MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - ANZEIGER DER FORTSCHRITTE BEI DER SCHAFFUNG EINES "RAUMES DER FREIHEIT, DER SICHERHEIT UND DES RECHTS" IN DER EUROPÄISCHEN UNION HALBJÄHRLICHE AKTUALISIERUNG (1. HALBJAHR 2002)

VORWORT

Die Kommission erstellt in regelmäßigen Abständen einen Anzeiger über die Schaffung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, um die Fortschritte bei der Annahme und Umsetzung der Maßnahmen verfolgen zu können, die zur Verwirklichung der im Amsterdamer Vertrag und vom Europäischen Rat von Tampere (15./16. Oktober 1999) festgelegten Ziele getroffen werden müssen.

Diese Fassung des Anzeigers ist wie die vorangegangenen Ausgaben aufgebaut: Die in Tampere vorgegebenen Ziele und Fristen sowie die zu ihrer Verwirklichung bzw. Einhaltung erforderlichen Rechtsinstrumente sind im Einzelnen aufgeführt. Der Übersichtlichkeit halber listen die Tabellen die eingebrachten Vorschläge und Initiativen, den Stand der Arbeiten im Rat und gegebenenfalls im Europäischen Parlament sowie die geplanten Arbeiten gesondert auf. Der Spalte "Umsetzung" ist zu entnehmen, wann die angenommenen Beschlüsse und Maßnahmen in Kraft treten und umgesetzt werden.

Wie in der vorangegangenen Fassung folgt dem Vorwort ein Überblick über die wichtigsten Fortschritte seit Tampere, der dem Leser das Verständnis der Tabellen erleichtern soll.

INHALTSVERZEICHNIS

1. Zusammenfassung

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

2.4. Steuerung der Migrationsströme

3. Ein echter europäischer Rechtsraum

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

4.2. Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung

4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

5. Binnengrenzen, Aussengrenzen und die Visumpolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstands

6. Unionsbürgerschaft

7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

8. Stärkeres außenpolitisches Handeln

9. Weitere Initiativen

1. Zusammenfassung

Dieser Abschnitt enthält einen Überblick über die wichtigsten Fortschritte, die bei der Umsetzung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere seit der letzten Fassung des Anzeigers, den die Kommission am 30. Oktober 2001 im Vorfeld der Tagung des Europäischen Rates von Laeken vorlegte, erzielt worden sind. Diese Fortschritte werden detailliert in den nachfolgenden Tabellen aufgeführt.

In der vor Laeken erstellten Ausgabe des Anzeigers unterzog die Kommission die Fortschritte bei der Verwirklichung des in Tampere aufgestellten Programms einer Zwischenbewertung. Wie angegeben wurde, sind die erforderlichen Maßnahmen nunmehr im Einzelnen bekannt und zum großen Teil bereits Gegenstand von Verhandlungen. Eher verhalten fiel das Urteil der Kommission in den Bereichen aus, in denen eine gemeinsame Politik definiert und Legislativvorschläge unterbreitet werden müssen; die Kommission betonte, dass einige der zur Diskussion stehenden Vorschläge ein Gradmesser für die Bereitschaft der Mitgliedstaaten waren, entsprechend den eingegangenen Verpflichtungen Fortschritte zu erzielen.

Die in den vergangenen sechs Monaten verzeichneten Fortschritte und insbesondere die Entscheidungen über die Vorschläge für den Europäischen Haftbefehl und den Rahmenbeschluss zur Terrorismusbekämpfung, die in Kürze zur förmlichen Annahme führen dürften, lassen erkennen, dass die Union in der Lage ist, die im Amsterdamer Vertrag festgelegten Ziele zu verwirklichen, wenn der festgestellte Handlungsbedarf mit der Entschlossenheit einhergeht, konkrete Ergebnisse zu erreichen.

Diese konkreten Fortschritte müssen aber auch hinsichtlich des vom Europäischen Rat von Tampere festgelegten Zeitplans und der zur fristgemäßen Verwirklichung des Tampere-Programms noch zu treffenden Maßnahmen einerseits und der effektiven Umsetzung durch die Mitgliedstaaten andererseits bewertet werden.

Dazu ist anzumerken, dass der Europäische Rat in Laeken sein Engagement in Bezug auf die in Tampere festgelegten Orientierungen bekräftigt und festgestellt hat, dass es trotz gewisser Fortschritte "neuer Impulse und Leitlinien bedarf, um die in einigen Bereichen aufgetretenen Verzögerungen aufzuholen"; wichtig sei außerdem, dass die Beschlüsse der Union rasch umgesetzt und/oder durchgeführt [1] und die seit Inkrafttreten des Vertrags von Maastricht geschlossenen Übereinkommen unverzüglich ratifiziert würden [2].

[1] Der Rat hat am 28.2.2002 den ersten Bericht über den Rahmenbeschluss zur Stärkung des Schutzes des Euro gegen Fälschung durch strafrechtliche Sanktionen angenommen. Mit diesem Bericht wird zum ersten Mal ein Instrument des Titels VI EU-Vertrag einer Bewertung unterzogen..

[2] Der im Anzeiger angegebene Stand der Ratifizierungen beruht auf den Notifizierungen der Mitgliedstaaten an das Generalsekretariat des Rates.

Die Tabellen sollen einen genaueren Überblick über die durchgeführten Arbeiten und die Prioritäten der Kommission für das nächste Halbjahr in den Bereichen geben, die bei der Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts von zentraler Bedeutung sind: Asyl, Einwanderung, Recht, Kriminalitätsbekämpfung, Außengrenzen, Bürgerschaft und Stärkung des außenpolitischen Handelns.

Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

Die Ziele des Europäischen Rates von Tampere wurden auf der Tagung des Europäischen Rates vom 14./15. Dezember 2001 in Laeken erneut bekräftigt. Eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik muss "innerhalb kürzester Zeit" beschlossen werden.

Im Asylbereich setzt der Rat seine Arbeiten an den ihm unterbreiteten Vorschlägen fort, die für die Verwirklichung der ersten Stufe der Einführung der in Tampere beschlossenen gemeinsamen Politik erforderlich sind. Der Rat hat auf seiner Tagung vom April 2002 seine Zustimmung zu dem Vorschlag für eine Richtlinie zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern gegeben.

Parallel dazu wird die Kommission entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken in Kürze einen geänderten Vorschlag über gemeinsame Mindestnormen für Verfahren zur Zuerkennung oder Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft unterbreiten. Hinsichtlich des Vorschlags zur Verordnung Dublin II sind die Kommission und der Rat nach Konsultationen übereingekommen, ihre Arbeiten auf der Grundlage des Kommissionsvorschlags fortzusetzen.

Das System Eurodac, das insbesondere den Vergleich der Fingerabdrücke von Asylbewerbern ermöglichen wird und dessen Bedeutung für eine echte gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik vom Europäischen Rat von Laeken bekräftigt wurde, befindet sich noch in der Entwicklung. Der Rat verabschiedete im Februar 2002 eine Verordnung mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung vom Dezember 2000 über die Einrichtung des Systems.

Im Bereich Migration hat die Kommission im Mai 2002 entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken einen geänderten Vorschlag zur Familienzusammenführung unterbreitet.

Der Europäische Rat von Tampere hatte festgestellt, dass die Annäherung der Bedingungen für die Aufnahme und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen auch eine Integrationspolitik umfassen müsse, die sich insbesondere auf die Bekämpfung jeglicher Diskriminierung stützt. Zur Ergänzung des legislativen Instrumentariums legte die Kommission im November 2001 den Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit vor. Der Rat Justiz und Inneres nahm auf seiner Tagung von April 2002 Schlussfolgerungen zur Bekämpfung von Rassismus, Antisemitismus und Fremdenfeindlichkeit an.

Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung gehörte zu den Prioritäten der vergangenen Monate. Die Kommission unterbreitete im November 2001 eine Mitteilung zu dieser Problematik, die sie auch in der kürzlich vorgelegten Mitteilung über den Grenzschutz an den Außengrenzen (siehe unten) behandelt hat. Im Hinblick auf eine wirksamere Bekämpfung von Schleuseraktivitäten und Menschenhandel wurde im Februar 2002 ein Vorschlag für eine Richtlinie über die Erteilung kurzfristiger Aufenthaltstitel für die Opfer von Menschenhandel und Schleusung von Migranten, die bei der Bekämpfung von Menschenhändlern und Schleusern mit den zuständigen Behörden kooperieren, vorgelegt.

Entsprechend den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken verabschiedete der Rat seinerseits im Februar 2002 einen Aktionsplan zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung und des Menschenhandels in der Union.

Im Bereich der Hilfe zugunsten der Herkunfts- und Transitländer beabsichtigt die Kommission vor Jahresende die Vorlage eines Vorschlags für eine Rechtsgrundlage betreffend den Einsatz des neuen Haushaltsinstruments für die aufgrund einer Entschließung des Europäischen Parlaments von März 2000 eingeleitete Zusammenarbeit mit diesen Ländern. Im Bereich der Rückübernahme haben der Rat und die Kommission im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken neue Prioritäten für die Aushandlung und den Abschluss europäischer Rückübernahmeabkommen festgelegt. Mit Hongkong wurde bereits ein Abkommen geschlossen; die Verhandlungen mit Russland, Pakistan, Sri Lanka, Marokko und Macau werden fortgesetzt. Schließlich hat die Kommission dem Rat auch ein Mandat für Verhandlungen mit der Ukraine unterbreitet.

Im April 2002 legte die Kommission ein Grünbuch über eine Gemeinschaftspolitik zur Rückkehr illegal aufhältiger Personen vor.

Schließlich ist hinsichtlich der Umsetzung der im Aktionsplan zur Bekämpfung des Terrorismus vorgesehenen Maßnahmen darauf hinzuweisen, dass die Kommission in einem dem Rat und dem Parlament vorgelegten Arbeitspapier alle Vorschläge zur Gewährleistung der inneren Sicherheit und der Erfuellung der Anforderungen aus internationalen Schutzverpflichtungen und den diesbezüglichen Instrumenten bewertet hat. [3]

[3] KOM(2001) 743 vom 5.12.2001.

Grenzpolitik, Visumpolitik, Umsetzung von Artikel 62 EGV sowie des Schengen-Besitzstandes

Neben der Annahme technischer Beschlüsse durch den Rat betreffend die Gemeinsame Konsularische Instruktion oder die einheitliche Visagestaltung begannen Überlegungen zur Schaffung eines gemeinsamen Visa-Identifizierungssystems (die Kommission wird in Kürze eine Durchführbarkeitsstudie zu diesem Thema einleiten); ferner wird sie auf Wunsch des Europäischen Rates von Laeken prüfen, inwieweit gemeinsame Konsulate eingerichtet werden können.

Hinsichtlich des Grenzschutzes an den Außengrenzen sollen entsprechend der Aufforderung des Europäischen Rates von Laeken Mechanismen für eine Zusammenarbeit zwischen den für die Kontrolle der Außengrenzen zuständigen Dienststellen festgelegt und die Voraussetzungen für die mögliche Schaffung eines Mechanismus oder gemeinsamer Dienststellen für die Kontrolle der Außengrenzen geprüft werden. Die Kommission unterbreitete im Mai 2002 eine Mitteilung über den Grenzschutz an den Außengrenzen, in der sie vor allem die etwaigen Modalitäten für die Verstärkung der Zusammenarbeit zwischen den nationalen Dienststellen sowie die Voraussetzungen für die Schaffung eines Mechanismus oder sogar gemeinsamer Dienststellen für die Kontrolle der Außengrenzen prüft.

Schließlich unterbreitete die Kommission im Dezember 2001 eine Mitteilung über die Entwicklung des Schengen-Informationssystems der zweiten Generation, das gegen 2006 das derzeitige System ersetzen sowie die Einbeziehung neuer Mitgliedstaaten, den Einsatz modernerer Techniken und die Einführung der derzeit im Rat erörterten neuen Funktionen ermöglichen soll. Parallel dazu verabschiedete der Rat die Rechtsgrundlage, die es der Kommission seit Januar 2002 ermöglicht, mit Unterstützung eines aus Sachverständigen der Mitgliedstaaten zusammengesetzten Ausschusses die Verantwortung für die Verwaltung des Projekts zum technischen Ausbau des SIS zu übernehmen.

Ein echter europäischer Rechtsraum

In den beiden Schwerpunktbereichen, in denen der Europäische Rat von Tampere konkrete Maßnahmen forderte, und zwar bei der Verbesserung des Zugangs zum Recht und der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen, waren in den vergangenen sechs Monaten Fortschritte zu verzeichnen.

Hinsichtlich des Zugangs zum Recht unterbreitete die Kommission im November 2001 einen geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Rates über eine allgemeine Rahmenregelung für Maßnahmen der Gemeinschaft zur Erleichterung der Verwirklichung des europäischen Rechtsraums in Zivilsachen, den der Rat im April 2002 angenommen hat. Im Januar 2002 unterbreitete die Kommission einen Richtlinienvorschlag, der einen weiteren wichtigen Aspekt des Zugangs zum Recht, die Prozesskostenhilfe sowie die mit den Verfahren verbundenen finanziellen Fragen, betrifft.

,In Weiterführung der Arbeiten zur alternativen Streitbeilegung legte die Kommission im April 2002 ein Grünbuch zur Einführung von Mindestnormen für die alternative Streitbeilegung vor, nachdem im Oktober 2001 zugunsten der Verbraucher das Europäische Netz für die außergerichtliche Streitbeilegung (EEJ-Net) lanciert worden war.

Im April 2002 unterbreitete die Kommission außerdem den Vorschlag für eine Verordnung zur Einführung eines Europäischen Vollstreckungstitels für unbestrittene Forderungen, der die Aufhebung aller Zwischenmaßnahmen zur Vollstreckung ermöglichen wird. Außerdem hat sie ein Grünbuch vorgelegt, in dem sie die Möglichkeiten einer stärkeren Annäherung der Verfahrensvorschriften bei unbestrittenen Forderungen und Forderungen mit geringem Streitwert prüft.

Schließlich haben die Kommission und die Mitgliedstaaten Vorarbeiten durchgeführt, damit das im März 2001 eingerichtete Europäische Justizielle Netz für Zivilsachen im Dezember 2002 seine Tätigkeit aufnehmen kann.

Im Bereich der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen, die, wie der Europäische Rat von Laeken bekräftigt hat, ermöglichen muss, die "durch die unterschiedlichen Rechtsordnungen bedingten Schwierigkeiten" zu überwinden, wurden sowohl im zivil- als auch im strafrechtlichen Bereich Fortschritte erzielt.

Das vom Rat im November 2000 angenommene Programm zur gegenseitigen Anerkennung bildet den Rahmen, in dem sich dieser Grundsatz zunehmend verfestigt.

Im Bereich der Familie unterbreitete die Kommission im Mai 2002 einen Vorschlag, der ihren Vorschlag für eine Verordnung über die elterliche Verantwortung vom September 2001, die französische Initiative über das Umgangsrecht und die Verordnung (EG) Nr. 1347/2000 ("Brüssel II") zusammenfasst.

Mit der Einführung eines Europäischen Vollstreckungstitels, auf den bereits Bezug genommen wurde, dürfte ein beachtlicher Fortschritt bei der Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung im zivilrechtlichen Bereich erzielt werden.

Im Zusammenhang mit den internationalen Verhandlungen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen verabschiedete der Rat im März 2002 auf Vorschlag der Kommission neue Verhandlungsdirektiven für die in Den Haag laufenden Verhandlungen über ein globales Übereinkommen. Die Kommission legte darüber hinaus im März 2002 einen Vorschlag für ein Verhandlungsmandat vor, damit die Gemeinschaft mit den Mitgliedstaaten des Übereinkommens von Lugano ein Übereinkommen aushandeln kann.

Im Bereich des Strafrechts wird die förmliche Annahme des Vorschlags für einen Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten - der Europäische Rat in Laeken hat ihm grundsätzlich zugestimmt - zweifellos ein wichtiger Fortschritt sein, denn der Europäische Haftbefehl wird an die Stelle der derzeitigen Auslieferungsverfahren treten. Außerdem wird mit diesem Rechtsinstrument der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung im strafrechtlichen Bereich konkretisiert.

Mit Blick auf die Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung auf die der Entscheidung vorhergehende Phase hat der Rat ebenfalls im Februar 2002 seine grundsätzliche Zustimmung zu einem Rahmenbeschluss betreffend die Ausführung von Entscheidungen zur Sicherstellung von Vermögensgegenständen oder Beweismitteln in der Union gegeben. Der förmlichen Annahme dieses Rahmenbeschlusses steht jetzt nichts mehr im Wege. Anknüpfend an ihre Mitteilung vom Juli 2000 über die gegenseitige Anerkennung von Endentscheidungen in Strafsachen arbeitet die Kommission eine Mitteilung über die Bestimmung von Zuständigkeitskriterien in Strafsachen aus, die sie um zweiten Halbjahr vorlegen wird. Ergänzend zu dem Programm zur gegenseitigen Anerkennung beabsichtigt die Kommission außerdem in Kürze die Vorlage einer Mitteilung mit Vorschlägen von Mindestnormen für bestimmte Aspekte des Strafverfahrens. Außerdem hat sie begonnen, im Hinblick auf die Stärkung des gegenseitigen Vertrauens, das für die Erleichterung der Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung unerlässlich ist, die Normen zum Schutz der Rechte des Einzelnen in Strafverfahren zu analysieren.

Die Konvergenz der Rechtssysteme muss die bei der gegenseitigen Anerkennung erzielten Fortschritte ergänzen. Der Rat hat im April 2002 Schlussfolgerungen über die im Hinblick auf eine Harmonisierung der Strafen erforderliche Vorgehensweise angenommen. Dies dürfte die Diskussion über die derzeit anhängigen bzw. geplanten Vorschläge und Initiativen (siehe nächsten Abschnitt) erleichtern. Die Kommission hat ihrerseits im Frühjahr 2002 eine vorbereitende Studie über die Kontrolle der Freiheitsstrafen in den Mitgliedstaaten in Auftrag gegeben.

Unionsweite Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus

Die Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus ist eine der Prioritäten der Union, bei der beachtliche Fortschritte erzielt worden sind; dies gilt sowohl für die operative Zusammenarbeit als auch für den legislativen Rahmen, der zur Förderung und Erleichterung dieser Zusammenarbeit auf europäischer Ebene erarbeitet wurde.

Zur Terrorismusbekämpfung unternimmt die Union vielfältige Anstrengungen, die mit der Umsetzung des vom Europäischen Rat auf seiner Tagung vom 21. September 2001 angenommenen Aktionsplans in Einklang stehen. Sie sind in dem vom Ratsvorsitz erstellten monatlichen Überblick aufgeführt [4].

[4] Wenn die aufgrund der Schlussfolgerungen von Tampere getroffenen Maßnahmen auch im Aktionsplan zur Terrorismusbekämpfung aufgeführt sind, verweist eine Fußnote auf den Aktionsplan vom 21.9.2001.

Eurojust, die aus Staatsanwälten, Richtern und mit vergleichbaren Befugnissen ausgestatteten Polizeibeamten gebildete Einrichtung, arbeitete bis März 2001 in vorläufiger Form und erhielt dann durch Beschluss des Rates vom 28. Februar 2002 ihren endgültigen Rahmen. Die Einrichtung trägt wesentlich zu einer wirksamen Koordinierung der Tätigkeit der einzelstaatlichen Strafverfolgungsbehörden bei und erleichtert die Ermittlungstätigkeit in den Bereichen organisierte Kriminalität und Terrorismus.

Im Anschluss an die Initiative mehrerer Mitgliedstaaten und nach Stellungnahme des Parlaments gab der Rat im Dezember 2001 seine grundsätzliche Zustimmung zur Bildung gemeinsamer Ermittlungsteams, die das im Mai 2000 angenommene Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen vorsieht. Der neue Rahmenbeschluss, der demnächst förmlich angenommen wird, dürfte es ermöglichen, das Inkrafttreten des Übereinkommens von 2000 über die Rechtshilfe, das bislang nur von Portugal ratifiziert worden ist, vorwegzunehmen.

Die Rolle von Europol wurde mit dem vom Rat im Dezember 2001 angenommenen Beschluss zur Ausweitung des Mandats von Europol auf die im Europol-Übereinkommen aufgeführten Formen internationaler Kriminalität ebenfalls gestärkt. Außerdem gab der Rat im April 2002 seine grundsätzliche Zustimmung zur Änderung des Europol-Übereinkommens, damit Europol - gemäß Artikel 30 Absatz 2 EUV - sich einerseits an gemeinsamen Ermittlungsteams beteiligen und andererseits die nationalen Behörden ersuchen kann, Ermittlungen durchzuführen oder zu koordinieren.

Der Rat einigte sich darüber hinaus im April 2002 auf eine vorläufige Lösung, der zufolge das Sekretariat der Europäischen Polizeiakademie in Kopenhagen angesiedelt wird.

Als logische Konsequenz dieser Entwicklung war die Frage der demokratischen Kontrolle von Europol Gegenstand einer im Februar 2002 vorgelegten Kommissionsmitteilung.

Damit die justizielle und polizeiliche Zusammenarbeit, insbesondere mit den externen Partnern der Union, intensiviert werden kann, verabschiedete der Rat im Februar 2002 eine Änderung des Rechtsaktes zur Festlegung der Bestimmungen über die Übermittlung von personenbezogenen Daten durch Europol an Drittstaaten und Drittstellen.

Parallel dazu beabsichtigt die Kommission, im Rahmen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen einen Vorschlag über Garantien bei der Übermittlung von personenbezogenen Daten anzunehmen, der darauf abzielt, die Übermittlung solcher Daten zu vereinfachen und gleichzeitig ein hohes Schutzniveau zu gewährleisten.

Bei der Bekämpfung des Terrorismus gab der Rat im Dezember 2001 seine grundsätzliche Zustimmung zu dem Vorschlag für einen Rahmenbeschluss, den die Kommission im September 2001 vorgelegt hatte. Die nach Aufhebung der letzten parlamentarischen Vorbehalte zu erwartende Annahme dieses Vorschlags wird einen bedeutenden Fortschritt bei der Erarbeitung eines stärker integrierten strafrechtlichen Vorgehens der Union gegen besonders schwere grenzübergreifende Straftaten darstellen. Außerdem dürfte sich das positiv auf andere derzeit untersuchte Prioritäten bei der Bekämpfung der schweren bzw. organisierten Kriminalität wie Drogenhandel und sexuelle Ausbeutung von Kindern - zu diesen Themen liegen dem Rat bereits Vorschläge vor - auswirken.

Hinsichtlich der Bekämpfung von Angriffen auf Informationssysteme unterbreitete die Kommission im April 2002 auf der Grundlage ihrer Mitteilung vom Januar 2001 über Cyberkriminalität einen Vorschlag für einen Rahmenbeschluss.

Mit der Bekämpfung der am Menschenhandel und an der illegalen Einwanderung (siehe oben) beteiligten Schleusernetze steht der Kampf gegen die Finanzkriminalität und die Geldwäsche weiterhin ganz oben auf der Agenda der europäischen Institutionen. So verabschiedeten der Rat und das Parlament im Dezember 2001 den Vorschlag der Kommission zur Änderung der Geldwäsche-Richtlinie. Der Rat gab im Februar 2002 seine grundsätzliche Zustimmung zu einer Initiative Frankreichs, Belgiens und Schwedens über die Sicherstellung von Vermögensgegenständen oder Beweismitteln (siehe den Abschnitt zur gegenseitigen Anerkennung). Dieser Vorschlag dürfte nach Aufhebung der letzten parlamentarischen Vorbehalte demnächst förmlich angenommen werden.

Hinsichtlich des strafrechtlichen Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften hat die Kommission im Dezember 2001 ein Grünbuch über den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften und die Schaffung einer Europäischen Staatsanwaltschaft vorgelegt. Dieses Grünbuch steht im Zusammenhang mit den in Tampere beschlossenen Initiativen im Zusammenhang z. B. mit dem Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung, dem Europäischen Haftbefehl sowie der Zusammenarbeit mit Eurojust und Europol. Der Europäische Rat von Laeken hat die Mitgliedstaaten aufgefordert, dieses Grünbuch rasch zu prüfen. Um den strafrechtlichen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften zu stärken, hatte die Kommission außerdem im Frühjahr 2001 einen Richtlinienvorschlag unterbreitet, zu dem das Europäische Parlament und der Rechnungshof im November 2001 eine befürwortende Stellungnahme abgaben.

Im Rahmen internationaler Gremien hat die Union zudem ihre Anstrengungen zur internationalen Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität fortgesetzt. Die Kommission legte dem Rat im April 2002 eine Empfehlung für Verhandlungsdirektiven betreffend den Entwurf des UN-Übereinkommens gegen Korruption vor, über den derzeit verhandelt wird. Im Zusammenhang mit dem UN-Übereinkommen zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität und dessen drei Protokollen hat die Gemeinschaft das Protokoll über Schusswaffen unterzeichnet, so dass sie nunmehr all diese Instrumente unterzeichnet hat. Die Kommission beabsichtigt, einen Vorschlag zu unterbreiten, damit die Gemeinschaft diese Instrumente in den Bereichen, in denen sie zuständig ist, abschließen kann.

Europol ist auch für die Europäische Union ein internationales Kooperationsinstrument, das es ermöglicht, die Anstrengungen der Völkergemeinschaft zur Verbrechensbekämpfung zu verstärken. Im Dezember 2001 verabschiedete der Rat daher einen Beschluss zur Ermächtigung des Direktors von Europol, Verhandlungen über den Abschluss von Vereinbarungen mit Drittstaaten und Nicht-EU-Stellen aufzunehmen, und änderte den Rechtsakt des Rates vom 12. März 1999 zur Festlegung der Bestimmungen über die Übermittlung von personenbezogenen Daten durch Europol an Drittstaaten und Drittstellen.

Unionsbürgerschaft

Der Richtlinienvorschlag der Kommission, der ein größeres Maß an Transparenz und eine größere Flexibilität bei bestimmten Aspekten der derzeitigen Freizügigkeits- und Aufenthaltsregelung gewährleisten soll, wurde vom Ausschuss der Regionen und vom Wirtschafts- und Sozialausschuss positiv aufgenommen. Er wird derzeit im Rat erörtert; das Parlament arbeitet seine erste Stellungnahme im Rahmen des Mitentscheidungsverfahrens aus.

Die Kommission wird in Kürze einen Vorschlag für eine Verordnung betreffend ein einheitliches Format für die Aufenthaltsberechtigung der Bürger der Union und ihrer Familienangehörigen unterbreiten.

Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

Im Rahmen der Durchführung des Drogenaktionsplans der EU (2000-2004) nimmt die Kommission eine Bewertung der auf Unionsebene und auf nationaler Ebene erzielten Fortschritte vor.

Im Bereich der Bekämpfung von synthetischen Drogen und dem illegalen Handel mit chemischen Grundstoffen führt die Kommission eine Bewertung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über die internationale Kontrolle der chemischen Grundstoffe sowie über die innergemeinschaftliche Überwachung durch. Ferner hat sie begonnen, die Durchführung der Gemeinsamen Maßnahme des Rates betreffend die Kontrolle bei neuen synthetischen Drogen zu bewerten. Die Ergebnisse dieser verschiedenen Bewertungen sollen Ende des Jahres vorliegen. Außerdem hat der Rat im Februar 2002 auf Vorschlag der Kommission einen Beschluss angenommen, dem zufolge PMMA als neue synthetische Droge gilt, die Kontrollmaßnahmen und strafrechtlichen Bestimmungen unterliegt. Im April 2002 hat er eine Empfehlung angenommen, in der er auf die Notwendigkeit verweist, die Zusammenarbeit und den Informationsaustausch zwischen den operativen Stellen der Mitgliedstaaten auszubauen, die auf die Bekämpfung des Handels mit chemischen Grundstoffen spezialisiert sind.

Der Vorschlag für einen Rahmenbeschluss zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels genießt im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Laeken, der die Annahme dieses Vorschlags vor Ende Mai 2002 gefordert hatte, höchste Priorität im Rat und im Europäischen Parlament. Das Parlament hat seine Stellungnahme zum Kommissionsvorschlag im April 2002 angenommen.

Stärkeres außenpolitisches Handeln

Die Stärkung des außenpolitischen Handelns der Union und der Anstrengungen zum weiteren Aufbau des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, wurde vom Europäischen Rat von Feira als Priorität bekräftigt, deren Bedeutung angesichts der internationalen Lage noch zugenommen hat. Der Europäische Rat von Laeken hat erneut auf den Stellenwert dieses Aspekts hingewiesen.

Die Union hat ihr außenpolitisches Handeln in verschiedenen Prozessen entwickelt:

zunächst im Erweiterungsprozess, in dessen Rahmen sie ihre Integrationsbemühungen im Bereich Justiz und Inneres fortsetzt und die Anstrengungen der Beitrittskandidaten zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der Verwaltungsbehörden und der Gerichte fördert; mit sieben Beitrittskandidaten (Ungarn, Tschechische Republik, Slowenien, Zypern, Malta, Estland und Litauen) konnte das Kapitel 24 (Justiz und Inneres) abschließend geprüft werden;

sodann im Prozess zur Stabilisierung des Balkans, bei dem die Union im Rahmen des Programms CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development, and Stabilisation) eine auf die einzelnen Länder und Regionen ausgerichtete Strategie ausgearbeitet und Vorbereitungen für die Aushandlung von Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit Albanien und der Bundesrepublik Jugoslawien getroffen hat;

und schließlich im EuroMed-Dialog, der zur Stärkung der JI-Dimension im Rahmen des Programms MEDA beiträgt.

Die Zusammenarbeit mit Drittländern wurde ebenfalls intensiviert; dies gilt - im Einklang mit den Schlussfolgerungen des Rates vom 20. September 2001 (der Rat hat im April 2002 Einigung über ein Verhandlungsmandat im Hinblick auf den Abschluss eines Übereinkommens zwischen der EU und den USA im Bereich der Zusammenarbeit in Strafsachen erzielt) - vor allem für die Kooperation mit den Vereinigten Staaten sowie mit Russland (im Rahmen des Kooperations- und Partnerschaftsabkommens sowie des gemeinsamen Aktionsplans zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität) und der Ukraine (im Rahmen des neuen Aktionsplans für Justiz und Inneres).

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

Prioritäten von Tampere:

Für die Asylpolitik und die Migrationspolitik - zwei unterschiedliche, aber eng miteinander verwobene Bereiche - ist eine gemeinsame europäische Politik erforderlich.

Im Rahmen dieser Prioritäten hat sich der Europäische Rat von Laeken verpflichtet, innerhalb kürzester Zeit eine gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik zu beschliessen.

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

Die Europäische Union braucht ein umfassendes Migrationskonzept, das den politischen Aspekten, den Menschenrechten und der Entwicklung in den Herkunfts- und Transitländern und -regionen Rechnung trägt. Die Partnerschaft mit den betreffenden Drittländern wird entscheidend zum Erfolg dieser Politik beitragen, deren Ziel die Förderung gemeinsamer Entwicklungsmaßnahmen ist.

Ziel Bewertung der Herkunfts- und Transitländer und -regionen zwecks Formulierung eines länderspezifischen integrierten Ansatzes.

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2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

Das Ziel ist die Sicherstellung der uneingeschränkten und allumfassenden Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention, um zu gewährleisten, dass niemand dorthin zurückgeschickt wird, wo er Verfolgung ausgesetzt ist, d.h. Beibehaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung.

Langfristig muss ein gemeinsames Asylverfahren und ein unionsweit geltender einheitlicher Status für die Asylgewährung eingeführt werden.

Die Sekundärmigration von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten muss eingeschränkt werden.

Die Bemühungen mit dem Ziel einer Einigung über eine vorübergehende Schutzregelung für Vertriebene auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten werden intensiviert.

Ziel: Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staats

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2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

Die Bedingungen für die Aufnahme und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen werden auf der Grundlage einer gemeinsamen Bewertung der wirtschaftlichen und demographischen Entwicklungen innerhalb der Union sowie der Lage in den Herkunftsländern angenähert.

Eine Integrationspolitik sollte darauf abzielen, Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten - insbesondere, wenn es sich um einen langfristigen Aufenthalt handelt -, EU-Bürgern vergleichbare Rechte und Pflichten zuzuerkennen, sowie Nichtdiskriminierung und die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu fördern.

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2.4. Steuerung der Migrationsströme

Verbesserte Steuerung der Migrationsströme in allen Phasen über enge Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern. Der Europäische Rat von Laeken hat auf die Bedeutung der Integration der Politik der Migrationsströme in die Außenpolitik der Europäischen Union hingewiesen. Die Bekämpfung der illegalen Einwanderung muss durch Maßnahmen gegen die kriminellen Netze und Maßnahmen zur Sicherstellung der Rechte der Opfer verstärkt werden. Der Europäische Rat von Laeken hat die Entwicklung eines Aktionsplans auf der Grundlage der Mitteilung der Kommission zur illegalen Einwanderung und zum Menschenhandel gefordert..

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3. Ein echter europäischer Rechtsraum

Prioritäten von Tampere:

Den Bürgern soll eine gemeinsame Vorstellung von einem echten europäischen Rechtsraum vermittelt werden; Recht muss als Erleichterung des täglichen Lebens der Menschen gesehen und es muss gewährleistet werden, dass Personen, die Freiheit und Sicherheit des Einzelnen und der Gesellschaft gefährden, zur Rechenschaft gezogen werden. Dies setzt einen besseren Zugang zum Recht und eine uneingeschränkte justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten voraus.

Der Europäische Rat hat auf seiner Tagung von Tampere konkrete Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs zum Recht in Europa und Verfahren zum Schutz der Rechte der Opfer gefordert. Er hat ferner die Entwicklung von Maßnahmen für die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen gefordert.

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

Ein echter Raum des Rechts muss sicherstellen, dass sich Einzelpersonen und Unternehmen in jedem Mitgliedstaat ebenso einfach wie in ihrem eigenen an Gerichte und Behörden wenden können und nicht durch komplexe rechtliche und administrative Systeme in den Mitgliedstaaten an der Wahrnehmung ihrer Rechte gehindert oder abgehalten werden.

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3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

Ein echter Rechtsraum muss Einzelpersonen und Wirtschaftsteilnehmern Rechtssicherheit verschaffen. Deshalb müssen Urteile und Entscheidungen unionsweit anerkannt und durchgesetzt werden.

Die verbesserte gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und Urteile sowie die notwendige Annäherung der Rechtsvorschriften würden die Zusammenarbeit zwischen den Behörden und den Schutz der Rechte des Einzelnen durch die Justiz erleichtern und ermöglichen, wie der Europäische Rat von Laeken bekräftigt hat, die "durch die unterschiedlichen Rechtsordnungen bedingten Schwierigkeiten" zu überwinden. Dafür sollte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch in Strafsachen innerhalb der Europäischen Union .

Im Bereich des Zivilrechts:

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3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

Für eine reibungslose justizielle Zusammenarbeit und für einen verbesserten Zugang zum Recht muss eine stärkere Vereinbarkeit und eine größere Konvergenz der Rechtssysteme erreicht werden.

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4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

Prioritäten von Tampere und Strategie der EU zur Bekämpfung der organisierten Kriminalität zu Beginn des neuen Jahrtausends:

Eine ausgewogene Entwicklung unionsweiter Maßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung, einschließlich schwerer organisierter und grenzüberschreitender Kriminalität, sollte unter gleichzeitigem Schutz der Freiheit und der gesetzlich verbürgten Rechte der Einzelperson wie auch der Wirtschaftsteilnehmer erreicht werden. In diesem Zusammenhang wird besondere Aufmerksamkeit auf die Strategie der EU für den Beginn des neuen Millenniums für die Verhütung und Kontrolle des organisierten Verbrechens gelenkt. Einige ergänzende Maßnahmen, die über die Schlussfolgerungen von Tampere hinausgehen und sich nach den Empfehlungen.

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

Jede wirksame Politik der Bekämpfung aller Erscheinungsformen der Kriminalität, des organisierten oder sonstigen Verbrechens, muss auch multidisziplinäre vorbeugende Maßnahmen einschließen.

Einbeziehung der Aspekte der Kriminalitätsverhütung in Maßnahmen und Programme gegen die Kriminalität auf der Ebene der Union und der Mitgliedstaaten.

Die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Einrichtungen zur Kriminalitätsverhütung sollte gefördert, prioritäre Bereiche sollten identifiziert werden.

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4.2. Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung

Ein wirklicher Raum des Rechts darf Kriminellen keine Möglichkeit lassen, die Unterschiede in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten auszunutzen. Im Rahmen des Schutzes der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft hat der Europäische Rat von Laeken die Verabschiedung des Grünbuchs der Kommission über eine europäische Staatsanwaltschaft zur Kenntnis genommen und den Rat zur raschen Prüfung des Grünbuchs aufgefordert.

Um den Bürgern ein höheres Maß an Schutz zu sichern, bedarf es einer intensiveren Zusammenarbeit der zuständigen Behörden bei der Anwendung der bestehenden Rechtsvorschriften. Die größtmögliche Wirkung dürfte sich aus einer Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Stellen bei der Ermittlung in grenzübergreifenden Rechtssachen ergeben..

Der Vertrag von Amsterdam hat Europol weitere Kompetenzen übertragen und somit dessen grundlegende und zentrale Rolle bei der Erleichterung der europäischen Zusammenarbeit im Hinblick auf die Verhütung und Bekämpfung der organisierten Kriminalität anerkannt.

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4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

In Bezug auf das nationale Strafrecht sollten sich die Anstrengungen zur Vereinbarung gemeinsamer Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen zunächst auf eine begrenzte Anzahl von besonders wichtigen Bereichen konzentrieren. Der Schutz der Freiheit und der Rechte der Bürger und Wirtschaftsakteure setzt eine Einigung über gemeinsame Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen im Zusammenhang mit schwerer organisierter grenzüberschreitender Kriminalität voraus. Nachdem sich der Rat auf seiner Tagung vom 27./28.9.2001 verpflichtet hatte, unverzüglich eine umfassende Methodik zur Harmonisierung der Strafen zu entwickeln, nahm er am 25./26. April 2002 Schlussfolgerungen betreffend die Harmonisierung der Strafen an. Die Kommission wird in diesem Zusammenhang eine Mitteilung über die Annäherung der Strafsysteme vorlegen.

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4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

Geldwäsche ist das Herzstück der organisierten Kriminalität. Wo auch immer sie vorkommt, sollte sie ausgemerzt werden. Es müssen konkrete Schritte unternommen werden, damit die Erträge aus Straftaten ermittelt, eingefroren, beschlagnahmt und eingezogen werden. Der Rat hat auf seiner außerordentlichen Tagung vom 21. September 2001 auf die Bedeutung hingewiesen, die dem Kampf gegen die Finanzierung des Terrorismus zukommt, und um Ausarbeitung eines Berichts bis Juni 2002 gebeten.

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5. Binnengrenzen, Aussengrenzen und die Visumpolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstands

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6. Unionsbürgerschaft

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7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

Prioritäten der Drogenbekämpfungsstrategie der Europäischen Union:

Drogen stellen eine Bedrohung der Gesellschaft und des Einzelnen dar. Die damit zusammenhängenden Probleme müssen umfassend, multidisziplinär und integriert angegangen werden. Eine Bewertung des Drogenaktionsplans der EU (2000 - 2004) ist nach der ersten Hälfte und nach Abschluss mit Hilfe der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD) und Europol geplant.

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8. Stärkeres aussenpolitisches Handeln

Vom Europäischen Rat in Tampere und Feira festgelegte Prioritäten:

Die Europäische Union weist darauf hin, dass alle der Union zur Verfügung stehenden Zuständigkeiten und Instrumente, insbesondere im Außenbereich, in integrierter und konsequenter Weise für die Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts genutzt werden müssen. Die Anliegen in den Bereichen Justiz und Inneres müssen in die Festlegung und Durchführung anderer Politiken und Aktivitäten der Union einbezogen werden.

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9. Weitere Initiativen

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