18.2.2005   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 43/18

1.1

begrüßt den Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt, der von dem Willen getragen ist, die Hemmnisse abzubauen, die einem wirklichen Binnenmarkt für Dienstleistungen in der EU derzeit noch entgegen stehen;

1.2

betont, dass zum Erreichen des von dem Europäischen Rat auf seiner Tagung in Lissabon gesetzten Ziels, die EU bis zum Jahre 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen, auch die Vollendung eines wirklichen Binnenmarktes für Dienstleistungen unerlässlich ist;

1.3

weist auf den Bericht „Der Stand des Binnenmarktes für Dienstleistungen“hin, in dem festgestellt wird, dass zehn Jahre, nachdem der Binnenmarkt hätte vollendet sein sollen, die Vision von einer Europäischen Union mit integrierter Wirtschaft und die Wirklichkeit, die europäische Bürger und Dienstleister tagtäglich erleben, weit auseinander klaffen;

1.4

unterstützt das Ziel, einen Rechtsrahmen zu schaffen, durch den die derzeit noch bestehenden Hemmnisse und Hindernisse für die Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern und für den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beseitigt werden sollen. Den Dienstleistungserbringern soll ebenso wie den Dienstleistungsempfängern die notwendige Rechtssicherheit geboten werden, die sie für die wirksame Wahrnehmung der beiden Grundfreiheiten Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr benötigen;

1.5

erachtet es als richtig, dass der Richtlinie grundsätzlich das Herkunftslandprinzip zu Grunde gelegt wird. Dies bedeutet, dass die Dienstleistungserbringer zunächst nur den Rechtsvorschriften des Mitgliedstaates unterliegen, in dem sie niedergelassen sind. Dieses Prinzip geht von einem vergleichbaren Schutzniveau in den einzelnen Mitgliedstaaten aus, also davon, dass die gesundheits- und verbraucherrechtlichen Regelungen sowie sonstige Sicherheitsstandards allgemein vergleichbar sind. Im Kern wird damit das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung, das beim freien Warengüterverkehr eine tragende Säulen des Binnenmarktes ist, auf den Bereich der Dienstleistungen übertragen;

1.6

hält es für wichtig, dass den Dienstleistungserbringern so die Möglichkeit eröffnet werden soll, zu den ihnen vertrauten Bedingungen auch in die Märkte anderer Mitgliedstaaten einzutreten;

1.7

merkt jedoch an, dass Inhalt und Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips im Richtlinienvorschlag ungeklärt bleiben. Die Einführung des Herkunftslandprinzips wäre besonders im Bereich Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen problematisch. Bei Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen hat die Überwachung der Dienstleistung stets den Gesetzen des Bestimmungslands zu unterliegen und durch dessen Behörden zu erfolgen;

1.8

hält die Vorschläge zur Verwaltungsvereinfachung grundsätzlich für sinnvoll. Die vorgesehene Vereinfachung der Verfahren sowie eine elektronische Verfahrensabwicklung sind Maßnahmen, die zur Schaffung eines freien Dienstleistungsmarktes unerlässlich sind;

1.9

erachtet es als außerordentlich wichtig, dass die Richtlinie eine gegenseitige Information und Kommunikation vorsieht, um einerseits den Dienstleistungserbringern den Zugang zu einem gemeinsamen Markt wirklich zu öffnen und um andererseits die Empfänger von Dienstleistungen in die Lage zu versetzen, ohne Risiken Dienstleistungen gemeinschaftsweit in Anspruch nehmen zu können;

1.10

begrüßt, dass die vorgeschlagene Richtlinie auf gegenseitigem Vertrauen und Unterstützung der Mitgliedstaaten aufbaut und hierzu unter anderem eine gemeinsame Überprüfung bestehender Regelungen auf die Vereinbarkeit mit dem gesteckten Ziel eines freien Marktes auf dem Gebiet der Dienstleistungen vorsieht.

2.1

unterstützt den horizontalen Ansatz dieser Rahmenrichtlinie. Hierdurch wird es möglich, auf die Festlegung detaillierter Regelungen bzw. die Harmonisierung der Gesamtheit der betroffenen Vorschriften in den Mitgliedstaaten zu verzichten;

2.2

betont jedoch, dass dieser horizontale Ansatz die Gefahr von Überschneidungen mit bereits bestehenden sektorenspezifischen Gemeinschaftsregelungen in sich birgt;

2.3

begrüßt deshalb, dass die Richtlinie einige generelle Ausnahmen von ihrem Anwendungsbereich vorsieht, um solchen Überschneidungen vorzubeugen. Diese Ausnahmen betreffen Finanzdienstleistungen, Dienstleistungen und Netze der elektronischen Kommunikation, die im Zusammenhang mit dem „Telekom-Paket“ stehen, sowie Dienstleistungen auf dem Gebiet des Verkehrs. Ausdrücklich ausgeschlossen sind auch das Steuerwesen sowie alle Bereiche, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind;

2.4

weist jedoch darauf hin, dass die Richtlinie andererseits von ihrer Intention her grundsätzlich kumulativ neben bereits bestehenden anderen Gemeinschaftsrechtsakten Anwendung finden soll;

2.5

befürchtet deshalb, dass hierdurch insbesondere die bestehenden sektorenspezifischen Regelungen unterlaufen werden können. Denn praktisch würde die vorgeschlagene Richtlinie immer dort greifen können, wo die speziellen Vorschriften keine ausdrücklichen Regelungen enthalten. Im Zweifel ist davon auszugehen, dass die bestehenden sektorenspezifischen Regelungen die betroffenen Bereiche bereits abschließend regeln bzw. einzelne Sachverhalte bewusst nicht reglementiert wurden;

2.6

fordert deshalb, dass die kumulative Anwendbarkeit der Richtlinie in den Bereichen ausdrücklich ausgeschlossen wird, in denen abschließende spezialgesetzliche und sektorenspezifische Regelungen bereits bestehen. Es muss ausgeschlossen werden, dass die Richtlinie dort neue und ergänzende Regelungen schafft;

2.7

erkennt an, dass durch die vorgesehenen allgemeinen Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip eine Kohärenz mit bestehenden Rechtsakten sicherstellt werden soll. Es werden alle die Dienstleistungsbereiche aus der Anwendbarkeit des Herkunftslandprinzips ausgeschlossen, die bereits Gegenstand sektorenspezifischer Regelungen sind bzw. bei denen dies geplant ist. Beispielsweise: Postdienste, Elektrizitäts-, Gas- und Wasserversorgung, Entsendung von Arbeitnehmern, Transport von Abfällen, Anerkennung von Berufsqualifikationen oder Genehmigungsregelungen bezüglich der Kostenerstattung für die Krankenhausversorgung;

2.8

weist darauf hin, dass das Herkunftslandprinzip zu Lasten der redlichen Unternehmer und Konsumenten gehen kann, da es Umgehungen von hohen inländischen Standards der beruflichen Qualifikationen oder der Qualität der Dienstleistungserbringung möglich macht. Deshalb muss die Inanspruchnahme des Herkunftslandprinzips zur bloßen Umgehung nationaler, für wirtschaftliches Tätigwerden einzuhaltender Vorschriften verhindert werden;

2.9

gibt ferner zu bedenken, dass in dem Richtlinienvorschlag in keiner Weise auf den derzeit diskutierten Richtlinienvorschlag über die Arbeitsbedingungen von Leiharbeitnehmern (KOM 2002/149) eingegangen wird;

2.10

stellt jedoch fest, dass die Richtlinie insoweit zwar die Anwendbarkeit ausschließt, gleichzeitig aber für diese Bereiche teilweise ergänzende Regelungen vorsieht, die damit in Konkurrenz hinzutreten. Dies betrifft insbesondere folgende Bereiche: die Anerkennung von Berufsqualifikationen durch die Regelungen zur Berufshaftpflichtversicherung und die kommerzielle Kommunikation, die Entsendung von Arbeitnehmern durch zusätzliche Vorgaben, die über eine Regelung des reinen Verwaltungsverfahrens hinausgehen, sowie die Erstattung von Behandlungskosten durch zusätzliche Vorgaben;

2.11

befürchtet, dass dies zu einer Fülle konkurrierender Vorschriften und mangelnder Transparenz führen kann;

2.12

fordert daher, die Regelungen der Richtlinie, die ebenso gut in den bereits bestehenden oder vorgesehenen spezialgesetzlichen Vorschriften getroffen werden können, auch in diesen spezialgesetzlichen Vorschriften zu treffen. Hierdurch wird auch bei den weiteren Beratungen vermieden, dass eine an sich sektorenspezifisch zu führende Diskussion im Zusammenhang mit dieser Richtlinie geführt werden muss. Wie die bisherigen Verhandlungen zur Richtlinie zeigen, wurde diese Gefahr bei einigen Themen bereits gesehen;

2.13

sieht dieses Problem der Konkurrenz zu spezialgesetzlichen Regelungen insbesondere im Zusammenhang mit den vorgeschlagenen Bestimmungen über die Entsendung von Arbeitnehmern;

2.14

stellt fest, dass die Richtlinie in diesem Zusammenhang neben Verfahrens- und Zuständigkeitsregelungen – abweichend von dem Herkunftslandprinzip wird der Entsendemitgliedstaat für zuständig erklärt – auch weitere inhaltliche Regelungen vornimmt, die unmittelbar an die geltende „Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen“ anknüpfen und diese daher ergänzen bzw. zu ihr in Konkurrenz treten. Die zur Durchführung einer Kontrolle und Überprüfung zulässigen Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten werden vorgegeben bzw. begrenzt. Art. 17 (5) des Richtlinienvorschlags sieht zwar zunächst eine Ausnahme von der Geltung des Herkunftslandprinzips für die Entsenderichtlinie vor. Nach der Überzeugung des Ausschusses führt das in Art. 24 des Richtlinienentwurfs vorgesehene Verbot von Auferlegung jeglicher Pflichten diese Ausnahmeregelung des Art. 17 (5) jedoch ad absurdum. Denn es bleibt offen, auf welchem Wege der Herkunftsmitgliedstaat von etwaigen Verstößen im Entsendestaat, der seinerseits keine Kontrollen mehr durchführen und ahnden darf, Kenntnis erlangen soll. Selbst unterstellt, dies würde möglich sein, bleibt weiterhin offen, wie der Herkunftsstaat in einem fremden Staat, in dem er keine eigenen Hoheitsbefugnisse hat, tätig werden soll;

2.15

weist darauf hin, dass darin teilweise die Gefahr gesehen wird, die Effektivität einer wirksamen Kontrolle könne leiden, und dass die Regelungen der vorgeschlagenen Richtlinie daher durchaus unmittelbar in den Regelungsbereich der „Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen“ einwirken;

2.16

hält es daher für angebracht, entsprechende Vorgaben im Zusammenhang mit der Durchführung von Überprüfungen und Kontrollen nach der „Richtlinie über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen“, soweit diese tatsächlich erforderlich sein sollten, auch in dieser Richtlinie zu regeln;

2.17

ist der Ansicht, dass aus der Richtlinie nicht deutlich genug hervorgeht, in wieweit sie in dem besonders sensiblen Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse Anwendung finden soll. Es ist anerkannt, dass es Sache der zuständigen nationalen, regionalen bzw. örtlichen Behörden ist, die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu definieren, zu organisieren, zu finanzieren und zu überwachen;

2.18

gibt zu bedenken, dass die Einbeziehung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse in den Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie und die damit verfolgte Zielsetzung, den gemeinschaftlichen Binnenmarkt weiter zu entwickeln und einen Raum ohne Binnengrenzen auch für Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu gewährleisten, die Gestaltungsfreiheit der zuständigen nationalen, regionalen bzw. örtlichen Behörden erheblich einschränken würde;

2.19

begrüßt deshalb ausdrücklich, dass die Kommission in den bisherigen Gesprächen zu der Richtlinie hierzu erläutert hat, die Richtlinie ziele in keiner Weise auf die Besonderheiten der Daseinsvorsorge und beabsichtige weder eine Liberalisierung noch eine Abschaffung der Monopole;

2.20

stellt fest, dass diese Aussage in der Richtlinie selbst bisher jedoch keinen Niederschlag gefunden hat;

2.21

fordert daher, dies nachzuholen und die Daseinsvorsorge grundsätzlich aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie (und nicht nur partiell aus dem Geltungsbereich des Herkunftslandprinzips) auszuschließen, um jeder möglichen Diskussion in der späteren Umsetzung vorzubeugen und um einen Zugzwang zu vermeiden, diesen Bereich kurzfristig durch gemeinschaftsweite Regelungen harmonisieren zu müssen. Dies entspräche dann auch der Position der Kommission, wie sie in dem jüngst vorgelegten Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zum Ausdruck kommt;

2.22

betont, dass in diesem Zusammenhang ein besonderes Augenmerk auch auf die sensiblen Bereiche Gesundheit und soziale Sicherheit gerichtet werden muss;

2.23

schlägt vor, auch diesen Bereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ausdrücklich aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie auszuschließen. Dies entspräche dann auch der von der Kommission in dem jüngst vorgelegten Weißbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bekundeten Absicht, angesichts der besonderen Bedeutung und der Besonderheiten von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen im Jahr 2005 eine Mitteilung vorzulegen, die sich speziell mit diesen Dienstleistungen befassen wird;

2.24

stellt fest, dass auch in diesem Bereich durch den Richtlinienvorschlag neue Regelungen geschaffen werden, die in Konkurrenz zu bereits bestehenden treten;

2.25

schlägt daher vor, die gegebenenfalls erforderlichen Rechtsanpassungen, soweit sie zur Umsetzung der Rechtsprechung des EuGH tatsächlich notwendig erscheinen, in den entsprechenden spezialgesetzlichen Vorschriften zu regeln. Deshalb sind die Bestimmungen von Artikel 23 der Dienstleistungsrichtlinie zu streichen;

2.26

hält es im Übrigen für wünschenswert, wenn im Sinne einer besseren Lesbarkeit in der Richtlinie dort, wo auf andere Vorschriften Bezug genommen wird, durchgehend auch der Titel dieser jeweiligen Vorschrift ausdrücklich genannt wird;

2.27

hebt die besondere Bedeutung hervor, die den regionalen und örtlichen Gebietskörperschaften und Behörden im Rahmen der Umsetzung der vorgeschlagenen Richtlinie zukommen wird. An diese werden ganz erhebliche Anforderungen gestellt;

2.28

ist der Ansicht, dass die Auswirkungen, die die Umsetzung der Richtlinie auf die regionalen und örtlichen Gebietskörperschaften und Behörden haben wird, bisher nicht hinreichend berücksichtigt wurden. Die Richtlinie wendet sich zwar an die einzelnen Mitgliedstaaten, berührt jedoch vor allem die regionalen und örtlichen Stellen, auf die die praktische Umsetzung im Verwaltungsvollzug zukommen wird;

2.29

gibt zu bedenken, dass sich in diesem Zusammenhang zunächst bereits kompetenzrechtliche Probleme dort ergeben können, wo die Umsetzung der Richtlinie auf regionaler und örtlicher Ebene neue Strukturen, ein einheitliches Verwaltungsverfahren oder eine übergreifende Zusammenarbeit voraussetzt. Regelungen wie jene, dass eine „Genehmigung dem Dienstleistungserbringer die Aufnahme oder Ausübung der Dienstleistungstätigkeit auf dem gesamten Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaates erlauben“ muss (Artikel 10 Absatz 4) oder die Einrichtung eines einheitlichen Ansprechpartners, bei dem alle Verfahren und Formalitäten, die für die Aufnahme von Dienstleistungstätigkeiten erforderlich sind, abgewickelt werden können (Artikel 6) widersprechen beispielsweise in bundesstaatlich organisierten Staaten den Verfassungsgrundlagen. Der Ausschuss erinnert daran, dass nach dem Verfassungsvertrag die Union die nationale Identität der Mitgliedstaaten, die in deren grundlegender politischer und verfassungsrechtlicher Struktur zum Ausdruck kommt, zu achten hat;

2.30

befürchtet, dass sämtliche innerstaatliche Genehmigungsverfahren in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen und damit im Hinblick auf ihre Beibehaltung zu überprüfen, allenfalls abzuschaffen oder anzupassen und jedenfalls zu vereinfachen sind. Derart umfassende Eingriffe in die mitgliedstaatlichen Verfahrensrechte sind unverhältnismäßig. Deshalb ist klarzustellen, dass nur die unmittelbar mit der erstmaligen Aufnahme einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Zusammenhang stehenden Genehmigungsverfahren in den Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Alle Verfahren, die auch außerhalb des Bereichs wirtschaftlicher Tätigkeiten zur Wahrung zwingender Erfordernisse des Allgemeininteresses von der Rechtsordnung vorgesehen sind, sind vom Anwendungsbereich auszunehmen;

2.31

befürchtet, dass die Umsetzung der Richtlinie auf den regionalen und örtlichen Ebenen den Deregulierungsansätzen und Bestrebungen zur Verschlankung der Verwaltung zu wider laufen wird;

2.32

macht darauf aufmerksam, dass die Umsetzung der Richtlinie auf den regionalen und örtlichen Ebenen auch mit einem nicht absehbaren zusätzlichen personellen und nicht zuletzt finanziellen Aufwand verbunden sein wird. Dies gilt insbesondere für die grenzübergreifende Zusammenarbeit, den elektronischen Informationsaustausch, die Bestimmung und Koordinierung der einheitlichen Ansprechpartner, die Überprüfung der bestehenden gesetzlichen Regelung auf ihre Vereinbarkeit mit den Zielen der Richtlinie sowie auch die spätere gegenseitige länderübergreifende Evaluierung der getroffenen Maßnahmen;

2.33

stellt fest, dass die Kommission zu dem Aufwand insgesamt – insbesondere dem finanziellen – keine Aussagen getroffen hat. Mit rund 3,4 Mio. Euro wurden bisher lediglich die finanziellen Auswirkungen für die Kommission selbst beziffert;

2.34

fordert, dass entsprechende Kalkulationen auch hinsichtlich der Auswirkungen auf die einzelnen Mitgliedstaaten aufgestellt werden;

2.35

hält es für unerlässlich, dass für eine Übergangszeit eine Unterstützung bzw. Kompensation vorgesehen wird. Nur durch eine solche Hilfestellung gegenüber den regionalen und örtlichen Ebenen wird es überhaupt erst möglich, die beabsichtigte Vereinfachung der länderübergreifenden Verfahren zügig zu bewerkstelligen. Es muss in jeder Hinsicht vermieden werden, dass die regionalen und kommunalen Stellen praktisch überfordert werden;

2.36

sieht auch die Probleme ganz alltäglicher Natur, die bei den regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften und Behörden in diesem Zusammenhang auftreten können. Beispielsweise sprachliche Barrieren bei der Kommunikation mit Behörden bzw. Dienstleistungserbringern aus anderen Mitgliedstaaten oder bei der Anerkennung von Zeugnissen, Bescheinigungen oder sonstigen Dokumenten, die Dienstleistungserbringern in einem anderen Mitgliedstaat – also in einer Fremdsprache – ausgestellt wurden. Dies gilt auch für den Bereich der elektronischen Verfahrensabwicklung;

2.37

hält es daher für erforderlich, dass auch solchen praktischen Problemen wenigstens während einer Übergangszeit entsprechend Rechnung getragen wird. Beispielsweise indem wenigstens nicht beglaubigte Übersetzungen verlangt werden dürfen;

2.38

hält es für absehbar, dass auch Probleme im Zusammenhang mit den vorgesehenen Maßnahmen zur Sicherung der Qualität der Dienstleistungen und vor allem der Kontrolle und Überwachung von Dienstleistern auftreten werden. Auf Grund des Herkunftslandprinzips steht zu befürchten, dass sich die Möglichkeiten, gegen problematische Dienstleister vorzugehen, die in einem andern Mitgliedstaat niedergelassen sind, auf die gegenseitige länderübergreifende Amtshilfe beschränken werden. Dies birgt die Gefahr unangemessener Verzögerungen in sich;

2.39

begrüßt, dass die Richtlinie vor diesem Hintergrund umfangreiche Regelungen zur gegenseitigen Unterstützung trifft, mit denen den beschriebenen Gefahren begegnet werden soll;

2.40

fordert die Kommission auf, gemeinsam mit dem zu bildenden Ausschuss bei Erlass der zur Kontrolle notwendigen ergänzenden Maßnahmen auch die Interessen der regionalen und örtlichen Gebietskörperschaften angemessen zu berücksichtigen. Soweit sich im Zuge der späteren Umsetzung der Richtlinie im Zusammenhang mit der Durchführung der Kontrolle neue Problemfelder ergeben sollten, die zum heutigen Zeitpunkt noch nicht absehbar sind, müssen auch diese angemessen und praktikabel gelöst werden;

2.41

macht darauf aufmerksam, dass auch die Standesorganisationen mit ähnlichen Problemen konfrontiert werden können wie die staatlichen Verwaltungsstellen. Dies betrifft insbesondere die Kontrolle der in ihrem Gebiet niedergelassenen aber in einem anderen Mitgliedstaat tätigen Dienstleistungserbringer. Soweit Standesorganisationen staatliche Aufgaben wahrnehmen, schlagen die denkbaren Schwierigkeiten, die sich bei der Umsetzung der vorgeschlagenen Richtlinie für die Behörden der Mitgliedstaaten ergeben können, also auf diese durch;

2.42

hebt die Notwendigkeit hervor, im Zuge der Umsetzung der Richtlinie sicherzustellen, dass die Standesorganisationen auch zukünftig ihre bisherigen Aufgaben uneingeschränkt wahrnehmen können. Bestehende Pflichtmitgliedschaften führen derzeit dazu, dass sich Dienstleistungserbringer im Falle einer beabsichtigten Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat unmittelbar an die dort zuständigen Standesorganisationen wenden müssen. Im Zusammenhang mit der Einrichtung und Bestimmung einheitlicher Ansprechpartner ist es deshalb wichtig, derzeit bestehende Zuständigkeiten und Aufgabenzuweisungen zu berücksichtigen;

2.43

sieht in diesem Zusammenhang auch die neuen Herausforderungen und Aufgaben, die auf die Standesorganisationen zukommen, insbesondere auch als denkbare einheitliche Ansprechpartner oder bei der Erarbeitung neuer Verhaltenskodizes auf Gemeinschaftsebene;

2.44

fordert dazu auf, dass sich die Mitgliedstaaten, die regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften sowie alle sonstigen Betroffenen rechtzeitig auf die Herausforderungen, die mit der Richtlinie einhergehen werden, einstellen;

2.45

plädiert dafür, sich nicht von Abwehrreflexen leiten zu lassen, sondern die Chancen zu ergreifen, die sich für die Dienstleister und die Bürger in den einzelnen Mitgliedstaaten sowie für den gemeinsamen Binnenmarkt ergeben.