BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Erster Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Anwendung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (Richtlinie 2010/13/EU) Audiovisuelle Mediendienste und vernetzte Geräte: Entwicklung und Zukunftsperspektiven /* COM/2012/0203 final */
INHALTSVERZEICHNIS 1........... Einleitung — Hintergrund................................................................................................ 3 2........... Anwendung der Richtlinie................................................................................................ 3 2.1........ Herkunftsland, freier Verkehr und
freie Meinungsäußerung (Artikel 2, 3 und 4)................ 3 2.2........ Ordnungspolitische Ziele:
Jugendschutz und Aufstachelung zum Hass.(Artikel 6, 12 und 27).... 4 2.3........ Audiovisuelle Medien für alle:
Zugang (Artikel 7)............................................................. 4 2.4........ Recht auf freie Meinungsäußerung:
Recht auf Information (Artikel 14 und Artikel 15)....... 4 2.5........ Kulturelle Vielfalt: Förderung
europäischer und unabhängiger Werke (Artikel 13, 16 und 17) 4 2.6........ Kommerzielle Kommunikation (Artikel
10, 11 und 19 bis 25).......................................... 4 2.7........ Selbstregulierungsinitiativen
(Artikel 4 Absatz 7).............................................................. 4 3........... Jüngste Technologieentwicklungen
und Expansion des Marktes für audiovisuelle Mediendienste in Europa 4 4........... Schlussfolgerungen.......................................................................................................... 4 1. Einleitung
— Hintergrund Nach Artikel 33 der Richtlinie über
audiovisuelle Mediendienste übermittelt die Kommission dem Europäischen
Parlament, dem Rat und dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss
regelmäßig einen Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie. Das vorliegende Dokument ist der erste Bericht über
die Anwendung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-Richtlinie)
und erfasst den Zeitraum 2009-2010[1]. Der erste Teil des Berichts enthält einen
Rückblick auf die Durchführung der Richtlinie und greift unter anderem Fragen
in Bezug auf die Effektivität qualitativer Vorschriften für die Werbung in
einem Sektor auf, in dem sich das Angebot und die individuelle Reaktion auf
Werbung im Wandel befinden. Die Tatsache, dass
Verbesserungsmöglichkeiten aufgezeigt werden, ist keine Kritik an der
Interventionslogik der AVMD-Richtlinie, sondern beinhaltet die Forderung nach
effektiveren Maßnahmen. Der Bericht dient
damit als Baustein für den Ausbau der Faktenbasis im Hinblick auf dieses Ziel. Der zweite Teil des Berichts enthält einen
Ausblick auf den Einfluss großer technologischer Entwicklungen auf den
Regelungsrahmen, da herkömmlicher Rundfunk und Internet rasch miteinander
verschmelzen. Durch die AVMD-Richtlinie soll - entsprechend
dem in Artikel 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union
verankerten Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit - der
freie Verkehr audiovisueller Mediendienste als Instrument des Binnenmarktes und
gleichzeitig der Schutz wichtiger ordnungspolitischer Ziele gewährleistet
werden. Die AVMD-Richtlinie enthält
Mindestanforderungen, durch die einheitliche Ausgangsbedingungen sichergestellt
werden sollen, und ermöglicht den freien Verkehr audiovisueller Mediendienste
in ganz Europa. Sie harmonisiert bestimmte Konzepte (z.B. das des Werbespots),
greift jedoch andererseits nicht in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten ein,
spezifische Anforderungen aufgrund nationaler Gegebenheiten und
Rechtstraditionen (z.B. jugendgefährdende Inhalte) festzulegen. Insgesamt gesehen haben die europäischen
Rechtsvorschriften für audiovisuelle Mediendienste den Bürgen und den
Unternehmen gute Dienste geleistet. Für die Unternehmen wurde so ein verlässlicher
Rechtsrahmen geschaffen, den die Mediendiensteanbieter brauchen, um unternehmerische
Entscheidungen treffen zu können. Seit der Schaffung
dieses Rechtsrahmens konnte der Markt wachsen – von einigen wenigen
Diensteanbietern auf heute über 7 500 Fernsehveranstalter. Dieser
Rechtsrahmen hat auch die Entwicklung und Verbreitung von Video-Abrufdiensten
ermöglicht. Nach Schätzung der zuständigen Regelungsbehörden gab es im
Januar 2012 mindestes 650 Abrufdienste in der EU. Im Februar 2012[2] wird die Zahl der
Online-Videoabrufdienste[3]
(mit Ausnahme von Catch-up-TV-Diensten, reinen Nachrichtendiensten, nicht
jugendfreien Sendungen, Filmtrailern, Home-Shopping-Programmen und unter
eigenen Marken angebotenen Diensten wie YouTube, Dailymotion und iTunes)
in der EU auf 251 geschätzt. Aus Sicht des Bürgers haben sich der
Zugang zu Kanälen und das Angebot audiovisueller Dienste erheblich verbessert.
Im Jahr 2009 hat sich die vor dem Fernseher verbrachte Zeit in fast allen
Mitgliedstaaten erhöht; der Tagesdurchschnitt reicht dabei von 145 Minuten in
Österreich bis zu 265 Minuten in Ungarn. Im Rahmen der letzten Überarbeitung der
Richtlinie (2005-2007), mit der auf die Konvergenz der audiovisuellen Medien
reagiert wurde, wurden auch Abrufdienste in das Regelwerk einbezogen. Jetzt
besteht die Herausforderung darin, Marktentwicklungen und neue Geschäftsmodelle
zu beobachten, um sicherzustellen, dass die Rechtsvorschriften auch weiterhin
die richtigen Voraussetzungen für Wachstum und die Verwirklichung
ordnungspolitischer Ziele schaffen. Im Anschluss an die Forderung des Rates, einen
Fahrplan für die Schaffung eines tatsächlichen digitalen Binnenmarktes in
Europe bis 2015 zu erstellen, wird die Europäische Kommission im Rahmen der
Strategie der Europäischen Union „Europa 2020“ für Wachstum und Beschäftigung
und der Digitalen Agenda für Europa als ihre Leitinitiative eine Debatte über
die Herausforderungen und Chancen der Konvergenz eröffnen. 2. Anwendung
der Richtlinie Die AVMD-Richtlinie ist ein
Binnenmarktinstrument, bei dem das Recht zur Erbringung audiovisueller Dienste
und das Recht auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit sowie der
Schutz wichtiger ordnungspolitischer Ziele gleichermaßen Berücksichtigung
finden. Hinsichtlich der Umsetzung der AVMD-Richtlinie
hatten bis Ende 2011 insgesamt 23 Mitgliedstaaten entsprechende Maßnahmen
mitgeteilt, bei 20 Mitgliedstaaten entsprach dies einer vollständigen
Umsetzung. Drei Mitgliedstaaten müssen noch Änderungen an ihren
Rechtsvorschriften vornehmen, um die Anforderungen der Richtlinie zu erfüllen.
Zwei Mitgliedstaaten haben Maßnahmen mitgeteilt, die zurzeit noch geprüft
werden. Ende 2011 waren noch sieben Vertragsverletzungsverfahren wegen
Nichtmitteilung von Vorschriften zur Umsetzung der Richtlinie anhängig. Die Kommission richtete 2011 Schreiben zu
verschiedenen Themen an 24 Mitgliedstaaten und forderte Angaben zur
Durchführung der AVMD-Richtlinie. Im Anschluss daran fanden Treffen mit den
betreffenden Mitgliedstaaten statt. 2.1. Herkunftsland,
freier Verkehr und freie Meinungsäußerung
(Artikel 2, 3 und 4) In dem in Artikel 2 der AVMD-Richtlinie
vorgesehenen Herkunftslandprinzip fließen Binnenmarktvorschriften und das Recht
auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit zusammen. Für Dienste, die
den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaats entsprechen, in dem die Erbringer
dieser Dienste niedergelassen sind, ist der freie Verkehr in Europa
gewährleistet, ohne dass eine zweite Kontrolle im Empfangsstaat stattfindet. Allerdings gibt es für diese Freiheit Grenzen.
In der Richtlinie sind Schutzklauseln für den Empfangsstaat vorgesehen, um
gesellschaftliche Interessen zu schützen, die von erheblicher Bedeutung sind;
dazu gehören beispielsweise der Jugendschutz und das Verbot der Aufstachelung
zum Hass. Die Mitgliedstaaten dürfen in der Praxis Schutzvorkehrungen treffen,
wenn eine Fernsehsendung aus einem anderen Mitgliedstaat in offensichtlicher,
ernster und schwerwiegender Weise gegen die Vorschriften der Richtlinien für
den Jugendschutz und das Verbot der Aufstachelung zum Hass verstößt. Eine
ähnliche Bestimmung gibt es für Abrufdienste. Die Freiheit der Medien und ihre Pluralität
sind wesentliche Merkmale demokratischer Gesellschaften und werden in der
Charta der Grundrechte der Europäischen Union ausdrücklich als Element des
Rechts auf freie Meinungsäußerung und Informationsfreiheit anerkannt. Insbesondere, wenn sie die in Artikel 4
Absatz 1 der AVMD-Richtlinie vorgesehene Möglichkeit in Anspruch nehmen,
auf Mediendiensteanbieter, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, strengere
Bestimmungen anzuwenden, müssen die Mitgliedstaaten diesen Grundsätzen entsprechen. Diese Erwägungen lagen auch den Diskussionen
zwischen der Kommission und der ungarischen Regierung über das neue
Mediengesetz hinsichtlich ausgewogener Berichterstattung und der Vorschriften
in Bezug auf anstößige Inhalte zugrunde. Zwischen
der Kommission und der ungarischen Regierung wurden auch einige Änderungen bei
anderen Vorschriften vereinbart, die einen Verstoß gegen die AVMD-Richtlinie
und/oder die Vorschriften zum freien Dienstleistungsverkehr und zur
Niederlassungsfreiheit[4]
darstellen könnten. 2.2. Ordnungspolitische
Ziele: Jugendschutz und Aufstachelung zum Hass.(Artikel 6, 12 und 27) Das Verbot der Hetze aus Gründen der Rasse,
des Geschlechts, des Glaubens oder der Nationalität ist eines der wesentlichen
ordnungspolitischen Ziele der AVMD-Richtlinie. In dem von diesem Bericht
erfassten Zeitraum wurde diese Bestimmung auf die wiederholte Ausstrahlung von
Material, das zu antisemitischem Hass aufstachelte, durch den französischer
Rechtshoheit unterstehenden Satellitenkanal Al Aqsa angewendet. Die Kommission griff ein und die französische
Aufsichtsbehörde wies den französischen Satellitenbetreiber Eutelsat an, die
erneute Ausstrahlung von Al Aqsa TV zu stoppen, der daraufhin die Ausstrahlung
solcher Programme in Europa einstellte. 2.3. Audiovisuelle
Medien für alle: Zugang (Artikel 7) Ein weiteres
wesentliches Ziel der AVMD-Richtlinie ist es, audiovisuelle Mediendienste für
alle EU-Bürger zugänglich zu machen; in dieser Hinsicht muss der Zugang für
Hörgeschädigte und Sehbehinderte schrittweise verbessert werden. Alle
Mitgliedstaaten haben entsprechende Vorschriften erlassen. Bei der Anwendung
dieser Vorschriften zeigt sich jedoch die Vielfältigkeit der Marktbedingungen.
Wahrend es in einigen Mitgliedstaaten äußerst detaillierte Regulierungs- und
Selbstregulierungsbestimmungen gibt, verfügen andere nur über sehr allgemeine
Bestimmungen oder beschränken ihre Verpflichtung, für diesen Zugang zu sorgen,
auf die Dienste der öffentlich-rechtlichen Rundfunksender. 2.4. Recht
auf freie Meinungsäußerung: Recht auf Information (Artikel 14 und
Artikel 15) Um das Recht der Öffentlichkeit auf
Information über Ereignisse von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung zu
gewährleisten, können die Mitgliedstaaten eine Liste von Ereignissen erstellen,
die sie für äußerst bedeutend für ihre Gesellschaft halten. Die Liste der
Ereignisse und die Maßnahmen müssen von der Kommission genehmigt werden. Die FIFA und die UEFA haben beim Gerichtshof
der Europäischen Union Beschwerde gegen die Entscheidungen der Kommission in
Bezug auf die Listen bedeutender Ereignisse Belgiens und des Vereinigten
Königreichs eingereicht. Dabei ging es um die Aufnahme das gesamte
Finalturniers der FIFA-Fußball-Weltmeisterschaft und der
UEFA-Fußball-Europameisterschaft in diese Listen. Der Gerichtshof der Europäischen Union befand,
dass Grundfreiheiten aus Gründen des übergeordneten Allgemeininteresses
eingeschränkt werden können; dies wäre in diesem Fall das Recht der
Öffentlichkeit auf Information als Element des Rechts auf freie Meinungsäußerung
und Informationsfreiheit[5]. Der Gerichtshof der Europäischen Union prüfte
die ihm vorgelegten Elemente eingehend und bestätigte die Entscheidung der
Kommission in Bezug auf die Listen bedeutender Ereignisse Belgiens und des
Vereinigten Königreichs, in die das gesamte Finalturnier der
FIFA-Fußball-Weltmeisterschaft und der UEFA-Fußball-Europameisterschaft
aufgenommen worden war. 2.5. Kulturelle
Vielfalt: Förderung europäischer und unabhängiger Werke
(Artikel 13, 16 und 17) Zur Förderung der kulturellen Vielfalt müssen
die Fernsehveranstalter den Hauptanteil ihrer Sendezeit der Ausstrahlung
europäischer Werke vorbehalten. Ferner müssen sie mindestens 10 % ihrer
Sendezeit oder ihrer Haushaltsmittel für die Programmgestaltung europäischen
Werken von unabhängigen Herstellern vorbehalten. Eine ähnliche Verpflichtung
besteht in Bezug auf Video-Abrufdienste. Die Kommission berichtet regelmäßig
über die Anwendung dieser Verpflichtungen. Aus dem letzten Bericht[6] geht hervor, dass der EU-weite
durchschnittliche Sendezeitanteil europäischer Werke von 62,6 % im Jahr
2007 auf 63,2 % im Jahr 2008 anstieg. Zwischen 2005 und 2008 blieb er auf
einem zufriedenstellenden Niveau. Der durchschnittliche Anteil unabhängiger
Werke, die auf allen europäischen Kanälen gesendet wurden, ging 2008
(34,9 %) gegenüber 2007 (35,3 %) leicht zurück. Auch der
mittelfristige (2005-2008) Trend zeigt einen leichten Rückgang für unabhängige
Werke. Dennoch belegen die erzielten Ergebnisse eine zufrieden stellende
Durchführung von Artikel 17. Einige Mitgliedstaaten haben in ihren
nationalen Rechtsvorschriften strengere oder ausführlichere Bestimmungen
vorgesehen, indem sie einen höheren Anteil europäischer und unabhängiger Werke
oder von Produktionen in einer Amtssprache des Landes[7] vorgeschrieben haben. Nach den
spanischen Rechtsvorschriften müssen beispielsweise die Fernsehveranstalter
einen Teil ihrer Betriebseinnahmen auf die Vorfinanzierung von europäischen
Spiel- und Fernsehfilmen verwenden, wobei 60 % dieser Finanzierung für die
Produktion von Werken bestimmt sind, deren Originalsprache eine der
Amtssprachen des Königreichs Spanien ist Diese Verpflichtung wurde vor dem
Europäischen Gerichtshof angefochten[8].
Der Gerichtshof bestätigte, dass die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen
können, um im Rahmen ihrer Kulturpolitik eine oder mehrere ihrer Amtssprachen
zu verteidigen und zu fördern. 2.6. Kommerzielle
Kommunikation (Artikel 10, 11 und 19 bis 25) Der Anteil von Fernsehwerbespots und
Teleshoppingspots an der Sendezeit darf 12 Minuten pro Stunde nicht
überschreiten. Die Anwendung dieser Bestimmung gab Anlass zu Diskussionen über
den Begriff „Werbespot“. Bei der Überprüfung von Werbepraktiken in Spanien
zeigte sich, dass spezielle, eindeutig Werbezwecken dienende kommerzielle
Formate („anuncios publicitarios de patrocinio“, „microespacios“,
„merchandising spots“, „telepromotion spots“ und „morphing spots“) verwendet
werden, die nach Aussage der spanischen Behörden keine Werbespots sind und
daher nicht unter die 12-Minuten-Regelung fallen. Entsprechend dem Standpunkt der Kommission
befand der Gerichtshof, dass alle Formen der Fernsehwerbung, die zwischen den
Programmen oder während der Pausen gesendet werden, einen Werbespot darstellen,
es sei denn, die betreffende Werbeart fällt unter eine ausdrücklich von der
AVMD-Richtlinie vorgesehene andere Form der Werbung, oder sie nimmt wegen der
Art und Weise ihrer Darbietung mehr Zeit in Anspruch als Werbespots,
vorausgesetzt, eine Anwendung der für Werbespots vorgesehenen Begrenzungen
liefe darauf hinaus, diese Werbeform ohne stichhaltige Rechtfertigung gegenüber
Werbespots zu benachteiligen[9].
Der Gerichtshof vertrat mit anderen Worten eine umfassende und einheitliche
Auslegung des Begriffs „Werbespot“, die dem Zweck des Artikels 23 der
AVMD-Richtlinie entspricht, nämlich den Fernsehzuschauer vor übermäßiger
Werbung zu schützen. In dem von diesem Bericht erfassten Zeitraum
überprüfte die Kommission die Werbepraktiken in acht Mitgliedstaaten. In
einigen Mitgliedstaaten wird die 12-Minuten-Begrenzung von Werbespots
regelmäßig überschritten. Aufgrund dieser Feststellungen wurden den
betreffenden Mitgliedstaaten Verwaltungsschreiben übermittelt; die Diskussionen
in dieser Angelegenheit sind noch nicht abgeschlossen. Die Kommission
beabsichtigt, weiterhin zu überwachen, ob die Mitgliedstaaten die
12-Minuten-Regel einhalten, und erforderlichenfalls
Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten[10]. Die Überprüfung
der Werbepraktiken deckte darüber hinaus eine Reihe von Problemen im Bereich
der kommerziellen Kommunikation in Bezug auf Sponsoring, Eigenwerbung and
Produktplatzierung auf. Dies zeigt, dass die Regeln für die verschiedenen
Formen der kommerziellen Kommunikation geklärt werden müssen. Erstmals wurde
während des Berichtszeitraums die Anwendung der qualitativen Bestimmungen für
Werbetätigkeiten separat geprüft. Die einschlägigen Bestimmungen betreffen
Werbung für Alkohol, Diskriminierung aufgrund des Geschlechts und gezielte
Werbung für Minderjährige. Eine Analyse der Inhalte wurde als die geeignetste
Methode betrachtet[11]. In den überprüften Mitgliedstaaten macht die
Alkoholwerbung zwischen 0,8 % und 3 % der gesamten Werbezeit in allen
audiovisuellen Mediendiensten aus, ausgehend von der Gesamtzahl der Spots, die
in dem überprüften Zeitraum gesendet wurden. Hinsichtlich der Anwendung der
einschlägigen Bestimmung der AVMD-Richtlinie wurden nur sehr wenige Fälle von
eindeutigen Verstößen gefunden. Allerdings enthielt ein erheblicher Anteil,
nämlich über 50 %, der Werbespots Elemente, die mit einigen der durch die
AVMD-Richtlinie verbotenen Charakteristika in Verbindung gebracht werden
könnten, obwohl angesichts der detaillierten Anforderungen der AVMD-Richtlinie
keine klaren Verstöße festgestellt werden konnten. Bei der Umsetzung der Vorschriften der
AVMD-Richtlinie in Bezug auf Alkoholwerbung haben 22 Mitgliedstaaten
hinsichtlich der Kanäle, der beworbenen Produkte oder der Sendezeiten etwas
strengere Regeln für diese Art der Werbung vorgeschrieben[12]. Die AVMD-Richtlinie regelt auch zielgerichtete
Werbung für Kinder. Audiovisuelle kommerzielle Kommunikation darf weder zur
seelischen noch zur körperlichen Beeinträchtigung Minderjähriger führen. Dies
bedeutet, dass sie keine direkten Aufrufe zum Kaufen oder Mieten von Waren oder
Dienstleistungen an Minderjährige richten darf, die deren Unerfahrenheit und
Leichtgläubigkeit ausnutzen, Minderjährige nicht unmittelbar dazu auffordern
darf, ihre Eltern oder Dritte zum Kauf der beworbenen Ware oder Dienstleistung
zu bewegen, nicht das besondere Vertrauen ausnutzen darf, das Minderjährige zu
Eltern, Lehrern und anderen Vertrauenspersonen haben, und Minderjährige nicht
ohne berechtigten Grund in gefährlichen Situationen zeigen darf. Eine Inhaltsanalyse der 100 meistgesendeten
Werbespots zeigte, dass es wenig Verstöße gegen die Vorschriften der Richtlinie
zum Schutz Minderjähriger vor Werbeinhalten gab. Ähnlich wie in Bezug auf die
Alkoholwerbung gab es aufgrund des detaillierten Wortlauts der einschlägigen
Bestimmungen nur wenige Verstöße gegen die AVMD-Richtlinie. Dennoch werden offenbar
Werbemethoden, die auf Jugendliche ausgerichtet sind, in der Fernsehwerbung
häufig eingesetzt. Fünf Mitgliedstaaten verbieten Werbung in
Kindersendungen. Vier Mitgliedstaaten haben ein teilweises Verbot oder andere
Beschränkungen für Werbung in Kindersendungen erlassen, entweder zu bestimmten
Sendezeiten oder für bestimmte Produkte, und sieben Mitgliedstaaten untersagen,
dass in Kindersendungen die Logos von Sponsoren gezeigt werden[13]. Daher erscheint es
angemessen, 2013 die Mitteilung der Kommission zu Auslegungsfragen in Bezug auf
bestimmte Aspekte der Bestimmungen der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ über
die Fernsehwerbung[14]
zu aktualisieren. Dabei werden die im Rahmen der EU-Plattform für Ernährung und
des Forums Alkohol und Gesundheit gesammelten Erfahrungen sowie die Arbeiten zu
verhaltensorientierten Werbemethoden berücksichtigt. Weitere Untersuchungen
sind erforderlich, um die Auswirkungen kommerzieller Kommunikation
(insbesondere in Bezug auf alkoholische Getränke) auf Jugendliche zu bewerten,
und zwar hinsichtlich der Intensität, mit der sie dem ausgesetzt sind, und
ihres Konsumverhaltens, und um die Wirksamkeit der in der Richtlinie
enthaltenen Einschränkungen im Hinblick auf die Gewährleistung des
erforderlichen Schutzes zu beurteilen; dabei ist das Kosten/Nutzen-Verhältnis
der Überprüfung zu berücksichtigen. Die Kommission wird die nötigen
Forschungsmaßnahmen 2013 einleiten. Ein weiteres Thema der AVMD-Richtlinie im
Bereich der kommerziellen Kommunikation ist die Diskriminierung aufgrund von
Geschlecht, Rasse oder ethnischer Herkunft, Staatsangehörigkeit, Religion oder
Glauben, Behinderung, Alter oder sexueller Ausrichtung. Diese Art der
Diskriminierung ist verboten. Ein anderer Aspekt von Diskriminierung ist die
systematische Assoziierung einer bestimmten Bevölkerungsgruppe mit spezifischen
Rollen oder Verhaltensmustern. Dazu wurde in acht Mitgliedstaaten bei den 100
meistgesendeten Werbespots eine Analyse hinsichtlich der Diskriminierung
aus Gründen des Geschlechts und geschlechtsspezifischer Rollenklischees vorgenommen.
In 21 % bis 36 % der analysierten Spots fand sich eine stereotype
Darstellung von Geschlechterrollen. In einigen Mitgliedstaaten werden bestimmte
gesellschaftliche Positionen, Berufe oder Produkte systematischer mit einem bestimmten
Geschlecht assoziiert als in anderen Mitgliedstaaten. Keines der überprüften
Länder ist ganz frei von solchen stereotypen Darstellungen. Die Mitgliedstaaten und Akteure stellten die
Frage, ob die grenzüberschreitende Ausstrahlung von Glücksspielwerbung in den
Bereich der AVMD-Richtlinie fällt. Artikel 1 Absatz 1
Buchstabe h soll alle Formen audiovisueller kommerzieller Kommunikation
erfassen, d.h. Bilder mit oder ohne Ton, die der unmittelbaren oder mittelbaren
Förderung des Absatzes von Waren und Dienstleistungen oder des
Erscheinungsbilds natürlicher oder juristischer Personen, die einer
wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen, dienen. Dagegen gilt die AVMD-Richtlinie
nicht für die Veranstaltung von Glücksspielen. 2.7. Selbstregulierungsinitiativen
(Artikel 4 Absatz 7) Ein weiterer wichtiger
Aspekt der AVMD-Richtlinie ist der Verweis auf alternative Formen der
Regulierung in Form von Koregulierungs- oder Selbstregulierunginitiativen,
insbesondere im Bereich der Werbung. Diese Regelungen müssen von den Hauptbeteiligten in den
betreffenden Mitgliedstaaten allgemein anerkannt werden, und es muss eine
wirksame Durchsetzung gewährleistet sein. In
allen Mitgliedstaaten, von zwei Ausnahmen abgesehen, bestehen Regelungen zur
Koregulierung und/oder Selbstregulierung oder wurden Bestimmungen, die solche
Regelungen fördern, direkt in das Medienrecht aufgenommen[15]. Auch bei der Werbung für Lebensmittel und ihre Vermarktung gegenüber
Kindern wurden über die EU-Plattform für Ernährung, körperliche Bewegung und
Gesundheit Selbstregulierungsmaßnahmen auf EU-Ebene gefördert. Über die Plattform konnten Verpflichtungen
von über 300 Interessenträgern gesammelt werden[16]. Von den über 200 Verpflichtungen von Mitgliedern des
Europäischen Forums für Alkohol und Gesundheit betreffen 25 % die
verantwortungsvolle kommerzielle Kommunikation zu alkoholischen Getränken.
Bei der Selbstregulierung im Bereich der Vermarktung
alkoholischer Getränke und der Werbung dafür sind somit im Hinblick auf
Mediendienste und beteiligte Mitgliedstaaten erhebliche Fortschritte zu
verzeichnen. Weitere Arbeiten müssen erweisen,
inwieweit diese Initiativen zur Erreichung des erforderlichen Schutzniveaus
beitragen können und ob ihre Effektivität durch gemeinsame Definitionen
verstärkt werden sollte. Eine Bewertung der
Aktionsplattform für Ernährung, körperliche Bewegung und Gesundheit[17] ergab, dass bei
den Initiativen der Interessenträger im Bereich Vermarktung und Werbung zwar
gute Fortschritte zu verzeichnen sind, dass jedoch ihre Wirkung noch verstärkt
werden könnte. Im Kontext dieser Plattformen
wird die Kommission die Festlegung strengerer Alters- und Zielgruppengrenzen
für die Werbung und Vermarktung sowie konsistenterer ernährungsspezifischer
Vorgaben für alle Unternehmen unterstützen. Den
Mitgliedstaaten kommt bei der Begleitung der von der Industrie ausgehenden
Selbstregulierungsinitiativen eine Schlüsselrolle zu, insbesondere in Bezug auf
Effizienz und Mittelausstattung bei der Verwaltung der Kodizes und der
Bearbeitung von Beschwerden. Im spezielleren Bereich
der in Kindersendungen verbreiteten audiovisuellen kommerziellen Kommunikation
zu süßen, fetten oder salzigen Lebensmitteln oder Getränken müssen die
Mitgliedstaaten die Anbieter audiovisueller Mediendienste zur Aufstellung von
Verhaltenskodizes hinsichtlich unangebrachter audiovisueller kommerzieller
Kommunikation in Kindersendungen anhalten. 3. Jüngste
Technologieentwicklungen und Expansion des Marktes für audiovisuelle
Mediendienste in Europa Das Aufkommen von
Connected- oder Hybrid-TV, bei dem Merkmale des Internet und des Web 2.0
in moderne Fernsehgeräte integriert werden, markiert eine neue Phase bei der
Verknüpfung von Internet und Fernsehen. Dabei bieten manche Anbieter eine
begrenzte Zahl von Anwendungen ohne echten Internetzugang an, andere wiederum
offenen Zugang zu audiovisuellen Inhalten im Internet. Mehrere große US-Anbieter
werden demnächst ihre Dienste in der EU anbieten, und das Entstehen dieser
neuen Plattformen wird zweifellos den Wettbewerbsdruck bei der Konzeption, der
Finanzierung und dem Vertrieb von EU-Produkten erhöhen. Connected-TV wird derzeit
in Deutschland und in Italien angeboten, Frankreich und das Vereinigte
Königreich sollen demnächst folgen. Die Nutzung des Connected-TV-Angebots ist vorerst noch
begrenzt. Zwar sind viele der auf dem Markt
befindlichen Fernsehgeräte für diesen Dienst ausgerüstet, doch nur 20 %
bis 30 % sind tatsächlich online. Angesichts
der wachsenden Zahl von Bürgern mit Zugang zu höheren
Internet-Geschwindigkeiten sowie der Zunahme der vernetzten Geräte und
verfügbaren Inhalte dürfte der Marktanteil von Connected-TV in den kommenden
Jahren relativ schnell wachsen. Zusätzlich zum
traditionellen Fernsehangebot erhalten Verbraucher durch vernetzte Geräte wie
Tablets, Smartphones und Spielekonsolen auch Zugang zum Videoabruf über Apps
und zu Catch-up-TV-Angeboten über die Hybrid-Broadcast/Broadband-Plattformen
der Fernsehanbieter. Laut
Schätzungen gab es Ende 2011 in Europas Privathaushalten 47 Millionen
aktive vernetzte Geräte einschließlich vernetzter Fernsehgeräte,
Spielekonsolen, eigenständiger TV-Set-Top-Boxen, Blu-Ray-Abspielgeräte und
Set-Top-Boxen für Bezahlfernsehen[18]. Die Umstellung auf
Connected-TV ist sowohl mit beträchtlichen Chancen als auch mit großen
Herausforderungen verbunden: Schaffung
fairer Rahmenbedingungen, Normungsfragen, Zugang zu geeigneten
Plattformen, Wechselkosten und Kundenbindungseffekte („Lock-in-Effekte”),
Kontrolle über Werbung und Inhalte, Auswirkungen auf die Effektivität von
Maßnahmen zur Förderung europäischer Werke, Fragen der Rechte des geistigen
Eigentums[19],
Jugendschutz, Datenschutz und Medienkompetenz bei sozial schwächeren Gruppen. Infolge dieser
technologischen Entwicklung könnte es auch zu einer Verwischung der Grenzen
zwischen der Rundfunkausstrahlung audiovisueller Inhalte und ihrer Over-the-top-Übermittlung
(OTT) kommen. Folglich muss der
durch die AVMD-Richtlinie festgelegte Rechtsrahmen vor dem Hintergrund sich
entwickelnder Fernsehgewohnheiten und Übermittlungspraktiken überprüft werden.
Dabei muss über die verschiedenen audiovisuellen
Medienumfelder hinweg ein einheitliches Schutzniveau bewahrt, gleichzeitig
jedoch den jeweiligen Besonderheiten Rechnung getragen werden. Jüngere Studien zeigen, dass die Verbraucher bei der
Nutzung digitaler Inhalte, einschließlich der audiovisuellen Medien, mit
beträchtlichen Problemen konfrontiert sind, insbesondere in Bezug auf die
Zugänglichkeit der Inhalte, unklare oder fehlende Informationen und die
mangelnde Qualität der Inhalte[20].
Die Nutzer haben auch hohe Erwartungen an die
Regulierung der Inhalte von Fernsehsendungen und die damit verbundenen VOD- und
Catch-up-Dienste[21].
Bei Abrufdiensten gewährleistet die Richtlinie
bereits die gleichen hohen Schutzniveaus im Hinblick auf bestimmte Aspekte,
einschließlich der Identifizierung des Dienstleisters, einem vollständigen
Verbot der Aufstachelung zum Hass und qualitativen Standards für die
audiovisuelle kommerzielle Kommunikation. Ein
wichtiger Bereich, in dem Fortschritte zu verzeichnen sind, ist der Grad der
Medienkompetenz. Medienkompetenz
ist die Fähigkeit, die Medien zu nutzen, die verschiedenen Aspekte der Medien
und Medieninhalte zu verstehen und kritisch zu bewerten sowie selbst in
verschiedenen Kontexten zu kommunizieren. Eine
für die Kommission im Referenzzeitraum durchgeführte Erhebung[22] ergab, dass
28 % der EU-Bevölkerung über Grundkenntnisse, 41 % über mittlere
Kenntnisse und 31 % über fortgeschrittene Kenntnisse verfügen. Offenbar
ist ein wesentlicher Teil der Bevölkerung (75–80 %) den audiovisuellen
Mediendiensten gegenüber recht kritisch eingestellt und weiß, dass eine
Regulierung in diesem Bereich besteht. Andererseits sind in anderen Teilen der Bevölkerung (kein
Internet, Jugendliche, niedriges Einkommen) Medienkompetenz und
Regulierungskenntnis entsprechend geringer ausgeprägt. Zur Wahrnehmung der Werbung bei jüngeren Altersgruppen
zeigte die Erhebung, dass das Alter ein Faktor bei der Erkennung der Werbung
ist, aber nicht der einzige. Werbekompetenz
hilft jüngeren Menschen, den Verkaufsinhalt zu erkennen, die Erkennung
subtilerer Techniken ist jedoch komplexer und für die meisten Kinder nicht
möglich. Angesichts dessen müssen
die technologischen Entwicklungen genau beobachtet werden.
Mit der Arbeitsgruppe der EU-Regulierungsbehörden im
Bereich der audiovisuellen Mediendienste und mit dem Kontaktausschuss wurden
bereits Vorgespräche geführt. Eine weitere
Diskussion mit den Interessenträgern sollte es erleichtern, eine Strategie für
eine europäische Politik zu formulieren, um möglichst viele Möglichkeiten für
die Bürger und den audiovisuellen Sektor in Europa zu schaffen und die
politischen Herausforderungen im Zusammenhang mit Connected-TV zu bewältigen. Im Hinblick auf die
Vorlage eines Strategiepapiers zu „Connected-TV” wird die Kommission in den
kommenden Monaten ihre Analyse weiter vertiefen und eine breiter angelegten
Konsultationsprozess einleiten. 4. Schlussfolgerungen Insgesamt
hat sich der europäische Rechtsrahmen für audiovisuelle Mediendienste als
ausgewogen erwiesen und sich bei Bürgern und Unternehmen gleichermaßen bewährt. Dennoch verdienen
verschiedene Punkte Beachtung, insbesondere im Bereich der audiovisuellen
kommerziellen Kommunikation, wo mehrere Aspekte genauer beobachtet und bewertet
werden sollten, um die Effektivität der Vorschriften im Hinblick auf die
Erreichung ihres Ziels zu steigern, vor allem hinsichtlich des Jugendschutzes
in allen audiovisuellen Medien. Die
geplante Aktualisierung der Kommissionsmitteilung zu Auslegungsfragen in Bezug
auf bestimmte Aspekte der Bestimmungen der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“
wird mehr Klarheit hinsichtlich spezifischer Fragen in diesem Bereich schaffen. Im Hinblick auf
Verhaltenskodizes für an Kinder gerichtete unangebrachte kommerzielle
Kommunikation zu Lebensmitteln mit hohem Fett-, Salz- oder Zuckergehalt sind
weitere Anstrengungen erforderlich, um eine ausreichende Größenordnung zu
erreichen, Unterstützung zu sichern und bewährte Verfahren zu entwickeln. Die Effektivität solcher Verhaltenskodizes
muss noch weiter bewertet werden. Die sich abzeichnenden
technologischen Entwicklungen könnten dazu führen, dass sich die Grenzen
zwischen der Rundfunkausstrahlung und Over-the-top-Übermittlung (OTT)
audiovisueller Inhalte verwischen. Folglich muss der aktuelle AVMD-Rechtsrahmen gegebenenfalls vor dem
Hintergrund sich entwickelnder Fernsehgewohnheiten und Übermittlungspraktiken
unter Berücksichtigung verwandter Ziele wie Verbraucherschutz und Grad der
Medienkompetenz überprüft werden. Da die möglichen
Auswirkungen auf den Markt und den Rechtsrahmen noch nicht völlig klar sind,
sollte eine umfassende Bewertung der derzeitigen und künftigen Situation
vorgenommen werden. Die
Kommission hat eine offene Aussprache mit den Interessenträgern über die
OTT-Übermittlung audiovisueller Inhalte angestoßen und wird diese Analyse in
den kommenden Monaten mit Blick auf die Vorlage eines Strategiepapiers zu
„Connected-TV” vertiefen. [1] Gegebenenfalls wurden auch Entwicklungen im Jahr 2011
berücksichtigt. [2] Quelle: Europäische Audiovisuelle Informationsstelle. [3] Spielfilme oder Kurzfilme, TV-Kataloge, Animationen,
Dokumentarfilme, Fitness-Sendungen, Musik und Archive. [4] http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/6&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. [5] Rechtssachen T- -385/07, T-55/08 und T-68/08, FIFA/
UEFA/ Kommission, 17.2.2011. [6] KOM(2010) 450. [7] Siehe
Unterlage des Kontaktausschusses http://ec.europa.eu/comm/avpolicy/reg/tvwf/contact_comm/index_en.htm. [8] Rechtssache C-222/07, UTECA, 5.3.2009. [9] Rechtssache C-281/09, Kommission / Spanien, 24.11.2011. [10] Die
Ergebnisse vorheriger Überprüfungen sind den Berichten über die Anwendung der
Richtlinie zu entnehmen, die hier abgerufen werden können:
http://ec.europa.eu/avpolicy/reg/tvwf/implementation/reports/index_en.htm. Bis
Ende 2012 werden alle Mitgliedstaaten überprüft. [11] Die Inhaltsanalyse ist eine Forschungsmethode zur
objektiven, systematischen quantitativen Beschreibung manifester
Kommunikationsinhalte. Weitergehende Informationen können dem Arbeitspapier der
Dienststellen entnommen werden. [12] Siehe Unterlage des Kontaktausschusses:
http://ec.europa.eu/comm/avpolicy/reg/tvwf/contact_comm/index_en.htm
. [13] Siehe
Unterlage des Kontaktausschusses http://ec.europa.eu/comm/avpolicy/reg/tvwf/contact_comm/index_en.htm. [14] ABl. C 102 vom 28.4.2004, S. 2, siehe Anhang. [15] Vgl. Dokument des
Kontaktausschusses
http://ec.europa.eu/comm/avpolicy/reg/tvwf/contact_comm/index_en.htm. [16] http://ec.europa.eu/health/nutrition_physical_activity/platform/platform_db_en.htm [17] http://ec.europa.eu/health/nutrition_physical_activity/docs/evaluation_frep_en.pdf [18] IHS Source Digest. [19] Vgl. auch Grünbuch über den
Online-Vertrieb von audiovisuellen Werken, KOM(2011) 427 endgültig. [20] Europe Economics: Digital Content Services for Consumers: Assessment of Problems Experienced by Consumers (2011):
http://ec.europa.eu/justice/consumer-marketing/files/empirical_report_final_-_2011-06-15.pdf; Detaillierte
Ergebnisse der Untersuchung: http://ec.europa.eu/justice/consumer-marketing/files/empirical_report_final_appendix_9_2011-06-15.pdf [21] Ipsos MORI, Protecting Audiences
in a Converged World, Januar 2012. [22] Danish Technological Institute
und European Association for Viewers’ Interests, Testing and Refining
Criteria to assess Media Literacy levels in Europe, April 2011.