Das Haager Programm: 10 Prioritäten für die nächsten fünf Jahre

Wie lässt sich der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union ausbauen? Auf diese Frage antwortet die Kommission, indem sie 10 Prioritäten für die nächsten fünf Jahre festlegt.

RECHTSAKT

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 10. Mai 2005 – Das Haager Programm: Zehn Prioritäten für die nächsten fünf Jahre. Die Partnerschaft zur Erneuerung Europas im Bereich der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts [KOM(2005) 184 endgültig – Amtsblatt C 236 vom 24.9.2005].

ZUSAMMENFASSUNG

Das vom Europäischen Rat am 4./5. November 2004 angenommene mehrjährige Haager Programm listet 10 Prioritäten der Europäischen Union zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in den kommenden fünf Jahren auf. Der Anhang der Mitteilung enthält eine Darstellung spezifischer Maßnahmen sowie einen Zeitplan für die Umsetzung dieser Maßnahmen (siehe auch den Aktionsplan).

Nach Auffassung der Kommission ist es erforderlich, sich auf folgende 10 Schwerpunkte zu konzentrieren:

Stärkung der Grundrechte und der Unionsbürgerschaft. Die Union will die Wahrung der Grundrechte in den europäischen Politiken kontrollieren und fördern. Insbesondere wandelte sie die Europäische Stelle zur Beobachtung von Fremdenfeindlichkeit und Rassismus im Januar 2007 in die Europäische Agentur für Grundrechte (FRA) um. Ein besonderes Augenmerk richtet die Kommission auf die Rechte des Kindes; außerdem führt sie ihre Bemühungen zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen fort. Ferner setzt sie sich für die Bekämpfung von Diskriminierung in jeder Form und für die Gewährleistung des Schutzes personenbezogener Daten ein. Schließlich muss den Unionsbürgern die Ausübung der ihnen aus der Unionsbürgerschaft erwachsenden Rechte, wie das Recht auf Freizügigkeit innerhalb der EU, das Europawahlrecht und das Recht zur Teilnahme an den Kommunalwahlen erleichtert werden. Die Kommission hat mehrere Maßnahmen angenommen, um diese Ziele zu erreichen: unter anderem das Rahmenprogramm „Grundrechte und Justiz“ und Berichte zur Evaluierung der Anwendung der Richtlinien über das Recht auf Freizügigkeit und Aufenthalt.

Bekämpfung des Terrorismus. Wirksam lässt sich Terrorismus nur mit einer globalen Strategie und einem integrierten, kohärenten Vorgehen bekämpfen. Die Kommission setzt auf Terrorismusprävention und Informationsaustausch. Sie möchte die Mitgliedstaaten in ihrem Kampf gegen den Terrorismus unterstützen und richtet ihr Hauptaugenmerk auf die Aspekte Anwerbung von Terroristen und Finanzierung des Terrorismus sowie andererseits Prävention, Risikoanalyse, Schutz wichtiger Infrastruktureinrichtungen und Folgenbewältigung. Die wirksame Bekämpfung des Terrorismus und seiner Ursachen setzt eine Kooperation mit Drittstaaten voraus. Diese Ziele möchte die Kommission unter anderem mit folgenden Maßnahmen erreichen: Vorschläge zur Stärkung der Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten, insbesondere durch besseren Informationsaustausch, einen europäischer Rahmen für den Datenschutz in diesem Bereich, eine Mitteilung über den Schutz kritischer Infrastrukturen, eine Mitteilung über die Prävention und Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung, einen Vorschlag zur Verhütung des Missbrauchs karitativer Organisationen für die Terrorismusfinanzierung und Folgemaßnahmen zum Pilotprojekt zugunsten der Opfer von Terroranschlägen.

Ausgewogenes Konzept zur Steuerung der Migrationsströme. Die Kommission will ein neues ausgewogenes Konzept zum Umgang mit legaler und illegaler Zuwanderung erarbeiten. Dabei geht es unter anderem um die Bekämpfung der illegalen Zuwanderung und des Menschenhandels, insbesondere mit Frauen und Kindern. Zu diesem Thema sieht das Haager Programm die Annahme einer Mitteilung vor. Außerdem soll ein Plan zur legalen Zuwanderung aufgestellt werden.

Eine wirksame Steuerung der Migrationsströme bedeutet auch eine intensivere Zusammenarbeit mit Drittstaaten, unter anderem in Fragen der Rückkehr und der Rückübernahme. Eine der Maßnahmen, die die Kommission zum Erreichen dieser Ziele plant, ist das Rahmenprogramm „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“, das die Einrichtung eines Außengrenzenfonds, eines Integrationsfonds, eines Rückkehrfonds und eines Europäischen Flüchtlingsfonds umfasst.

Integrierter Schutz an den Außengrenzen der Union. Innerhalb der Europäischen Union ist uneingeschränkt Freizügigkeit gewährleistet, weil an den Binnengrenzen die Personenkontrollen abgeschafft worden sind. Das bedeutet, dass an den Außengrenzen intensivere Kontrolle und Überwachung erforderlich sind. Zur Verwaltung der Außengrenzen wurde die Frontex-Agentur eingerichtet, deren Aufgabenbereich in Zukunft noch erweitert werden könnte. Genauso wichtig ist jedoch die Schaffung einer effizienten Visumpolitik, indem beispielsweise ein Visa-Informationssystem und in der Zukunft ein gemeinsamer europäischer Auswärtiger Dienst entwickelt werden. Kurzfristig liegt der Schwerpunkt auf der Aufnahme biometrischer Identifikatoren in Reise- und Ausweispapieren, um die Dokumentensicherheit zu erhöhen.

Gemeinsames Asylverfahren . Die Kommission strebt die Einführung eines einheitlichen und effizienten Asylverfahrens an. Schon in Kürze wird sie einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Einführung einer Daueraufenthaltsberechtigung für Flüchtlinge vorlegen und mittelfristig, wenn die Umsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften bewertet worden ist, ein gemeinsames Verfahren und einen einheitlichen Status für Flüchtlinge vorschlagen. Die operative Zusammenarbeit im Asylbereich soll fortgesetzt und ausgebaut werden; dabei wird dem Europäischen Flüchtlingsfonds eine große Rolle zukommen.

Maximierung der positiven Auswirkungen der Einwanderung. Integration ist ganz wesentlich, um Isolation und soziale Ausgrenzung von Einwanderergruppen zu verhindern. Die Kommission ermutigt die Mitgliedstaaten, ihre diesbezüglichen Maßnahmen voranzutreiben, durch die das gegenseitige Verständnis und der Dialog der Religionen und Kulturen gefördert werden. Die Kommission beabsichtigt, einen europäischen Rahmen für die Integration abzustecken und den Erfahrungs- und Informationsaustausch über Integrationsangelegenheiten im Wege struktureller Maßnahmen zu unterstützen.

Datenschutz und Informationsaustausch im richtigen Verhältnis. Der Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden ist für die Effizienz der Terrorismusbekämpfung und der Verfolgung grenzübergreifender Kriminalität von wesentlicher Bedeutung. Die Europäische Union muss alle Beteiligten darin bestärken, einen konstruktiven Dialog zu führen, um ausgewogene Lösungen zu finden, die das Grundrecht auf Datenschutz und Schutz der Privatsphäre, aber ebenso den Grundsatz der Verfügbarkeit von Informationen umfassend achten. Das Europäische Polizeiamt (Europol) spielt in diesem Zusammenhang eine zentrale Rolle.

Organisierte Kriminalität: Ausarbeitung eines strategischen Konzepts. Die Bekämpfung der organisierten Kriminalität erfordert eine bessere Zusammenarbeit der nationalen Strafverfolgungsbehörden wie Polizei und Zoll. Zu den primären Aufgaben in diesem Bereich gehört die Erarbeitung eines Modells für kriminalpolizeiliche Verfahren. Daher verabschiedete die Kommission im Jahr 2005 eine Mitteilung über die Entwicklung eines Strategiekonzepts für die Bekämpfung der organisierten Kriminalität.

Ein leistungsfähiger europäischer Rechtsraum für alle. Der Rechtsschutz muss gewährleistet sein, um gerichtliche Entscheidungen zu erwirken und vollstrecken zu lassen. Damit gegenseitiges Vertrauen entstehen kann, muss die EU Maßnahmen ergreifen, wie die Festlegung prozessualer Mindeststandards, die insbesondere die Achtung des Verteidigungsrechts gewährleisten.

Vorrangige Bedeutung hat für die Kommission im Bereich der Ziviljustiz die Vollendung des Programms zur Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen. Dazu hat sie zur Vorbereitung neuer Legislativvorschläge Konsultationen zu neuen Regelungen für vermögensrechtliche Ansprüche innerhalb der Familie sowie zu Erb- und Testamentssachen eingeleitet.

Im Bereich der Strafjustiz spielen die Annäherung gewisser prozessrechtlicher Verfahren und die Einführung von Mindeststandards für das gegenseitige Vertrauen mitunter eine wesentliche Rolle. Eurojust beteiligt sich maßgebend an der Entwicklung der europäischen justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen.

Außerdem setzt sich die Kommission auch weiterhin für einen besseren Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union ein. Zu den operativen Maßnahmen, die einen leistungsfähigen europäischen Rechtsraum für alle garantieren sollen, gehören beispielsweise die Unterstützung der EU für Netzwerke von Justizbehörden und -verbänden, die Bewertung der Qualität des Justizwesens, eine Mitteilung zur Juristenausbildung in der EU und Workshops zur Förderung der Zusammenarbeit der Angehörigen der Rechtsberufe.

Verantwortung und Solidarität gemeinsam ausüben. Politische Ziele lassen sich ohne ausreichende finanzielle Mittel nicht verwirklichen. Die Verabschiedung des Haager Programms erfolgte zeitgleich mit der Ausarbeitung der Vorschläge der Kommission für den Finanzrahmen 2007-2013; so konnten die Ziele des Haager Programms und die dafür verfügbaren Finanzinstrumente für diesen Zeitraum in Übereinstimmung gebracht werden. Im April 2005 hat die Kommission drei Rahmenprogramme mit den politischen und finanziellen Instrumenten vorgelegt, durch die sich der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts am effizientesten verwirklichen lässt.

Die Kommission misst der Umsetzung der Bestimmungen sowie den Mechanismen zur Prüfung und Bewertung der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten große Bedeutung bei. Aufgrund politischer Unwägbarkeiten im Bereich Recht, Freiheit und Sicherheit muss die Planung der politischen Schwerpunkte mitunter vorgezogen oder angepasst werden, wenn unerwartete Ereignisse, die häufig internationaler Art und Dimension sind, wie die Anschläge in London am 7. Juli 2005, dies erfordern. Der Aktionsplan muss daher möglichst flexibel und anpassungsfähig sein. Der Europäische Rat wünschte die Durchführung einer Halbzeitüberprüfung des Haager Programms, und die Europäische Kommission hat jährliche Fortschrittsanzeiger zum Stand der Umsetzung des Haager Programms vorgelegt.

VERBUNDENE RECHTSAKTE

Aktionsplan des Rates und der Kommission zur Umsetzung des Haager Programms zur Stärkung von Freiheit, Sicherheit und Recht in der Europäischen Union [Amtsblatt C 198 vom 12.8.2005].

Dieser Aktionsplan dient als Bezugsrahmen für die Arbeiten der Kommission und des Rates für die Jahre 2004-2009. Er enthält einen Zeitplan für die Annahme und Durchführung aller aufgeführten Maßnahmen, die den Zielen und Prioritäten des Haager Programms – Stärkung der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der EU – entsprechen. Dieses war nach der oben genannten Mitteilung der Kommission angenommen worden. Mithilfe der Maßnahmen – Legislativvorschläge, als Konsultationsgrundlage dienende Dokumente (Grünbücher) oder Berichte – soll das Haager Programm konkret und wirksam umgesetzt werden.

Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen vom 10. Juni 2009 – Justiz, Freiheit und Sicherheit in Europa seit 2005: Evaluierung des Haager Programms und des Aktionsplans [KOM(2009) 263 endg. – Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]. In dieser Mitteilung stellt die Kommission die Evaluierungen der Umsetzung des Haager Programms auf Ebene der EU und der Mitgliedstaaten vor sowie die Schlagworte, an denen sich künftige Maßnahmen im Rahmen des nächsten Mehrjahrsprogramms (des Stockholmer Programms) orientieren sollten.

Initiativen im Bereich Justiz, Freiheit und Sicherheit sind im Vergleich zu anderen Tätigkeiten auf EU-Ebene relativ neu. Trotzdem wurden bei einer Reihe von Maßnahmen Fortschritte erzielt, zum Beispiel beim Schutz der Grundrechte, bei der Asyl- und Einwanderungspolitik, der Grenzverwaltung und der Visapolitik, der Bekämpfung von Terrorismus und organisierter Kriminalität sowie bei der polizeilichen Zusammenarbeit.

Die Verwirklichung eines europäischen Rechtsraums ist ebenfalls vorangekommen, und zwar vor allem durch die Verbesserung der grenzüberschreitenden justiziellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch in Strafsachen. Bedeutende Fortschritte wurden insbesondere bei den rechtlichen und konkreten Aspekten des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung erzielt, der der Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit ist.

Zwar war auch die Drogenbekämpfung wirksam, doch hat der Drogenkonsum in einigen Mitgliedstaaten zugenommen.

Geringere Fortschritte waren bei den Rechten der EU-Bürger zu verzeichnen, was namentlich an der unzureichenden Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG über die Freizügigkeit der Bürger innerhalb der Union durch die Mitgliedstaaten liegt.

Allgemein wurden jedoch die meisten der im Haager Programm festgelegten Einzelmaßnahmen angenommen, wenngleich sich ihre Wirkung oftmals erst längerfristig voll entfalten wird. Trotzdem waren die Fortschritte im Hinblick auf die Besonderheiten des Politikbereichs Justiz, Freiheit und Sicherheit relativ uneinheitlich. Zum Beispiel verlief die Beschlussfassung im Verfahren der „dritten Säule“ langsam und führte manchmal dazu, dass die gewünschten Ergebnisse nur mit Einschränkungen erreicht wurden. Außerdem kommt es bei der Umsetzung der Rechtsinstrumente der „dritten Säule“ durch die Mitgliedstaaten häufig zu Verzögerungen, und es gibt keinen Rückgriff auf formale Vertragsverletzungsverfahren. Das Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon sollte die Beschlussfassung beschleunigen, und die Konsolidierung und Durchsetzung des bestehenden Rechtsrahmens sollten im Mittelpunkt künftiger Maßnahmen stehen.

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 2. Juli 2008 – Bericht über die Umsetzung des Haager Programms im Jahr 2007 [KOM(2008) 373 endg. – Nicht im Amtsblatt veröffentlicht]. Dieser dritte Jahresbericht („Fortschrittsanzeiger“) zeigt hinsichtlich der erzielten Forschritte eine relativ ähnliche Tendenz wie die vorangegangenen Berichte (siehe unten). Insgesamt fällt die Bilanz jedoch eher unbefriedigend aus, da die Durchführungsquote, die 2006 bei 53 % lag, nur 38 % beträgt. Die Zahl der Vorhaben, die entweder zurückgestellt oder ganz aufgegeben wurden, war ebenfalls höher als im Jahr 2006.

Wie in den vorangegangenen Jahren wurden vor allem bei den Maßnahmen im Bereich der „dritten Säule“, insbesondere bei der Prävention und Bekämpfung der organisierten Kriminalität, der Zusammenarbeit der Polizei- und Zollbehörden und der justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, unzureichende Fortschritte erzielt. Große Fortschritte sind allerdings bei der Terrorismusbekämpfung zu verzeichnen, die weiterhin zu den politischen Prioritäten im Bereich Justiz und Inneres gehört. Zudem wurden beachtliche Fortschritte in anderen Bereichen mit hoher Priorität erreicht, die zur „ersten Säule“ gehören. Dazu zählen die Migration und die Grenzverwaltung sowie die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen. Die Fortschritte bei der Visumpolitik wurden hingegen nicht als ausreichend angesehen.

Einige Mitgliedstaaten konnten bei der Umsetzung in nationales Recht erhebliche Fortschritte gegenüber den Vorjahren verzeichnen. Trotzdem haben erneut zahlreiche Mitgliedstaaten die Umsetzungsfristen um ein oder mehrere Jahre überschritten. Weiterhin sind einige Rechtsinstrumente von den Mitgliedstaaten unvollständig oder sogar fehlerhaft umgesetzt worden. Daher sollte die Beschlussfassung im Bereich Justiz und Inneres verbessert werden.

Wegen der unzureichenden Fortschritte, die in den letzten Jahren bei bestimmten Maßnahmen erzielt wurden, will die Europäische Kommission im Jahr 2009 eine Mitteilung zur künftigen Politik im Bereich Justiz, Freiheit und Sicherheit vorlegen. Diese Mitteilung soll nicht nur die Entwicklungen in diesem Politikbereich voranbringen, sondern auch als Ausgangspunkt für das nächste Mehrjahresprogramm (2010–2014) dienen.

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 3. Juli 2007 – Bericht über die Umsetzung des Haager Programms im Jahr 2006 [KOM(2007) 373 endg. – Amtsblatt C 191 of 17.8.2007]. Die Gesamtbilanz des Haager Programms fällt gemischt aus. 53 % der bewerteten Maßnahmen wurden durchgeführt, allerdings wurden nicht in allen Politikbereichen gleich große Fortschritte erzielt.

Fortschritte wurden verzeichnet in den Bereichen der „ersten Säule“ wie Grundrechte, Unionsbürgerschaft, Ziviljustiz, Europäische Drogenstrategie, Asyl und Migration, Visum- und Grenzpolitik. Bei der Terrorismusbekämpfung wurden ebenfalls Fortschritte erzielt. In den Bereichen der „dritten Säule“ (polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen), in denen Einstimmigkeit erforderlich ist, kam es jedoch zu Verzögerungen.

Dem Fortschrittsanzeiger zufolge ist die Umsetzung auf einzelstaatlicher Ebene unzureichend. Einige Staaten halten sich nicht an die vorgesehenen Fristen für die Umsetzung der Rechtsvorschriften in einzelstaatliches Recht oder verzögern die Umsetzung selbst (um ein oder mehrere Jahre).

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 28. Juni 2006 – Bericht über die Umsetzung des Haager Programms im Jahr 2005 [KOM(2006) 333 endgültig – Amtsblatt C 184 vom 8.8.2006]. Diese Mitteilung erstellt für jede der im Haager Programm für 2005 oder als regelmäßige/kontinuierliche Maßnahme im Aktionsplan zur Umsetzung des Haager Programms vorgesehene Maßnahme eine Bestandsaufnahme. Über diese Überprüfung des Annahmeverfahrens hinaus und erstmals im Rahmen eines solchen Vorgehens im Zusammenhang mit den Maßnahmen im Bereich „Justiz, Freiheit und Sicherheit“ befasst sich die Mitteilung mit den Folgemaßnahmen zur Durchführung dieser Maßnahmen auf nationaler Ebene. Wie diese erste Bilanz zeigt, hat sich trotz der erfolgreichen Tätigkeit der EU in den „vergemeinschafteten“ Teilen des Bereichs „Justiz, Freiheit und Sicherheit“ (wie der justiziellen Zusammenarbeit in Zivilsachen) die Annahme vorrangiger Maßnahmen im Rahmen des Haager Programms, z. B. Maßnahmen betreffend die erste Phase des europäischen Asylsystems, aufgrund der Einstimmigkeitsregel verzögert. Sowohl das Annahmeverfahren als auch die Durchführung auf nationaler Ebene in den Bereichen der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen („dritte Säule“) bleiben äußerst schwierig.

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 28. Juni 2006 – Evaluierung der EU-Maßnahmen im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht [KOM(2006) 332 endgültig – Amtsblatt C 184 vom 8.8.2006].

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament vom 28. Juni 2006 – Umsetzung des Haager Programms: Weitere Schritte [KOM(2006) 331 endgültig – Amtsblatt C 184 vom 8.8.2006].

See also

• Website zum Haager Programm (EN)

Letzte Änderung: 13.11.2009