MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT ANZEIGER DER FORTSCHRITTE BEI DER SCHAFFUNG EINES "RAUMES DER FREIHEIT, DER SICHERHEIT UND DES RECHTS" IN DER EUROPÄISCHEN UNION

INHALTSVERZEICHNIS

1. Sachverhalt

1.1. Ziele des Anzeigers

1.2. Rubriken des Anzeigers

1.3. Umfang des Anzeigers

1.4. Aktualisierung des Anzeigers

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

2.4. Steuerung der Einwanderungsströme

3. Ein echter europäischer Rechtsraum

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

4.2. Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung

4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

5. Fragen betreffend die Binnengrenzen, die Aussengrenzen und die Visapolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstandes

6. Unionsbürgerschaft

7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

8. Stärkeres aussenpolitisches Handeln

1. Sachverhalt

Auf seiner Tagung in Tampere vom 15. und 16. Oktober 1999 beauftragte der Europäische Rat die Kommission, einen Vorschlag für einen Anzeigemechanismus vorzulegen, der es ermöglicht, die Fortschritte bei der Einhaltung der durch den Vertrag von Amsterdam, den Wiener Aktionsplan und die Schlußfolgerungen von Tampere gesetzten Fristen für die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts und den Stand der dafür erforderlichen Maßnahmen ständig zu überprüfen.

Seit Tampere hat Kommissionsmitglied António Vitorino mehrere europäische Hauptstädte besucht, um die Meinungen der zuständigen Minister einzuholen, und Sondierungsgespräche mit dem Europäischen Parlament und Vertretern anderer Institutionen geführt. Darüber hinaus hatten die europäischen Minister für Justiz und Inneres bei ihrem informellen Treffen am 3. März in Lissabon eine überaus fruchtbare Diskussion, die zu dem mittlerweile zunehmenden Konsens über Form und Zweck des Anzeigemechanismus beigetragen hat.

1.1. Ziele des Anzeigers

Nach Auffassung der Kommission soll der "Anzeiger" mehr als nur ein mechanisches Instrument sein, mit dem die EU-Institutionen ihre Fortschritte bei der Verabschiedung der für die Schaffung des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erforderlichen Rechtsetzungs- und sonstigen Instrumente überwachen können. In erster Linie soll er dazu beitragen, daß das große Ziel, die Europäische Union zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auszubauen, erreicht wird. Im Mittelpunkt stehen dabei nicht die Institutionen, sondern die Bürger der Union. Dieses Ziel läßt sich nur erreichen, wenn nicht nur alle Institutionen der Union sondern auch die einzelnen Mitgliedstaaten partnerschaftlich zusammenarbeiten.

Der Anzeiger soll drei miteinander verknüpfte Einzelziele verfolgen:

- in so hohes Maß an Transparenz gewährleisten, wie es ein Vorhaben von unmittelbarem Interesse für die Bürger erfordert;

- die Impulse des Europäischen Rats von Tampere weiterentwickeln;

- diejenigen, die für die Bereiche, in denen der Zeitplan nicht eingehalten wurde, Verantwortung tragen, an das politische Engagement erinnern, das der Europäische Rat diesbezüglich ganz eindeutig und wiederholt eingegangen ist.

Die einzelnen Bestandteile des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie der Zeitplan für die Umsetzung der entsprechenden Maßnahmen sind bereits ausführlich geprüft worden und im Vertrag von Amsterdam verankert. Sie wurden sie in Form klarer politischer Leitlinien in den Schlußfolgerungen von Tampere aufgegriffen und sehr detailliert im Wiener Aktionsplan ausformuliert. Die Kommission schließt selbstverständlich nicht aus, daß der transparente Dialog mit dem Europäischen Parlament, den ein "dynamisches" Dokument wie dieser Anzeiger hoffentlich anstoßen wird, durchaus neue Ideen und Ziele zur Folge haben könnte. Ausgangspunkt des Anzeigers müssen aber die durch den Europäischen Rat bereits bestätigten Elemente sein; Leitprinzip in diesem wie auch in anderen Bereichen ist zwingend der Grundsatz der Subsidiarität, demzufolge Entscheidungen möglichst transparent und bürgernah zu treffen sind.

Wenn der Anzeiger diesen Zwecken dienen und in einem so komplexen Bereich, in dem zahlreiche Einzelmaßnahmen zu ergreifen sind, eine zuverlässige Orientierung bieten soll, muß er sowohl die noch ausstehenden Etappen als auch die bereits zurückgelegte Strecke dokumentieren, d.h. Fortschritte und Verzögerungen aufzeigen. Der Anzeiger muß hinreichend detailliert und so strukturiert sein, daß die bis zum Ende eines Kalenderjahres zu erreichenden Ziele klar zu erkennen sind.

Der Anzeiger-Mechanismus wurde bereits bei zahlreichen Vorhaben der Union, insbesondere bei der Schaffung des Binnenmarktes, erfolgreich eingesetzt.

In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, daß die Kommission und die Mitgliedstaaten in fast allen Fragen des Bereichs Justiz und Inneres für eine Übergangszeit von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam das Initiativrecht gemeinsam wahrnehmen. Dies unterstreicht einmal mehr, daß der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in partnerschaftlicher Zusammenarbeit entstehen muß. Wenn der Anzeiger für einen Bereich vorsieht, daß das Initiativrecht bei der Kommission und nicht bei einem Mitgliedstaat liegt, ist dies darauf zurückzuführen, daß der Europäische Rat auf seiner Tagung von Tampere die Kommission ausdrücklich zur Einleitung bestimmter Maßnahmen aufgefordert hat. Darüber hinaus gibt es eine begrenzte Anzahl von Bereichen, für die die Kommission das Vorschlagsrecht hat - entweder, weil dies in dem bereits veröffentlichten Arbeitsprogramm der Kommission so aufgeführt ist oder weil der Vertragsartikel, der die Grundlage für diesen Bereich bildet, das ausschließliche Vorschlagsrecht für die Kommission vorsieht (z.B. Artikel 18 für Maßnahmen im Bereich der Unionsbürgerschaft). In anderen Fällen stellt der Anzeiger der Kommission oder den Mitgliedstaaten frei, die Initiative zu ergreifen. Für einige Bereiche haben mehrere Mitgliedstaaten bereits entsprechende Absichten bekundet; diese werden im Anzeiger ordnungsgemäß verzeichnet.

1.2. Rubriken des Anzeigers

Der Anzeiger soll für Leser ohne europaspezifische Kenntnisse zugänglich und verständlich sein. Er soll "dynamisch" gestaltet, d.h. regelmäßig aktualisiert werden und könnte - wenn das Europäische Parlament dies wünscht - zu einem wichtigen Bestandteil der jährlichen Debatte über Fortschritte in diesem Bereich werden. Der Anzeiger soll der Öffentlichkeit ermöglichen, zu verfolgen, welche Maßnahmen zur Realisierung eines der wichtigsten politischen Ziele der Union in Bereichen unternommen werden, die in der Vergangenheit für Nichtspezialisten eher unzugänglich waren. Dies ist insbesondere deshalb von Bedeutung, weil das Vorhaben nur mit Unterstützung der Öffentlichkeit gelingen kann.

Der geplante Anzeiger ist tabellarisch aufgebaut und folgt so weit wie möglich den Kapitelüberschriften der Schlußfolgerungen von Tampere; er ist in folgende Rubriken eingeteilt:

Die Einzelziele, die in den Schlußfolgerungen von Tampere, dem Wiener Aktionsplan und dem Vertrag aufgeführt sind

Die Art der Folgemaßnahmen, wobei gegebenenfalls zwischen legislativen und nicht-legislativen Maßnahmen unterschieden und, wenn möglich, die Art des erforderlichen Instruments genannt wird

Die für die jeweiligen Maßnahmen zuständigen EU-Organe oder Mitgliedstaaten

Die Fristen für die Verabschiedung der Maßnahmen, sofern diese in den Grundlagentexten bereits angegeben sind, hinzugefügt oder an spätere Entwicklungen angepaßt wurden. Fehlen in den Grundlagentexten entsprechende Angaben, sind auch in dieser ersten Ausgabe des Anzeigers keine Daten aufgeführt; sie werden im Anschluß an die einschlägigen Diskussionen eingetragen.

Der aktuelle Stand (diese Rubrik soll Aufschluß über das Erreichte und Verzögerungen geben)

1.3. Umfang des Anzeigers

Der Anzeiger umfaßt neben den in Titel IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und Titel VI des Vertrags über die Europäische Union genannten Bereichen eine Reihe von Maßnahmen, die im Zusammenhang mit der Unionsbürgerschaft eingeleitet werden müssen, sowie einige Themen, die im Vertrag von Amsterdam, im Wiener Aktionsplan oder in den Schlußfolgerungen von Tampere nicht genannt sind, auf die Kommissionsmitglied Vitorino jedoch während seiner Reise Anfang des Jahres 2000 durch einige europäische Hauptstädte angesprochen wurde.

Im derzeitigen Stadium wird allerdings nicht versucht, den potentiell großen Bereich der Rechtsetzungsaktivitäten, die sich aus der Übernahme des Schengen-Besitzstandes in den Vertrag ergeben, in den Anzeiger aufzunehmen. Die Kommission überlegt noch, wie ein Zeitplan für derartige Maßnahmen aussehen könnte. Sie neigt zu der Ansicht, daß die Dringlichkeit, mit der die Schengen-Bestimmungen in "Amsterdam"-Instrumente umgewandelt werden müssen, mehr von den Entwicklungen als von einem absoluten Umwandelungserfordernis abhängen wird. So wurde ein Hinweis auf die Notwendigkeit, Artikel 2 Absatz 2 des Übereinkommens von Schengen zu "vergemeinschaften", in den Anzeiger aufgenommen, da seit Inkrafttreten des Vertrags bereits mehrfach auf diesen Artikel Bezug genommen wurde. Ein ähnliches Vorgehen wurde für einige Instrumente des "dritten Pfeilers" beschlossen, die zu gegebener Zeit umzuwandeln sind.

Darüber hinaus werden auch bestimmte horizontale Themen nicht unmittelbar im Rahmen des Anzeigers behandelt, obwohl sie für die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union relevant sind. Einige dieser Themen werden in anderen Gremien behandelt: das Konvent ist beispielsweise mit der Ausarbeitung eines Entwurfs der EU-Charta der Grundrechte beauftragt, und die Regierungskonferenz wird sich mit der Rolle des Europäischen Gerichtshofes und dem Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft befassen. In einigen Fällen gehen die Themen über die Maßnahmen, die im Anzeiger unter der Rubrik "erforderliche Maßnahmen" aufgeführt sind, hinaus; dies ist u.a. bei den außenpolitischen Maßnahmen im Bereich Justiz und Inneres der Fall, wo in Übereinstimmung mit den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates von Tampere der erste Schritt darin bestehen sollte, daß der Rat und die Kommission spezifische Empfehlungen für Prioritäten, politische Ziele und Maßnahmen, einschließlich Fragen der Arbeitsstruktur ausarbeiten und vor der Tagung des Europäischen Rates im Juni 2000 in Feira vorlegen.

Ebenso ist es zu früh, detaillierte Maßnahmen im Bereich der Verbrechensverhütung in den Anzeiger aufzunehmen. Diese werden Gegenstand einer Konferenz sein, die der portugiesische Vorsitz im Mai 2000 plant.

1.4. Aktualisierung des Anzeigers

Die Kommission schlägt vor, dem Europäischen Parlament und dem Rat alle sechs Monate, d.h. einmal während jeder Präsidentschaft, eine aktuelle Fassung des Anzeigers zu übermitteln. Das bietet Gelegenheit, die erzielten Fortschritte zu überprüfen, aufzuzeigen, wo und wann der Zeitplan nicht eingehalten wurde und ggfs. Prioritäten anzupassen - ohne dabei das Gesamtziel und den im Vertrag und in den Schlußfolgerungen des Europäischen Rates festgelegten Zeitplan aus den Augen zu verlieren. Die erste Überprüfung dieser Art wird auch eine Vorstellung davon ermöglichen, wie die Mitgliedstaaten und die Kommission das Initiativrecht in möglicherweise noch nicht erfaßten Bereichen handhaben.

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

Die gesonderten, aber eng miteinander verbundenen Bereiche Asyl und Migration machen die Entwicklung einer gemeinsamen Politik der EU erforderlich, die folgende Elemente einbezieht:

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

Ein umfassendes Migrationskonzept, das Fragen der Politik, Menschenrechte und Entwicklung in den Herkunfts- und Transitländern und -regionen mit dem Ziel der Förderung einer gemeinsamen Entwicklung behandelt, wird entwickelt.

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2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

Das Ziel ist die Sicherstellung der uneingeschränkten und allumfassenden Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention, um zu gewährleisten, daß niemand dorthin zurückgeschickt wird, wo er Verfolgung ausgesetzt ist, d.h. Beibehaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung.

Langfristig muß ein gemeinsames Asylverfahren und ein unionsweit geltender einheitlicher Status für die Asylgewährung eingeführt werden.

Die Sekundärmigration von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten sollte eingeschränkt werden.

Eine vorübergehende Schutzregelung für Vertriebene auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten wird eingeführt.

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2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

Die Bedingungen für die Aufnahme und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen werden auf der Grundlage einer gemeinsamen Bewertung der wirtschaftlichen und demographischen Entwicklungen innerhalb der Union sowie der Lage in den Herkunftsländern angenähert.

Eine Integrationspolitik sollte darauf abzielen, Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten (- insbesondere, wenn es sich um einen langfristigen Aufenthalt handelt -, EU-Bürgern vergleichbare Rechte und Pflichten zuzuerkennen, sowie Nichtdiskriminierung und die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu fördern.

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2.4. Steuerung der Einwanderungsströme

Verbesserte Steuerung der Einwanderungsströme in allen Phasen über enge Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern.

Verstärkte Bekämpfung der illegalen Einwanderung durch Maßnahmen gegen kriminelle Netze und zur Sicherstellung der Rechte der Opfer.

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3. Ein echter europäischer Rechtsraum

Ziel ist, den Bürgern in der gesamten Union einen gemeinsame Vorstellung dessen zu vermitteln, was Recht ist. Recht muß als Erleichterung des täglichen Lebens der Menschen gesehen und es muß gewährleistet werden, daß die, die Freiheit und Sicherheit des Einzelnen und der Gesellschaft gefährden, zur Rechenschaft gezogen werden. Dies setzt einen besseren Zugang zum Recht und eine uneingeschränkte justitielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten voraus.

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

Ein echter Raum des Rechts muß sicherstellen, daß sich Einzelpersonen und Unternehmen in jedem Mitgliedstaat ebenso einfach wie in ihrem eigenen an Gerichte und Behörden wenden können und nicht durch komplexe rechtliche und administrative Systeme in den Mitgliedstaaten an der Wahrnehmung ihrer Rechte gehindert oder abgehalten werden.

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3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

Ein echter Rechtsraum muß Einzelpersonen und Wirtschaftsteilnehmern Rechtssicherheit verschaffen. Deshalb sollten Urteile und Entscheidungen unionsweit anerkannt und durchgesetzt werden.

Eine verbesserte gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und Urteile sowie die notwendige Annäherung der Rechtsvorschriften würden die Zusammenarbeit zwischen den Behörden und den Schutz der Rechte des Einzelnen durch die Justiz erleichtern. Dafür sollte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zum Eckstein der justitellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch in Strafsachen innerhalb der Europäischen Union werden.

Im Bereich des Zivilrechts:

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Im Bereich des Strafrechts:

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3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

Für eine reibungslose justitielle Zusammenarbeit und für einen verbesserten Zugang zum Recht muß eine stärkere Vereinbarkeit und eine größere Konvergenz der Rechtssysteme erreicht werden.

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4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

Eine ausgewogene Entwicklung unionsweiter Maßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung, einschließlich schwerer organisierter und grenzüberschreitender Kriminalität, sollte unter gleichzeitigem Schutz der Freiheit und der gesetzlich verbürgten Rechte der Einzelperson wie auch der Wirtschaftsteilnehmer erreicht werden.

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

Jede wirksame Politik der Bekämpfung aller Erscheinungsformen der Kriminalität, des organisierten oder sonstigen Verbrechens, muß auch multidisziplinäre vorbeugende Maßnahmen einschließen.

Einbeziehung der Aspekte der Kriminalitätsverhütung in Maßnahmen und Programme gegen die Kriminalität auf der Ebene der Union und der Mitgliedstaaten.

Die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Einrichtungen zur Kriminalitätsverhütung sollte gefördert, prioritäre Bereiche sollten identifiziert werden.

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4.2. Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung

Ein wirklicher Raum des Rechts darf Kriminellen keine Möglichkeit lassen, die Unterschiede in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten auszunutzen.

Um den Bürgern ein höheres Maß an Schutz zu sichern, bedarf es einer intensiveren Zusammenarbeit der zuständigen Behörden bei der Anwendung der bestehenden Rechtsvorschriften. Die größtmögliche Wirkung dürfte sich aus einer Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Stellen bei der Ermittlung in grenzübergreifenden Rechtssachen ergeben.

Der Vertrag von Amsterdam hat Europol weitere Kompetenzen übertragen und somit dessen grundlegende und zentrale Rolle bei der Erleichterung der europäischen Zusammenarbeit im Hinblick auf die Verhütung und Bekämpfung der organisierten Kriminalität anerkannt.

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4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

In bezug auf das nationale Strafrecht sollten sich die Anstrengungen zur Vereinbarung gemeinsamer Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen zunächst auf eine begrenzte Anzahl von besonders wichtigen Bereichen konzentrieren. Der Schutz der Freiheit und der Rechte der Bürger und Wirtschaftsakteure setzt eine Einigung über gemeinsame Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen im Zusammenhang mit schwerer organisierter grenzüberschreitender Kriminalität voraus.

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4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

Geldwäsche ist das Herzstück der organisierten Kriminalität. Wo auch immer sie vorkommt, sollte sie ausgemerzt werden. Es müssen konkrete Schritte unternommen werden, damit die Erträge aus Straftaten ermittelt, eingefroren, beschlagnahmt und eingezogen werden.

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5. Fragen betreffend die Binnengrenzen, die Aussengrenzen und die Visapolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstandes

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6. Unionsbürgerschaft

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7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

Drogen stellen eine Bedrohung der Gesellschaft und des einzelnen dar. Die damit zusammenhängenden Probleme müssen umfassend, multidisziplinär und integriert angegangen werden. Die Europäische Strategie zur Drogenbekämpfung für den Zeitraum 2000 - 2004 wird nach Ablauf der ersten Hälfte und nach abgeschlossener Durchführung mit Hilfe der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD) und Europol bewertet werden.

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8. Stärkeres aussenpolitisches Handeln

Die Europäische Union weist darauf hin, daß alle der Union zur Verfügung stehenden Zuständigkeiten und Instrumente, insbesondere im Außenbereich, in integrierter und konsequenter Weise für die Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts genutzt werden müssen. Die Anliegen in den Bereichen Justiz und Inneres müssen in die Festlegung und Durchführung anderer Politiken und Aktivitäten der Union einbezogen werden.

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