MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT - Aktionsplan zur Bewältigung der sozialen, wirtschaftlichen und regionalen Folgen der Umstrukturierung der EU-Fischerei

1. Einleitung

In ihrer Mitteilung über die Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik ("Fahrplan") [1] hat die Kommission angekündigt, dass sie vor Ende 2002 einen Aktionsplan zur Bewältigung der sozialen, wirtschaftlichen und regionalen Auswirkungen der Umstrukturierung in der Fischerei der EU veröffentlichen wird. Sie erläuterte, dass dieser Plan auf der Grundlage der Ergebnisse bilateraler Konsultationen mit den Mitgliedstaaten die vorläufige Schätzung der Arbeitsplatzverluste präzisieren und zugleich den Finanzbedarf für die Begleitmaßnahmen zur Reform der GFP erörtern wird. Die vorliegende Mitteilung der Kommission umfasst daher:

[1] Mitteilung der Kommission über die Reform der Gemeinsamen Fischereipolitik ("Fahrplan") Dokument KOM(2002) 181 endgültig vom 28.05.2002.

* eine Einschätzung der voraussichtlichen sozioökonomischen Folgen von Fischereiaufwandsbeschränkungen und Schiffsstilllegungen einschließlich neuer Schätzungen der zu erwartenden Verluste an Arbeitsplätzen;

* eine Analyse aller vorhandenen Mittel zur Abschwächung dieser Folgen im Rahmen der bestehenden Beihilferegelungen der Gemeinschaft (FIAF, EFRE und ESF [2]);

[2] FIAF: Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei EFRE: Europäischer Fonds für regionale Entwicklung ESF: Europäischer Sozialfonds.

* einen Überblick über zusätzliche Mittel, die kurzfristig durch die Reform der GFP und die Neuprogrammierung der Strukturfonds zur Verfügung stehen könnten;

* eine Betrachtung weiterer, längerfristig wirkender Optionen.

2. Sozioökonomische Folgen der GFP-Reform

2.1. Unterschiedliche Ursachen

2.1.1. Regelungen zur Beschränkung des Fischereiaufwands

Ein Ergebnis der GFP-Reform sind, wenn die Kommissionsvorschläge in ihrer jetzigen Fassung [3] angenommen werden, Beschränkungen des Fischereiaufwands, die im Rahmen von mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen für Bestände außerhalb sicherer biologischer Grenzen vorgeschlagen und umgesetzt werden. Solche Aufwandsbeschränkungen werden von den Mitgliedstaaten vermutlich in Form von Hafenliegzeiten vorgeschrieben. Es käme zu einer Reduzierung der Anzahl Fangtage, an denen Fischereifahrzeuge bestimmte Bestände gezielt befischen könnten, und hierdurch voraussichtlich zu einem Rückgang der Einkommen, weil die betroffenen Schiffe entweder andere, weniger rentable Fischereien aufnehmen müssten oder gar nicht auslaufen könnten. In einigen Fällen könnten die Hafenliegezeiten für einige Schiffe sogar solange dauern, dass ihr Betrieb unrentabel wird. Die Schiffseigner könnten sich hierauf für die völlige Stilllegung ihres Schiffes entscheiden, was sicherlich nicht das Ergebnis eines zentral geplanten Flottenreduzierungsprogramms wäre.

[3] Vgl. Kapitel II des Vorschlags für eine Verordnung des Rates über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Fischereiressourcen im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik. Dok. KOM(2002)185 endg. vom 20.05.2002.

2.1.2. Neue Vorschriften über die Gewährung von Flottenbeihilfen

Die vorgeschlagene [4] Einschränkung öffentlicher Beihilfen für die Modernisierung sowie die vorgeschlagene Abschaffung von Beihilfen für den Neubau oder die Ausfuhr von Fischereifahrzeugen und die attraktivere Regelung für den endgültigen Abbau von Kapazitäten [5] dürften sich auf den Sektor nachhaltig auswirken. Da die betreffenden Änderungen zur jetzigen Beihilferegelung wesentlicher Bestandteil der vorgeschlagenen GFP-Reform sind, werden sie mit Annahme dieser Reform durch den Rat auch umgesetzt werden. Allerdings ist nicht damit zu rechnen, dass sich die Änderungen sofort niederschlagen, denn wenn die Vorschläge der Kommission in ihrer jetzigen Form angenommen werden, gäbe es de facto eine Übergangsphase, in der Neubau- und Modernisierungszuschüsse auslaufen. Dies hängt mit den Zusagen zusammen, die die Mitgliedstaaten vor Ablauf des Programmplanungszeitraums für die MAP [6] IV am 31.12.2002 gemacht haben. Auch nach dem 1.1.2003, dem vorgeschlagenen Datum für das Inkrafttreten der GFP-Reform, dürften demnach noch zahlreiche Erneuerungs- und Modernisierungsvorhaben mit Gemeinschaftsunterstützung durchgeführt werden.

[4] Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor. Dok. KOM(2002)187 endg. vom 28.5.2002.

[5] Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einführung einer Sofortmaßnahme der Gemeinschaft für das Abwracken von Fischereifahrzeugen. Dok. KOM(2002)190 endg. vom 28.5.2002.

[6] MAP: Mehrjährige Ausrichtungsprogramme.

2.2. Bewertungsmethodik

Um den möglichen Finanzbedarf im Zuge der GFP-Reform veranschlagen zu können, musste die Kommission abschätzen, wie viele Fischereifahrzeuge und wie viele Arbeitsplätze im Fangsektor im Hoechstfall von den mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen betroffen sein könnten.

Zunächst einmal hat die Kommission festgestellt, dass im Fangsektor über die letzten zehn Jahre etwa 8 000 Arbeitsplätze/Jahr eingespart wurden. 4 000 dieser Arbeitsplatzverluste/Jahr hingen mit dem Abwracken von Fischereifahrzeugen zusammen, und weitere 4 000 Arbeitsplätze/Jahr gingen auf das Konto von Schiffsmodernisierungen, bei denen Arbeitskraft durch kapitalintensivere Technologien ersetzt wurde.

Dann hat die Kommission ausgerechnet, dass die jetzigen rund 4 000 Arbeitsplätze pro Jahr, die durch das Abwracken von Fischereifahrzeugen wegfallen, mit Verabschiedung der mehrjährigen Bewirtschaftungspläne auf maximal 7 000 Arbeitsplätze/Jahr oder 28 000 Arbeitsplätze über einen Zeitraum von vier Jahren (2003-2006) ansteigen könnten. Diese Schätzung beruht auf folgenden Annahmen:

* für sämtliche Bestände, die sich außerhalb sicherer biologischer Grenzen bewegen oder als überfischt gelten, wird es in weniger als drei Jahren voraussichtlich mehrjährige Bewirtschaftungspläne geben, die den wissenschaftlichen Empfehlungen über die Reduzierung der fischereilichen Sterblichkeit Rechnung tragen;

* die Reduzierung des Fischereiaufwands wird über eine kombinierte Reduzierung der Fangtätigkeit und der Fangkapazitäten im Verhältnis 1:4 erreicht;

* in den betroffenen Flottensegmenten werden für den erforderlichen Kapazitätsabbau die ältesten Schiffe stillgelegt;

* es wird dieselbe Anzahl wegfallender Arbeitsplätze je stillgelegtem Fischereifahrzeug angesetzt wie bei den iberischen Fangflotten bei der Nichterneuerung des Fischereiabkommens mit Marokko [7].

[7] Die damalige Schätzung betrug 1 Arbeitsplatz je 10 Tonnen abgewrackter Fangkapazität.

Hieraus ergab sich folglich, dass im Zuge der GFP-Reform:

* die Anzahl der Arbeitsplätze, die aufgrund von Abwrackungen verloren gehen, von 4 000 (dem festgestellten Durchschnitt der letzten zehn Jahre) auf maximal 7 000 Arbeitsplätze/Jahr (3 000 Arbeitsplätze/Jahr mehr) ansteigen könnte, d.h. über einen Zeitraum von vier Jahren auf insgesamt 28 000 Arbeitsplätze (Nettoanstieg 12 000 Arbeitsplätze);

* die Quote von 4 000 verlorenen Arbeitsplätzen/Jahr (in den letzten zehn Jahren) aufgrund des Trends, Arbeitskraft durch Kapital zu ersetzen, mit der Kürzung der öffentlichen Zuschüsse für Modernisierungen deutlich zurückgehen könnte.

Gleichzeitig wurde hervorgehoben, dass die Fischereiaufwandsbeschränkungen, die zur Durchführung der künftigen mehrjährigen Bewirtschaftungspläne vorgenommen werden müssen, hauptsächlich die Anrainermitgliedstaaten an Nord- und Ostsee betreffen werden.

2.3. Bilaterale Konsultationen mit den Mitgliedstaaten

Die Umsetzung der GFP-Reform und besonders die Verteilung der Aufwandsbeschränkungen auf die einzelnen Flottenzweige und Regionen/Häfen ist Aufgabe der Mitgliedstaaten. Jede Präzisierung der von der Kommission vorläufig geschätzten Verluste an Arbeitsplätzen setzt die Kooperation der Mitgliedstaaten voraus. Im September 2002 wurden daher bilaterale Konsultationen geführt, um folgende Fragen zu klären:

* die wahrscheinlichen Auswirkungen der Aufwandsbeschränkungen bei Annahme mehrjähriger Bewirtschaftungspläne auf die Beschäftigung;

* die wahrscheinlichen Auswirkungen der Streichung von Flottenbeihilfen;

* die Ausweisung der Regionen, in denen Fischer möglicherweise Unterstützung brauchen, um einen neuen Arbeitsplatz zu finden;

* den Spielraum für Anpassungen der bestehenden Beihilferegelungen der Gemeinschaft im Rahmen der Halbzeitüberprüfung der Strukturfonds Anfang 2004.

2.3.1. Relevante Ergebnisse

Aus diesen Konsultationen lassen sich folgende, für die Präzisierung der sozioökonomischen Auswirkungen wichtige Schlüsse ziehen. Dies sind allerdings eher qualitative als quantitative Aussagen, da die Mitgliedstaaten bisher über die Art und Weise, wie sie die Aufwandsbeschränkungen auf ihre Fangflotten oder Regionen aufteilen werden, keine Auskunft geben wollten oder konnten.

Die Einschätzung der sozioökonomischen Auswirkungen der GFP-Reform bleibt weitgehend eine theoretische Übung, da bisher keine mehrjährigen Bewirtschaftungspläne angenommen wurden und auch keine klaren Angaben über einen konkreten Zeitplan für eine solche Annahme vorliegen.

Die mehrjährigen Bewirtschaftungspläne sollten sich auf die besten verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten gründen. Die bisherigen Schätzungen für Aufwandsreduzierungen beruhen auf Empfehlungen aus dem Jahr 2001 (oder früher), während die Empfehlungen, auf die sich die künftigen mehrjährigen Bewirtschaftungspläne stützen müssen, noch gar nicht formuliert sind.

Je nach Ausmaß der im Rat vereinbarten Aufwandsreduzierung werden die Mitgliedstaaten möglicherweise unterschiedliche Verfahren zur Verteilung dieser Aufwandsbeschränkungen wählen. Einige Mitgliedstaaten werden sie vielleicht gleichmäßig auf alle betroffenen Flottensegmente verteilen, während andere sich für einen gezielteren Ansatz entscheiden, der die Abhängigkeit der Küstengebiete von der Fischerei, die Rentabilität der betroffenen Flotte, das Alter oder die Größe der Fischereifahrzeuge oder andere gegebenenfalls geeignete Kriterien berücksichtigt. Bisher hat hierzu kein Mitgliedstaat ein klares und genaues Konzept vorgelegt, außer dass der Schutz der kleinen Küstenfischerei (mit Booten von weniger als 12 m Länge) für einige ein vorrangiges Anliegen ist.

Die sozioökonomischen Auswirkungen sollten auch im Zusammenhang mit dem Vorschlag der Kommission beurteilt werden, die Beihilfen für die Flottenerneuerung und die Überführung in Drittländer auslaufen zu lassen und Modernisierungsbeihilfen nur noch für Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit an Bord, der Selektivität von Fanggeräten oder der Qualität der Erzeugung zu gewähren. Das Ergebnis der laufenden Verhandlungen in dieser sehr strittigen Frage wird über die künftige Rentabilität einiger Flottensegmente sowie das Verfahren entscheiden, nach dem die Mitgliedstaaten die Aufwandsbeschränkungen aufteilen.

Aus den oben genannten Gründen konnten die Mitgliedstaaten nur Angaben zu den betroffenen Flotten und Regionen machen, zögerten jedoch oder waren zum jetzigen Zeitpunkt außerstande, Schätzungen möglicher Arbeitsplatzverluste, selbst hypothetischer Natur, vorzulegen. Einige hoben zudem hervor, dass sie die Veröffentlichung theoretischer Zahlen für unangebracht halten, weil der Fischereisektor diese als Zielvorgaben für den Flottenabbau ansehen könnte.

Einig waren sich die Mitgliedstaaten jedoch in der Feststellung, dass die Durchführung aller Pläne in weniger als drei Jahren und in dem von Wissenschaftlern empfohlenen Umfang beträchtliche soziale Auswirkungen haben dürfte. Viele räumten ein, dass die Kommission zur Einschätzung des erforderlichen Finanzbedarfs zur Abfederung der sozioökonomischen Folgen nur einen recht theoretischen Ansatz wählen kann, der auf einer Reihe von Annahmen beruht. Viele wiesen darauf hin, dass sich das Verfahren nur verbessern ließe, indem für jeden vorgeschlagenen mehrjährigen Bewirtschaftungsplan eine Folgeabschätzung vorgenommen wird.

Viele Mitgliedstaaten brachten das Argument vor, dass Kapazitäts- oder Aufwandsbeschränkungen nur für Schiffe gelten sollten, die bedrohte Arten fangen, und nicht für das gesamte an der Befischung dieser Bestände beteiligte Flottensegment. Die meisten traten auch dafür ein, dass Aufwandsbeschränkungen im Verhältnis zum Anteil bedrohter Arten am Gesamtfang des betreffenden Segments festgesetzt werden sollten.

Die meisten Mitgliedstaaten waren überzeugt, dass die Zahl der von den mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen betroffenen Schiffe und damit die Verluste an Arbeitsplätzen unter diesen Umständen sehr viel geringer ausfallen würden als von der Kommission geschätzt.

Viele Mitgliedstaaten stimmten ferner zu, dass auch der derzeitige Arbeitskräftemangel im Fangsektor die Folgen für die Beschäftigung begrenzen würde. In den meisten Mitgliedstaaten hat der Fangsektor mit einem solchen Mangel an Arbeitskräften zu kämpfen. Es wird für die Kapitäne immer schwerer, neue Besatzungsmitglieder zu finden, wenn die alten in den Ruhestand treten, da junge Leute zögern, diesen Beruf zu ergreifen. Angesichts der rauen Arbeitsbedingungen, der niedrigen Löhne im Vergleich zu anderen Tätigkeiten (z.B. in Handelshäfen, auf Schwimmbaggern, im Fremdenverkehr, in der Aquakultur, auf Bohrinseln) und der Schwierigkeiten, ein eigenes Boot zu kaufen, wird Fischfang immer unattraktiver. Um nicht mit einer unvollständigen Schiffsmannschaft auszulaufen oder im Hafen bleiben zu müssen, heuern die Schiffseigner in den meisten, wenn nicht allen Mitgliedstaaten einschließlich der Mittelmeeranrainer Besatzungsmitglieder aus Drittländern an (Beitrittsländer, Nordafrika, Südamerika usw.).

2.3.2. Weiter interessante Aspekte

Einige Mitgliedstaaten wiesen darauf hin, dass ihr Fischereisektor in den letzten zehn Jahren erheblich umstrukturiert und verkleinert worden ist. Größe und Rentabilität bewegten sich gerade noch über der für ein Überleben unerlässlichen Mindestgrenze. Auch wenn Gründe der Bestandserhaltung dafür sprechen, könnte eine allzu drastische Regelung zur Beschränkung des Fischereiaufwands für diese Sektoren das Aus bedeuten.

Die sozioökonomischen Folgen für die vorgelagerten Bereiche, insbesondere Schiffbau, Reparaturen und Wartung, sowie die nachgelagerten Bereiche werden von Land zu Land sicherlich unterschiedlich ausfallen, könnten aber lokal eine beträchtliche Größenordnung annehmen. Da die bedrohten Arten frisch verkauft werden, dürfte der Vermarktungssektor stärker betroffen sein als die Verarbeitungsindustrie, die zunehmend auf Drittlandeinfuhren oder die Verarbeitung pelagischer Arten (Makrele, Sardine, Thunfisch) zurückgreift.

Einige Fischer, die ihren Arbeitsplatz infolge der Aufwandsbeschränkungen verlieren würden, könnten theoretisch auf anderen Schiffen anheuern, aber ob sie tatsächlich Arbeit finden, hängt stark von ihrem Alter, ihrer Bereitschaft zum Ortswechsel und den allgemeinen Arbeitsbedingungen ab. Während in einigen Ländern oder einigen Regionen durchaus alternative Beschäftigungsmöglichkeiten existieren, ist dies keineswegs immer der Fall, und in einer Reihe entlegener Gemeinden, in denen Fischfang die einzige Lebensform darstellt, bleibt nur der Weg in die Arbeitslosigkeit oder in die Abwanderung.

2.4. Präzisierung früherer Schätzungen der sozioökonomischen Folgen

Bei dem Versuch, ihre ersten Schätzungen zu präzisieren, stimmt die Kommission den Mitgliedstaaten zu, dass der Verlust an Arbeitsplätzen im Zuge der Umsetzung der GFP-Reform von folgenden Faktoren abhängen wird:

* dem Umfang und der Reichweite der mehrjährigen Bewirtschaftungspläne, denn es wird einige Zeit vergehen, bevor die Kommission entsprechende Regelungen vorschlägt und diese vom Rat angenommen werden. Dies hat sich bei den Bestandserholungsplänen für Kabeljau und Seehecht gezeigt, den besten Beispielen dafür, wie solche Pläne letztendlich aussehen. Außerdem ist anzunehmen, dass kurzfristig nur einige wenige Pläne für einige der im "Fahrplan" als bedroht ausgewiesenen Bestände vorgeschlagen und angenommen werden.

* der Frage, in welchem Verhältnis die Mitgliedstaaten die vereinbarte Reduzierung der fischereilichen Sterblichkeit über eine Einschränkung der Anzahl Fischereifahrzeuge oder eine Einschränkung der Anzahl Fangtage erreichen wollen. Da im Zuge der vorgeschlagenen GFP-Reform die MAP-Auflagen wegfallen würden, könnten einige Mitgliedstaaten die erforderliche Reduzierung vielleicht hauptsächlich über Fischereiaufwandsbeschränkungen oder Hafenliegezeiten erreichen, so dass deutlich weniger Schiffe stillgelegt würden, als von der Kommission ursprünglich berechnet.

* den Entscheidungen der Mitgliedstaaten über die Aufteilung der Aufwandsbeschränkungen auf die verschiedenen Gruppen von Fischereifahrzeugen und die verschiedenen Küstengebiete. Es scheint, dass eine Reihe von Mitgliedstaaten zum Schutz von Arbeitsplätzen beschließen könnte, die arbeitsintensivere kleine Küstenfischerei zu fördern. Hierdurch würden die Folgen der mehrjährigen Bewirtschaftungspläne für die Beschäftigung zum Teil aufgefangen.

* der Frage, ob sich den betroffenen Flotten andere Fangmöglichkeiten bieten, da die Kapitäne Anpassungsstrategien entwickeln werden, um die zu erwartenden Einkommensverluste infolge der Aufwandsbeschränkungen aufzufangen:

- Existieren Ausweichmöglichkeiten, so können die Kapitäne mit ihren Fischereifahrzeugen solche Fischereien anlaufen, auch wenn diese weniger rentabel sind als die eingestellte Fischerei. In diesem Fall wären die sozioökonomischen Auswirkungen in Form von Arbeitsplatzverlusten eher gering;

- existieren keine Ausweichmöglichkeiten, so wird die Zahl der Fangtage durch Hafenliegezeiten reduziert, was wiederum für die betroffenen Schiffe Einkommensverluste bedeutet. Auch wenn diese Liegezeiten in gewissem Umfang für Wartungsarbeiten genutzt werden können, mitunter von den Besatzungsmitgliedern selbst, wären die Einkommensverluste höher, als wenn auf andere Fischereien ausgewichen werden kann. Außerdem würde in diesem Fall, da die meisten Besatzungsmitglieder auf Anteilbasis bezahlt werden, das Problem von Ausgleichszahlungen aufgeworfen. Die Verluste an Arbeitsplätzen wären aber wahrscheinlich weiterhin gering;

- nur wenn nicht auf andere Fischereien ausgewichen werden kann und wenn die Regelungen zur Beschränkung des Fischereiaufwands so lange Hafenliegezeiten erforderlich machen, dass die hierdurch verursachten Einkommensverluste das Fischereiunternehmen in den Konkurs treiben, gehen alle Arbeitsplätze verloren.

* dem Ausmaß des in den einzelnen Mitgliedstaaten im Fangsektor festgestellten Arbeitskräftemangels. Je größer die Nachfrage nach Arbeitskräften, desto leichter können im Prinzip Fischer, die ihren Arbeitsplatz auf einem Schiff verlieren, auf einem anderen Schiff anheuern. Beim Angebot an alternativen Beschäftigungsmöglichkeiten außerhalb des Fischereisektors gibt es zwischen den betreffenden Regionen große Unterschiede. In einigen Küstengebieten werden Fischer wahrscheinlich einen neuen Arbeitsplatz in anderen Wirtschaftszweigen finden (Schifffahrt, Ölförderung, Fremdenverkehr), wie die große Zahl von Fischern belegt, die in letzter Zeit den Fangsektor verlassen hat, weil andere Sektoren attraktivere Arbeitsbedingungen bieten (einträglicher, sicherer, weniger gefährlich usw.). In einer Reihe anderer Küstengebiete aber können sich Verluste an Arbeitsplätzen im Fangsektor, auch wenn ihre Zahl vielleicht gar nicht so hoch ist, aufgrund der Entlegenheit der Gebiete (z.B. Inseln und Küstengebiete im Nordwesten und Südosten Europas) oder aufgrund mangelnder wirtschaftlicher Diversifizierung (stark von der Fischerei abhängige Gebiete) verheerend auf die lokale Wirtschaft auswirken.

Alles in allem bestätigen die Konsultationen mit den Mitgliedstaaten, dass

* die ursprüngliche Schätzung von 28 000 Arbeitsplätzen auf Fischereifahrzeugen, die im Zeitraum 2002-2006 verloren gehen könnten, hoch angesetzt ist und wahrscheinlich weit über das hinausgeht, womit tatsächlich zu rechnen ist. Diese Schätzung entspricht einem Nettoanstieg der in den letzten zehn Jahren beobachteten Verluste an Arbeitsplätzen um 3 000 Arbeitsplätze/Jahr, d.h. über einen Zeitraum von vier Jahren würden netto höchstens 12 000 Arbeitsplätze mehr wegfallen;

* die Zahl der Fischer, die aus diesem Beruf ausscheiden müssen, aufgrund des ernsten Arbeitskräftemangels im Fangsektor wahrscheinlich sehr viel niedriger ausfallen wird als die Zahl der Arbeitsplatzverluste durch stillgelegte Schiffe;

* nur über die Durchführung von Folgeabschätzungen für jeden vorgeschlagenen mehrjährigen Bewirtschaftungsplan präzisere Vorhersagen gemacht werden können;

* die Gewährung von Modernisierungsbeihilfen nur noch für Maßnahmen zur Erhöhung der Erzeugnisqualität, der Sicherheit an Bord und der Selektivität von Fanggeräten Arbeitsplätze auf Fischereifahrzeugen eher sichern wird, da Schiffseigner vermutlich seltener dazu neigen werden, zur Senkung der Lohnkosten Arbeitskraft durch Kapital zu ersetzen.

Sicherlich bedeutet die Reduzierung des Fischereiaufwands im Rahmen von mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen soziale Belastungen, aber ein Aufschub der Maßnahmen, die angesichts der derzeitigen Überfischung der gemeinsamen Bestände unerlässlich sind, käme noch teurer zu stehen. Sollte die EU die Realität übermäßig befischter Bestände nicht zur Kenntnis nehmen wollen und die derzeitige Strukturbeihilferegelung nicht geändert werden, so ist es mehr als wahrscheinlich, dass die über die letzten zehn Jahre festgestellte Rate an Arbeitsplatzverlusten anhalten und sich die Lage der Bestände weiter verschlechtern wird, im Falle der am stärksten bedrohten Bestände wahrscheinlich sogar massiv. Mit einer Verbesserung der Beschäftigungssituation kann nicht gerechnet werden, und Fangkapazitäten und Fischereiaufwand werden mit der Aufnahme immer leistungsfähigerer Schiffe in die Flotte weiter steigen. In weiteren fünf bis zehn Jahren wird die Europäische Gemeinschaft dann vor einem sehr viel ernsteren Problem stehen und sehr viel mehr Schwierigkeiten haben, die Fangkapazitäten ihrer gewachsenen Flotte auf die immer weiter zurückgehenden Bestände abzustimmen. Dann müssten sehr viel radikalere Maßnahmen zur Beschränkung des Fischereiaufwands ergriffen werden, besonders für die bis dahin wahrscheinlich zusammengebrochenen Bestände.

Mit der Erweiterung der EU werden diese Schwierigkeiten noch weiter wachsen, denn die Fischereiflotte vergrößert sich ohne einen entsprechenden Anstieg der Fischereiressourcen, so dass die fischereiliche Sterblichkeit noch stärker reduziert werden muss. Gleichzeitig würde ein Aufschub der GFP-Reform die künftigen neuen Länder strafen, da sie bis zum Beitritt dem Wettbewerb einer subventionierten EU-Flotte und nach dem Beitritt den Einschränkungen bestandsauffuellender Maßnahmen ausgesetzt wären.

3. Vorhandene Maßnahmen zur Unterstützung der Umstrukturierung im Fischereisektor

Zur Abfederung der sozialen Folgen der notwendigen Umstrukturierung im Fischereisektor und zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in den von der Fischerei abhängigen Gebieten könnten die Mitgliedstaaten beschließen, bestehende nationale Entschädigungsregelungen anzuwenden. Sie könnten ferner aus ihren nationalen Haushalten finanzierte Ad-hoc-Maßnahmen beschließen. Sollten ihre nationalen Finanzkapazitäten zu enge Grenzen setzen, könnten sie darüber hinaus auf die Mittel zurückgreifen, die ihnen im Rahmen der europäischen Strukturfonds zur Verfügung stehen.

3.1. Finanzielle Unterstützung aus dem FIAF

Im Rahmen der FIAF-Verordnung [8] in ihrer jetzigen oder der vorgeschlagenen geänderten Fassung kann derzeit auf eine Reihe von Maßnahmen zurückgegriffen werden, um die sozialen Folgen der notwendigen Umstrukturierung des Fischereisektors aufzufangen. Die entsprechende Mittelausstattung für den jetzigen Programmplanungszeitraum (2000-2006) beläuft sich auf 3,7 Mrd. EUR, wovon 2,6 Mrd. EUR für Ziel-1-Regionen [9] und 1,1 Mrd. EUR für andere Gebiete bestimmt sind (Anhang 1).

[8] Verordnung (EG) Nr. 2792/1999 des Rates vom 17. Dezember 1999 zur Festlegung der Modalitäten und Bedingungen für die gemeinschaftlichen Strukturmaßnahmen im Fischereisektor, ABl. L 337 vom 30.12.1999, S. 10.

[9] Ziel 1: Mittel zur Förderung von Regionen mit Entwicklungsrückstand.

3.1.1. Sozioökonomische Maßnahmen (Artikel 12)

Eine finanzielle Beteiligung des FIAF ist für folgende sozioökonomische Maßnahmen möglich:

* Nationale Vorruhestandsregelungen für Fischer, die mindestens 55 Jahre alt sind und nachweisen können, dass sie mindestens zehn Jahre lang als Fischer tätig waren, wenn sie weniger als zehn Jahre vor Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze in den Ruhestand treten möchten. Diese Regelungen können von Schiffseignern ebenso wie von deren Besatzungsmitgliedern in Anspruch genommen und eingesetzt werden, um vorrangig ältere Fischer zum Abwracken ihrer Schiffe zu bewegen. Die Mitgliedstaaten könnten solche Regelungen anbieten, um gezielt den Fischereiaufwand bestimmter Gruppen von Schiffseignern und/oder Fischereifahrzeugen zu reduzieren.

* Individuelle Ausgleichszahlungen (Pauschalprämien) an Fischer, die auf endgültig stillgelegten Schiffen beschäftigt waren. Angesichts des derzeitigen Arbeitskräftemangels in den meisten Mitgliedstaaten dürfte auf diese Maßnahmen wohl nur in besonders schwierigen Situationen zurückgegriffen werden und nur, wenn praktisch keine Beschäftigungsalternativen existieren.

* Einmalige individuelle Pauschalprämien an Fischer mit mindestens fünf Jahren Berufserfahrung, um ihnen die Umstellung zur Aufnahme einer Tätigkeit außerhalb des Fischereisektors, in vor- oder nachgelagerten Bereichen oder in anderen Wirtschaftszweigen (z.B. Aquakultur, Schifffahrt, Ölförderung, Fremdenverkehr usw.) zu ermöglichen.

* Prämien an Fischer, die jünger sind als 35 Jahre und erstmals ihr eigenes Fischereifahrzeug erwerben möchten. Die Höhe der Prämie hängt vom Alter und der Größe des Schiffes ab, darf jedoch 10 % des Kaufpreises oder einen Hoechstbetrag von 50 000 EUR (je nachdem, welcher Betrag niedriger ist) nicht übersteigen. Da diese Maßnahme die Aussicht auf ein eigenes Schiff erhöht, erscheint sie geeignet, junge Leute an diesen Beruf zu binden. Und da die Prämien im Vergleich zum tatsächlichen Preis eines Fischereifahrzeugs relativ niedrig ausfallen, dürften sie eher zum Kauf kleiner Fischereiboote in Regionen verleiten, in denen alternative Wirtschaftstätigkeiten rar sind.

3.1.2. Befristete Maßnahmen von allgemeinem Interesse (Artikel 15)

Aus dem FIAF unterstützt werden können Initiativen der Akteure im Fischereisektor, sich zusammenzuschließen und ihre Aktivitäten zu verbessern oder zu rationalisieren. Förderungswürdig sind:

* Maßnahmen zur Verbesserung der Arbeitsbedingungen und der hygienischen Bedingungen im Umgang mit den Erzeugnissen an Bord und nach der Anlandung (z.B. Schutzausrüstungen, Kühllager usw.);

* kollektive Aquakulturausrüstungen, Umstrukturierung oder Verbesserung von Aquakulturstandorten oder die kollektive Behandlung der Abwässer von Fischfarmen;

* die Zusammenstellung von Grunddaten und/oder die Ausarbeitung von Umweltschutzmodellen im Sektor Fischerei und Aquakultur zur Vorbereitung von integrierten Bewirtschaftungsplänen für die Küstengebiete;

* die Einrichtung von Gewerbeparks (Gründerzentren) im Sektor und/oder von Zentren für Erzeugnisse der Fischerei und der Aquakultur;

* Aus- und Weiterbildungsmaßnahmen, vor allem im Hinblick auf die Erzeugnisqualität, und Vermittlung von Know-how an Bord der Schiffe und an Land (z.B. für mehr Sicherheit am Arbeitsplatz);

* die Ausarbeitung und Anwendung von Regelungen zur Verbesserung und Überwachung der Qualität, der Rückverfolgbarkeit, der Hygienebedingungen, der statistischen Instrumente und der Umweltfolgen;

* Wertschöpfung bei Erzeugnissen (unter anderem durch Versuchsangebote, Innovation, Wertschöpfung bei Nebenerzeugnissen).

3.1.3. Entschädigung bei vorübergehender Einstellung der Tätigkeit (Artikel 16)

Befristete Beihilfen können Fischern und Schiffseignern gewährt werden, die sich zur vorübergehenden Einstellung ihrer Tätigkeit gezwungen sehen. Die Kofinanzierung nationaler Regelungen ist auf höchstens 1 Mio. EUR oder 4 % der dem Sektor in dem betreffenden Mitgliedstaat insgesamt gewährten Gemeinschaftszuschüsse begrenzt.

Die Entschädigung wird unter anderem bei Einführung eines Plans zur Wiederauffuellung eines vom Zusammenbruch bedrohten Bestands gewährt, derzeit für höchstens zwei Jahre mit der Möglichkeit einer Verlängerung um ein Jahr.

3.1.4. Spezifische Maßnahmen zugunsten der kleinen Küstenfischerei (Artikel 11)

Gruppen von Schiffseignern oder Fischerfamilien der kleinen Küstenfischerei kann aus dem FIAF eine Pauschalprämie von maximal 150 000 EUR für integrierte kollektive Vorhaben folgender Art gewährt werden:

* Sicherheitsausrüstung an Bord und Verbesserung der Hygiene- und Arbeitsbedingungen,

* technische Innovation (selektivere Fangtechniken),

* Organisation der Produktions-, Verarbeitungs- und Vermarktungskette (Verkaufsförderung und Mehrwert der Erzeugnisse),

* Umschulung oder Fortbildung.

3.1.5. Modernisierung von Fischereifahrzeugen aus Sicherheits- und Hygienegründen

Sofern die jährlichen MAP-Ziele eingehalten werden, können öffentliche Zuschüsse für die Ausrüstung oder Modernisierung von Schiffen ohne Einfluss auf die Kapazitäten sowohl nach Tonnage als auch nach Maschinenleistung gewährt werden. Die Investitionen müssen folgendes betreffen:

* die Rationalisierung der Fangeinsätze, insbesondere durch selektivere Fangtechniken und -methoden an Bord, um unerwünschten Beifang zu vermeiden, und/oder

* die Verbesserung der Qualität der Fischereierzeugnisse durch Einsatz besserer Fangtechniken und Methoden zur Haltbarmachung an Bord sowie Anwendung der einschlägigen Hygienevorschriften und/oder

* die Verbesserung der Arbeits- und Sicherheitsbedingungen.

3.1.6. Andere Maßnahmen

Maßnahmen, die der Förderung von Investitionen zur Entwicklung der Aquakultur, der Verarbeitung und der Vermarktung von Fischerei- und Aquakulturerzeugnissen sowie der Erschließung neuer Absatzmöglichkeiten dienen, bieten denjenigen, die den Fangsektor verlassen wollen, alternative Beschäftigungsmöglichkeiten und schaffen Arbeitsplätze in den von der Fischerei abhängigen Gebieten.

3.2. Maßnahmen im Rahmen der übrigen Strukturfonds

Da 80 % der von der Fischerei abhängigen Gebiete in Ziel-1- oder Ziel-2-Regionen [10] liegen, können zur Unterstützung der Beschäftigten im Fischereisektor und in den von der Fischerei abhängigen Gebieten Finanzhilfen auf regionaler Ebene zur Förderung von Produktivinvestitionen, zur Schaffung von Arbeitsplätzen und für Umschulungs- oder Weiterbildungsmaßnahmen in Anspruch genommen werden. Eine Aufstockung der Finanzmittel der Strukturfonds für den Programmplanungszeitraum 2000-2006 zur Bewältigung von Umstrukturierungsproblemen im Fischereisektor ist allerdings nicht möglich, so dass eine verstärkte finanzielle Unterstützung des Fischereisektors über ein bestimmtes Programm zulasten anderer, bereits vereinbarter Förderschwerpunkte der Gemeinschaft gehen müsste.

[10] Ziel 2: Mittel zur Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung in industriellen, ländlichen, städtischen und fischereiabhängigen Gebieten mit strukturellen Schwierigkeiten.

3.2.1. EFRE-Unterstützung in Ziel-1- und Ziel-2-Regionen

Von der Fischerei abhängige Gebiete kommen für eine finanzielle Unterstützung zur Förderung ihrer Entwicklung und strukturellen Anpassung im Rahmen von Ziel-1 oder zur Unterstützung ihrer wirtschaftlichen und sozialen Umstellung im Rahmen von Ziel-2 in Betracht. Der EFRE ist das Hauptfinanzinstrument, um zur Verwirklichung dieser Ziele beizutragen; die wichtigsten Maßnahmen sind die Unterstützung von KMU und Handwerk, von Telekommunikationsnetzen, mulitmodalem Transport und Dienstleistungen einschließlich Hafenausrüstungen. Insgesamt stehen aus dem EFRE für derartige Maßnahmen im Programmplanungszeitraum 2000-2006 Mittel in Höhe von 19,2 Mrd. EUR zur Verfügung ( 12,8 Mrd. EUR für Ziel-1- und 6,4 Mrd. EUR für Ziel-2-Gebiete - Anhang 2). Doch es sind die Regionen und Mitgliedstaaten, die selbst entscheiden, welche Art von Maßnahmen im genannten Zeitraum durchgeführt werden, und die einzelnen Projekte auswählen.

Zur Förderung einer ausgewogenen Entwicklung multiregionaler Gebiete unterstützt der EFRE außerdem über die Gemeinschaftsinitiative INTERREG III zahlreiche grenzübergreifende, transnationale und interregionale Kooperationsvorhaben, die unter anderem dem integrierten Küstenzonenmanagement sowie dem Bestandsschutz im Mittelmeer und in der Ostsee dienen.

3.2.2. ESF-Unterstützung in Ziel-1- und Ziel-2-Regionen

Aus dem Europäischen Sozialfonds (ESF) werden Mittel bereitgestellt, um die Anpassung und Modernisierung von Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungspolitiken und -systemen zu unterstützen. Außerdem werden Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategie auf dem Arbeitsmarkt und im Bereich der Humanressourcen ergreifen, unterstützt und ergänzt. Über die Gemeinschaftsinitiative EQUAL fördert der ESF ferner zahlreiche transnationale Vorhaben (hauptsächlich in Spanien, Frankreich, Italien und Portugal) zur Durchführung von Ausbildungs- und Diversifizierungsmaßnahmen im Sektor Fischerei und Aquakultur.

Insgesamt werden im Programmplanungszeitraum 2000-2006 für Regionen, zu denen auch die von der Fischerei abhängigen Gebiete zählen, ESF-Mittel in Höhe von 5 Mrd. EUR (Anhang 3) bereitgestellt, überwiegend in Ziel-1-Regionen (4,3 Mrd. EUR). Hierbei nicht mitgezählt sind die Ziel-3-Interventionen, für die kein spezifischer Sektor ausgewiesen wird, der vorrangig aus dem ESF unterstützt werden sollte oder könnte

Bei der Prüfung, ob ESF-Mittel zur verstärkten Unterstützung der Umstrukturierung im Fischereisektor von bereits geplanten Aktivitäten abgezogen werden könnten, muss im Hinblick auf Förderfähigkeit und Programmplanung drei Bedingungen Rechnung getragen werden. Erstens müssen sich ESF-Interventionen zugunsten der Entwicklung der Humanressourcen in die europäische Beschäftigungsstrategie und die jährlich festzulegenden beschäftigungspolitischen Leitlinien einfügen, die im Voraus keinem spezifischen Sektor Priorität einräumen. Zweitens lassen ESF-Maßnahmen, generell und ganz besonders im Rahmen von Ziel-3-Programmen, eine vorherige Festlegung auf Teilnehmer aus einem bestimmten Sektor nicht zu. Und drittens werden ESF-Gelder für bestimmte Schwerpunktaktionen vergeben, die dazu beitragen sollen, die einvernehmlich von der Kommission und den Mitgliedstaaten festgesetzten strategischen Ziele zu erreichen. Eine Umprogrammierung von ESF-Mitteln zugunsten des Fischereisektors müsste folglich mit der Strategie zur Entwicklung der Humanressourcen vereinbar sein, die im Rahmen jeder gebilligten Intervention für eine Unterstützung aus dem ESF ausgewählt wurde.

3.2.3. EAGFL-Unterstützung zur Entwicklung des ländlichen Raums

Mittel zur Unterstützung der Entwicklung des ländlichen Raums in fischereiabhängigen Gebieten außerhalb von Ziel-1-Regionen werden aus dem EAGFL, Abteilung Garantie, bereitgestellt [11]. Es existieren Möglichkeiten der Kofinanzierung für eine ganze Reihe von ländlichen Entwicklungsmaßnahmen, die die Mitgliedstaaten in ihre Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums aufnehmen können. Auf welcher geographischen Ebene dies geschieht, bleibt den Mitgliedstaaten überlassen; einige entscheiden sich für nationale Programme, die das gesamte (ländliche) Hoheitsgebiet abdecken, während andere einen stark regionalisierten Ansatz wählen.

[11] Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen. ABl. L160 vom 26.6.1999, S. 80.

Auch wenn die Mitgliedstaaten oder Regionen nach Maßgabe der Umstände und des jeweiligen Bedarfs über die durchzuführenden Maßnahmen entscheiden, wurden doch in die meisten Programme die Möglichkeiten aufgenommen, die in Artikel 33 der Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums zur Förderung der Anpassung und Entwicklung von ländlichen Gebieten aufgeführt sind. Dieser Artikel schließt eine Reihe von Maßnahmen ein, deren Ziel die Förderung einer integrierten Entwicklung des ländlichen Raums und einer Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft ist, was für ländliche Gebiete mit Umstellungsproblemen, Küstenregionen eingeschlossen, besonders interessant sein kann.

Mittel zur Unterstützung der ländlichen Entwicklung von fischereiabhängigen Gebieten innerhalb von Ziel-1-Regionen werden aus der Abteilung Ausrichtung des EAGFL gewährt. In Ziel-1-Regionen sind Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums [12], die nach Artikel 33 möglichen Maßnahmen eingeschlossen, fester Bestandteil der Strukturfonds-Programmplanung.

[12] Mit Ausnahme der vier sogenannten Begleitmaßnahmen: Vorruhestandsregelungen für Landwirte und Beschäftige in der Landwirtschaft, Unterstützung der Landwirtschaft in benachteiligten Gebieten, Agrarumweltmaßnahmen und Aufforstung landwirtschaftlicher Flächen. Diese vier Maßnahmen werden auch in Ziel-1-Regionen aus der Abteilung Garantie kofinanziert.

Wenngleich davon ausgegangen werden kann, dass alle Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums der ländlichen Wirtschaft zugute kommen (auch in fischereiabhängigen Gebieten), sind die Maßnahmen von Artikel 33 doch auf eine größere Gruppe von Akteuren in ländlichen Gebieten ausgerichtet. Nach den Programmen der Mitgliedstaaten (von der EU kofinanzierter Teil) sind für den Zeitraum 2000-2006 für die Entwicklung des ländlichen Raums Ausgaben in Höhe von 50,4 Mrd. EUR geplant (27,3 Mrd. EUR innerhalb und 23,1 Mrd. EUR außerhalb von Ziel-1-Gebieten), während sich die veranschlagten Ausgaben nach Artikel 33 auf 11,4 Mrd. EUR belaufen (7,8 Mrd. EUR innerhalb und 3,6 Mrd. EUR außerhalb von Ziel-1-Gebieten).

Außerdem kann die Gemeinschaftsinitiative LEADER+ in allen ländlichen Gebieten der EU in Anspruch genommen werden, auch für Aktivitäten, die nicht unbedingt aus dem EAGFL kofinanziert werden, um neue lokale Strategien für eine nachhaltige Entwicklung zu fördern.

3.3. Grad der Umsetzung dieser Maßnahmen

Offensichtlich haben die Mitgliedstaaten nicht geplant, die spezifischen sozioökonomischen Maßnahmen des FIAF umfassend in Anspruch zu nehmen. Wie auch bei den übrigen Strukturfonds ist eine der Schwierigkeiten, mit denen der Fischereisektor und die von der Fischerei abhängigen Regionen zu kämpfen haben, ihr relativ geringes sozioökonomisches Gewicht, so dass sie meistens hintanstehen, wenn die Mitgliedstaaten ihre Programme für Ziel-1- und Ziel-2-Regionen oder im Rahmen von Ziel 3 erstellen.

4. Kurzfristig umsetzbare neue Maßnahmen

4.1. Vorschläge im Rahmen der GFP-Reform

Für Schiffe und Fischer, die von mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen betroffen sind, wurden Sondermaßnahmen vorgesehen. Da diese Maßnahmen in der Mitteilung über die GFP-Reform (Fahrplan) ausführlich beschrieben sind, werden sie nachstehend nur noch einmal kurz zusammengefasst:

4.1.1. Finanzielle Anreize für die endgültige Stilllegung von Schiffen

Für Fischereifahrzeuge, die ihre Tätigkeit nach den mehrjährigen Bewirtschaftungsplänen um mehr als 25 % verringern müssen, können die im Rahmen des FIAF gewährten Abwrackprämien um 20 % erhöht werden.

4.1.2. Abwrackfonds

Zur Ergänzung der FIAF-Mittel für das Abwracken von Fischereifahrzeugen im Zuge der mehrjährigen Bewirtschaftungspläne werden 2003 zusätzlich 32 Mio. EUR zur Verfügung gestellt [13].

[13] Vgl. Fußnote 5 (Abschnitt 2.1.2) - Kommissionsvorschlag KOM(2002) 190 endg.

4.1.3. Öffentliche Beihilfen für die Ausrüstung oder Modernisierung von Fischereifahrzeugen.

Für die Ausrüstung oder Modernisierung von Fischereifahrzeugen werden auch weiterhin öffentliche Beihilfen gewährt, unter anderem zur Steigerung der Selektivität, wenn die vorhandene Kapazität als Tonnage oder Maschinenleistung ebenso wenig erhöht wird wie die Fängigkeit der Netze.

4.1.4. Förderung zusätzlicher Einkommensquellen für Fischer

Die vorgeschlagene Überarbeitung der FIAF-Verordnung schließt auch eine Änderung von Artikel 12 ein (sozioökonomische Maßnahmen), um deutlicher zu machen, dass Fischern mit mindestens fünfjähriger Berufserfahrung einmalige Ausgleichsprämien gezahlt werden können, um ihnen die Diversifizierung ihrer Tätigkeiten zu erleichtern, ohne dass sie den Fischfang ganz aufgeben müssen. Hierbei wird von zwei Prämissen ausgegangen: Zum einen werden Fischer, die ihre Tätigkeiten diversifizieren, aber Fischfang als Neben- oder Saisonerwerb beibehalten möchten, durch eine finanzielle Unterstützung angeregt, sich um zusätzliche Einkommensquellen zu bemühen; und zum anderen dürfte die Verringerung der Abhängigkeit ihres Gesamteinkommens vom Fischfang die negativen Folgen der Aufwandsbeschränkungsregelungen für diese Einkommen abfedern oder sogar gänzlich aufheben.

4.2. Neuprogrammierung der europäischen Strukturfonds

Da die Operationen, die Gegenstand einer Finanzierung aus den Strukturfonds sind, den Gemeinschaftspolitiken entsprechen müssen [14] und die Reform der GFP künftig bestimmte Formen der Unterstützung für die Fangflotten der EU ausschließt, ist eine Neuprogrammierung des FIAF unerlässlich, um die sozioökonomischen Folgen von Fischereiaufwandsbeschränkungen so weit wie möglich aufzufangen. Allerdings stellen Gemeinschaftsaktionen immer nur eine Ergänzung oder einen Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktionen [15] dar und der Anstoß zur Änderung finanzieller oder politischer Aspekte eines bestimmten Programms muss von den Verwaltungsbehörden/dem Begleitausschuss für das betreffende Programm kommen.

[14] Artikel 11 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds. ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 1.

[15] Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999.

Auch eine Neuprogrammierung der übrigen Strukturfondsinterventionen könnte in gewissem Umfang dazu beitragen, die sozioökonomischen Folgen von Aufwandsbeschränkungen besonders in fischereiabhängigen Gebieten aufzufangen. Allerdings dürfte eine solche Neuprogrammierung nur wenig ins Gewicht fallen, weil die Mitgliedstaaten bereits Zusagen über die künftige Verwendung der veranschlagten Mittel gemacht haben, weil die bereits getroffenen finanziellen und politischen Entscheidungen sich auf Erfordernisse und Prioritäten gründen, die völlig unabhängig von der Lage der Fischereiressourcen sind, und weil die Halbzeitüberprüfung der Strukturfonds nicht für eine komplette Umstellung der Programme genutzt werden sollte.

4.2.1. Position der Mitgliedstaaten zur Neuprogrammierung

Während der bilateralen Konsultationen hatten die Mitgliedstaaten keine grundsätzlichen Einwände gegen eine Neuprogrammierung, doch je nachdem, welchen Standpunkt sie gegenüber der vorgeschlagenen Streichung bestimmter Strukturbeihilfen für die Fischereiflotten einnehmen, gehen ihre Meinungen im Einzelnen durchaus auseinander. Mitgliedstaaten, die gegen eine solche Streichung sind, weigern sich auch, eine Neuprogrammierung ins Auge zu fassen, während andere einwilligten, ihre Mittel neu zu veranschlagen und dabei vorrangig Abwrackprämien und erforderlichenfalls sozioökonomische Maßnahmen zu berücksichtigen.

Die Mitgliedstaaten betonten im übrigen, dass ihre Entscheidung zur Neuprogrammierung von folgenden Faktoren abhängig gemacht würde:

- den bei Durchführung der mehrjährigen Bewirtschaftungspläne bereits gebundenen oder ausgezahlten Mitteln, die über die Höhe der umzuverteilenden Mittel entscheiden;

- den bereits für Flottenanpassungen und sozioökonomische Maßnahmen veranschlagten Mitteln;

- dem Ergebnis der Verhandlungen über die vorgeschlagene Flottenbeihilfepolitik;

- der Flexibilität, Mittel von anderen Förderschwerpunkten abzuziehen (z.B. Aquakultur, Verarbeitung), wobei bekannt ist, dass die meisten Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht große Vorbehalte haben.

4.2.2. FIAF-Neuprogrammierung zur Unterstützung von Maßnahmen zur Anpassung der Flottenkapazitäten und Sozialmaßnahmen

Wenn ab 2003 die Beihilfen für die Ausfuhr von Fischereifahrzeugen, auch im Rahmen von gemischten Gesellschaften, und für den Bau neuer Fischereifahrzeuge wegfallen und die Beihilfen für die Modernisierung von Fischereifahrzeugen auf bestimmte Investitionen beschränkt werden, können bis zu 611 Mio. EUR nicht wie in der Programmplanung vorgesehen verwendet werden. Hierbei wird davon ausgegangen, dass ein Drittel der für den Gesamtzeitraum 2000-2006 für die Ausfuhr von Schiffen und für gemischte Gesellschaften veranschlagten Beträge bis Ende 2002 aufgebraucht sein wird. Demnach blieben noch 151,1 Mio. EUR übrig, wenn Schiffsausfuhren und gemischte Gesellschaften nicht mehr aus dem FIAF unterstützt werden. Auch bei den für 2002-2006 veranschlagten Beihilfen für Neubauten wird davon ausgegangen, dass ein Drittel der Beträge bis Ende 2002 ausgegeben sein wird; Modernisierungen werden, wenn auch begrenzt, weiterhin bezuschusst. Dies ergibt beim Posten Neubauten und Modernisierungen einen Betrag von 460,6 Mio. EUR, der neu aufzuteilen ist.

Da die Neuprogrammierung nur von den Mitgliedstaaten und nicht global auf FIAF-Ebene durchgeführt werden kann, ergeben die für die einzelnen Mitgliedstaaten tatsächlich zur Verfügung stehenden zusätzlichen Mittel allerdings nicht den theoretisch veranschlagten Gesamtbetrag von 611 Mio. EUR.

Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, die durch die vorgeschlagene GFP-Reform freigesetzten Mittel in sozioökonomische Maßnahmen zu investieren, da bisher nur ein geringer Teil der Beträge verplant wurde (3 % der FIAF-Gesamtmittel). Dies hängt jedoch von ihrer Bereitschaft ab, gezielte Vorruhestands- oder Arbeitslosenregelungen speziell für den Fischereisektor einzuführen, eine Möglichkeit, die die meisten Mitgliedstaaten bisher abgelehnt haben, so dass hierfür auch keine Mittel veranschlagt wurden (DK, D, UK).

4.2.3. Andere Strukturfonds

Mitgliedstaaten, die mit den sozioökonomischen Folgen umfangreicher Aufwandsbeschränkungen im Zuge der GFP-Reform zu kämpfen haben, können eine Umprogrammierung der nationalen Ziel 1-, Ziel 2- und Ziel 3-Programme vornehmen. Dies könnte anlässlich der für Ende 2003 oder Anfang 2004 vorgesehenen Halbzeitüberprüfung der Strukturfondsinterventionen geschehen. Zur Vorbereitung dieser Überprüfung nehmen die nationalen Verwaltungsbehörden eine Halbzeitbewertung vor, bei der unter Berücksichtigung des sozioökonomischen Umfelds sowie der Risiken und Möglichkeiten der betroffenen Regionen oder Sektoren besonders die jeweilige Priorität der gewährten Unterstützung beurteilt wird. Sobald diese Analyse abgeschlossen ist, obliegt es den Regionen und Mitgliedstaaten, die bestehenden Prioritäten gegebenenfalls zu ändern.

Ferner sollte es möglich sein, Gebiete auszuweisen, die bisher nicht unter Ziel 1 oder Ziel 2 fallen, aber besondere Unterstützung benötigen und möglicherweise in die Liste der Ziel-2-Gebiete aufgenommen werden sollten. Die Rahmenverordnung für die Strukturfonds [16] gestattet eine solche Änderung der Ziel-2-Gebiete im Rahmen der Halbzeitüberprüfung, wenn diese Anpassung nicht zu einer Erhöhung des Bevölkerungsanteils im betreffenden Mitgliedstaat führt.

[16] Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. L 161 vom 26.6.1999, S. 1.

5. Weitere, längerfristige Optionen

5.1. Mehr Synergie der Strukturfonds bei der sozioökonomischen Entwicklung der von der Fischerei abhängigen Gebiete

Die Möglichkeiten, das FIAF zur Förderung alternativer Tätigkeiten heranzuziehen, sind nach der jetzigen Regelung begrenzt, da keine Tätigkeiten außerhalb des Fischereisektors unterstützt werden können. Eine Ausweitung der FIAF-Verordnung, so dass auch Tätigkeiten außerhalb des Fischereisektors aus dem FIAF unterstützt werden können, um die Fischereiabhängigkeit der Küstengemeinden zu verringern, ist kaum vor dem nächsten Programmplanungszeitraum (2007-2014) denkbar. Bis dahin sollte der Dialog zwischen den für die Verwaltung der Strukturfonds zuständigen nationalen und/oder regionalen Behörden/Ministerien gefördert werden, um Synergie und Flexibilität bei der Vergabe dieser Mittel zu steigern und so eine optimale Wirkung zu gewährleisten und sicherzustellen, dass alle Sektoren, die umstrukturiert werden müssen, in den Genuss der zahlreichen Maßnahmen kommen, die im Rahmen dieser Fonds bereitgestellt werden können.

5.2. Spezifische Maßnahmen zugunsten der kleinen Küstenfischerei

Die kleine Küstenfischerei, die mit Booten mit einer Gesamtlänge von unter 12 m betrieben wird und keine Zugnetze einsetzt, verdient besondere Aufmerksamkeit, da sie 75 % aller Fischereifahrzeuge der EU stellt (77 %, wenn Zugnetzfischer mitgerechnet werden) und 44 % der Arbeitsplätze im Fangsektor (50 % bei Berücksichtigung von Zugnetzen); ihr Anteil am Gesamtfang beträgt etwa 20 %.

Finanzhilfen zugunsten der kleinen Küstenfischerei hatten nicht die gewünschte Schutzwirkung für diesen Sektor. Stattdessen ging der Anteil der kleinen Küstenfischerei an der Flotte in den letzten Jahren konstant zurück.

Da der konkurrierende Einsatz immer größerer und leistungsfähigerer Schiffe eines der Hauptprobleme ist, könnten die Mitgliedstaaten die kleine Küstenfischerei durch andere Maßnahmen als finanzielle Hilfen wirksam schützen, indem ihr etwa der Zugang zu bestimmten Küstenbereichen (wie der 12-Seemeilen-Zone) oder ein fester Prozentsatz des nationalen, im Rahmen der mehrjährigen Bewirtschaftungspläne zugeteilten Fischereiaufwands vorbehalten wird.

Zur Sicherung der Arbeitsplätze in Küstengebieten und zur Abfederung der sozioökonomischen Auswirkungen mehrjähriger Bewirtschaftungspläne in den am stärksten von der Fischerei abhängigen Küstengebieten könnte die Strukturbeihilferegelung außerdem gezielt auf die Erfordernisse der kleinen Küstenfischereiflotten abgestimmt werden.

5.3. Verbesserung des Images des Sektors

Das Image des Sektors muss dringend aufgewertet werden, wenn er vor allem für junge Leute wieder attraktiv werden soll. Denkbar sind Initiativen, die Ausbildung an die neuen Erfordernisse im Hinblick auf Sicherheit, Umweltbelange, Geschäftsführung usw. anzupassen.

Auch der soziale Dialog sollte intensiviert werden, um das soziale Umfeld in der Fischerei zu verbessern und den jetzigen Trend aufzuhalten, dass junge Leute den Sektor aufgrund der harten Arbeitsbedingungen bereits nach wenigen Jahren wieder verlassen. Die Kommission wird die Sozialpartner und besonders den Ausschuss für den sektoralen Dialog "Seefischerei" auffordern, Maßnahmen zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen im Fischereisektor zu prüfen. Im Hinblick auf diese Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen wird die Kommission die geltenden Rechtsvorschriften überarbeiten und Vorschläge für bessere Arbeitsbedingungen und mehr soziale Sicherheit unterbreiten, denn Fischerei gehört mit deutlich höheren Unfallraten als der übrige Primärsektor immer noch zu den gefährlichsten Berufen. Die Kommission wird erforderlichenfalls Änderungen der einschlägigen Rechtsvorschriften vorschlagen.

Da im Zuge der GFP-Reform die Strukturbeihilfen für den Bau neuer Schiffe auslaufen werden, bei gleichzeitiger Anhebung der Abwrackprämien, werden die Preise für gut erhaltene gebrauchte Schiffe vermutlich anziehen. Erleichtert werden könnte durch entsprechende Maßnahmen auch der Erwerb eines ersten Schiffes, nicht nur für Jungfischer, sondern auch für Fischer, die von der Hochseefischerei auf die Küstenfischerei umstellen wollen. Spezielle Ausgleichsmaßnahmen würden jungen Fischern ein klares Zeichen setzen, dass auch sie sich eines Tages selbständig machen können.

Am besten ließe sich das Image des Sektors allerdings aufwerten, wenn Fischfang wieder rentabler würde, was zuallererst voraussetzt, dass die Bestandsgrößen wieder wachsen und die Konkurrenz der einzelnen Fangflotten um die Befischung dieser Bestände abnimmt.

5.4. Stärkung der Rolle der Frauen

Es wäre begrüßenswert, wenn die Rolle der Frauen im Fischereisektor stärker anerkannt und aufgewertet und eine nachhaltige Entwicklung der Küsten gefördert würde. Besonderes Gewicht sollte im Rahmen der Berufsausbildung innerhalb des Fischereisektors für alle hieran interessierten Frauen auf Buchhaltung oder Geschäftsführung gelegt werden (Management, Marketing, Einzelhandel, Unternehmensplanung, Buchhaltung, Arbeits- und Steuerrecht, Sicherheit auf See, Umwelt und Bestandsbewirtschaftung usw.). Unterstützt werden könnten auch Frauen, die zur Wertsteigerung der Produktion beitragen möchten (Qualitätskontrolle, moderne Verarbeitung, Gesundheits- und Hygienevorschriften usw.). Und schließlich könnte Frauen Unterstützung gewährt werden, die an der Aufnahme alternativer Wirtschaftstätigkeiten interessiert sind, auch wenn diese nicht unbedingt eine Beziehung zum Fischereisektor aufweisen.

Die Kommission wird im Januar 2003 eine Konferenz zum Thema "Rolle der Frauen im Fischereisektor" organisieren, auf der Frauen ihre Erfahrungen austauschen, bewährte Verfahren weitergeben und im besonderen Interesse einer nachhaltigen Fischerei mögliche Aktionen zur Stärkung der Rolle der Frauen im Fischereisektor und in den von der Fischerei abhängigen Gebieten entwickeln können.

5.5. Bessere Einschätzung und Überwachung der Fischereiabhängigkeit von Küstengemeinden

Es müssen bessere Methoden entwickelt werden, um den Grad der Abhängigkeit einzelner Küstengebiete von der Fischerei korrekt beurteilen und die Auswirkungen alternativer Bewirtschaftungsregelungen und -maßnahmen auf die lokale Wirtschaft einschätzen zu können. Gemessen werden muss auch der lokale oder regionale Beitrag der Fischerei und der Aquakultur zu Beschäftigung und Wohlstand.

Eine ausführliche Analyse der Beschäftigungssituation und der Abhängigkeit europäischer Regionen von der Fischerei war das Ziel von 22 Regionalstudien, die Anfang 2000 abgeschlossen wurden [17]. In einer zur Koordination und Synthese parallel durchgeführten Studie wurde der Grad der regionalen Abhängigkeit vom Fischfang in der EU im Einzelnen beschrieben und mit Zahlen unterlegt und die Entwicklung von Beschäftigung und Fischereiabhängigkeit seit 1990 untersucht. Mit diesen Studien wurden die Ergebnisse einer ähnlichen Analyse aus den frühen 1990er Jahren aktualisiert.

[17] Eine ausführliche Darstellung der Methoden und Hauptergebnisse dieser Studien sowie komplette Daten können unter http://europa.eu.int/comm/fisheries/doc_et_publ/liste_publi/dgf1.html abgerufen werden.

Derzeit läuft ein Forschungsvorhaben mit dem Ziel, die Methoden für sozioökonomische Regionalstudien zu bewerten und zu verfeinern und neue Instrumente und Modelle zur Einschätzung des Beitrags von Fischerei und Aquakultur zur regionalen Entwicklung auszuarbeiten. Eine angelaufene methodische Untersuchung zur Aufstellung sozioökonomischer Indikatoren, mit denen sich die relative Bedeutung des Fischereisektors in den von der Fischerei am stärksten abhängigen Regionen oder Gebieten bestimmen lässt, dürfte vor Ende 2002 abgeschlossen sein. Diese neuen methodischen Ansätze sollen in einer geplanten, sehr viel genaueren Beurteilung des Grads der Fischereiabhängigkeit von Küstengemeinden Anwendung finden.

5.6. Strategie zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung der Küstengebiete

Bisher war es klares Ziel der Flottenumstrukturierung, die Spezialisierung und Intensivierung der fischereilichen Aktivitäten zu fördern. Eine alternative Strategie wäre, die Diversifizierung dieser Tätigkeiten zu unterstützen. Dies könnte einerseits über die Kombination von teilzeitlicher oder saisonaler Fischerei mit anderen Wirtschaftstätigkeiten erfolgen. Auch eine Diversifizierung außerhalb des Fischereisektors könnte gefördert werden, um Fischern, die den Fangsektor verlassen möchten, Beschäftigungsalternativen zu bieten, ohne dass diese aus ihrer Küstenregion abwandern müssen. Der Diversifizierung sind allerdings zahlreiche Grenzen gesetzt, unter anderem durch die Auflagen, die neue Rechtsvorschriften mit sich bringen (z.B. auf dem Gebiet der Sicherheit und Gesundheit), sowie soziale und kulturelle Einschränkungen, da der Beruf des Fischers und die damit verbundene Lebensart Verhaltensweisen und Eigenschaften erfordern oder stärken, die die Umstellung auf andere Wirtschaftstätigkeiten nicht unbedingt erleichtern. Derartige Einschränkungen müssen bei der Ausarbeitung einer Strategie, wie sich der Beitrag der Fischerei zur nachhaltigen Entwicklung der Küstengebiete stärken ließe, berücksichtigt werden.

Denn wie im Demonstrationsprogramm für integriertes Küstenzonenmanagement [18] hervorgehoben wird, kann der Fischereisektor im Rahmen einer solchen Strategie nicht isoliert betrachtet werden. Stattdessen muss ein integrierter Ansatz gewählt werden, der alle wichtigen Sektoren, Verwaltungsebenen und Akteure entsprechend den Grundsätzen der Empfehlung der EU über integriertes Küstenzonenmanagement (IKZM) [19] einbezieht. In diesem Zusammenhang sollte auch eine Debatte über die künftigen strukturpolitischen Maßnahmen im Fischereisektor (nach 2006) geführt werden, etwa im Rahmen einer für Anfang 2004 anberaumten Konferenz.

[18] Mitteilung der Kommission über eine europäische Strategie für ein integriertes Küstenzonenmanagement, KOM (2000) 547 vom 27.9.2000.

[19] Empfehlung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Umsetzung einer Strategie für ein integriertes Management der Küstengebiete in Europa, 2000/413/EG, L 148 vom 6.6.2002, S. 24.

6. Fazit

In den bilateralen Konsultationen mit den Mitgliedstaaten wurde bestätigt, dass die Schätzungen möglicher Arbeitsplatzverluste, die die Kommission angestellt hat, um den voraussichtlichen Finanzbedarf im Zuge der GFP-Reform zu ermitteln, rein theoretische Hochrechnungen sind. Denn die tatsächliche Anzahl der Arbeitsplätze, die im Fischereisektor von der GFP-Reform betroffen sein könnten, hängt von solchen Faktoren wie dem Ergebnis der Verhandlungen über die Flottenbeihilfen ab, von den Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Umverteilung der Fischereiaufwandsbeschränkungen, von dem in fast allen Mitgliedstaaten wachsenden Arbeitskräftemangel im Fangsektor und von den Beschäftigungsmöglichkeiten in anderen Sektoren. Die Mitgliedstaaten bekräftigten, dass realistischere und zuverlässigere Schätzungen zum jetzigen Zeitpunkt nicht möglich sind und die Zahlen der Kommission als Hoechstgrenzen angesehen werden sollten, die aller Wahrscheinlichkeit nach nicht erreicht werden.

Dies vorangestellt, sollte jeder etwaige zusätzliche Finanzbedarf vorrangig im Rahmen der bestehenden Strukturfonds und besonders des FIAF geprüft werden. Die Mitgliedstaaten sind generell bereit, ihre Mittel umzuprogrammieren, wiederholten aber, dass jede Neuprogrammierung stark davon abhängt, zu welchem Ergebnis die Verhandlungen über die Flottenbeihilfen führen, nach welchem nationalen Verfahren die Fischereiaufwandsbeschränkungen aufgeteilt werden und inwieweit in größerem Umfang auf sozioökonomische Maßnahmen zurückgegriffen wird bzw. zurückgegriffen werden muss.

Wenngleich sich die Debatte über die voraussichtlichen Auswirkungen einer geänderten Beihilfepolitik für die Flotten in erster Linie um die negativen Auswirkungen dreht, sollten doch auch die möglicherweise positiven Entwicklungen hervorgehoben werden. Die Gewährung von Abwrackprämien für ältere, weniger rentable Fischereifahrzeuge bei gleichzeitiger Abschaffung der Beihilfen für die Flottenerneuerung z.B. könnte dazu führen, dass die Preise für gebrauchte Fischereifahrzeuge steigen. Dies wiederum mag aus der Sicht künftiger Schiffseigner negativ sein, ist aber für Schiffseigner, die den Ruhestand anstreben, eine positive Entwicklung. Die verbesserten finanziellen Bedingungen für eine Stilllegung könnten sie sogar ermutigen, früher als geplant aus dem Beruf auszuscheiden und damit einen Beitrag zur Reduzierung des Fischereiaufwands zugunsten des gesamten Fangsektors zu leisten.

Kein Zweifel kann auch nach Abwägen der positiven und der negativen sozioökonomischen Folgen von Regelungen zur Reduzierung des Fischereiaufwands im Rahmen mehrjähriger Bewirtschaftungspläne darüber bestehen, dass ein Aufschub der Maßnahmen, die angesichts der jetzigen Überfischung der gemeinsamen Fischereiressourcen unerlässlich sind, noch sehr viel größere soziale Kosten verursachen würde. Eine Hinauszögerung hätte mit Sicherheit eine weitere Verschlechterung der allgemeinen Bestandslage und voraussichtlich den Zusammenbruch der am stärksten gefährdeten Bestände zur Folge. Dies würde für eine noch größere Anzahl von Fischereifahrzeugen niedrige wirtschaftliche Erträge bedeuten, den Konkurs für Schiffseigner, die ihre Darlehen nicht zurückzahlen können, besonders im Fall moderner und teurer Schiffe, sowie anhaltende und wahrscheinlich steigende Verluste an Arbeitsplätzen im Fangsektor. Wenn sich die EU dann schließlich dazu durchringt, die erforderlichen Programme zur Reduzierung des Fischereiaufwands zu verabschieden, wären sehr viel radikalere Maßnahmen notwendig, einschließlich der kompletten Einstellung jener Fischereien, deren Zielbestände zusammengebrochen sein werden. Der Zusammenbruch der Heringsfischerei in der Nordsee in den späten 70er Jahren und die jüngste Erfahrung mit der Kabeljaufischerei in Neufundland sollten warnende Beispiele für den Ernst der Krise sein, die es zu bewältigen gilt.

ANHANG 1

>VERWEIS AUF EIN SCHAUBILD>

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ANHANG 2

Mögliche EFRE-Fördermittel zugunsten von Fischerei und Hafenausrüstungen (2000-2006) (Mio. Euro)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

NB: In obiger Tabelle sind die wichtigsten Maßnahmen zusammengestellt, die den von der Fischerei abhängigen Regionen zugute kommen dürften. Die Zahlen beziehen sich auf die EFRE-Gesamtmittel für die nach Ziel 1 und Ziel 2 förderfähigen Regionen und Gebiete für den gesamten Programmplanungszeitraum 2000-2006. Ausschlaggeben für die Auswahl der Maßnahmen war ihr Bezug zum Fischereisektor oder zu Hafenausrüstungen. Die Zahlen stammen aus den Ergänzungen zur Programmplanung, die zu Beginn des Programmplanungszeitraums vorgelegt wurden. Es handelt sich nicht um Mittel, die speziell für die von der Fischerei abhängigen Gebiete bereitgestellt werden.

ANHANG 3

Geschätzte FSE-Mittel für Regionen, die Küstengebiete einschließen (2000-2006) (Mio. Euro)

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

NB: Diese Tabelle gibt einen Überblick über die FSE-Mittel, die für die Entwicklung der Humanressourcen in Küstengebieten und/oder zugunsten des Fischereisektors bereitgestellt werden. Da für Ziel-3-Interventionen normalerweise kein spezifischer Sektor ausgewiesen wird, wurden hauptsächlich die in Küstengebieten im Rahmen der Regionalprogramme unter Ziel 1 und Ziel 2 durchgeführten FSE-Interventionen berücksichtigt. Die Zahlen sind jedoch nur bedingt aussagekräftig, da sie den tatsächlichen Stand der Durchführung der Programme und etwaige Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der künftigen Bindung von FSE-Mitteln außer Acht lassen. Außerdem basieren diese Zahlen nicht auf einheitlichen Kriterien, so dass Mitgliedstaaten und Regionen nicht miteinander verglichen werden können.