Ausbau der Europäischen Nachbarschaftspolitik

Nach den ersten achtzehn Monaten praktischer Umsetzung zieht die Kommission über die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP), ihre Instrumente und ihre Ergebnisse Bilanz. Danach scheint ein Ausbau der ENP insofern notwendig, als die Partnerländer vor zahlreichen Herausforderungen stehen. Es gilt, die Möglichkeiten der ENP besser auszuschöpfen, um die Beziehungen zwischen der EU und ihren Nachbarn enger zu gestalten, aber auch um einen Raum des Wohlstands, der Stabilität und der Sicherheit entlang der europäischen Grenzen zu schaffen.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission vom 4. Dezember 2006 an den Rat und das Europäische Parlament über die Stärkung der Europäischen Nachbarschaftspolitik [KOM(2006) 726 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

ZUSAMMENFASSUNG

Nach achtzehn Monaten praktischer Umsetzung hat sich die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) als solide Basis für intensivere Beziehungen zwischen der Europäischen Union und ihren Nachbarn erwiesen.

Gleichzeitig gilt es jedoch, das Potenzial der ENP noch besser zu erschließen, um ihre Auswirkungen weiter zu stärken. Die Partnerländer stehen nämlich vor zahlreichen Problemen wie Armut, Arbeitslosigkeit, wirtschaftliche Ungleichgewichte, Korruption, schwache Staatsführung und festgefahrene Konflikte in bestimmten Regionen.

Die EU unterstützt und fördert die Reformen in den Partnerländern, um im beiderseitigen Interesse Wohlstand, Stabilität und Sicherheit zu schaffen. Die Herausforderungen, vor denen die Nachbarn der Union stehen, reichen oft über die jeweiligen Landesgrenzen hinaus und berühren auch die Europäische Union. Daher haben die EU und ihre Partner ein gemeinsames Interesse an Stabilität, insbesondere im Hinblick auf die Bekämpfung der illegalen Einwanderung, Umweltzerstörung und Terrorismus sowie die Versorgungssicherheit im Energiesektor.

Die Stärken der ENP

Die ENP ermöglicht politische Fortschritte und bildet die Grundlage für einen verstärkten Dialog zwischen der EU und ihren Partnern. Sie bietet u. a. folgende Vorteile:

• einheitlicher, klarer Rahmen, der die Integration fördert. Dieser erstreckt sich auf sämtliche Aspekte der bilateralen Beziehungen zu den Nachbarn und auch auf bestimmte Bereiche dieser Beziehungen;
• ENP-Aktionspläne mit einem gemeinsamen und differenzierten Ansatz, die von der EU und dem betreffenden Partnerland gemeinsam angenommen werden. Bislang wurden bereits zwölf ENP-Aktionspläne (EN) (FR) aufgestellt. Erst durch diese Pläne wird die ENP zu einer konkreten Politik mit spezifischen, zeitlich eingegrenzten und messbaren Zielen. Die Aktionspläne gründen sich auf die nationalen Reformstrategien der Partnerländer und bilden auch eine Arbeitsgrundlage für bestimmte internationale Finanzinstitutionen (IFI);
• Das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI) zur finanziellen Unterstützung der Reformprozesse. Die Flexibilität dieses Instruments ermöglicht eine bessere Mittelverwendung und bessere Ergebnisse, was insbesondere durch neue Formen der Zusammenarbeit (grenzüberschreitende Zusammenarbeit, TAIEX, [EN] Städtepartnerschaften) erreicht wird.

Die ENP festigen und ihre Möglichkeiten ausschöpfen

Damit die ENP Erfolg hat, müssen die verfügbaren Mittel verstärkt, aber auch an die Erfordernisse und Bestrebungen der Partnerländer angepasst werden. Den Anstrengungen der EU stehen politische Vorteilen, nämlich die von den Partnerländern im eigenen Interesse in Angriff genommenen Reformen, entgegen. Die Ergebnisse der ENP hängen jedoch auch von Einsatzbereitschaft der Partner ab, die eine Voraussetzung für die Pflege enger Beziehungen zur EU und den Erfolg der Unterstützung ist. Die Kommission hat im Dezember 2006 einen Ausbau der Nachbarschaftspolitik vorgeschlagen; entsprechende Reaktionen und Maßnahmen des Rates stehen noch aus. Die Kommissionsvorschläge umfassen u. a. Folgendes:

Voraussetzung für die Stärkung der Wirtschafts- und Handelskomponente ist eine umfassende und weit reichende Handels- und Wirtschaftsintegration. Zunächst unterstützt die EU den Beitritt von Ländern (z. B. der Ukraine) zur Welthandelsorganisation (WTO) (EN) (ES) (FR) oder die Gewährung autonomer Handelspräferenzen (z. B. für die Republik Moldau). Die wirtschaftliche Integration könnte langfristig bedeuten, dass über den Bereich Waren und Dienstleistungen hinaus eine umfassende Konvergenz im Handel und in Regulierungsbereichen (z. B. technische Vorschriften und Normen, Forschung, Rechte an geistigem Eigentum, Gesellschaftsrecht usw.) angestrebt wird.

Die ENP-Aktionspläne sind hierbei die wichtigsten Instrumente. Auf mittlere bis lange Sicht werden sie in einer neuen Generation von tief greifenden, umfassenden, ehrgeizigen und komplexen Freihandelsabkommen münden. Ein solches soll dieses Jahr bereits mit der Ukraine ausgehandelt werden. Diese Abkommen werden die Ergebnisse der handelsbezogenen Nachhaltigkeitsprüfungen berücksichtigen und sich vor allem auf für das Partnerland besonders wichtige Produkte erstrecken. Die Bestimmungen dieser Abkommen werden rechtsverbindlich sein. In diesem Rahmen sollten auch die Freihandelsabkommen mit den Staaten des Mittelmeerraums ausgedehnt werden.

Es ist geplant, je nach der jeweiligen Dynamik schrittweise solche Abkommen mit den einzelnen Ländern zu schließen. Ausgehend von dieser gemeinsamen Regulierungsgrundlage und einem vergleichbaren Maß an Marktzugang soll dieser Prozess langfristig zum Aufbau einer größere Wirtschaftsgemeinschaft zwischen der EU und ihren Partnern nach dem Vorbild des Agadir-Abkommens für den Mittelmeerraum beitragen.

Im Hinblick auf eine Erleichterung des Personenverkehrs und die Steuerung der Migration muss die Visumerteilung für bestimmte, aus berechtigten Gründen unternommene Reisen (Geschäfts-, Dienst- und Bildungsreisen) erleichtert werden. Aus den Erfahrungen mit der Freizügigkeit in der EU kann die Lehre gezogen werden, dass die Visumerteilung trotz verstärkter Zusammenarbeit ein Mobilitätshindernis sein könnte.

Um diese Visaverfahren zu ändern muss der gesamte Komplex der damit verbundenen Fragen behandelt werden: illegale Einwanderung, Bekämpfung des Menschenschmuggels und -handels, wirksamer Grenzschutz, Rückübernahmeabkommen und Rückführung illegaler Einwanderer sowie die angemessene Bearbeitung von Anträgen auf Schutz und Asyl. Geeignete Antworten der Partnerländer auf diese Fragen werden sich positiv auf die Vereinfachung und Beschleunigung der Visaverfahren sowie auf gemeinsame Maßnahmen gegen die illegale Einwanderung auswirken.

Ein Schritt in diese Richtung bilden die Abkommen über die Rückübernahme und Erleichterung der Visumerteilung, die auf die Besonderheiten einzelner Länder zugeschnitten sind, z. B. die Abkommen mit der Ukraine, der Republik Moldau und Marokko. Solche Abkommen sollten vor allem mit jenen Ländern angestrebt werden, für die der jeweilige ENP-Aktionsplan einen Dialog über Einwanderungs- und Visafragen vorsieht. Auch diesbezügliche Entwicklungen in der EU sind hier von Relevanz, zum Beispiel die Einrichtung eines Visa-Informationssystems.

Die Förderung direkter Begegnungen zwischen den Menschen bedeutet, dass sich die ENP über die Mobilitätskomponente hinaus auch ein „menschliches Gesicht" gibt. Dies betrifft die Kontakte und die Möglichkeit zu direkten Begegnungen zwischen Bürgern aus der EU und aus den Partnerländern. Damit wird auch das gegenseitige Kennenlernen und Verständnis gefördert. Zu einer stärkeren Sichtbarkeit der ENP werden auch die bilateralen Programme und der Austausch von Informationen und Erfahrungen beitragen.

Diese Austauschmaßnahmen betreffen insbesondere:

• Bildungs- und Jugendaustauschmaßnahmen als fester Bestandteil der ENP, um Brücken zu schlagen und Vorurteile abzubauen.In diesem Zusammenhang wird durch die Programme Tempus und Erasmus Mundus die Hochschulkooperation und ein Stipendiatensystem gefördert. Die Modernisierungs- und Reformbestrebungen tragen zu einer Verbesserung des politischen Dialogs über die Hochschulbildung bei. Verbreitung und Austausch vorbildlicher Verfahren fördern den Aufbau einer Kooperation und ermöglichen eine Konvergenz mit den relevanten EU-Verfahren wie dem Bologna-Prozess. Die Unterstützung für die Bildungsreform sollte unter anderem über die Europäische Stiftung für Berufsbildung (ESB) verstärkt werden. Des Weiteren könnte ein neues Programm Austauschmaßnahmen für junge Fachkräfte z. B. aus dem Kultur- und Kunstbereich sowie für Regulierungsbehörden fördern.
• Die Mobilität von Wissenschaftlern ist Voraussetzung für die Forschungszusammenarbeit und Kompetenzverbesserung und sollte durch konkrete Förder- und Informationsmaßnahmen stärker unterstützt werden.
• Durch zivilgesellschaftliche Austauschmaßnahmen im wirtschaftlichen und sozialen wie im kulturellen und interkulturellen Bereich werden auf vielen Gebieten Brücken geschlagen (Kontakte zwischen Gewerkschaften, Städtepartnerschaften, Gesundheitsexperten, regierungsunabhängige Organisationen). Die Programme für grenzüberschreitende Zusammenarbeit, die im Rahmen des ENPI finanziert werden sollen, spielen hier eine wichtige Rolle. Gefördert wird überdies eine stärkere Einbeziehung der Zivilgesellschaft in den Reformprozess.
• Ausbau der Kontakte zwischen Unternehmen, insbesondere von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU).

Die thematische Komponente der ENP impliziert, dass bereichsübergreifende Aspekte, in denen die EU und ihre Partner gemeinsame Interessen und Belange verfolgen, in einem multilateralen Kontext angegangen werden (Energie, Verkehr, Umwelt, Informationsgesellschaft, Forschung, öffentliches Gesundheitswesen, Migration usw.).

Die einzelnen Themen müssen nicht nur genauer festgelegt und eingehend erörtert werden, sondern könnten in unterschiedlicher Form entweder in informellem Rahmen (mit punktuellen oder auch regelmäßigen Treffen auf Minister- oder Fachebene) behandelt oder in die Abkommen und multilateralen Prozesse einbezogen und so institutionalisiert werden. Bestehende mulilaterale Übereinkommen wie die Energiegemeinschaft (EN) oder die Luftverkehrsabkommen könnten ausgedehnt werden. Mit der Entwicklung eines themenübergreifenden Konzepts für die ENP sollen keine neuen Institutionen geschaffen werden, sondern Wege für eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Partnerländern in bestimmten Themenbereichen gefunden werden. Die Beteiligung der Partnerländer an bestimmten Einrichtungen und Programmen der Gemeinschaft ist eine weitere Form dieser Zusammenarbeit.

Die Verbesserung der politischen Zusammenarbeit kann den Weg für die Lösung von Konflikten und die Bewältigung der damit verbundenen Probleme (Eskalation, Massenflüchtlingsströme, Störungen in der Energieversorgung und den Handels- und Verkehrsverbindungen, Terrorismus, organisierte Kriminalität usw.) ebnen. Diese Frage betrifft die Sicherheit und Stabilität in Europa, weshalb auch Russland darin eingebunden werden sollte.

Die EU beteiligt sich in verschiedener Form an der Lösung regionaler und multilateraler Konflikte (z. B. im Rahmen des Nahost-Quartetts) oder auch an zivilen oder militärischen Beobachtungs- und Friedeneinsätzen wie auch an Grenzsicherungsmaßnahmen (z. B. in der Republik Moldau oder in Rafah). Im Rahmen des neuen Stabilitätsinstruments wird die EU ebenfalls die Möglichkeit haben, sich stärker zu engagieren. Die Ressourcen müssen überdies stärker in die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung fließen.

Durch den verstärkten Dialog und die Förderung von Entwicklung und regionaler Zusammenarbeit ergeben sich im Rahmen der ENP vielen Chancen. Die ENP bietet zudem die Grundlage für die Entwicklung anderer Formen der Kooperation. Dazu zählen das Angebot an alle ENP-Partner, sich den GASP-Erklärungen der EU anzuschließen, die Einladung der Partnerländer zu Briefings und Koordinierungstreffen im Rahmen internationaler Foren, die Organisation eines informellen Treffens auf hoher Ebene, um in diesem Rahmen den Startschuss für die vorgeschlagene verstärkte ENP zu geben, der Ausbau der parlamentarischen Zusammenarbeit oder eine stärkere Präsenz der EU in den Partnerländern (diplomatische Missionen der Mitgliedstaaten und der EU, Vertretungen der Europäischen Kommission).

Durch die Verbesserung der regionalen Zusammenarbeit sollen die Möglichkeiten der ENP für den Dialog und die Kooperation auf regionaler Ebene mit der finanziellen Unterstützung des Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments (ENPI) u. a. durch folgende Maßnahmen besser ausgeschöpft werden:

• Eine verstärkte Zusammenarbeit in der Schwarzmeerregion (Mitteilung der Kommission vom 11. April 2007 zur „Schwarzmeersynergie") im Rahmen einer verstärkten regionalen ENP-Strategie kann auch den Weg für die Lösung der regionalen Konflikte ebnen. Dabei müssen alle Beteiligten - auch Russland und die Türkei - in den Prozess einbezogen werden. Sektorspezifische Fragen sollten im Zuge der wissenschaftlichen Zusammenarbeit, durch politischen Dialog oder in bestehenden regionalen Foren wie der Internationalen Kommission für den Schutz des Schwarzen Meeres (EN) behandelt werden. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit im Schwarzmeerraum (BSEC) (EN) bietet eine gute Plattform für engere Beziehungen und einen verstärkten regelmäßigen Dialog zwischen der EU und den entsprechenden Ländern. Die regionale Zusammenarbeit sollte auch andere regionale Initiativen wie die Baku-Initiative (EN) für Verkehr und Energie berücksichtigen.

Im Mittelmeerraum ist die ENP eine neue und wichtige Ergänzung des regionalen Dialogs und der Integrationsbemühungen im Rahmen der Europa-Mittelmeer-Partnerschaft. Das 2005 auf dem Barcelona-Gipfel vereinbarte Arbeitsprogramm [PDF] (EN) (FR) baut auf der ENP auf. Zudem bildet die Nachbarschaftspolitik die Grundlage für den Ausbau der bilateralen Beziehungen je nach Lage und im Lichte ihrer jeweiligen Interessen. Die laufenden Aktionspläne haben bereits ihren Nutzen gezeigt (Reformen, Fortschritte in sensiblen Bereichen, Behandlung verschiedener Themen in einem einheitlich strukturierten Dialog). Mit den Anfang 2007 verabschiedeten Aktionsplänen für Ägypten und den Libanon erhält die ENP eine regionale Dimension. Zudem könnten im Rahmen der ENP Synergien auf dem Gebiet der Wirtschaft, z. B. mit dem Golf-Kooperationsrat (EN) (FR), angestrebt werden.

Die ENP bietet somit auch die Möglichkeit, über die unmittelbare Nachbarschaft der Union hinaus die regionale Zusammenarbeit mit den „Nachbarn unserer Nachbarn" (Zentralasien, Golfanrainerstaaten, Afrika) auszubauen. Die Kooperation erstreckt sich auf regionale Fragen, die von gemeinsamen Interesse sind, wie Energie, Verkehr, Migration, Infrastruktur, Frieden und Sicherheit usw., und soll aus dem ENPI und dem Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit ICD finanziert werden. So könnten Investitionen und Mittel für den Entwicklungs- und Modernisierungsbedarf dieser Länder mobilisiert werden.

Die Verbesserung der finanziellen Zusammenarbeit bezieht sich auf die Instrumente, die zu den ENP-Zielen beitragen, allen voran das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI), welches an die Stelle der Programme TACIS und MEDA getreten ist. Sie erfolgt aber auch im Rahmen des neuen Finanzierungsmandats der Europäischen Investitionsbank (EIB).Das ENPI, aus dem verstärkte Unterstützung erfolgt, bietet einen flexiblen Rahmen, der den ENP-Prioritäten angepasst ist. Andere Instrumente der thematischen Zusammenarbeit insbesondere in den Bereichen Menschenrechte,nukleare Sicherheit sowie in Bezug auf thematische Programme werden die im Rahmen der ENP geleistete Unterstützung ergänzen.

Eine bessere Koordinierung der unterschiedlichen Geber wird ebenfalls zu einer verstärkten finanziellen Zusammenarbeit beitragen. Dabei geht es vor allem darum, Investitionen zu mobilisieren und Synergien zwischen den EU-Finanzmitteln, den Mitgliedstaaten und den internationalen und anderen Finanzinstitutionen auszuschöpfen.

Mit Blick auf dieses Ziel sollen aus dem ENPI durch die entsprechenden Finanzierungsmechanismen vor allem Mittel für die einzelnen Prioritäten der Aktionspläne freigesetzt werden. Dazu gehören:

• die Governance-Fazilität, mit der die Fortschritte bei den Reformprozessen in den Partnerländern auf der Grundlage des jeweiligen Aktionsplans finanziell unterstützt werden;
• der Nachbarschaftsinvestitionsfonds, mit dem IFI-Darlehen in ENP-Partnerländern unterstützt werden sollen. Dieser Fonds ermöglicht eine bessere Kohärenz und Komplementarität zwischen der Gemeinschaftshilfe und der von den einzelnen Mitgliedstaaten geleisteten Hilfe.

Hintergrund

Mit der Einleitung der ENP wurde das Ziel verfolgt, nach der Erweiterung der Europäischen Union zu den neuen Nachbarn besonders enge Beziehungen zu knüpfen. Um neue Trennlinien in Europa zu vermeiden, hat die Union ein großes Interesse an Wohlstand, Stabilität und Sicherheit in den Nachbarländern und unterstützt diese deshalb vor allem in ihren Reformprozessen. Die ENP ist zwar in keiner Weise mit einer Beitrittsperspektive verbunden, greift aber der künftigen Entwicklung ihrer Beziehungen zur EU auch nicht vor.

VERBUNDENE RECHTSAKTE

Mitteilung der Kommission vom 29.11.2006 an den Rat und das Europäische Parlament über das allgemeine Konzept zur Ermöglichung einer Beteiligung von ENP-Partnerstaaten an Gemeinschaftseinrichtungen und -programmen [KOM(2006) 724 endg. - Nicht im Amtsblatt veröffentlicht].

Dieser Vorschlag betrifft die Frage, wie die Einrichtungen und Programme der Gemeinschaft für die Beteiligung der Nachbarländer geöffnet werden können. Der Rat Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen hat diesen Vorschlag in seinen Schlussfolgerungen vom März 2007 [PDF] (FR) bereits gebilligt. Die Kommission arbeitet derzeit Verhandlungsrichtlinien für die Beteiligung an den einzelnen Programme aus.

Letzte Änderung: 26.04.2007