationen
zur Verfügung gestellt werden müssen, die diese bei ihren Anlageentscheidungen
nutzen, auch wenn die Angaben mitunter nicht ausschließlich für diesen Zweck
gedacht sind. Die bestehenden Maßnahmen haben sich in einigen Fällen als
unzureichend erwiesen; die Anforderungen variieren je nach Rechtsform der
Produkte, nicht nach deren wirtschaftlichem Charakter oder den damit
verbundenen Risiken, so dass ein Vergleich zwischen Produkten und das
Verständnis ihrer Merkmale erschwert wird. In der Praxis dienen die
Produktinformationen häufig eher dazu, den Anbieter gegen rechtliche Risiken
abzusichern als eine effektive und ausgewogene Kommunikation mit dem Kunden zu
ermöglichen. In ihrer Mitteilung über Anlageprodukte für
Kleinanleger vom April 2009 kam die Kommission zu dem Schluss, dass solche
Mängel u. a. darauf zurückzuführen sind, dass es auf europäischer Ebene an
einem gemeinsamen Rahmen und einem gemeinsamen Konzept für solche Informationen
fehlt und dass deshalb legislative Änderungen auf europäischer Ebene
erforderlich seien. (In der Mitteilung wurden zwei Bereiche genannt, in denen
noch Arbeiten zu leisten sind: Vertrieb und Produktinformationen. In dieser
Folgenabschätzung wird lediglich auf Letztere eingegangen). In der Finanzkrise hat sich gezeigt, wie wichtig
Transparenz und Vergleichbarkeit der Produktinformationen für den gewöhnlichen
Anleger sind. Kleinanleger haben mit Investitionen, deren Risiken entweder
nicht transparent waren oder die sie nicht verstanden haben, Geld verloren.
Dies hat – vielleicht zu Recht – zu einem Einbruch des Anlegervertrauens
geführt: eine aktuelle europaweite Meinungsumfrage bei den Verbrauchern ergab,
dass diese der Finanzindustrie weniger Vertrauen schenken als allen anderen
Branchen. Größere Transparenz ist eine wesentliche
Voraussetzung für die Wiederherstellung eines soliden Vertrauens. Die EU hat
mit dem OGAW-Konzept der „wesentlichen Informationen für den Anleger“ bereits
innovative Schritte unternommen. Diese Modernisierung, die bei den
OGAW-Informationen bereits erfolgt ist, steht bei anderen Standardprodukten
jedoch noch aus. Deshalb müssen nun Optionen für diese Produkte gefunden
werden. 2. Wo liegt das Problem? Kleinanleger erhalten nicht immer Informationen,
die sie verstehen und ohne Weiteres vergleichen können. In dieser
Folgenabschätzung werden drei Kernprobleme beschrieben und Lösungen für die
Problempunkte 2 und 3 gesucht. 2.1.1. Problempunkt 1: große Anzahl
von Produkten mit gleichen Anlagenzielen Es gibt eine Vielzahl von Anlageprodukten, die
sich an Kleinanleger richten. Dabei werden unterschiedliche Rechtsformen häufig
mit ähnlichen zugrundeliegenden Anlageangeboten kombiniert, was zu Verwirrung
führen kann. Für diese Entwicklung gibt es die unterschiedlichsten Gründe, aber
generell dienen all diese Produkte einem relativ einfachen Anlegerwunsch,
nämlich der Vermögensbildung (d. h. Akzeptanz eines bestimmten Risikos mit
dem Ziel einer höheren Rendite als bei risikofreien Anlagen). 2.1.2. Problempunkt 2: uneinheitliche
gesetzliche Regelungen Die meisten Produkte unterliegen bereits
europäischen und nationalen Vorschriften für Produktinformationen. Allerdings
hat sich das Unionsrecht weitgehend sektorbezogen, mit unterschiedlichem Tempo
und unterschiedlichen Zielvorstellungen entwickelt. Dieser Mangel an
Einheitlichkeit kann zu höheren Verwaltungskosten führen und birgt die Gefahr
einer regulatorischen Arbitrage. Dadurch entstehen Anreize für
Produktstrukturen, die geringeren Anforderungen unterliegen. Die uneinheitliche
Rechtslage ist, über den reinen Anlegerschutz hinaus, mit zwei weiteren
Gefahren verbunden: erstens wird der existierende Binnenmarkt für OGAW in einen
direkten Wettbewerb mit Produkten gebracht, die hinsichtlich der
Produktinformationen weniger streng geregelt sind oder überhaupt keinen
Vorschriften unterliegen. Zweitens dürften die bestehenden Unterschiede bei den
Produktinformationen sowohl von den Anlegern als auch der Branche als Faktor
einer Fragmentierung nach nationalen Grenzen wahrgenommen werden, was künftigen
positiven Entwicklungen in Richtung einer stärkeren Marktintegration eher im
Wege steht. Auf nationaler Ebene ergriffene Maßnahmen für APK, die nicht OGAW
sind, fehlt es zwangsweise an Abstimmung, was – in Ermangelung einer
Koordinierung auf europäischer Ebene – zu einer Verschärfung der Unterschiede
zwischen den Konzepten einzelner Mitgliedstaaten und Sektoren führen könnte. 2.1.3. Problempunkt 3:
Schwierigkeiten beim wirksamen Abbau der Informationsasymmetrien zwischen
Kleinanleger und Industrie Finanzdienstleistungen sind – zum Teil
aufgrund ihrer inhärenten Komplexität – selbst für professionelle
Marktteilnehmer nur schwer verständlich. Bei Kleinanlegern werden diese
Schwierigkeiten durch geringere Kenntnisse und Kompetenzen im
Finanzdienstleistungsbereich zweifellos noch verstärkt. Zudem haben viele
Kleinanleger nicht oft die Möglichkeit, aus Erfahrungen auf
Kleinanleger-Märkten zu lernen: Kunden tätigen ihre Anlagegeschäfte
typischerweise nicht in einem regelmäßigen Rhythmus, sondern nur anlässlich
bestimmter, in großen zeitlichen Abständen eintretender Ereignisse (Erbantritt,
Anlage im Hinblick auf künftige Verbindlichkeiten oder bestimmte Ziele wie
Hauskauf, Pensionseintritt oder Planung einer Familie). Die bestehenden Anlegerschutzstandards entfalten zu wenig Wirksamkeit
und sind nicht richtig aufeinander abgestimmt; zudem haben die Ausbreitung
neuer Produkte und Marktinnovation dazu geführt, dass Produkte angeboten
werden, die bei Ausarbeitung der Anforderungen an die Produktinformationen noch
nicht abzusehen waren. In dieser Folgenabschätzung wird konkret auf
Schwierigkeiten eingegangen, die Kleinanleger beim Verständnis und Vergleich
von Anlageprodukten auf der Grundlage der aktuell gebotenen
Produktinformationen ungezweifelt haben. Ferner werden Probleme im Zusammenhang
mit der rechtzeitigen Bereitstellung von Informationen angesprochen, da
gewährleistet werden soll, dass Kleinanleger die Informationen überhaupt
erhalten. 2.2. Ausmaß des Problems und
Folgen eines Nichttätigwerdens Die genannten
Problempunkte gehen zu Lasten des Anlegers; sie stehen fairen
Ausgangsbedingungen zwischen den Branchen im Wege und behindern die weitere
Entwicklung des Binnenmarkts. · Eine aktuelle Verbraucherstudie ergab bei einer Testkaufaktion in allen
EU-Märkten, dass rund 60 % der Verkäufe als „ungeeignet“ betrachtet werden
können. Zwar spielt bei solchen Verkäufen eine ganze Reihe von Faktoren mit,
aber der schiere Umfang des Problems erfordert zweifellos Maßnahmen. Folgende
Zahlen können vielleicht einen Einblick in das Gesamtausmaß vermitteln: Wenn
nur 10 % der Verkäufe auf dem Kleinanlegermarkt als ungeeignet zu
betrachten wären, ergäbe dies angesichts der Größe dieses Markts beinahe
1 Billion EUR potenziell fehlgehaltener Produkte. Selbst wenn
Produktinformationen zu solchen Verkäufen nur im Umfang von einem Prozent
beitragen, ergäbe dies immer noch eine Summe von rund 10 Milliarden EUR. · Für Unternehmen verzerren ungleiche Ausgangsbedingungen den Wettbewerb.
Regulatorische Arbitrage könnte zur Entwicklung von Produkten oder Sektoren
führen, die nur minimal reguliert sind, wodurch die Wirksamkeit der Regulierung
unterwandert und der Preiswettbewerb möglicherweise behindert würde; die
höheren Kosten würden auf die Anleger abgewälzt. Von Bedeutung sind aber auch
andere, direktere Folgen einer mangelhaften Regulierung. Fehlverkäufe können
starke Auswirkungen auf Unternehmen haben, zu mehr Schadenersatzansprüchen und
Klagen führen, die damit verbundenen internen Kosten in die Höhe treiben und
der Markenidentität schaden. · Im Einklang mit den Schlussfolgerungen der Kommission für die
Folgenabschätzung der APK-Mitteilung des Jahres 2009 werden in dieser
Folgenabschätzung Maßnahmen auf europäischer Ebene gefordert, um Inkohärenzen
und Lücken in den europäischen Vorschriften über Produktinformationen zu
beseitigen, da ansonsten die Gelegenheit, diese Probleme anzugehen, verpasst,
eine fortgesetzte Schädigung der Anleger und Marktverzerrungen hingenommen und
die Ziele des Binnenmarkts unterlaufen würden. 3. Subsidiarität Maßnahmen auf EU-Ebene sind erforderlich, weil
die festgestellten Probleme durch Inkohärenzen und Lücken bei den einschlägigen
EU-Vorschriften verschärft werden. Wenn die Mitgliedstaaten für sich alleine
handeln, werden Inkohärenzen im Bereich der grenzüberschreitenden Regulierung
nicht angegangen und bestehende Inkohärenzen der EU-Vorschriften nicht
beseitigt. Zudem gewährleisten Maßnahmen auf EU-Ebene eine optimale Wirksamkeit
der Maßnahmen zur Harmonisierung und Verbesserung der Vergleichbarkeit der
Produktinformationen. 4. Ziele Durch die Initiative sollen die Qualität der
Anlegerentscheidungen und die Funktionsweise der EU-Kapitalmärkte verbessert
und der Einbruch des Vertrauens an den Retailmärkten gestoppt werden. Konkrete
operationelle Ziele für die Entwicklung von Regulierungsstandards, die mehr
Kohärenz und Wirksamkeit bieten, ergeben sich aus der Problemanalyse,
d. h. Verbesserung des Verständnisses und der Vergleichbarkeit
von Produkten, Gewährleistung einer rechtzeitigen Bereitstellung von Informationen
in der Vertriebsphase und insgesamt mehr Kohärenz der Regulierung. 5. Optionen Die politischen Optionen für die Verbesserung der EU-Vorschriften über
Informationspflichten stützen sich auf umfassende Konsultationen und die
Erfahrungen mit den Arbeiten zur Verbesserung der OGAW-Informationspflichten.
Die Ausarbeitung dieser Optionen erfolgte vor dem Hintergrund eines möglichen
neuen Instruments mit Maßnahmen der Stufe 1 und der Stufe 2. In der aktuellen
Phase bezieht sich die Analyse auf Stufe-1-Maßnahmen zur Festlegung des
Gesamtkonzepts; Stufe-2-Maßnahmen folgen später und werden sich an ihrer
Folgenabschätzung orientieren. Insgesamt ergeben sich folgende
Schlüsselbereiche und bevorzugte Optionen: (1)
Umfang der Initiative. Die Entscheidung, welche Bandbreite von
Produkten erfasst werden sollte, wirkt sich auf sämtliche operationelle Ziele
aus. Alternative Optionen waren Nichttätigwerden, ein enges Produktspektrum
(ausschließlich Standardprodukte) und ein breites Produktspektrum (sämtliche
angebotenen Investmentprodukte, einschließlich „Nichtstandardprodukten“). Bevorzugt
wird die Option einer Fokussierung auf Standardprodukte, da diese besondere
Herausforderungen an den Verbraucherschutz stellen und den Großteil des
Kleinanlegermarkts ausmachen; dies wird jedoch von künftigen Überprüfungen
abhängig gemacht. (2)
Grad und Art der Standardisierung der
Produktinformationen. Die
Standardisierung betrifft sowohl die Intensität der Auflagen, denen Firmen
hinsichtlich Inhalt und Format der Informationen für Kleinanleger unterliegen,
als auch den Grad an Kohärenz der Anforderungen zwischen verschiedenen
Produkten und Finanzsektoren. Als mögliche Optionen wurden unterschiedlich hohe
Auflagen und eine unterschiedlich starke Standardisierung im Hinblick auf
sprachliche Klarheit, Länge und Vergleichbarkeit untersucht. In der
Folgenabschätzung wird eine Art „gezielte Standardisierung“ vorgeschlagen, die
genügend Flexibilität für die Behandlung unterschiedlicher Produkte lässt, die
Schlüsselinformationen über Risiken, Kosten und Leistung aber so stark wie
möglich standardisiert; Einzelheiten der Standardisierung und der Anwendung auf
spezifische Produktarten werden durch Stufe-2-Maßnahmen festgelegt. (3)
Zuständigkeiten. Die Beteiligten und die Teilnehmer der
Konsultation fordern nahezu einstimmig Klarheit darüber, wer für die Erstellung
und Aktualisierung der Informationen zuständig sein soll. In der
Folgenabschätzung wurde die Option geprüft, nicht vorzuschreiben, wer die
Unterlagen erstellt, generell aber vorgeschlagen, dass – mit einigen gezielten Ausnahmen
– die Unternehmen, die die Produkte auflegen, für die Erstellung der
Produktinformationen zuständig sein sollten. (4)
Rechtzeitige Bereitstellung. Kleinanleger müssen die Produktinformationen
erhalten, bevor sie ihre Anlageentscheidung treffen. In der
Folgenabschätzung werden strikte Anforderungen an die Bereitstellung der
Informationen vorgeschlagen, gezielte Ausnahmen aber nicht ausgeschlossen. (5)
Haftung und Sanktionen. Flankierend zu den beschriebenen Optionen müssen auch Fragen zu
Haftung und Sanktionen beantwortet werden. Mögliche Optionen umfassen das
Vergleichsszenario des Nichttätigwerdens, die Festlegung allgemeiner Grundsätze
und die Harmonisierung detaillierter Bestimmungen für alle zu klärenden Fragen. In
der Folgenabschätzung ist eine Klärung von Haftungsfragen vorgesehen und wird
auf Bedenken eingegangen, dass APK-Produktinformationen eher als rechtliche
denn als informative Unterlagen gestaltet werden; ferner ist eine
Weiterentwicklung der den zuständigen Behörden zur Verfügung stehenden Sanktionsmöglichkeiten
vorgesehen. 6. Auswirkungen des vorgeschlagenen
Ansatzes Mit den ausgewählten Optionen wird die
Schaffung einer neuen Informationsregelung für Standardanlageprodukte
vorgeschlagen, die auf der unlängst entwickelten OGAW-Regelung basiert, wobei
jedoch einige Stufe-2-Anforderungen weiterentwickelt werden, um Unterschieden
zwischen den Produkten Rechnung zu tragen. Vorteile Produktinformationen, die der
durchschnittliche Kleinanleger wirklich verstehen und für Vergleiche nutzen
kann, sind – unbeschadet der Rolle und der Aufgaben der Intermediäre an der
Vertriebsstelle – ein wesentliches Element für die Stärkung der Verbraucher.
Der Nutzen von Standardisierung und Vergleichbarkeit wurde auch in einer
aktuellen Studie der Kommission hervorgehoben, die zu dem Schluss kam, dass
diese bei Anlageentscheidungen in der Praxis zu einer Änderung des
Anlegerverhaltens und in der Folge zu besseren Entscheidungen führen dürften.
Angesichts des oben beschriebenen potenziellen Umfangs von Fehlverkäufen könnten
bereits geringfügige Änderungen gewaltige Auswirkungen zeigen: selbst wenn
Produktinformationen nur im Umfang von 1 % zu Veränderungen beitragen,
könnte dies in der Summe zu einer Verringerung des Erwerbs ungeeigneter
Produkte im Umfang von rund 10 Mrd. EUR (bzw. 4 Mrd. EUR bei
Abzug von OGAW, die bereits Anforderungen an die „wesentlichen Informationen
für den Anleger“ unterliegen) führen. Kohärentere Anforderungen würden gleiche
Ausgangsbedingungen zwischen Unternehmen verschiedener Sektoren gewährleisten
und für grenzüberschreitend tätige Unternehmen Binnenmarktschranken beseitigen.
Der Schutz der Anleger vor Schädigungen käme auch der Branche zugute, da das
Vertrauen gestärkt und Kosten im Falle von Problemen verringert würden. Kosten Die Folgenabschätzung kommt zu einer groben
Schätzung einmaliger Kosten in Höhe von 171 Mio. EUR
und laufender Kosten in Höhe von rund 14 Mio. EUR pro Jahr.
(Angesichts der Art der geplanten Änderungen, die Informationspflichten
gegenüber Dritten betreffen, lassen diese Zahlen auch aussagekräftige
Rückschlüsse auf den Verwaltungsaufwand infolge der Änderungen zu). Nicht
eindeutig sind die Hinweise darauf, ob kleinere und größere auflegende Stellen
unverhältnismäßige Kosten tragen müssten. Die Auswirkungen auf die Beschäftigung
dürften gering sein. Auch die Vertriebsstellen dürften Auswirkungen spüren, die
angesichts der Tatsache, dass diese Initiative sich hauptsächlich an die
auflegenden Stellen richtet, aber nicht signifikant sein dürften. Die endgültigen Kosten hängen davon ab, welche
Optionen auf Stufe 2 ausgewählt werden, so dass eine exakte Bewertung im
jetzigen Stadium nur bedingt möglich ist. Um die Auswirkungen der Vorschläge
genauer bestimmen und angemessene Entscheidungen untermauern zu können, ist
eine vollständige Folgenabschätzung der Stufe-2-Optionen erforderlich. Dies
würde auch genauere Berechnungen anderer Folgen (z. B. auf KMU oder
Vertriebsstellen) ermöglichen. Überwachung und Bewertung Angesichts der Möglichkeit regulatorischer
Arbitrage und in Anbetracht der kontinuierlichen Innovation auf dem Markt für
Kleinanleger muss die weitere Entwicklung, auch durch faktengestützte
Bewertungen des künftigen Geltungsbereichs der Regelung, unbedingt beobachtet
werden. Zudem ist sorgfältig zu überwachen, wie sich Maßnahmen zur Verbesserung
der Vergleichbarkeit – insbesondere im Hinblick auf Risiken und Kosten –
auswirken und muss ihre Wirksamkeit weiter bewertet und gegebenenfalls einer
weiteren Feinabstimmung unterzogen werden. 7. Schlussfolgerungen Die Produktinformationen
müssen verbessert werden. Für OGAW wurden diesbezüglich bereits neue
Anforderungen eingeführt; in dieser Folgenabschätzung wird untersucht, wie
vergleichbare Verbesserungen für alle Standardprodukte, die derzeit an
Kleinanleger vertrieben werden, umgesetzt werden könnten. Als zentrales
Instrument wird eine stärkere Standardisierung der Informationen genannt, die
eine bessere Vergleichbarkeit ermöglichen soll, auch wenn die Heterogenität der
Produkte eine gewisse Flexibilität erfordert. In der Folgenabschätzung wird
dies als „gezielte Standardisierung“ bezeichnet. Die Analyse führt zu
dem Schluss, dass ein solches Konzept die besten Aussichten auf verständlichere
und besser vergleichbare Produktinformationen bietet und gleichzeitig die
konkrete Realität komplexer und vielfältiger Produkte widerspiegelt. Maßnahmen des
Verbraucherschutzes auf den Kleinanleger-Märkten müssen immer ganzheitlich
gesehen werden: benötigt wird eine Vielzahl komplementärer Vorschriften,
einschließlich Maßnahmen zur Verbesserung der Kenntnisse von Kleinanlegern im
Bereich der Finanzdienstleistungen und Schritten zur besseren Regulierung von
Vertriebsstellen und Vertriebspraktiken. Ohne unmissverständliche und vergleichbare Informationen können keine
fundierten Entscheidungen getroffen werden. Sollte es nicht gelingen, eine
bessere und besser fundierte Entscheidungsfindung zu ermöglichen, so hätte dies
deutliche Konsequenzen für die Regulierung der Kleinanleger-Märkte. Deshalb
wären die Anstrengungen und der Aufwand für die Entwicklung wirksamerer
Anforderungen an die Produktinformationen und die Kosten und Anstrengungen für
deren Umsetzung ein geringer Preis für die Schaffung eines solideren Fundaments
für die Kleinanleger-Märkte.