MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Konkretere Vorteile aus den Umweltmaßnahmen der EU: Schaffung von Vertrauen durch mehr Information und größere Reaktionsbereitschaft der Behörden /* COM/2012/095 final */
MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS
EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND
SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Konkretere Vorteile aus den Umweltmaßnahmen
der EU: Schaffung von Vertrauen durch mehr Information und größere
Reaktionsbereitschaft der Behörden Einleitung Mit den Überlegungen in dieser Mitteilung wird
einer Forderung des Rates „Umwelt“ vom Dezember 2010 entsprochen, nach der die
Mitgliedstaaten und die Kommission die Anwendung und Durchsetzung des
Umweltrechts der EU verstärken und verbessern sollten, um den Zustand der
Umwelt zu verbessern und gleiche Bedingungen für alle zu gewährleisten. Die Eurobarometer-Erhebungen von 2008 und 2011,
bei denen die europäischen Bürgerinnen und Bürger zum Thema Umwelt befragt
wurden, haben bestätigt, dass für die meisten von ihnen eine gesunde Umwelt für
ihre Lebensqualität ebenso wichtig ist wie die wirtschaftliche Lage und soziale
Faktoren. Im Bericht „Die Umwelt in Europa – Zustand und
Ausblick 2010“ der Europäischen Umweltagentur (EUA) wurde aber festgestellt,
dass die EU offenbar in einer Reihe von Situationen auf der Stelle tritt oder
Rückschritte macht, was sie von einer nachhaltigen Entwicklung weg statt zu ihr
hinführt. Was können wir tun, um diese Entwicklungen
umzukehren? Mit Ausnahme der Böden gibt es für unsere Umwelt bereits umfassende,
großenteils längst etablierte Rechtsvorschriften der EU, so dass es jetzt vor
allem darauf ankommt, diese Vorschriften wirksam anzuwenden. Zwei Punkte sind dabei von herausragender
Bedeutung: zum einen der Umfang unseres Wissens über den Zustand der Umwelt und
die Art und Weise, in der diese geschützt wird, und zum anderen wirksame Mittel
für den Umgang mit konkreten Problemen. Über einige Themen wie beispielsweise das
Ausmaß der Luftverschmutzung in den Städten oder die Qualität der Badegewässer
wissen wir bereits sehr viel, während unsere Kenntnisse in anderen Bereichen
wie z. B. Biodiversität und Landnutzung lückenhafter sind. Außerdem ist es
schwierig, ein vollständiges Bild zu erhalten, wenn wir genau wissen wollen,
wie die Vorschriften in einer Region, einer Stadt oder einem Dorf angewendet
werden. Beschwerden an die Kommission und Petitionen an das Europäische
Parlament geben zwar oft wichtige Hinweise, bilden aber nur eine unvollständige
Informationsquelle. Die Analysen und Konsultationen im Zuge der Vorarbeiten
für ein Siebtes Umwelt-Aktionsprogramm belegen klar, dass eine verstärkte und
verbesserte Anwendung der Vorschriften als ein eigenständiges prioritäres Ziel
der europäischen Umweltpolitik angesehen werden kann. In dieser Mitteilung wird
untersucht, wie den Mitgliedstaaten dabei geholfen werden kann, ein systematisches
Konzept für die Sammlung und Verbreitung von Informationen zu erreichen und besser
auf konkrete Probleme zu reagieren. Ein wirksamer Zugang zu den Gerichten ist
notwendig, aber nicht ausreichend, weshalb vorgeschlagen wird, auch Inspektionen
und Überwachung, Beschwerdemechanismen und die Formalisierung von Partnerschaften
unter die Lupe zu nehmen, um die Anwendung der Vorschriften zu gewährleisten. Die dargestellten Überlegungen ergänzen den
Inhalt einer einschlägigen Mitteilung aus dem Jahr 2008[1] und stützen sich – wobei der Schwerpunkt
auf die im Aarhus-Übereinkommen[2]
hervorgehobenen Besonderheiten des Umweltrechts gelegt wird ‑ auf die
Mitteilung „Ein Europa der Ergebnisse“[3] aus dem
Jahr 2007, in der auf die Bedeutung von mehr Transparenz
auf EU-Ebene hingewiesen und festgestellt wird, „dass Beschwerdeführer in
einigen Fällen ihre Rechte auf nationaler Ebene unmittelbar und wirksamer
durchsetzen könnten.“[4] Die Reaktionen auf diese Mitteilung werden in
die Vorarbeiten für das Siebte Umwelt-Aktionsprogramm einfließen. Sie können
auch dazu führen, dass die Kommission ‑ erforderlichenfalls gestützt
auf eine Folgenabschätzung ‑ spezifische Maßnahmen vorschlägt. Soweit
die Rechtsvorschriften neben den Umweltzielen noch weitere Ziele verfolgen
(z. B. im Energiebereich), müssen die hier erläuterten Vorschläge
möglicherweise durch besondere Vorschriften ergänzt werden, die insbesondere
die Beziehungen zu bestimmten Interessenträgern betreffen. Warum eine ordnungsgemäße Anwendung wichtig
ist Eine verzögerte
oder inadäquate Anwendung der Vorschriften kann viele nachteilige Folgen haben.
Letztlich schadet sie der Umwelt und der menschlichen Gesundheit, schafft Rechtsunsicherheit
für die Industrie und stellt die gleichen Wettbewerbsbedingungen auf dem Binnenmarkt
in Frage. Die langfristigen Kosten für Abhilfemaßnahmen (z. B. für die
Beseitigung der Spuren von wilden Mülldeponien und für die Wiederherstellung
von geschädigten Lebensräumen) sind unter Umständen viel höher als die Kosten
vorbeugender Maßnahmen. Die Kosten der
Nichtanwendung der bestehenden Rechtsvorschriften werden grob auf etwa
50 Mrd. EUR im Jahr geschätzt[5]. Diese
Kosten betreffen nicht nur die Umweltauswirkungen, sondern auch die
Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit. So leben 20 % bis 50 %
der Bevölkerung der EU in Gebieten, in denen die europäischen Grenzwerte für
die Luftqualität nicht eingehalten werden und die geschätzten jährlichen Kosten
in Form von Gesundheitsausgaben oder verlorenen Arbeitstagen in die Milliarden
Euro gehen. Mit Blick auf die Vorteile
wird in der Strategie Europa 2020 festgestellt, dass die neuen Beschäftigungsquellen
in kritischem Maße von Investitionen in Wissen und Innovation abhängen. Da die
Umweltindustrie in der EU Schätzungen zufolge einen jährlichen Umsatz von über 300 Mrd. EUR verzeichnet, kann die Unsicherheit über Möglichkeiten,
Wege und Zeitrahmen für die Anwendung erhebliche Kosten aufgrund verpasster Chancen
nach sich ziehen[6]. Konkret dürften
mit der vollständigen Anwendung des EU-Abfallrechts 400 000 Arbeitsplätze
geschaffen werden, und die Nettokosten werden um 72 Mrd. EUR/Jahr
niedriger sein als beim alternativen Szenarium einer Nichtanwendung[7]. Zugleich bieten
neuartige oder verbesserte Anwendungsverfahren die Möglichkeit, den Verwaltungsaufwand
zu verringern, und führen zu ausgewogeneren Bedingungen für alle, indem die
Beschlussfassung strikter, berechenbarer und kohärenter wird und in besserer
Kenntnis der Sachlage erfolgt. Warum die EU die Informationen über die
Anwendung verbessern muss Die Informationen über
die Anwendung betreffen zum einen den Zustand der Umwelt und zum anderen alle
administrativen und sonstigen Maßnahmen, die erforderlich sind, um diesen zu
schützen bzw. zu verbessern. Das Umweltrecht der EU umfasst Vorschriften,
aufgrund deren Informationen generiert werden (z. B. Anforderungen an die
Überwachung der Luftqualität), sowie Vorschriften, nach denen der breiten
Öffentlichkeit Informationen zur Verfügung gestellt werden müssen. In den vergangenen zehn Jahren wurden diese Informationen
besser strukturiert und verstärkt verwendet, teilweise durch eine Überarbeitung
der Richtlinie über den Zugang zu Informationen[8],
die Verabschiedung der INSPIRE-Richtlinie[9],
die Arbeiten im Nachgang zur Kommissionsmitteilung „Hin zu einem gemeinsamen
Umweltinformationssystem (SEIS)“ aus dem Jahr 2008[10] sowie den verstärkten Einsatz
von Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT) auf EU-Ebene und
nationaler Ebene. Dennoch gibt es bei den Informationen über
die Anwendung nach wie vor Probleme. So ist es nicht immer leicht, rasch die
einzelstaatlichen Vorschriften zu ermitteln, die einer bestimmten Vorschrift
einer Richtlinie entsprechen. Die Überwachung erfolgt in Europa nicht überall
in gleicher Weise, und die generierten Informationen sind lückenhaft und häufig
veraltet. Umweltinformationen werden auf Einzelantrag hin zur Verfügung
gestellt statt systematisch veröffentlicht. Dank besserer Informationen auf nationaler,
regionaler und lokaler Ebene könnten die Hauptprobleme und die bestgeeignete
und effizienteste Weise ihrer Lösung ermittelt werden. Die umfassendere
Anwendung des SEIS-Prinzips „Einmalige Berichterstattung, häufige Verwendung“
würde dazu beitragen, den Informationsbedarf zu rationalisieren. Verbesserung der Informationen über die
Anwendung Die Hauptverantwortung für die Anwendung der
Vorschriften liegt bei den Mitgliedstaaten, und hier sind der Bedarf von
Bürgern, Behörden und Unternehmen an Umweltinformationen und ihre
diesbezüglichen Erwartungen am größten. Um diesem Bedarf und diesen Erwartungen
gerecht zu werden, müssen die Mitgliedstaaten Informationssysteme errichten,
die Informationen generieren, verwalten und verbreiten, die wiederum zeigen,
wie die Rechtsvorschriften der EU in der Praxis angewendet und eingehalten
werden[11].
Die betreffenden Informationen müssen den physischen Zustand der Umwelt und administrative
Maßnahmen, stabile[12]
und dynamische[13]
Elemente abdecken. Sie müssen unterschiedlichen Endnutzern dienen und dazu
beitragen, dass die zuständigen Behörden ihre Aufgaben wahrnehmen, die
Überwachungsstellen die Einhaltung der Vorschriften überprüfen und die
Bürgerinnen und Bürger verstehen können, wie sie und ihre Umwelt geschützt
werden. Dies ist nur dann möglich, wenn Umweltwissenschaftler, Statistiker,
IKT-Experten und Verwaltungsfachleute eng zusammenarbeiten, um Informationen zu
liefern, die zum einen wissenschaftlich und rechtlich belastbar und zum anderen
für die breite Öffentlichkeit, Sachverständige und politische
Entscheidungsträger von Belang sind. Darüber hinaus sieht das
Aarhus-Übereinkommen die schrittweise Verbesserung von
Online-Umweltinformationen vor. Die nachstehend beschriebenen Ziele betreffen Folgendes:
Prüfung, wie mit den Mitgliedstaaten aktiver zusammengearbeitet werden kann,
damit diese wirksame Informationssysteme errichten; Bereitstellung von besser
aggregierten Informationen auf EU-Ebene; Schaffung von Vertrauen in die generierten
Informationen insgesamt; Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Behandlung
von Datenlücken und einer wirksameren Überwachung von Veränderungen der Bodenbedeckung. Ziel: Zusammenarbeit mit den
Mitgliedstaaten zwecks Errichtung von wirksameren Informationssystemen, die die
Anwendung der Vorschriften betreffen Für alle wichtigen auf EU-Ebene bestehenden Verpflichtungen
im Umweltbereich sollte ein Informationssystem vorhanden sein, das gestattet,
die Anwendung der Vorschriften im Einklang mit dem Aarhus-Übereinkommen
möglichst effizient und zeitnah zu verfolgen. Beispielsweise sollten für die vielen Tausende
von Industrieanlagen und sonstigen Anlagen in Europa, die besonderen Kontrollen
unterliegen, Online-Informationen vorliegen, die die wichtigsten einschlägigen
Umweltvorschriften betreffen. Auf diese Weise könnten z. B. Nutzer aller
Kategorien über ein Internet-Portal und eine interaktive Karte leicht feststellen,
ob eine bestimmte Anlage über eine Genehmigung verfügt und ob gegen etwaige anhand
von Überwachungsdaten oder auf andere Weise identifizierte Probleme vorgegangen
wird. Die Richtlinie über den Zugang zu
Informationen enthält bereits Mindestanforderungen für eine aktive und
systematische Verbreitung von Informationen sowie die allgemeine Verpflichtung,
dafür zu sorgen, dass die Informationen aktuell, exakt und vergleichbar sind[14]. Diese Vorschriften sind bislang
aber nicht systematisch mit Informationen über die Anwendung und Einhaltung
einzelner Rechtsakte der EU im Umweltbereich verknüpft. Die Kommission
wird prüfen, ·
wie die Wirksamkeit der Richtlinie über den Zugang
zu Informationen erhöht werden könnte. Als Optionen kommen die Ausarbeitung
eines Leitfadens für Best-Practice-Verfahren und/oder die Verschärfung
der bestehenden Vorschriften in Betracht; ·
ob die Mitgliedstaaten mit Unterstützung der
Kommission strukturierte Anwendungs- und Informationskonzepte (structured
implementation and information frameworks, SIIF) für alle wichtigen
EU-Rechtsakte im Umweltbereich ausarbeiten könnten. Diese würden dazu dienen,
die wichtigsten Vorschriften einer Richtlinie zu präzisieren und festzustellen,
welche Arten von Informationen benötigt werden, um nachzuweisen, wie das
EU-Recht konkret angewendet wird. Die SIIF würden bestehende Rechtsvorschriften
betreffen und – gemeinsam mit Initiativen im Rahmen des SEIS – den
Mitgliedstaaten als Orientierung bei der Entwicklung von Informationssystemen
dienen, mit denen die konkrete Anwendung auf permanenter Basis verfolgt werden
kann; ·
wie EU-Mittel für die Entwicklung, Modernisierung
und den Einsatz einschlägiger interoperabler Informationssysteme in den
Mitgliedstaaten und entsprechende Schulungen verwendet werden könnten. Ziel: Verbesserung von Informationen auf
EU-Ebene Die verbesserten Informationssysteme in den
Mitgliedstaaten müssten durch bessere EU-weite Gesamtübersichten ergänzt
werden, um das Vorliegen gleicher Bedingungen für alle nachzuweisen. Die EUA
spielt gemeinsam mit dem statistischen Amt der Europäischen Union (Eurostat)
und der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC) eine immer wichtigere Rolle bei der
Verarbeitung von Überwachungs- und sonstigen Daten, die die Mitgliedstaaten der
Kommission übermitteln. Beispielsweise gibt der mit Unterstützung der EUA
erstellte jährliche Bericht der Kommission über die Qualität der Badegewässer
einen umfassenden Überblick, gestützt auf georeferenzierte Daten für mehr als
21 000 Badegewässer in ganz Europa. Die Nutzer können auf einer Website
Daten herunterladen und interaktive Karten (von europäischem Maßstab bis hin zu
einzelnen Plätzen) konsultieren. Derzeit werden unter Beteiligung der EUA
Pilotinitiativen für Luftqualität und Abfälle entwickelt, um die Anwendung der
Vorschriften insgesamt zu verstärken. Die Kommission
wird prüfen, ·
wie der Öffentlichkeit systematische und verbesserte
Online-Informationen über die Anwendung der Vorschriften (auch durch Einsatz
transparenter Überwachungsinstrumente und Benchmarks) bereitgestellt werden
könnten; ·
wie gemeinsam mit den Mitgliedstaaten (und
gegebenenfalls in Zusammenarbeit mit der EUA) weiter darauf hingearbeitet
werden kann, den in der Badegewässer-Richtlinie angewendeten Ansatz auf alle
einschlägigen Rechtsakte der EU im Umweltbereich auszudehnen. Ziel: Schaffung von Vertrauen in die auf
nationaler, regionaler und lokaler Ebene generierten Informationen Vertrauen in das Umweltrecht der EU setzt
voraus, dass die Mitgliedstaaten gleichwertige Anstrengungen unternehmen, was den
Umfang und die Verlässlichkeit der Überwachung des Umweltzustands und anderer
Initiativen zur Generierung von Informationen anbelangt. Aufgrund ihrer immer
wichtigeren Rolle bei der Verarbeitung und Validierung von Umweltdaten kann die
EUA hier einen wertvollen Beitrag leisten. Die Kommission
will mit der EUA weiter im Einklang mit deren Auftrag zusammenarbeiten, um es
der Agentur zu ermöglichen, ·
die Kommission dabei zu unterstützen, die Qualität
der auf nationaler Ebene bestehenden Regelungen zur Überwachung des Umweltzustands
zu sichern und die Überwachungssysteme zu überprüfen, damit gewährleistet ist,
dass diese Systeme weitgehend vergleichbar, für den beabsichtigten Zweck
tauglich und in angemessener Weise auf die größten Risiken ausgerichtet sind; ·
andere Aufgaben wahrzunehmen, die die
Bereitstellung von Informationen über die Anwendung von Umweltmaßnahmen der EU
betreffen. Ziel: Schließung wichtiger
Informationslücken bei der Förderung und Durchsetzung der Einhaltung der
Vorschriften sowie bei der Überwachung der Bodenbedeckung Es liegen keine ausreichenden Daten über die Tätigkeiten
vor, die auf nationaler Ebene von Inspektoren, Staatsanwälten und Gerichten zur
Einhaltung und Durchsetzung der Vorschriften unternommen werden. Dies
erleichtert nicht die Wahl zwischen unterschiedlichen Ansätzen zur
Vorschrifteneinhaltung, einschließlich potenziell vielsprechender Ansätze, die
auch Anreize umfassen. Die Überwachung von Veränderungen der
Bodenbedeckung und die Reaktion auf diese Veränderungen sind für den Erfolg
eines großen Teil des Umweltrechts der EU (z. B. Bekämpfung illegaler
Abfallentsorgung, Bewirtschaftung seltener Lebensräume) von zentraler
Bedeutung. Technologische Fortschritte, beispielsweise bei den Erdbeobachtungstechnologien,
bieten Möglichkeiten (auch im Hinblick auf eine Verringerung der
Überwachungskosten), die derzeit noch nicht systematisch wahrgenommen werden. Die Kommission
hält Verbesserungen für möglich durch ·
Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und Aufnahme
eines Dialogs mit wichtigen Netzwerken von Inspektoren, Staatsanwälten und
Richtern, um die wesentlichen Kategorien von Informationen und die beste Art
und Weise der Datenerhebung und ‑zusammenstellung zu bestimmen; ·
eine Initiative für den Einsatz von Erdbeobachtungstechnologien
durch die Mitgliedstaaten, um eine wirksamere Überwachung vor Ort zu erreichen. Warum die EU die Reaktionsbereitschaft auf nationaler,
regionaler und lokaler Ebene verbessern muss Bessere Informationen werden zu besseren
Ergebnissen beitragen, reichen alleine aber nicht aus. Die Überwachung der
Anwendung ist eine wesentliche Verantwortung von Einrichtungen und Personen,
die Aufgaben wahrnehmen und/oder über Befugnisse und Rechte verfügen, um im
Zusammenhang mit den Einhaltungsverpflichtungen Untersuchungen durchzuführen, eine
Überwachung und Überprüfung vorzunehmen, beratend tätig zu werden oder eine
Rechenschaftspflicht zu gewährleisten. Zu diesen Einrichtungen und Personen gehören
nationale Inspektoren, Bürgerbeauftragte, Staatsanwälte, Gerichte, Prüfer, NRO sowie
Bürgerinnen und Bürger, die ihre Mitwirkungsrechte wahrnehmen und Eingaben machen.
Auf EU-Ebene werden diese Rollen von der Kommission, dem Europäischen
Parlament, dem Gerichtshof, dem Europäischen Bürgerbeauftragten und der EUA
wahrgenommen. Als Hüterin der Verträge macht die Kommission
von ihren Durchsetzungsbefugnissen Gebrauch, wenn die geforderten Endergebnisse
nicht erbracht werden. Die hohe Zahl von Verstößen, Beschwerden und Petitionen,
die das Umweltrecht der EU betreffen, zeigen aber, dass die Anwendung der
Vorschriften in den Mitgliedstaaten generell stärker überwacht werden muss. Mehr Reaktionsbereitschaft auf nationaler,
regionaler und lokaler Ebene Die Kommission schlägt die Prüfung einer Reihe
von Initiativen vor, mit denen auf diese Herausforderung eingegangen werden
könnte. Diese Initiativen können auch für sich alleine stehen, ergänzen sich
aber und werden miteinander kombiniert eine größere Wirkung entfalten.
Beispielsweise wäre Bürgerinnen und Bürgern, die nicht vor Gericht gehen wollen,
mit einem verbesserten Zugang zu den Gerichten wenig geholfen, wenn nicht auch
die Beschwerdebehandlung verbessert wird. Ziel: Verbesserung der auf das EU-Recht
angewendeten Inspektionen und Überwachung Inspektionen und Überwachung auf nationaler
Ebene sind wichtig, um Vertrauen in die Anforderungen des Umweltrechts der EU
zu schaffen. Für die Inspektionen von Industrieanlagen liegt bereits ein Rahmen
vor, der die in der Empfehlung 2001/331/EG[15]
genannten Mindestkriterien für Inspektionen sowie verbindliche
sektorspezifische Bestimmungen umfasst. Vom Sektor Industrieanlagen abgesehen, würden
sich aber für sämtliche Tätigkeiten, von denen erhebliche nachteilige
Auswirkungen auf die Umwelt ausgehen könnten (von der Grundwasserentnahme bis
zum Handel mit geschützten Arten), zusätzliche Vorschriften für die Inspektionen
und Überwachung empfehlen, um diese z. B. zu straffen und einen stärker
risikobasierten Ansatz anzuwenden. Angesichts des sektorübergreifenden Charakters
des EU-Umweltrechts (z. B. Ineinandergreifen von Wasser- und
Naturschutzrecht) sollte ein solcher Ansatz ein kohärentes und koordiniertes
Vorgehen der zuständigen nationalen Behörden umfassen. Bei der Regelung von Inspektionen und
Überwachung auf nationaler Ebene müssen auch gleiche Bedingungen für alle gewährleistet
und das erforderliche Maß an Zusammenarbeit und Kohärenz bei Themen von
grenzübergreifender Art gewährleistet werden, um das gegenseitige Vertrauen zwischen
den Mitgliedstaaten zu stärken. Die Kommission
hält folgende Verbesserungen für angebracht: ·
Überarbeitung des bestehenden Rahmens für
Inspektionen und Überwachung; ·
bei allen neuen Rechtsvorschriften Prüfung (unter
Berücksichtigung der Erfahrung mit den bestehenden verbindlichen Vorschriften),
ob besondere Inspektions- und Überwachungsvorschriften mit aufgenommen werden
sollten; ·
Prüfung von Möglichkeiten, um die nationalen
Inspektions- und Überwachungstätigkeiten auf EU-Ebene gezielt zu ergänzen,
einschließlich durch ·
eine Inspektions- und Überwachungskapazität auf
EU-Ebene, ·
eine begrenzte Inspektionsrolle für die Kommission
unter Achtung der Verwaltungsautonomie der Mitgliedstaaten (hier könnte die
Ozon-Verordnung[16]
als Modell dienen) oder Befugnisse zur Prüfung der Inspektionen der Mitgliedstaaten,
wie dies in der Richtlinie über Tierversuche[17]
vorgesehen ist; ·
systematischerer Rückgriff auf gegenseitige
Inspektionen (peer review) unter Anlehnung an bestehende Initiativen im
Rahmen von IMPEL (Netzwerk nationaler Inspektoren); ·
Vorkehrungen für die Heranziehung von unabhängigen
Sachverständigen auf Ad-hoc-Basis zur Behandlung von Fällen mit sehr
spezifischen Anwendungsproblemen. Ziel: Bessere Beschwerdebehandlung und
Mediation auf nationaler Ebene Derzeit gibt es keinen allgemeinen Rahmen, der
regeln würde, wie die zuständigen Behörden mit Beschwerden auf nationaler Ebene
umgehen sollten. Ein doppelter Ansatz mit direkter Beschwerdebehandlung und Behandlung
von Beschwerden in der Überprüfungsphase würde die Wahrscheinlichkeit erhöhen,
dass Beschwerden und Klagen konsequent und zügig bearbeitet werden. Regelungen für die Beschwerdebehandlung können
die Interaktion zwischen Bürgerinnen und Bürgern und den Behörden verbessern,
doch kann es Fälle geben, in denen eine Mediation oder ähnliche
Streitbeilegungsmechanismen eine weitere nützliche Dimension eröffnen. Verbesserungen bei der Beschwerdebehandlung
auf nationaler Ebene würden das Recht auf Beschwerde bei der Kommission in
keiner Weise beeinträchtigen, dürften aber den Ärger von Bürgerinnen und
Bürgern mindern, der entstehen kann, wenn die EU-Organe wegen fehlender nationaler
Rechtsmittel zum Eingreifen aufgefordert werden. Solche Verbesserungen würden
auch dem jüngsten Trend in anderen Bereichen der EU-Politik, insbesondere im
Verbraucherrecht[18],
entsprechen, besondere Vorschriften für Beschwerden und Streitbeilegung auf
nationaler Ebene vorzusehen. Die Kommission
hält es für sinnvoll, die Möglichkeiten für eine Initiative zur Verbesserung
der Beschwerdebehandlung durch die Mitgliedstaaten zu erkunden. Diese
Initiative könnte z. B. bindende oder nicht bindende allgemeine Kriterien,
ergänzt durch bindende sektorspezifische Vorschriften, umfassen und würde
Folgendes betreffen: Beschwerden,
bei denen die Notwendigkeit einer Intervention der zuständigen Behörde im
Mittelpunkt steht. Die EU-Kriterien für die
Beschwerdebehandlung würden auf die Schaffung gleicher Bedingungen für alle
abzielen, was die Reaktionsbereitschaft der zuständigen Behörden anbelangt, und
allgemeine Garantien in Bezug auf Vertraulichkeit, Führung von Aufzeichnungen
und zügige Behandlung vorsehen. Beschwerden,
bei denen der Vorwurf der Untätigkeit oder Unzulänglichkeit der Behörden im
Mittelpunkt steht. Die EU-Kriterien für die
Beschwerdebehandlung würden darauf abzielen, dass die Bürgerinnen und Bürger
ihre Unzufriedenheit einer unabhängigen nationalen Beschwerdestelle (z. B.
einem Bürgerbeauftragten) vortragen können. Beschwerden,
bei denen sich eine Mediation oder ein anderer vergleichbarer Streitbeilegungsmechanismus
anbieten würde. Die EU-Kriterien würden einen solchen
Mechanismus vorsehen, um Fälle abzudecken, in denen die Parteien eine gütliche Einigung
für beiderseits vorteilhaft halten. Ziel: Verbesserung des Zugangs zu den
Gerichten Besondere Vorschriften, die einen angemessenen
Zugang zu den Gerichten gewährleisten, sind derzeit auf einige wenige Bereiche
des EU-Umweltrechts beschränkt. Ein Vorschlag der Kommission aus dem Jahr 2003[19], der einen umfassenderen
Zugang erleichtern sollte, ist nicht weiter vorangeschritten, doch hat sich der
breitere Kontext geändert. Insbesondere hat der Gerichtshof der Europäischen
Union vor kurzem bestätigt, dass die nationalen Gerichte die Vorschriften für
den Zugang zu den Gerichten in einer Weise auslegen müssen, die mit dem
Aarhus-Übereinkommen im Einklang steht[20].
Die nationalen Gerichte und die Träger wirtschaftlicher wie auch ökologischer
Interessen sind sich unsicher, was dies für sie bedeutet. Die Kommission
hält es für angezeigt zu untersuchen, wie den nationalen Gerichten und den
Trägern wirtschaftlicher und ökologischer Interessen mehr Sicherheit verschafft
werden kann. Als Möglichkeiten kämen in Betracht: ·
Ausarbeitung von Leitlinien unter Berücksichtigung
des umfangreichen Rechtsprechungskorpus aus jüngster Zeit, um die Anwendung der
bestehenden Vorschriften für den Zugang zu den Gerichten[21] zu verbessern, sowie ·
Festlegung (auf EU-Ebene) der Bedingungen für einen
effizienten und wirksamen Zugang zu den nationalen Gerichten für alle Bereiche
des Umweltrechts der EU. Ziel: Verbesserung der Ergebnisse für die
Umwelt durch Aufbau von Kapazitäten und Anwendung von für die Mitgliedstaaten
bindenden Vereinbarungen Auf europäischer Ebene wurden Netzwerke von
Bürgerbeauftragten, Umweltagenturen, Inspektoren, Anwälten, die mit den
Regierungen zusammenarbeiten, Richtern und Staatsanwälten errichtet. Trotz
einer Reihe von Initiativen wurde jedoch das Potenzial einer Zusammenarbeit
zwischen allen Netzwerken noch nicht ausgeschöpft. Die Schwierigkeit liegt u. a.
darin sicherzustellen, dass die Netzwerke über ein ausreichend stabiles
Sekretariat verfügen, um über lange Zeiträume effizient arbeiten zu können, und
Projekte und Initiativen zu identifizieren und durchzuführen, die den
Mitgliedern der Netzwerke Hilfestellung leisten und die Durchführung
erleichtern. Auch innerhalb der Mitgliedstaaten können sich
Netzwerke als nützlich erweisen, beispielsweise um die regionalen und lokalen
Behörden besser in die Durchführung einzubinden. Die Vernetzung von nationalen
Inspektoren oder Staatsanwälten kann ebenfalls einen erheblichen Beitrag
leisten[22]. Beim Auftreten von Problemen müssen die
Mitgliedstaaten im Einklang mit klaren Verpflichtungen Maßnahmen mit Benchmarks
und zeitlichen Vorgaben einleiten, um die erforderlichen Resultate zu erzielen.
Diese Verpflichtungen müssen formalisiert und der Öffentlichkeit zur Kenntnis
gebracht werden, damit die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, die Unternehmen
und die Bürgerinnen und Bürger darauf vertrauen können, dass ihre Belange innerhalb
eines strukturierten Rahmens berücksichtigt werden. Zu diesem Zweck könnten
partnerschaftliche Durchführungsvereinbarungen getroffen werden, über die bessere
Ergebnisse für die Umwelt erzielt werden sollen. Die Kommission
hält Verbesserungen für möglich durch ·
aktive Zusammenarbeit mit EU-Netzwerken, wobei
deren jeweilige Rollen und Stärken im Mittelpunkt stehen, Doppelaufwand
vermieden und die Kommunikation zwischen den Netzwerken erleichtert wird. Die Resultate
der Zusammenarbeit werden der autonomen Rolle sowohl der Kommission als auch
der Netzwerke Rechnung tragen. Ein denkbares Resultat wäre die Förderung von
Schulungen für Staatsanwälte und Ermittlungsbeamte sowie für Richter. Neue
Resultate, die von solchen Netzwerken hervorgebracht werden, wären z. B.: ·
Informationen über erfolgreiche ergänzende Konzepte
für die Einhaltung und Durchsetzung von Vorschriften; ·
Beratung oder andere Formen der Unterstützung für
nationale Bürgerbeauftragte bei der Prüfung von Beschwerden im Zusammenhang mit
dem Umweltrecht der EU; ·
vorgeschlagene Kriterien für die Anwendung von
verwaltungs- und strafrechtlichen Sanktionen (Staatsanwälte); ·
Empfehlungen für die Schließung von Datenlücken bei
den Maßnahmen, die auf nationaler Ebene unternommen werden, um die Einhaltung
der Vorschriften zu fördern und durchzusetzen; ·
allgemeine Empfehlungen zur Durchführbarkeit und
Durchsetzbarkeit von Vorschlägen der EU für den Umweltbereich; ·
mit dem Ausschuss der Regionen gemeinsam
organisierte Veranstaltungen und Konferenzen zum Thema Durchführung und
Errichtung einer technischen Plattform für die Zusammenarbeit im Umweltbereich
unter Anlehnung an die bereits bestehende Plattform für den Gesundheitsbereich; ·
Durchführungsvereinbarungen, die (unbeschadet der
Bestimmungen der Verträge und der Rolle der Kommission als Hütering der
Verträge) die Mitgliedstaaten zu Maßnahmen verpflichten, um entweder präventiv
die Fähigkeit zu einer wirksamen Durchführung zu stärken oder gegebenenfalls korrektiv
spezifische Probleme durch gezieltes Handeln zu lösen. Partnerschaftliche
Durchführungsvereinbarungen könnten die EU-Förderung proaktiv auf verbesserte
Durchführungsstrukturen in den Mitgliedstaaten ausrichten und ließen sich mit
anderen in dieser Mitteilung genannten Initiativen (z. B. wirksame
Informationssysteme, Mechanismen für die Behandlung von Beschwerden,
Inspektionen) verknüpfen. Außerdem könnten sie auf Einzelfallbasis die Pläne
der Mitgliedstaaten mit Abhilfemaßnahmen zur Lösung spezifischer Probleme
unterstützen, indem gezielte und mit ausreichenden Mitteln ausgestattete
Arbeitsprogramme mit Etappenzielen, Transparenzgarantien und anderen Garantien durchgeführt
werden. Fazit Diese Mitteilung ergänzt die zuvor genannten
Mitteilungen von 2007 und 2008 durch Überlegungen, die in erster Linie dazu
dienen, den Mitgliedstaaten wirksamere Instrumente zur Verbesserung der
konkreten Anwendung an die Hand zu geben. Information und Reaktion sind einander
ergänzende Facetten der Durchführung. So kann, um nur ein Beispiel zu nennen,
eine bessere Information die Zollbehörden in die Lage versetzen, bessere
Strategien zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Abfällen oder gefährdeten
Arten einzusetzen. Die Anwendung der Vorschriften ist mit Kosten
verbunden. Die Kosten der Nichtanwendung sind aber häufig sehr viel höher,
weshalb die in dieser Mitteilung vorgeschlagenen Maßnahmen eine sichere
Investition nicht nur für die Zukunft sondern auch für die Gegenwart darstellen.
Diese Mitteilung ist an das Europäische
Parlament, die Mitgliedstaaten, deren Bürgerinnen und Bürger und alle diejenigen
gerichtet, die mit der Anwendung und Durchsetzung des Umweltrechts befasst
sind. Das Siebte Umwelt-Aktionsprogramm dürfte eine angemessene
Weiterbehandlung gewährleisten, und für spezifische Maßnahmen wird eine
Folgenabschätzung durchgeführt. [1] KOM(2008) 773 endg. [2] Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die
Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten
in Umweltangelegenheiten. [3] KOM(2007) 502 endg. [4] Diese Überlegungen werden auch den Beitrittsländern
mitgeteilt, damit sie die Anwendung auf dieser Grundlage planen und gleich zu
Beginn der Angleichung an das EU-Umweltrecht verbessern können. [5] „The costs of not
implementing the environmental acquis“, COWI, 2011. [6] Ibid. [7] „Implementing EU Waste Legislation for Green Growth“,
Bio Intelligence Service, 2011. [8] Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit
zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG des Rates,
ABl. L 41 vom 14.2.2003. [9] Richtlinie 2007/2/EG zur Schaffung einer
Geodateninfrastruktur in der Europäischen Gemeinschaft (INSPIRE), ABl. L 108
vom 25.4.2007. [10] KOM(2008)46 endg. vom 1.2.2008. [11] Zur Umsetzung der Richtlinien in einzelstaatliches Recht
siehe die gemeinsame politische Erklärung des Europäischen Parlaments, des
Rates und der Kommission vom 27. Oktober 2011 zu erläuternden Dokumenten, ABl.
C 369 vom 17.12.2011. [12] z. B. Standort von ausgewiesenen Gebieten. [13] z. B. Überwachungsdaten. [14] Artikel 7 und 8. [15] Empfehlung 2001/331/EG zur Festlegung von Mindestkriterien
für Umweltinspektionen in den Mitgliedstaaten, ABl. L 118 vom 27.4.2001. [16] Verordnung (EG) Nr. 1005/2009 über Stoffe, die zum Abbau
der Ozonschicht führen, ABl. L 286 vom 31.10.2009. [17] Richtlinie 2010/63/EU zum Schutz der für wissenschaftliche
Zwecke verwendeten Tiere, ABl. L 276 vom 20.10.2010. [18] Richtlinie 2009/72/EG des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 13. Juli 2009 über gemeinsame Vorschriften für den
Elektrizitätsbinnenmarkt und zur Aufhebung der Richtlinie 2003/54/EG, ABl.
L 211 vom 14.8.2009. [19] KOM(2003) 624 endg. [20] Rechtssache C-240/09. [21] Richtlinie 2003/35/EG. [22] Hier ließen sich Beispiele aus Irland und der belgischen
Region Flandern anführen.