52020DC0504

Empfehlung für eine

EMPFEHLUNG DES RATES

zum nationalen Reformprogramm Dänemarks 2020 mit einer Stellungnahme des Rates zum Konvergenzprogramm Dänemarks 2020

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 2 und Artikel 148 Absatz 4,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken 1 , insbesondere auf Artikel 9 Absatz 2,

auf Empfehlung der Europäischen Kommission,

unter Berücksichtigung der Entschließungen des Europäischen Parlaments,

unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates,

nach Stellungnahme des Beschäftigungsausschusses,

nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses,

nach Stellungnahme des Ausschusses für Sozialschutz,

nach Stellungnahme des Ausschusses für Wirtschaftspolitik,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)Am 17. Dezember 2019 nahm die Kommission die Jährliche Strategie für nachhaltiges Wachstum an, mit der das Europäische Semester für die wirtschaftspolitische Koordinierung 2020 eingeleitet wurde. Dabei wurde der am 17. November 2017 vom Europäischen Parlament, vom Rat und von der Kommission proklamierten Europäischen Säule sozialer Rechte gebührend Rechnung getragen. Am 17. Dezember 2019 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 auch den Warnmechanismus-Bericht an, in dem Dänemark nicht als einer der Mitgliedstaaten genannt wurde, für die eine eingehende Überprüfung durchzuführen sei.

(2)Der Länderbericht Dänemark 2020 2 wurde am 26. Februar 2020 veröffentlicht. Darin werden die Fortschritte Dänemarks bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 9. Juli 2019 3 , bei der Umsetzung der Empfehlungen der Vorjahre und bei der Verwirklichung seiner nationalen Ziele im Rahmen der Strategie Europa 2020 bewertet.

(3)Am 11. März 2020 wurde der COVID-19-Ausbruch von der Weltgesundheitsorganisation offiziell zur weltweiten Pandemie erklärt. Diese hat eine öffentliche Gesundheitskrise mit weitreichenden Folgen für Bürgerinnen und Bürger, Gesellschaften und Volkswirtschaften verursacht. Sie setzt die nationalen Gesundheitssysteme unter erheblichen Druck, unterbricht die globalen Lieferketten, verursacht Volatilität an den Finanzmärkten, führt zu Schocks bei der Verbrauchernachfrage und zieht eine Vielzahl von Branchen in Mitleidenschaft. Sie bedroht die Arbeitsplätze und Einkommen der Menschen und die Geschäftstätigkeit der Unternehmen. Die Folgen des durch sie verursachten schweren wirtschaftlichen Schocks sind in der Europäischen Union bereits stark spürbar. Am 13. März 2020 hat die Kommission eine Mitteilung 4 angenommen, in der zu einer koordinierten wirtschaftlichen Reaktion unter Einbeziehung aller Akteure auf nationaler und auf Unionsebene aufgerufen wird.

(4)Mehrere Mitgliedstaaten haben den Notstand ausgerufen oder Notmaßnahmen eingeführt. Notmaßnahmen müssen unbedingt verhältnismäßig, notwendig und zeitlich begrenzt sein und europäischen wie internationalen Standards entsprechen. Sie sollten demokratischer Kontrolle und einer unabhängigen gerichtlichen Überprüfung unterliegen.

(5)Am 20. März 2020 hat die Kommission eine Mitteilung über die Aktivierung der Allgemeinen Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts 5 angenommen. Die in Artikel 5 Absatz 1, Artikel 6 Absatz 3, Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 sowie in Artikel 3 Absatz 5 und Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97 enthaltene Klausel erleichtert die Koordinierung der Haushaltspolitik in Zeiten eines schweren Konjunkturabschwungs. In ihrer Mitteilung legte die Kommission dem Rat dar, dass die Bedingungen für die Aktivierung der Klausel angesichts des schweren Konjunkturabschwungs, der infolge des Ausbruchs von COVID-19 zu erwarten ist, ihrer Auffassung nach erfüllt seien. Am 23. März 2020 schlossen sich die Finanzminister der Mitgliedstaaten dieser Einschätzung der Kommission an. Die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel ermöglicht eine vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel unter der Voraussetzung, dass die mittelfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen dadurch nicht gefährdet wird. Für Mitgliedstaaten, die der korrektiven Komponente unterliegen, kann der Rat auf Empfehlung der Kommission zudem einen überarbeiteten haushaltspolitischen Kurs festlegen. Die Verfahren des Stabilitäts- und Wachstumspakts werden durch die Aktivierung der allgemeinen Ausweichklausel nicht ausgesetzt. Die Klausel gestattet es den Mitgliedstaaten, von den normalerweise geltenden Haushaltsvorgaben abzuweichen, ermöglicht der Kommission und dem Rat aber zugleich die erforderlichen Koordinierungsmaßnahmen im Rahmen des Pakts.

(6)Es sind weitere Maßnahmen erforderlich, um die Ausbreitung der Pandemie einzudämmen und zu kontrollieren, die Resilienz der nationalen Gesundheitssysteme zu stärken, die sozioökonomischen Folgen durch Unterstützung von Unternehmen und Haushalten abzumildern und mit Blick auf die Wiederaufnahme der Wirtschaftstätigkeit für angemessenen Gesundheitsschutz und angemessene Sicherheit am Arbeitsplatz zu sorgen. Die Europäische Union sollte die ihr zur Verfügung stehenden Instrumente in vollem Umfang nutzen, um die Bemühungen der Mitgliedstaaten in diesen Bereichen zu unterstützen. Parallel dazu sollten die Mitgliedstaaten und die Europäische Union gemeinsam die für eine Rückkehr zu normal funktionierenden Gesellschaften und Volkswirtschaften und nachhaltigem Wachstum nötigen Maßnahmen erarbeiten, wobei insbesondere auch dem ökologischen und dem digitalen Wandel Rechnung getragen und sämtliche Lehren aus der Krise gezogen werden sollten.

(7)Die COVID-19-Krise hat deutlich gemacht, wie flexibel der Binnenmarkt auf Ausnahmesituationen reagieren kann. Damit die wirtschaftliche Erholung rasch und reibungslos eingeleitet und der freie Waren- und Dienstleistungsverkehr sowie die Freizügigkeit der Arbeitnehmer wiederhergestellt werden können, müssen die außergewöhnlichen Maßnahmen, die das normale Funktionieren des Binnenmarkts verhindern, jedoch aufgehoben werden, sobald sie nicht mehr unerlässlich sind. Die aktuelle Krise hat gezeigt, dass im Gesundheitssektor Krisenvorsorgepläne benötigt werden, die insbesondere auch bessere Beschaffungsstrategien, diversifizierte Lieferketten und strategische Reserven an wesentlichen Gütern beinhalten. Diese Faktoren sind für die Ausarbeitung umfassenderer Krisenvorsorgepläne von zentraler Bedeutung.

(8)Die einschlägigen Rahmenvorschriften 6 wurden vom Unionsgesetzgeber bereits geändert, damit die Mitgliedstaaten alle nicht abgerufenen Mittel aus den europäischen Struktur- und Investitionsfonds dafür einsetzen können, die beispiellosen Folgen der COVID-19-Pandemie einzudämmen. Diese Änderungen werden größere Flexibilität sowie einfachere und straffere Verfahren ermöglichen. Um den Liquiditätsdruck zu verringern, können die Mitgliedstaaten im Rechnungsjahr 2020–2021 bei Mitteln aus dem Unionshaushalt außerdem einen Kofinanzierungssatz von 100 % in Anspruch nehmen. Dänemark wird ermutigt, diese Möglichkeiten auszuschöpfen, um die am stärksten betroffenen Personen und Wirtschaftszweige zu unterstützen.

(9)Am 7. Mai 2020 übermittelte Dänemark sein nationales Reformprogramm 2020 und am 5. Mai 2020 sein Konvergenzprogramm 2020. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet.

(10)Dänemark befindet sich derzeit in der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts.

(11)In ihrem Konvergenzprogramm 2020 plant die Regierung für 2020 eine Verschlechterung des gesamtstaatlichen Saldos, d. h. ein Defizit von 8,0 % des BIP, während 2019 noch ein Überschuss von 3,7 % des BIP verzeichnet worden war. Das Defizit soll 2021 auf 2,4 % des BIP zurückgehen. Die gesamtstaatliche Schuldenquote, die 2019 auf 33,2 % des BIP gesunken war, dürfte sich dem Konvergenzprogramm 2020 zufolge im Jahr 2020 auf 40,7 % des BIP erhöhen. Die Aussichten für die Gesamtwirtschaft und den Haushalt sind wegen der COVID-19-Pandemie mit großer Unsicherheit behaftet.

(12)In Reaktion auf die COVID-19-Pandemie hat Dänemark im Rahmen eines koordinierten Ansatzes der Union haushaltspolitische Maßnahmen verabschiedet, um die Kapazität seines Gesundheitssystems zu erhöhen, die Pandemie einzudämmen und besonders betroffene Menschen und Wirtschaftszweige zu unterstützen. Laut Konvergenzprogramm 2020 belaufen sich diese haushaltspolitischen Maßnahmen auf 4,9 % des BIP. Diese Maßnahmen umfassen die Stärkung des Gesundheitswesens, einen befristeten Fixkostenausgleich für Unternehmen, eine befristete Lohnausgleichsregelung und Soforthilfe für in Not geratene Wirtschaftszweige. Außerdem hat Dänemark Maßnahmen bekannt gegeben, die sich zwar nicht unmittelbar auf den Haushalt auswirken, aber zur Verbesserung der Liquidität von Unternehmen beitragen werden; diese Maßnahmen belaufen sich laut Konvergenzprogramm 2020 auf rund 15 % des BIP. Diese Maßnahmen umfassen Stundungen der Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie Darlehensgarantien (3,7 % des BIP). Der Hauptunterschied zwischen der Frühjahrsprognose 2020 der Kommission und dem Konvergenzprogramm besteht darin, dass Letzteres mögliche künftige Verluste aus im Zuge der COVID-19-Krise gewährten staatlichen Garantien berücksichtigt (0,5 % des BIP). Insgesamt stehen die von Dänemark ergriffenen Maßnahmen mit den Leitlinien der Kommissionsmitteilung über eine koordinierte wirtschaftliche Reaktion auf die COVID-19-Pandemie im Einklang. Werden diese Maßnahmen vollständig umgesetzt und wird die Haushaltspolitik danach, sobald die wirtschaftlichen Bedingungen dies zulassen, erneut auf die mittelfristige Erreichung einer vorsichtigen Haushaltslage ausgerichtet, wird dies mittelfristig zur Erhaltung tragfähiger öffentlicher Finanzen beitragen.

(13)Gemäß der Frühjahrsprognose 2020 der Kommission dürfte sich der gesamtstaatliche Haushaltssaldo Dänemarks unter der Annahme einer unveränderten Politik 2020 auf -7,2 % des BIP und 2021 auf -2,3 % des BIP belaufen. Die gesamtstaatliche Schuldenquote wird den Projektionen zufolge sowohl 2020 als auch 2021 unter 60 % des BIP bleiben.

(14)Angesichts der für 2020 geplanten Überschreitung der Defizitgrenze von 3 % des BIP hat die Kommission am 20. Mai 2020 einen Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 des Vertrags veröffentlicht. Die darin enthaltene Analyse legt insgesamt nahe, dass das im Vertrag und in der Verordnung (EG) Nr. 1467/1997 festgelegte Defizitkriterium nicht erfüllt ist.

(15)Da Dänemark in der ersten Jahreshälfte 2020 stark von der COVID-19-Pandemie betroffen war, geriet sein Gesundheitssystem unter Druck und nahm die Wirtschaftstätigkeit in bestimmten Sektoren deutlich ab. Dänemark hat umgehend Maßnahmen getroffen, um die Pandemie einzudämmen und das Gesundheitssystem zu stärken, und weitreichende Initiativen zur Milderung ihrer wirtschaftlichen Folgen ergriffen. Dem daraus resultierenden Konjunkturabschwung wurde durch eine Reihe energischer wirtschaftlicher und finanzieller Maßnahmen der Regierung und der Zentralbank begegnet, darunter direkte Subventionen zur teilweisen Deckung der Fix- und Lohnkosten der Unternehmen, Steuerstundungen und die Bereitstellung von Liquidität für Banken und Unternehmen, Kreditprogramme und andere geldpolitische Maßnahmen. Bei der Konzipierung und Umsetzung dieser Maßnahmen muss die Belastbarkeit des Bankensektors berücksichtigt werden. Diese Maßnahmen haben den wirtschaftlichen Schock der Pandemie wirksam abgefedert, konnten aber nicht verhindern, dass es zu erheblichen Produktionsausfällen und einer großen Zahl von Insolvenzen und Vergleichsverfahren gekommen ist und dass die Arbeitslosigkeit und die Zahl der von Armut bedrohten Menschen, auch von Menschen in prekären Situationen (z. B. Menschen mit Behinderungen), erheblich gestiegen sind. Die Arbeitslosenquote dürfte der Prognose der Kommission zufolge im Jahr 2020 moderat auf 6½ % ansteigen und im Jahr 2021 auf 6 % zurückgehen.

(16)Die anhaltende COVID-19-Krise macht deutlich, dass Dänemark die Resilienz seines Gesundheitssystems kontinuierlich weiter erhöhen muss. Besonders bedenklich ist der Personalmangel im Gesundheitssektor und der Mangel an Fachärzten und Krankenpflegern, z. B. in der Intensivpflege (insbesondere Anästhesiepfleger). Weitere Anstrengungen zur Behebung dieses Arbeitskräftemangels sind von entscheidender Bedeutung. Kurzfristig sollte Dänemark darauf hinwirken, dass wichtige medizinische Produkte, darunter persönliche Schutzausrüstungen für Beschäftigte im Gesundheitswesen, zur Verfügung stehen. Bei den laufenden Forschungsarbeiten geht es nicht nur darum, eine antivirale Behandlung und einen Impfstoff zu entwickeln, sondern auch darum, besser und schneller zu testen.

(17)Um die wirtschaftliche Erholung zu begünstigen, wird es wichtig sein, durchführungsreife öffentliche Investitionsprojekte vorzuziehen und private Investitionen, auch durch entsprechende Reformen, zu fördern. Nach dem Fortschrittsanzeiger für die Digitale Agenda der Europäischen Kommission schneidet Dänemark bei der Digitalisierung gut ab. Allerdings muss Dänemark, um seine gute Position langfristig zu halten, wettbewerbsfähig zu bleiben und vom digitalen Wandel zu profitieren, in digitale Infrastruktur sowie in Aus- und Weiterbildung investieren. Aus dem nationalen Energie- und Klimaplan Dänemarks geht hervor, dass für eine erfolgreiche Klima- und Energiewende erhebliche Investitionen erforderlich sind. Der größte Investitionsbedarf besteht bei der Schaffung neuer Kapazitäten für erneuerbare Energie, und auch in Bezug auf Haushalte (Energieeffizienz und Umstellung der Heizungssysteme), nachhaltigen Verkehr, Unternehmen sowie Biogas und Fernwärme sind beträchtliche Investitionen erforderlich. Die Klimaschutzpolitik Dänemarks zielt darauf ab, die Treibhausgasemissionen bis 2030 gegenüber 1990 um 70 % zu senken und bis spätestens 2050 Klimaneutralität zu erreichen. Hierzu müsste der Energieverbrauch dauerhaft gesenkt werden, was Investitionen voraussetzt, die einem umfassenden Konzept folgen und sich auf Sektoren konzentrieren, in denen Energieeinsparungen besonders vielversprechend sind. Zur Förderung der wirtschaftlichen Erholung nach der COVID-19-Krise könnten geplante grüne Investitionen und ehrgeizige Investitionsvorhaben in den Bereichen Umwelt, Klimaschutz, Energie und Infrastruktur (beispielsweise Wohnungsbau, Offshore-Windenergie, Energienetze und Eisenbahnelektrifizierung) vorgezogen werden. Der Großteil der dänischen Treibhausgasemissionen wird vom Verkehrssektor verursacht, weshalb weitere politische Maßnahmen in diesem Bereich von besonderer Bedeutung sind. Über das Programm „Grüne Verkehrspolitik“, im Rahmen dessen die Regierung im Zeitraum 2021-2030 15 Mrd. EUR (112,7 Mrd. DKK) hauptsächlich für Verkehrsinfrastrukturprojekte bereitstellen will und das klima- und umweltpolitischen Zielen mehr Gewicht verleihen soll, wird derzeit verhandelt. Die Programmplanung des Fonds für einen gerechten Übergang für den Zeitraum 2021-2027 könnte Dänemark dabei helfen, insbesondere in den in Anhang D des Länderberichts genannten Regionen einige der mit dem Übergang zu einer klimaneutralen Wirtschaft verbundenen Herausforderungen anzugehen und so diesen Fonds optimal zu nutzen.

(18)Die Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) haben sich in Dänemark insgesamt nicht in einem höheren Produktivitätswachstum niedergeschlagen. Es fehlt eine integrierte Innovationsstrategie, in der klar dargelegt wird, was Dänemark in der globalen Innovationslandschaft erreichen will. Die Forschungs- und Innovationstätigkeit bleibt nach wie vor auf eine kleine Zahl großer Unternehmen und Stiftungen konzentriert, vor allem in der Pharma- und der Biotechnologiebranche. Auf die acht größten Unternehmen entfallen fast 40 % der gesamten privaten FuE-Ausgaben (gegenüber einem weltweiten Durchschnitt von 19 %). Die Gesamtausgaben für FuE sind nach wie vor hoch, aber die absolute Zahl der im FuE-Bereich tätigen Unternehmen ist seit 2009 zurückgegangen, was vor allem der Tatsache geschuldet ist, dass kleinere Unternehmen keine FuE betreiben. Nur 33 % der KMU haben innovative Produkte oder Verfahren eingeführt. Um eine breitere Innovationsgrundlage mit mehr Unternehmen zu schaffen, könnten daher weitere politische Anstrengungen erforderlich sein. In Bezug auf die geänderten Kompetenzanforderungen, die sich aus der COVID-19-Krise ergeben, und auch im Hinblick auf den bevorstehenden technologischen Wandel muss über längere Zeit in Ausbildungs- und Umschulungsregelungen investiert werden, u. a. im Bereich der Erwachsenenbildung.

(19)Dänemark hat Schritte unternommen, um seinen Rechtsrahmen zur Geldwäschebekämpfung zu stärken. Im Jahr 2019 wurden neue Rechtsvorschriften erlassen, und die nationalen Behörden und Regulierungsbehörden haben mit der Umsetzung einer Reihe von Maßnahmen zur Stärkung des dänischen Geldwäschepräventionsrahmens begonnen. Die Finanzaufsichtsbehörde wurde mit Sanktionsbefugnissen und einem größeren Budget ausgestattet, um ihre Aufsichtskapazität zur Bekämpfung der Geldwäsche zu stärken. Auch die Zentralstelle für Geldwäsche-Verdachtsanzeigen hat zusätzliches Personal und zusätzliche Finanzmittel erhalten. Nun wird es darauf ankommen, dass der verbesserte Geldwäschebekämpfungsrahmen in eine wirksame Aufsicht und Durchsetzung überführt wird. Insbesondere der risikobasierte Ansatz muss von der für Geldwäschebekämpfung zuständigen Aufsichtsbehörde vollständig umgesetzt werden. Die Zentralstelle für Geldwäsche-Verdachtsanzeigen mit ihren gestärkten Kapazitäten wird nachweisen müssen, dass die im Bericht des dänischen Rechnungshofs aufgezeigten Schwachstellen angemessen angegangen wurden.

(20)Während die vorliegenden Empfehlungen in erster Linie auf die Bewältigung der sozioökonomischen Auswirkungen der Pandemie und die Förderung der wirtschaftlichen Erholung abzielen, ging es bei den vom Rat am 9. Juli 2019 angenommenen länderspezifischen Empfehlungen 2019 auch um Reformen, die für die Bewältigung mittel- bis langfristiger struktureller Herausforderungen von wesentlicher Bedeutung sind. Diese sind nach wie vor relevant, weswegen ihre Einhaltung im nächstjährigen Semesterzyklus weiter verfolgt werden wird. Dies gilt auch für Empfehlungen zu investitionsbezogenen wirtschaftspolitischen Maßnahmen. Letztere sollten bei der strategischen Planung kohäsionspolitischer Mittel nach 2020 berücksichtigt werden, also auch bei Maßnahmen zur Abfederung der Krise und bei Exit-Strategien.

(21)Das Europäische Semester bildet den Rahmen für eine kontinuierliche wirtschafts- und beschäftigungspolitische Koordinierung innerhalb der Union, die zu einer nachhaltigen Wirtschaft beitragen kann. Die Mitgliedstaaten haben in ihren nationalen Reformprogrammen 2020 eine Bilanz der Fortschritte bei der Umsetzung der Ziele der Vereinten Nationen für nachhaltige Entwicklung gezogen. Indem Dänemark die nachstehenden Empfehlungen vollständig umsetzt, wird es Fortschritte bei der Verwirklichung der Ziele für nachhaltige Entwicklung erreichen und zu den gemeinsamen Anstrengungen im Hinblick auf die Sicherstellung wettbewerbsfähiger Nachhaltigkeit in der Europäischen Union beitragen.

(22)Im Rahmen des Europäischen Semesters 2020 hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Dänemarks umfassend analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2020 veröffentlicht. Sie hat auch das Konvergenzprogramm 2020 und das nationale Reformprogramm 2020 sowie die Maßnahmen zur Umsetzung der an Dänemark gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat sie nicht nur deren Relevanz für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Dänemark berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der Union insgesamt durch auf Unionsebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit Vorschriften und Leitlinien der Union bewertet.

(23)Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Konvergenzprogramm 2020 geprüft; seine Stellungnahme hierzu 7 spiegelt sich insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider –