MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT Anwendung des Vorsorgeprinzips und der mehrjährigen Mechanismen zur Festsetzung der TAC

INHALTSVERZEICHNIS

I. Vorsorgeansatz in der Fischerei

I-1 Hintergrund

I-2 ICES-Gutachten

I-2-1 Grundprinzipien

I-2-2 Wünschenswerte Verbesserungen bei der Erstellung der Gutachten

II. Mehrjähriger Ansatz bei der Festsetzung der TAC

II-1 Erwartungen der Fischwirtschaft und Möglichkeiten

II.1.1 Bestandsschwankungen und wechselnde wissenschaftliche Gutachten

II.1.2 Erforderlicher Ausgleich für die Stabilisierung der TAC

II-2 Beschlussregeln / "harvest rules"

III. Verbindung zum Vorsorgeansatz

IV. Bisherige Versuche, bereits umgesetzte und noch zu ergreifende Maßnahmen

IV-1 Bisherige Versuche

IV-2 "Von Fall zu Fall" entwickelte mehrjährige Strategien

IV-3 Eintritt in eine neue Phase

IV-3-1 Leitlinien für die Festlegung mehrjähriger Strategien

IV-3-2 Vorbereitung der neuen Initiative

Einleitung

Zentrales Thema dieser Mitteilung ist die Übernahme des Vorsorgeansatzes zur Bewältigung eines spezifischen Problems: die Festsetzung der TAC und Befischungsraten im Rahmen einer Bestandsbewirtschaftung auf Ein-Arten-Basis. Die Analyse könnte und sollte später vertieft werden.

Die Anwendung des Vorsorgeprinzips reicht weit über die Fischerei hinaus. Allgemeine Überlegungen hierzu wurden bereits angestellt (KOM(2000)1). Die folgende Analyse beschäftigt sich jedoch mit einem Grundproblem der GFP und nimmt damit absichtlich eine Einschränkung der Fragestellung vor.

Die vorsorglichen Maßnahmen, die im Rahmen regionaler Fischereiorganisationen und Übereinkommen zur Fischerei getroffen werden, decken sich sowohl dem Grundsatz nach als auch in der Art ihrer Anwendung mit dem Konzept des Vorsorgeprinzips, wie es in der Mitteilung der Kommission KOM(2000)1 entwickelt wurde.

Die Bestandserhaltungspolitik der GFP ist bis heute geprägt durch einen Jahresrhythmus, der bedeutet, dass die TAC für das nächste Jahr jeweils zum Jahresende ausgehandelt werden. Dieser allgegenwärtige Rhythmus bringt Nachteile mit sich, die mit der Zeit immer schwerer wiegen:

- die jährliche Festsetzung der TAC gestattet es nicht, eine mittelfristige Perspektive zu entwickeln und umzusetzen. In den Verhandlungen des Rates wurden schwierige, aber für die Wiederauffuellung notwendige Maßnahmen regelmäßig aufgeschoben, da - wie es hieß - sichere wissenschaftliche Daten fehlten. Nun ist die Aufschiebung solcher Maßnahmen um ein Jahr im Einzelfall sicherlich nicht allzu bedenklich. Doch bei jährlicher Wiederholung kann es nicht ausbleiben, dass die Bestände in eine Lage äußerster Gefährdung geraten;

- der Fischwirtschaft fehlt die notwendige Transparenz, um ihre Tätigkeiten vorausschauend planen zu können, denn die TAC für das nächste Jahr sind in Regel wirklich erst in den letzten Tagen des auslaufenden Jahres bekannt. Außerdem kann es hier drastische Veränderungen geben, deren Notwendigkeit vom Berufsstand häufig angezweifelt wird;

- es ist äußerst schwierig, eine Bestandserhaltungspolitik mit strengem Jahresrhythmus und die Flottenpolitik, die mittel- und langfristige Perspektiven braucht, miteinander zu verbinden.

Tatsächlich hatte der Rhythmus jährlicher Entscheidungen bei der Bestandserhaltung zu einer Hinhaltepolitik geführt, der es nicht gelungen ist, die Bestände zu schützen oder wieder aufzufuellen. Als Antwort auf dieses Problem, mit dem nicht nur die GFP zu kämpfen hat, entwickelte sich das Vorsorgeprinzip. Doch die Anwendung dieses Grundsatzes ist ein sehr viel komplexeres Unterfangen als seine Aufstellung. Der erste Teil dieses Dokuments macht es sich daher zur Aufgabe, Licht auf die hierzu geführte Debatte zu werfen. Im zweiten Teil wird die Diskussion ausgeweitet auf die Einführung mehrjähriger Bewirtschaftungsrahmen, denn solche mehrjährigen Konzepte sind nicht nur notwendig, um "Katastrophen" zu verhindern: sie sind für eine rationellere Bestandsbewirtschaftung unerlässlich. Im dritten Teil geht es ganz konkret um die Verbindungen zwischen Vorsorgeansatz und mehrjährigen TAC-Entscheidungsmechanismen. Im letzten Teil schließlich wird die weitere Vorgehensweise beschrieben, um die GFP mit solchen mehrjährigen Entscheidungsrahmen auszustatten, die dem Vorsorgansatz ebenso Rechnung tragen wie den übrigen Aspekten, angefangen mit dem Bestreben der Fischwirtschaft, zu plötzliche Schwankungen der TAC möglichst zu vermeiden.

I. Vorsorgeansatz in der Fischerei

I-1 Hintergrund

Wie in der Einleitung bereits dargestellt wurde, hat sich das Vorsorgeprinzip als Reaktion auf die Tatsache durchgesetzt, dass schwierige Entscheidungen allzu häufig mit dem Argument, ihre Notwendigkeit könne nicht mit Sicherheit nachgewiesen werden, zurückgewiesen, hinausgeschoben oder abgeschwächt wurden. Eine solche Hinhaltetaktik bringt es regelmäßig mit sich, dass Gewissheit erst existiert, nachdem eingetreten ist, was verhindert werden sollte. Das Vorsorgeprinzip, demzufolge fehlende Gewissheit nicht der Grund dafür sein darf, schwierige Entscheidungen aufzuschieben, entspricht mithin einer echten Notwendigkeit.

Bei der Anwendung dieses Prinzips, dem sogenannten Vorsorgeansatz, stellt sich jedoch sogleich ein doppeltes Problem:

- 1/ Wird die drohende Gefahr richtig erkannt, d. h. welcher Entwicklung will man mit vorsorglichen Maßnahmen konkret vorbeugen-

- 2/ Wo liegt die Grenze eines noch vertretbaren Risikos-

1/ Art des Risikos

In der breiten Öffentlichkeit wird die Gefahr häufig gesehen als eine nicht wieder rückgängig zu machende Entwicklung, die im konkreten Fall zum Aussterben einer ganzen Art oder zumindest einer Population führen kann. Doch diese Einschätzung ist nicht immer richtig, denn die Sachverständigen, die die Entwicklung der Bestände verfolgen, gehen in ihren wissenschaftlichen Gutachten in der Regel von anderen Kriterien aus. Allerdings herrscht hier keineswegs Einigkeit: je nach Expertengruppe, Text oder Fischereiorganisation wird das Risiko, dem durch Anwendung des Vorsorgeprinzips entgegengewirkt werden soll, durchaus unterschiedlich beurteilt.

- Nach dem Übereinkommen der Vereinten Nationen über gebietsübergreifende und weit wandernde Fischbestände (1995) wie auch dem Verhaltenskodex der FAO für verantwortungsvolle Fischerei geht es darum, eine Befischung zu verhindern, die über das Maß des höchstmöglichen Dauerertrags (Maximum Sustainable Yield) [1] hinausgeht. Die Überlegungen innerhalb der NAFO gehen in dieselbe Richtung. Ausschlaggebendes Kriterium ist folglich der höchstmögliche Dauerertrag, und verhindert werden soll eine Entwicklung, die das Risiko einer Überfischung in diesem Sinne birgt.

[1] Es müsste eigentlich näher geklärt werden, wie diese Bezugnahme auf MSY in den internationalen Gremien und Instrumenten zu verstehen ist. In den genannten Texten heißt es hierzu "as qualified by relevant environmental factors, including the special requirements of developing countries", d.h. dass hier verschiedene Faktoren zusammenkommen.

- Die Gutachten des ICES dagegen gehen von einem anderen Risiko aus: dem Zusammenbruch des Bestands [2]. Die Anzahl an fortpflanzungsfähigen Fischen kann so weit zurückgehen, dass das Nachwachsen des Bestands gefährdet ist. Eine mäßige Verringerung des Laicherbestands (der Biomasse an adulten oder fortpflanzungsfähigen Fischen = « spawning biomass ») wird sich auf die nachwachsenden Jahrgänge, die sogenannte Rekrutierung, kaum auswirken. Ein gemäßigter Rückgang der Größe des Laicherbestand kann durch biologische Mechanismen ausgeglichen werden.

[2] Die Entscheidung des ICES als Kriterium die Gefahr des Bestandszusammensbruchs und nicht die optimale Befischung im Sinne des höchstmöglichen Dauerertrags zugrundezulegen, hängt zum einen damit zusammen, dass es für eine Reihe von Beständen schwierig oder sogar unmöglich ist, die Bedingungen für eien solche optimale Befischung festzulegen, zum anderen aber auch damit, dass der fischereiliche Druck auf viele Bestände (die durch Fischfang verursachte Sterblichkeit) schon weit über das Maß hinausgeht, das einer optimalen Befischung im Sinne des höchstmöglichen Dauerertrags entspräche. Dies ist seit Einführung der GFP durchaus der häufigere Fall. Mittelöfristiges Ziel kann es daher nicht sein, die Befischung zu optimieren, sondern einfach nur, einen Zusammenbruch der Bestände zu verhindern aud die fischereiliche Sterblichkeit in einem sozial und politisch vertretbaren Maß zu reduzieren.

Nimmt die Biomasse des Laicherbestands jedoch zu stark ab, so fällt auch die Rekrutierung immer geringer aus. Die Dezimierung des Bestands kann dann sehr rasch fortschreiten, wenn nichts geschieht: es kommt zu einem Schneeballeffekt. Diese Entwicklung ist jedoch nicht unbedingt unumkehrbar. Im Allgemeinen haben sich die Bestände, für die nach einem Zusammenbruch Schutzmaßnahmen erlassen wurden, wieder erholt. Aber es gibt Ausnahmen, und die Bestandserholung kann sehr lange dauern: der atlanto-skandische Hering hat hierzu fast 50 Jahre gebraucht. Den Zusammenbruch von Beständen zu verhindern, ist daher ein Ziel von äußerster Priorität. Und es geht um dieses Ziel, wenn im Folgenden der Vorsorgeansatz näher erläutert wird.

2/ Risikogrenzen

Es kann nicht Ziel des Vorsorgeansatzes sein, ein Nullrisiko anzustreben. Häufig müsste die Fischerei ganz eingestellt werden, wenn jedes Risiko eines Zusammenbruchs vermieden werden soll. Man fiele von einem Extrem (Verzicht auf wirksame Fangbeschränkungen, da deren Notwendigkeit nicht nachgewiesen werden kann) ins andere (systematische Verabschiedung strengster Maßnahmen, um die Risiken aufs äußerste zu beschränken). Ein ausgewogener Ansatz muss bei jeder Bewirtschaftungsmaßnahme zwischen sämtlichen Risiken abwägen: den biologischen Risiken eines Bestandszusammenbruchs und den wirtschaftlichen Risiken für den Sektor.

Es ist Aufgabe der zuständigen Organe, die zulässigen Risikogrenzen festzulegen, während die Wissenschaftler die mit unterschiedlichen Szenarien verbundenen Risiken genauer beschreiben. Letztere sind mithin für die Risikobeurteilung zuständig, erstere dagegen für das Risikomanagement. Ist die Wissenschaftsgemeinde der Auffassung, dass die Entscheidungsträger/Manager kein sinnvolles Risikomanagement betreiben, so sollte sie hierauf öffentlich hinweisen, nicht aber ihre Gutachten so formulieren, dass den Entscheidungsträgern keinerlei Spielraum mehr bleibt.

Dieses theoretische Schema funktioniert nur in Ausnahmefällen wirklich. Die Risiken eines Zusammenbruchs können nur schwer direkt in Zahlen ausgedrückt werden. Meistens lässt sich nur feststellen, dass die Rekrutierung geringer auszufallen scheint, seit die Biomasse des Laicherbestands einen bestimmten Wert unterschritten hat, ohne jedoch mit Sicherheit sagen zu können, ob es sich hier nicht um einen Zufall handelt. Es könnte auch sein, dass die Biomasse des Laicherbestands einen historischen Tiefstand erreicht hat, der keineswegs den logischen Schluss zulässt, diesseits dieses historischen "Tiefststands" sei der Bestand in der Lage, sich normal zu rekrutieren. Mitunter werden Analogien zu anderen Beständen mit vergleichbaren Merkmalen hergestellt. Meistens kombinieren die Wissenschaftlicher verschiedene Indikatoren, um einen Wert festzulegen, unter den die Biomasse des Laicherbestands nicht weiter absinken sollte, weil dann die Wiederauffuellung des Bestands gefährdet erscheint. Aber direkt quantifizieren können sie das Risiko eines Zusammenbruchs nicht. Schon die Festlegung des Grenzwerts für die Biomasse ist eine Wahl. Die Entscheidungsträger sehen sich folglich mit einer Situation konfrontiert, in der die Entscheidung, bis zu welcher Grenze ein Risiko akzeptabel erscheint, zum Teil bereits getroffen wurde, ohne dass die Gründe für diese Entscheidungen immer eindeutig sind.

Dies heißt nicht, dass die Wissenschaftlicher falsch vorgehen. Sie müssen mangels eindeutiger Fakten alle verfügbaren Indizien sammeln, die den möglichen Schluss zulassen, dass der Zusammenbruch eines Bestands droht, auch wenn sie hierfür keine konkreten Zahlen vorlegen können.

Das anfangs skizzierte ideale Schema lässt sich mithin nicht befolgen. Dennoch sollte versucht werden, sich diesem Schema soweit wie möglich anzunähern, damit es zwischen Wissenschaftlern und Entscheidungsträgern keine Verwechslung der Rollen gibt.

I-2 ICES-Gutachten

I-2-1 Grundprinzipien

Für die Gutachten werden zwei Parameter herangezogen: einerseits die Größe des Laicherbestands, andererseits die Höhe der fischereilichen Sterblichkeit [3].

[3] Die fischereiliche Sterblichkeit ist ein Parameter, mit dem sich der fischereiliche Druck auf einen Bestand wissenschaftlich am besten messen lässt. Sie gibt direkt den Befischungsgrad wieder, das heißt den Anteil, der dem Bestand jährlich durch Fischfang entnommen wird.

- Im ersten Fall machen es sich die wissenschaftlichen Gutachter zur Aufgabe, einen Grenzwert festzulegen, über den hinaus das Risiko eines Zusammenbruchs des Bestands "unkontrollierbar" wird. Wie bereits erläutert, entspricht dies nicht einer mit Zahlen zu belegenden Wahrscheinlichkeit. Aber der Grenzwert der Biomasse, der nicht unterschritten werden sollte, ist für den Vorsorgeansatz, der einen Zusammenbruch der Bestände verhindern soll, unverzichtbar. Diese Größe wird als Blim bezeichnet (Limit = Grenze der Biomasse). In den Gutachten des ICES findet sich regelmäßig auch ein zweiter Wert für die Biomasse, nämlich Bpa (precautionary approach = Vorsorgeansatz), der im Interesse einer Sicherheitsmarge früher angesetzt wird als Blim. Hier geht es also nicht mehr direkt darum, dass Risiko eines Zusammenbruchs zu verhindern, sondern es soll vermieden werden, dass die Biomasse des Laicherbestands unter Blim sinkt.

- Im zweiten Fall (Sterblichkeit) ermitteln die Wissenschaftlicher für jede fischereiliche Sterblichkeit (vorgegebene Werte) die Fortpflanzungsrate eines Nachwuchsjahrgangs, ausgedrückt als Anzahl Eier, die dieser Jahrgang wahrscheinlich laichen kann. Durch Vergleich dieses Ergebnisses mit der Fortpflanzungsrate, die erreicht würde (Anzahl Eier, die gelaicht würden), wenn keine Fischerei ausgeübt wird, erhält man eine Indexziffer für die potentielle "Restfortpflanzungsrate" bei ausgeübter Fischerei. Je intensiver die Befischung und je höher die fischereiliche Sterblichkeit, desto geringer diese Fortpflanzungsziffer (bei ursprünglich gleicher Stärke des Nachwuchsjahrgangs). Es ist möglich, bei zu starkem Absinken dieser Fortpflanzungsziffer ein Risiko für den Bestand abzuleiten. Aber auch hier lässt sich ein Risiko des Zusammenbruch nicht direkt beziffern. Doch verschiedene Überlegungen führen dazu, einen Grenzwert festzulegen: jenseits dieses Wertes werden die Risiken für die Erhaltung des Bestandes als zu hoch eingeschätzt. Dieser Wert wird als Flim bezeichnet. Um eine zusätzliche Sicherheitsmarge zu schaffen, wird außerdem ein sogenannter Vorsorgewert - Fpa - festgelegt.

Aus der Kombination beider Kriterien (Größe der Biomasse des Laicherbestands im Vergleich zu Blim und Bpa, Höhe der fischereilichen Sterblichkeit im Vergleich zu Flim und Fpa) lassen sich die sicheren biologischen Bereiche beziehungsweise die Gefährdung des Bestandes ableiten, wie in Schaubild 1 dargestellt.

I-2-2 Wünschenswerte Verbesserungen bei der Erstellung der Gutachten

Der ICES hat sich deutlich bemüht, bei der Erstellung seiner Gutachten den mittel- und langfristigen Perspektiven, dem Vorsorgeansatz und den Anforderungen der Manager/Entscheidungsträger angemessen Rechnung zu tragen. Dies ist keineswegs einfach, da die goldene Mitte gefunden werden muss zwischen der notwendigen Vereinfachung in der Formulierung der Gutachten, ohne die sie von Nichtwissenschaftlern nicht gelesen werden können, und der Gefahr einer Simplifizierung, die entscheidende Aspekte verdeckt und zu Fehlinterpretationen führen kann.

Die Experten des ICES und Vertreter der "Gutachtenbenutzer" (Dienststellen der Kommission wie der Mitgliedstaaten, die Vertragspartei des ICES sind, und beteiligte Drittländer) sind mehrfach zu Gesprächen zusammengekommen. Auf diesen Treffen wurde deutlich, dass alle Benutzer die Fortschritte insgesamt durchaus begrüßen, aber Schwierigkeiten mit den Gutachten der Jahre 98 und 99 hatten, seitdem der ICES den Vorsorgeansatz systematisch berücksichtigt:

° Die Begründung für die Festsetzung von Blim und Flim ist nicht für alle Bestände dieselbe, so dass es bei der Einschätzung der Gefahren, die mit einem Über/Unterschreiten dieser Grenzwerte verbunden sind, sehr große Unterschiede gibt. Diese Unterschiede sollten erklärt werden.

° Die Methoden zur Festsetzung von Bpa oder Fpa sind nicht immer eindeutig, und während eingeräumt wird, dass Blim und Flim von Biologen festgesetzt werden müssen, sollte die Festsetzung von Bpa und Fpa im Dialog mit den Verwaltungsstellen erfolgen, die sich auf die Gutachten stützen.

° Eine Verbesserung der Methoden zur Festsetzung der Grenzwerte ist auch deshalb besonders wichtig, weil diese in der breiten Öffentlichkeit beachtlichen Widerhall finden und zu einer manichäischen Auslegung führen können: die Beibehaltung einer fischereilichen Sterblichkeit nur wenig über Fpa wird leicht als zu große Nachgiebigkeit ausgelegt, selbst wenn eine genauere Analyse das Gegenteil beweisen würde (siehe weiter unten).

° Es wird zu wenig betont, dass Feststellungen, die die Biomasse des Laicherbestands betreffen, nicht dieselben unmittelbaren Folgen haben wie Aussagen über die fischereiliche Sterblichkeit. Wenn die Biomasse des Laicherbestands zu tief absinkt, muss sofort gehandelt werden. Eine übermäßige fischereiliche Sterblichkeit dagegen schlägt sich, was das Risiko eines Bestandszusammenbruchs anbelangt, häufig erst mit Verzögerung nieder: bei ausreichender Biomasse des Laicherbestands kann in diesem Fall ein schrittweises Vorgehen sehr wohl der Vorsorgelogik entsprechen.

° Bei der Lektüre der Gutachten muss ein Nichtspezialist den Eindruck gewinnen, dass die fischereiliche Sterblichkeit in allen Fällen sofort stark reduziert und eine TAC festgesetzt werden muss, die einer fischereilichen Sterblichkeit von maximal Fpa entspricht. Es fehlt eine Analyse der wahrscheinlichen Folgen unterschiedlicher Szenarien für eine mehr oder minder rasche Bestandserholung.

° Die Gutachten geben den Fischereimanagern keinen Aufschluss darüber, welcher "Preis" für eine mehr oder minder große Sicherheitsmarge zum Schutz eines Bestandes gezahlt werden muss. Jede Verringerung der fischereilichen Sterblichkeit bedeutet einen sofortigen "Gewinnverlust". Aber während bei einigen Beständen (in der Regel bei kurzlebigen Arten) dieser Verlust lediglich durch ein geringeres Risiko eines Zusammenbruchs wettgemacht wird, geht er bei anderen längerfristig durchaus mit einem Gewinn beim Ertrag pro Fisch einher, da durch die Überfischung das Wachstumspotential nicht ausgenutzt wird (Wachstumsüberfischung) [4].

[4] Für eine starke oder mittelmäßige Rekrutierung, d. h. umfangreiche oder geringe Nachwuchsjahrgänge, gilt gleichermaßen: je höher die fischereiliche Sterblichkeit, desto jünger die in diesem Jahrgang gefangenen Fische und desto geringer ihr Gewicht. Auch wenn bei intensiver Befischung bei einer bestimmten Rekrutierung die Anzahl der gefangenen Exemplare steigt (der Anteil der toten Fische durch Fischfang nimmt gegenüber dem Anteil der "natürlich" gestorbenen Fische zu), gehen das Durchschnittsalter und das Durchschnittsgewicht der gefangenen Fische mit Intensivierung der Fischerei zurück. Das Produkt aus Anzahl gefangener Fische und Durchschnittsgewicht der Fänge, das den Fangertrag je Rekrutierung ausmacht, wird somit abnehmen, wenn die Befischung einen bestimmten Grenzwert übersteigt. Grund hierfür ist die starke Abnahme des Durchschnittsgewicht in den Fängen. Dieses Phänomen hat bei der Beschreibung der Überfischung über den Ertrag je Fisch (yield per recruit) eine wichtige Rolle gespielt, da die Berechnungen, die hier für einen bestimmten Nachwuchsjahrgang gemacht wurden, auch Aussagen über die einzelnen Fische dieses Jahrgangs zulassen. So wird Fmax definiert, der Wert der fischereilichen Sterblichkeit, der einen maximalen Ertrag je Fisch ermöglicht. Auch wenn dieser Begriff heute nicht mehr die zentrale Rolle spielt wie noch vor wenigen Jahrzehnten, ist er doch eine entscheidende Bezugsgröße, um festzustellen, ob eine Fischerei so intensiv betrieben wird, dass das Wachstumspotential der Fische nicht mehr genutzt wird.

° Die Ergebnisse kamen zumindest 1998 sehr überraschend, ohne Zeit für Beratungen mit dem Berufsstand zu lassen, bevor die hierauf beruhenden Entscheidungen (TAC) verabschiedet werden müssen.

Diese Kritik, die weitgehend damit zusammenhängt, dass sich die Berücksichtigung des Vorsorgeansatzes noch in der Anlaufphase befindet, ändert nichts daran, dass die umfangreichen Bemühungen des ICES gewürdigt werden. Nach Rücksprache mit den Mitgliedstaaten hat die Kommission die Formulierung ihrer Anträge auf Gutachten des ICES geändert. Doch der Dialog mit den wissenschaftlichen Instanzen muss noch weiter fortgesetzt und vertieft werden, um zu einer klareren Aufgabenteilung zwischen Wissenschaftlern, Fischereimanagern und Entscheidungsträgern zu kommen.

II. Mehrjähriger Ansatz bei der Festsetzung der TAC

II-1 Erwartungen der Fischwirtschaft und Möglichkeiten

Für die beteiligten Berufskreise ist es wichtig, dass die Änderungen und vor allem die Kürzungen der TAC von einem Jahr auf das andere so gering wie möglich ausfallen. Diesem Wunsch kann jedoch nur bedingt entsprochen werden.

II.1.1 Bestandsschwankungen und wechselnde wissenschaftliche Gutachten

Es scheint sich die Meinung durchgesetzt zu haben, für die Schwankungen der TAC seien allein die Wissenschaftler verantwortlich. Dieser Eindruck ist falsch und muss zunächst einmal ausgeräumt werden, bevor näher darauf eingegangen werden kann, ob eine Stabilisierung der TAC überhaupt möglich ist. Ihre Schwankungen spiegeln in erster Linie die Fluktuationen der Bestandsgrößen wider. Diese wiederum haben überwiegend natürliche Ursachen und beruhen vor allem auf Schwankungen in der Rekrutierung, das heißt der wechselnden Anzahl von Jungfischen, die jährlich das Befischungsalter erreichen. Diese Fluktuationen hängen damit zusammen, wie erfolgreich die Fortpflanzung war und wie viele Eier und Larven und Jungfische in den ersten Stadien überleben. Wird der Bestand nur mäßig befischt, so umfasst er in der Regel mehrere aufeinanderfolgende Nachwuchsjahrgänge, und die jährlichen Rekrutierungen wirken sich auf die Bestandsgröße insgesamt weniger stark aus. Bei äußerst intensiver Befischung des Bestands umfasst letztere nur mehr eine begrenzte Anzahl von Nachwuchsjahrgängen, mitunter nur einen einzigen. In diesem Fall werden jährliche Schwankungen der Rekrutierung durch nichts abgemildert.

Die Schwankungen der TAC hängen zum Teil auch mit den Schwankungen der wissenschaftlichen Gutachten zusammen. Zu der "natürlichen" Variabilität der Bestandsgröße gesellt sich noch eine Komponente, die mit der unvermeidlichen Unsicherheit wissenschaftlicher Bestandsabschätzungen zusammenhängt. Und wenn dann verschärft festgestellt wird, dass durchgreifende Maßnahmen zur Wiederherstellung des Bestands erforderlich sind, wenn zum Beispiel die Gefahr eines Zusammenbruchs angesichts der jüngsten Daten sehr viel näher gerückt scheint, kann es durchaus sein, dass in wissenschaftlichen Gutachten eine starke Reduzierung der TAC empfohlen wird.

Hauptgrund für die Schwankungen der TAC jedoch sind zuvorderst und in erster Linie die jährlichen Schwankungen der Bestandsgrößen. Verbesserte Methoden der Bestandsabschätzung und vor allem zuverlässigere Daten können den Einfluss des Moments wissenschaftlicher Unsicherheiten begrenzen, aber nicht ganz beseitigen. Außerdem wäre es, sollte wissenschaftlich eine drohende Gefahr nachgewiesen werden, höchst unvernünftig, sich vorrangig darum zu sorgen, dass eine drastische Reduzierung der TAC vermieden wird.

Wenn also künftig gefordert wird, den Wunsch nach möglichst wenig drastischen Verringerungen der TAC wichtiger zu nehmen, darf nicht übersehen werden, dass es in naher Zukunft auch deshalb äußerst schwierig sein wird, die TAC zu stabilisieren, weil die Fangmengen in der Vergangenheit häufig nicht rasch genug reduziert wurden. Dies hat zu hohen Befischungsraten bei Beständen geführt, die nur noch eine sehr begrenzte Anzahl von Nachwuchsjahrgängen oder sogar nur einen einzigen Jahrgang umfassen und deren Zustand schon so lange ohne jede Sicherheitsmarge kritisch ist, dass jetzt, da mildere Maßnahmen zur rechten Zeit unterblieben, drastische Sofortmaßnahmen ergriffen werden müssen.

II.1.2 Erforderlicher Ausgleich für die Stabilisierung der TAC

Die beiden Grunddilemmata

° Da die Bestandsgrößen von einem Jahr zum anderen schwanken und weiter schwanken werden und die Fangmengen zum einen von der Bestandsgröße und zum anderen von der Befischungsrate abhängen, lassen sich diese Mengen ohne Änderung der Befischungsrate, das heißt des Fischereiaufwands, nicht stabilisieren. Der Preis für eine Stabilisierung der zulässigen Fangmengen ist mithin eine ständige Anpassung des Fischereiaufwands. Dies ist umso wichtiger, als im Gegenzug für eine nur begrenzte Verringerung der TAC in bestimmten Jahren die TAC in anderen Jahren nicht angehoben werden darf, solange dies "biologisch" möglich ist, um einen sogenannten Puffer zu schaffen ("buffer stock") [5]. Dies erfordert für besagte "Pufferjahre" eine sofortige Verringerung der Befischungsrate und folglich eine Begrenzung der Fangtätigkeiten. Für diese Begrenzung muss ein Plan erstellt werden, um ein Ausschöpfen der Quoten vor Ablauf des Jahres und/oder ernste bzw. unüberwindliche Kontrollprobleme und massive Rückwürfe zu verhindern, wenn für jedes Schiff Anlandequoten eingeführt werden.

[5] Damit stand übrigens ein ständiges Problem im Raum, denn für die Wissenschaftlicher ist der Status quo die Beibehaltung der fischereilichen Sterblichkeit, während für die Fischwirtschaft vor allem die Stabilität der TAC zählt. Es ist wieder das bereits erwähnte Dilemma, das bisher nicht grundlegend entschieden wurde und jedes Jahr aufs Neue bei den TAC-Verhandlungen Probleme aufwirft, sobald die Beibehaltung der fischereilichen Sterblichkeit eine Verringerung der TAC nach sich gezogen hätte. Solange aber die Kommissionsvorgeschläge bei gleichbleibender Sterblichkeit vom Rat akzeptiert werden, wenn die bisherige TAC beibehalten oder angehoben werden kann, andererseits aber nach oben korrigiert werden, wenn sie eine TAC-Kürzung zur Folge hätten, ist dies ein fälschliches Setzen auf Gewinn, bei dem die fischereiliche Sterblichkeit nach und nach immer mehr ansteigt und das Risiko eines Bestandszusammenbruchs wächst.

° Bei einer Bestandslage ohne jede Sicherheitsmarge im Hinblick auf das Risiko eines Zusammenbruchs kann sich dieses Risiko erhöhen, wenn die TAC nur begrenzt gekürzt wird. Für die kurzfristige Stabilisierung der TAC muss demnach ein höheres Risiko hingenommen werden, dass der Bestand zusammenbrechen kann.

Mögliche Einengung der Probleme

° Das Dilemma der Stabilisierung der TAC oder des Fischereiaufwands ist umso ernster, je größer die jährlichen Schwankungen der Bestandsgröße und je höher die Befischungsraten sind. Das zweite Dilemma, nämlich die Wahl zwischen einer starken Reduzierung der TAC und der Hinnahme eines erhöhten Risikos, dass der Bestand zusammenbricht, wird ebenfalls mit zunehmender Abnahme der Bestandsgröße verschärft, da letzteres bedeutet, dass der Bestand äußerst intensiv befischt wird. Die einzige Möglichkeit, diese Probleme zu entschärfen, ist eine Reduzierung der Befischungsraten. Eine solche Reduzierung kann für die Erhaltung des Bestands erforderlich sein. In vielen Fällen kann sie aber auch bewirken, dass die Fangerträge mit der Zeit steigen. Denkbar wäre, die fischereiliche Sterblichkeit über das Maß hinaus zu senken, dass dem höchstmöglichen Dauerertrag entspräche, indem eine gewisse Unter-Befischung akzeptiert wird. Im Allgemeinen wird jede Reduzierung der Befischungsrate an anderer Stelle ausgeglichen. Um die beiden Grunddilemmata zu entschärfen, müssen demnach andere Formen des Ausgleichs angenommen werden.

- Die andere Möglichkeit besteht in einer Verbesserung der wissenschaftlichen Grundlagen. Hierdurch könnte einerseits das Ausmaß, in dem sich wissenschaftliche Unsicherheiten "in Echtzeit" auf die Bestandslage niederschlagen, verringert und andererseits das Risiko eines Zusammenbruchs besser eingeschätzt werden, so dass weniger häufig "unnötige Vorsorgemaßnahmen" getroffen werden müssen. Durch solche Verbesserungen werden sich aber die zuvor beschriebenen Entscheidungen nicht erübrigen. Und sie werden nicht spontan entstehen, sondern erfordern einen Aufwand an Mitteln und Organisation.

II-2 Beschlussregeln / "harvest rules"

Die Wissenschaftler können über einen bestimmten Zeitraum hinaus keine Aussagen über künftige Bestandsgrößen machen, da sich die Größe noch nicht geborener Nachwuchsjahrgänge nicht vorhersehen lässt, weil sie stark von der Meeresumwelt abhängt. Schwankungen dieser Umweltbedingungen sind ihrerseits unvorhersehbar, und über die ursächlichen Zusammenhänge mit den Fluktuationen der Nachwuchsstärken ist darüber hinaus wenig bekannt.

Die Wissenschaftler sind häufig aber durchaus in der Lage anzugeben, wie sich die fischereiliche Sterblichkeit entwickeln sollte. Das einfachste Verfahren ist die Festsetzung eines Zielwertes für die fischereiliche Sterblichkeit. Dies kann der Wert sein, der einen optimalen Ertrag je Fisch erlaubt (vergleiche Fußnote, Absatz II-2-1), aber auch jeder andere Referenzwert. Möglich ist auch eine gleichmäßige Reduzierung der als übermäßig eingestuften fischereilichen Sterblichkeit über mehrere Jahre, ausgehend vom aktuellen Stand.

Eine grundlegende Beschlussregel wäre es folglich, zur Festsetzung der TAC die Befischungsrate zugrunde zulegen, die der vorher festgelegten fischereilichen Sterblichkeit entspricht. Anhand dieser Rate und der geschätzten Bestandsgröße lässt sich die TAC direkt ermitteln.

Diese einfache Regel kann zumindest zwei Arten von Problemen aufwerfen: biologische (Gefahr eines Zusammenbruchs des Bestands) und wirtschaftliche (jährliche Schwankungen der TAC). Aus biologischer Sicht könnte ein zu großes Risiko eingegangen werden, wenn aufgrund einer geringen Rekrutierung der Laicherbestand extrem niedrig ist, so dass Schutzmaßnahmen ergriffen werden müssen und demnach eine niedrigere Befischungsrate angesetzt werden muss als ursprünglich vorgesehen. Dem könnte dadurch begegnet werden, dass die Befischungsrate an die Größe des Laicherbestands angepasst wird. Eine solche Beschlussregel ist in Schaubild 2 veranschaulicht. Diese "Verbesserung" ist jedoch keine Lösung für das zweite Problem, nämlich die Möglichkeit starker jährlicher TAC-Schwankungen. Sie könnte dieses Problem eher noch verschärfen. Um zu große TAC-Schwankungen zu vermeiden, müssen Beschlussregeln aufgestellt werden, die die TAC für das laufende Jahr einbeziehen. Man könnte sich so bemühen, Schwankungen über einen vorher festgesetzten Grenzwert hinaus zu vermeiden. Die endgültig festgesetzte TAC entspräche dann nicht mehr genau der als "wünschenswert" erkannten Befischungsrate und könnte gegebenenfalls sogar das Risiko eines Bestandszusammenbruchs erhöhen. Damit stehen wir wieder vor dem Problem des Preises, der für eine Stabilisierung der TAC zu zahlen ist.

Man kann auch verschiedene Beschlussregeln zusammenfassen, die sich auf drei Parameter stützen: 1. einen Zielwert für die fischereiliche Sterblichkeit, 2. eine Schätzung der Biomasse des Laicherbestands und deren Nähe zu kritischen Werten und 3. die zuletzt beschlossene TAC. Es wäre vergeblich, eine Beschlussregel finden zu wollen, die den Widerspruch zwischen den unterschiedlichen Zielsetzungen aufhebt (optimaler Ertrag je Fisch, Beseitigung des Risiko eines Bestandszusammenbruchs, nicht zu große jährliche TAC-Schwankungen). Aber die Wissenschaftlicher können Simulationen durchführen, die es gestatten, die jeweiligen Auswirkungen der anhand der unterschiedlichen Kriterien und Regeln getroffenen Entscheidungen einzuschätzen und zu vergleichen.

Die Festlegung auf eine Beschlussregel wäre die klare Entscheidung für einen Kompromiss auf rationeller Basis. Hiermit würde der Praxis ein Ende gesetzt, die allzu häufig darin bestand, kurzfristig unpopuläre Auflagen zu vermeiden, was de facto einer Beschlussregel gleichkam, die unweigerlich den Rückgang der Bestände bedeutete, da die Unsicherheitsmargen in den wissenschaftlichen Gutachten systematisch dazu genutzt wurden, die TAC so hoch wie möglich festzusetzen. Nur über eine Analyse der mittelfristigen Perspektiven kann es gelingen, diese "Diktatur der Kurzsichtigkeit" zu durchbrechen.

Im übrigen werden Entscheidungen, die sich ausdrücklich darum bemühen, die jährlichen TAC-Schwankungen möglichst gering zu halten, ein Zeichen für den Berufsstand setzen, dass auf seine Sorgen sehr wohl eingegangen wird. Die Debatte, die über die Wahl der geeigneten Beschlussregeln geführt werden muss, wird die Grenzen dessen, was machbar ist, verdeutlichen und zeigen, dass ein Kompromiss zwischen den verschiedenen, aus individueller Sicht wünschenswerten Zielen unumgänglich ist.

Über die Festsetzung mittelfristig angestrebter Befischungsraten lässt sich auch die Verbindung zur Steuerung des Fischereiaufwands (Input-Management) herstellen, da die fischereiliche Sterblichkeit vom Fischereiaufwand abhängt, auch wenn sich dieser Zusammenhang aufgrund fehlender Daten und einschlägiger Studien bisher nur schwer beziffern lässt.

III. Verbindung zum Vorsorgeansatz

- Der mehrjährige Ansatz, wie oben beschrieben, durch die Festsetzung mehrjähriger Beschlussregeln weist eine direkte Verbindung zum Vorsorgeansatz auf, zumindest in seiner vom ICES berücksichtigten Form. Wie in Absatz II beschrieben, wird in den Gutachten des ICES für die fischereiliche Sterblichkeit eine Grenze genannt, ab der die Zukunft des Bestands ernsthaft gefährdet ist (Flim), und ein zweiter Wert, der eine Sicherheitsmarge garantiert (Fpa). Auch für die Biomasse des Laicherbestands gelten Werte, deren Unterschreiten eine unmittelbare Gefahr bedeutet (Blim) bzw. die eine notwendige Sicherheitsmarge bieten (Bpa). Hiernach müsste den wissenschaftlichen Gutachten zufolge für alle Bestände, bei denen die fischereiliche Sterblichkeit über Fpa liegt, eine gegebenenfalls schrittweise Reduzierung der Sterblichkeit vorgesehen werden, um sie auf Fpa als mittelfristiges Ziel zurückzuführen. Aber die Beschlussregel müsste auch eine notwendige beschleunigte Reduzierung der fischereilichen Sterblichkeit vorsehen, wenn die Biomasse des Laicherbestands gegenüber Bpa oder sogar Blim zu stark absinkt. Um noch einmal auf die zuvor beschriebenen Beschlussregeln zurückzukommen, muss gleichzeitig angestrebt werden, zu drastische Reduzierungen der TAC zu vermeiden, zumindest solange der Bestand hierdurch nicht einer übermäßigen Gefährdung ausgesetzt wird.

- Nun gibt es auch Bestände, bei denen keine erkennbare Gefahr eines Zusammenbruchs der Rekrutierung droht. Auch für diese sollte ein mehrjähriger Bewirtschaftungsrahmen festgelegt werden. Der Vorsorgeansatz kann nur Grenzwerte für die fischereiliche Sterblichkeit und die Biomasse des Laicherbestands festsetzen, die einen Bereich ausweisen, in dem keine Gefahr eines Zusammenbruchs droht. Doch innerhalb dieses sicheren Bereichs gibt es Spielraum für zahlreiche Bewirtschaftungsstrategien. Zur Umsetzung einer solchen Strategie muss - eine sichere Bestandserhaltung vorausgesetzt - deren vorrangiges Ziel definiert werden. Festgelegt werden muss auch, was maximiert werden soll: der Fangertrag- der wirtschaftliche Wert der Fänge- die Erlöse aus der Fischerei- bestimmte Beschäftigungsformen- eine Verbindung unterschiedlicher Kriterien-. Überlegungen hierzu wurden im Rahmen der GFP nie zu Ende geführt.

Die stillschweigende Strategie bestand darin, entweder die fischereiliche Sterblichkeit beizubehalten, solange kein Risiko eines Zusammenbruchs zu erkennen war, oder aber die bisherigen TAC fortzuführen [6].

[6] Damit stand übrigens ein ständiges Problem im Raum, denn für die Wissenschaftlicher ist der Status quo die Beibehaltung der fischereilichen Sterblichkeit, während für die Fischwirtschaft vor allem die Stabilität der TAC zählt. Es ist wieder das bereits erwähnte Dilemma, das bisher nicht grundlegend entschieden wurde und jedes Jahr aufs Neue bei den TAC-Verhandlungen Probleme aufwirft, sobald die Beibehaltung der fischereilichen Sterblichkeit eine Verringerung der TAC nach sich gezogen hätte. Solange aber die Kommissionsvorgeschläge bei gleichbleibender Sterblichkeit vom Rat akzeptiert werden, wenn die bisherige TAC beibehalten oder angehoben werden kann, andererseits aber nach oben korrigiert werden, wenn sie eine TAC-Kürzung zur Folge hätten, ist dies ein fälschliches Setzen auf Gewinn, bei dem die fischereiliche Sterblichkeit nach und nach immer mehr ansteigt und das Risiko eines Bestandszusammenbruchs wächst.

Neben der Umsetzung des Vorsorgeansatzes muss eine Beschlussregel für mehrere Jahre getroffen und auf kurzfristige Entscheidungen verzichtet werden. Auch hier ist eine Beschlussregel möglich, die die bereits genannten drei Parameter berücksichtigt: 1. einen Zielwert für die fischereiliche Sterblichkeit, der eine Optimierung des klar gewählten Kriteriums ermöglicht, 2. Grenzwerte für die Biomasse des Laicherbestands, damit die Bereiche, die als sicher gelten, nicht überschritten werden, und 3. die jährlichen TAC-Schwankungen. Auch hier werden Kompromisse erforderlich sein. Der einzige Weg, dieses Problem zu bewältigen, dürfte es sein, sich auf Simulationen zu stützen, die eine Einschätzung der möglichen Folgen unterschiedlicher Bewirtschaftungsstrategien zusammen mit ebenso vielen Beschlussregeln gestatten.

IV. Bisherige Versuche, bereits umgesetzte und noch zu ergreifende Maßnahmen

IV-1 Bisherige Versuche

Seit vielen Jahren betonen die Wissenschaftlicher immer wieder die Notwendigkeit, mittelfristige Ziele und Strategien zu benennen, und legen Grenzwerte für die Biomasse und die fischereiliche Sterblichkeit fest, während der Berufsstand die TAC-Schwankungen beklagt.

Die Kommission hat versucht, hier Lösungen anzubieten, und im Anschluss an eine Mitteilung [7] zwei Vorschläge unterbreitet. Im ersten Vorschlag [8] ging es darum, mittelfristige Strategien zu entwickeln, um die fischereiliche Sterblichkeit schrittweise auf den von den Wissenschaftlern empfohlenen Wert zurückzuführen und gleichzeitig die Biomasse des Laicherbestands bis auf die Grenzwerte anzuheben oder aber zu verhindern, dass sie darunter fällt. Um übermäßige TAC-Schwankungen zu verhindern, wurde eine Regel vorgeschlagen, nach der die fischereiliche Sterblichkeit vorzugsweise nur dann herabgesetzt werden sollte, wenn ein umfangreicher Nachwuchsjahrgang in die Fischerei eintritt. In diesem Fall müsste die TAC gar nicht oder nur wenig gekürzt werden. Der zweite Vorschlag [9] enthielt Bestimmungen für eine flexiblere Ausnutzung der bestehenden Quoten, um die Folgen schwankender TAC teilweise aufzufangen.

[7] Die Anwendung des neuen Instrumentariums der Gemeinsamen Fischereipolitik. KOM (93) 664 endgültig.

[8] Vorschlag für einen Beschluss des Rates zur Festlegung von Bewirtschaftungszielen und -strategien für bestimmte Fischereien oder Gruppen von Fischereien für den Zeitraum 1994-1997. Kom(93) 663 endgültig.

[9] Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit zusätzlichen Bestimmungen für die Verwaltung jährlicher TAC und Quoten. KOM(94) 583 endgültig.

Der zweite Vorschlag wurde angenommen. Da diese neuen Bestimmungen zunächst mit Sorge aufgenommen wurden, blieb seine Reichweite aber begrenzt. Dennoch waren die hiermit erzielten Ergebnisse zufriedenstellend. Der Vorschlag über mittelfristige Strategien dagegen fand keine Mehrheit. Die Beratungen hierüber verliefen sich 1995 im Sand.

Es lassen sich verschieden Gründe anführen, warum dieser Versuch scheiterte:

- Die wissenschaftlichen Gutachten enthielten nicht unbedingt klare und von den zuständigen Stellen offiziell anerkannte Aussagen, auf deren Grundlage die mehrjährigen Ziele und Strategien entwickelt werden konnten.

- Der Berufsstand hatte den Eindruck, dass das vorgeschlagene Verfahren ihre Sorge um allzu drastische TAC-Schwankungen zu wenig berücksichtigte.

- Viele befürchteten, dass die Festsetzung der TAC ein automatischer Vorgang würde, der dem Rat bei Bedarf keinen Handlungsspielraum mehr ließe.

IV-2 "Von Fall zu Fall" entwickelte mehrjährige Strategien

Auch wenn sich dieses Konzept nicht allgemein durchsetzen konnte, wird eine Reihe von Beständen doch auf der Grundlage mehrjähriger Strategien und Ziele bewirtschaftet. Die entsprechenden Bestimmungen wurden vor allem im Rahmen von Abkommen mit Drittländern eingeführt. So wurden in der Nordsee im Rahmen der bilateralen Abkommen mit Norwegen für fünf Bestände (Hering, Kabeljau, Schellfisch, Seelachs und Scholle) Grenzwerte für die fischereiliche Sterblichkeit und die Biomasse des Laicherbestands als Ziele vorgegeben. Für atlantische Makrele und atlanto-skandischen Hering sind sämtliche Küstenstaaten an ähnliche Bewirtschaftungsregeln gebunden. Dieser Rahmen wurde von der NEAFC gebilligt.

Für die Ostsee wurden innerhalb der Fischereikommission (IBSFC) langfristige Bewirtschaftungspläne für Kabeljau, Lachs und spezifische Bestände aufgestellt. Diese Pläne fügen sich in den allgemeinen Rahmen der sogenannten Agenda "Baltic 21", die sich ein allgemeines politisches Konzept für die Zukunft der Ostsee zum Ziel gesetzt hat.

IV-3 Eintritt in eine neue Phase

Die Umstände, an denen der erste Versuch scheiterte, haben sich inzwischen geändert, wie die Tagung der Gruppe auf hoher Ebene gezeigt hat, die im September 2000 unter französischem Vorsitz organisiert wurde. Inzwischen wird weitgehend anerkannt, dass wir mehrjährige Verfahren brauchen, die den Vorsorgeansatz berücksichtigen. Die Wissenschaftler haben mit Erfolg daran gearbeitet, umfangreichere Daten vorlegen zu können, auch wenn diese Grundlagen noch weiter verbessert werden müssen. Die Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem ersten Versuch haben gezeigt, welche Klippen es zu umschiffen gilt. Es ist mithin möglich und notwendig, das Thema wieder aufzugreifen.

IV-3-1 Leitlinien für die Festlegung mehrjähriger Strategien

Wie bereits beschrieben, stützen sich diese Bewirtschaftungsstrategien auf eine mittelfristig "vorgegebene" Entwicklung der fischereilichen Sterblichkeit (zum Beispiel eine fortschreitende, regelmäßige Reduzierung über fünf Jahre), die mit zwei weiteren Aspekten gekoppelt wird, nämlich zum einen der Notwendigkeit, bei einem zu starken Absinken der Biomasse des Laicherbestands rasch zu reagieren, und zum anderen einer Begrenzung der jährlichen TAC-Schwankungen, etwa keine Kürzung über einen vorher festgelegten Grenzwert hinaus.

Die Hauptschwierigkeit wird darin bestehen, zwischen diesen beiden Aspekten (Entwicklung der Biomasse im Einklang mit dem Vorsorgeansatz und gleichzeitige Begrenzung der jährlichen TAC-Schwankungen) den richtigen Kompromiss zu finden. Hierbei muss den Besonderheiten jedes einzelnen Bestands Rechnung getragen werden.

Während des Zeitraums, auf den sich der Vorschlag für jeden Bestand erstreckt, sollte sich die festzusetzende TAC aus der Anwendung der betreffenden Beschlussregel ergeben, in jedem Einzelfall angepasst an die neuesten wissenschaftlichen Bestandsabschätzungen. Für jeden Bestand wäre so im Normalfall (vgl. weiter unten Extremfälle, in denen die Beschlussregel nicht funktioniert) die TAC für das nächste Jahr bekannt, sobald die zuständigen Stellen die neuesten wissenschaftlichen Daten vorgelegt haben [10].

[10] Bei Verabschiedung eines neuen Zeitplans für die Beschlussfassung könnten für bestimmte Bestände auch andere Jahreseinteilungen zugrunde gelegt werden als das Kalenderjahr von Januar bis Dezember, um einerseits den biologischen Besonderheiten der einzelnen Bestände und andererseits dem Rhythmus wissenschaftlicher Bestandsabschätzungen besser Rechnung zu tragen.

Doch so wichtig die Einführung mittelfristiger Strategien auch ist, ein allzu starres Festhalten hieran muss vermieden werden. Wenn die wissenschaftlichen Analysen eine Änderung der beschlossenen Strategie nahe legen, muss die Kommission rechtzeitig entsprechende Vorschläge unterbreiten. Sie wird im Voraus bei Beantragung der Gutachten bereits dafür gesorgt haben, dass die wissenschaftlichen Stellen sich einschalten, sobald sie die Überprüfung einer Strategie für notwendig erachten. Außerdem muss vorgesehen werden, dass im Falle eines ernsteren Dilemmas, wenn zum Beispiel eine äußerst gefährliche Entwicklung der Biomasse des Laicherbestands nur durch eine starke Kürzung der TAC über den mit der Beschlussregel zuerkannten Spielraum hinaus verhindert werden kann, zur endgültigen Festsetzung der TAC eine Ratsdebatte erforderlich ist.

In jedem Fall muss die Kommission nach Abschluss der vorbereitenden Phasen, die im nächsten Abschnitt beschrieben werden, für diejenigen Bestände einen Vorschlag für die Verabschiedung und Umsetzung mehrjähriger Strategien einreichen, für die diese vorbereitenden Analysen positive Ergebnisse erbracht haben.

IV-3-2 Vorbereitung der neuen Initiative

A/ Wirkungsanalyse möglicher Beschlussregeln

Die Kommission hat im Sommer 2000 eine Ausschreibung veröffentlicht, damit für eine Reihe von Beständen, für die ausreichende Daten zur Verfügung stehen, die weiter vorne beschriebenen Simulationen systematisch durchgeführt werden. Hierbei soll die Wirksamkeit verschiedener Beschlussregeln ("harvest rules") untersucht werden, die auf den bereits beschriebenen Grundsätzen einschließlich des Bemühens um Stabilisierung der TAC beruhen. Die Ergebnisse dieser Simulationen werden dann dem STECF zur Auswertung vorgelegt, der die notwendigen wirtschaftlichen Ergänzungen vornehmen kann.

Die Kommission wird bei Bedarf weitere Simulationen durchführen lassen, um die Liste der Bestände zu erweitern und/oder die Analyse gegebenenfalls auf andere, möglicherweise ebenfalls geeignete Beschlussregeln auszudehnen.

B/ Konsultationen

Neben dem STECF sollten während der gesamten Phase der Ausarbeitung des künftigen Vorschlags sämtliche Partner umfassend konsultiert werden.

Auch der Beratende Ausschuss für Fischerei wird mit dieser Frage befasst werden. Eine erste Sitzung wird so bald wie möglich einberufen, um auf der Grundlage dieses Dokuments die allgemeinen Leitlinien zu erörtern. Anschließend wird es darum gehen, die Ergebnisse der genannten Simulationen und die Schlussfolgerungen des STECF hierzu zu prüfen.

Außerdem wird die Kommission Expertengruppen einberufen (zu jeweils einer bestimmten Gruppe von Beständen), um die Mitgliedstaaten an der Auswertung der Ergebnisse der Simulationen zu beteiligen.

Zu den gemeinsam mit Drittländern bewirtschafteten Beständen schließlich werden Konsultationen mit dem Ziel geführt werden, die mit diesen ausgehandelten mehrjährigen Strategien zu aktualisieren.

C/ Aktualisierung der wissenschaftlichen Gutachten

Damit dieser Ansatz grundsätzlich verwirklicht und anschließend auch erfolgreich umgesetzt werden kann, ist es erforderlich, dass die wissenschaftlichen Gutachten in der geforderten Form und nach einem möglichst optimalen Zeitplan vorgelegt werden. Die Kommission wird im Hinblick auf den STECF die erforderlichen Vorkehrungen treffen und gegenüber dem ICES die geeigneten Schritte einleiten.

Fazit

Die Bewirtschaftung der Bestände "auf Sicht" nach den bestehenden Mechanismen der jährlichen Aushandlung von TAC kann nicht ewig fortgesetzt werden. Bisherige Versuche, mittelfristige Strategien einzuführen, waren nur zu einem sehr geringen Teil erfolgreich. Doch solche Strategien sind nach wie vor notwendig - und zwar mehr denn je angesichts des schlechten Zustands zahlreicher wichtiger Bestände, die sich ohne längerfristige Pläne kaum erholen werden.

Gleichzeitig sind jetzt die Voraussetzungen für einen entscheidenden Durchbruch erfuellt. Die ersten Diskussionen um den Vorsorgeansatz haben den Blick für die Gefahren, die das traditionelle Verfahren der TAC-Festsetzung mit sich bringt, allgemein geschärft. Die mittlerweile verfügbaren wissenschaftlichen Gutachten sind, auch wenn die Gespräche mit den Wissenschaftlern für eine weitere Optimierung noch vertieft werden müssen, Wegbereiter für einen mehrjährigen Ansatz. Die bisherigen Erfahrungen haben gezeigt, wo die Schwierigkeiten liegen, so dass diese künftig vermieden werden können.

Es muss noch eine Reihe von Fragen vertieft werden, bevor ein offizieller Vorschlag unterbreitet werden kann. Die wissenschaftlichen Grundlagen müssen präzisiert werden. Ausführliche Beratungen werden Gelegenheit geben, die Vorteile eines mehrjährigen Ansatzes aufzuzeigen und die Diskussionen auf den notwendigen Kompromiss zwischen den unterschiedlichen Zielsetzungen zu lenken, vom Schutz der Bestände bis zur Stabilisierung der Fangtätigkeiten. Aber der bereits angelaufene Prozess muss dazu führen, dass in den nächsten Jahren ein sehr viel umfangreicherer mehrjähriger Rahmen verabschiedet wird als bisher bereits für einige Bestände. Mit der Einführung dieses Rahmens darf nicht bis zum Abschluss der Beratungen über die Reform der GFP gewartet werden, da in vielen Fällen Dringlichkeit geboten ist, aber auch und vor allem, weil ein besserer Mechanismus für die Festsetzung der TAC unerlässlich ist.

TGRAPH