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Document 52019DC0236
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Review of progress on implementation of the EU green infrastructure strategy
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Überprüfung des Fortschritts bei der Umsetzung der EU-Strategie für grüne Infrastruktur
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN Überprüfung des Fortschritts bei der Umsetzung der EU-Strategie für grüne Infrastruktur
COM/2019/236 final
EUROPÄISCHE KOMMISSION
Brüssel, den 24.5.2019
COM(2019) 236 final
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN
Überprüfung des Fortschritts bei der Umsetzung der EU-Strategie für grüne Infrastruktur
{SWD(2019) 184 final}
1. Hintergrund und Einführung
In der Strategie der EU für grüne Infrastruktur wird „grüne Infrastruktur“ definiert als „ein strategisch geplantes Netzwerk natürlicher und naturnaher Flächen mit unterschiedlichen Umweltmerkmalen, das mit Blick auf die Bereitstellung eines breiten Spektrums an Ökosystemdienstleistungen angelegt ist und bewirtschaftet wird und terrestrische und aquatische Ökosysteme sowie andere physische Elemente in Land- (einschließlich Küsten-) und Meeresgebieten umfasst, wobei sich grüne Infrastruktur im terrestrischen Bereich sowohl im urbanen als auch im ländlichen Raum befinden kann“.
Anders als zweckgebundene graue Infrastruktur erfüllen biodiversitätsreiche Grünflächen – oft gleichzeitig und mit sehr geringen Kosten – sehr unterschiedliche, äußerst nützliche Funktionen, die dem Menschen, der Natur und der Wirtschaft zugutekommen.
In der EU bildet das Natura-2000-Netz das Grundgerüst der grünen Infrastruktur (GI). Hinzu kommen natürliche und naturnahe Flächen außerhalb von Natura 2000, wie Parks, private Gärten, Hecken, bepflanzte Pufferstreifen entlang der Flüsse oder strukturreiche Agrarlandschaften mit bestimmten Merkmalen und Verfahrensweisen sowie künstlich angelegte Strukturen, wie begrünte Dächer und Wände oder Grünbrücken und Fischtreppen. Der Nutzen der Ökosystemdienstleistungen des Natura-2000-Netzes allein wird EU-weit auf 300 Mrd. EUR pro Jahr 1 geschätzt, wobei der Nutzen grüner Infrastruktur noch deutlich darüber liegt.
Einzelziel 2 der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 lautet: „Bis 2020 Erhaltung von Ökosystemen und Ökosystemdienstleistungen und deren Verbesserung durch grüne Infrastrukturen sowie Wiederherstellung von mindestens 15 % der verschlechterten Ökosysteme“. Durch die vollständige Verwirklichung dieses Einzelziels 2 und die Wiederherstellung eines günstigen Umweltzustands von Natura-2000-Gebieten könnten bis zu 50 000 bzw. 140 000 Arbeitsplätze geschaffen, direkte Erträge von bis zu 4,2 bzw. 11,1 Mrd. EUR pro Jahr generiert und eine Reihe weiterer Vorteile aus Ökosystemdienstleistungen gezogen werden. 2
Im Jahr 2013 verabschiedete die Kommission eine EU-Strategie für grüne Infrastruktur 3 (GI-Strategie) mit dem Ziel, diesen wirtschaftlichen Nutzen durch die Mobilisierung von Investitionen in das Naturkapital Europas zu steigern und so ihre Biodiversitätsziele bis 2020 zu erreichen. Die Strategie umfasste vier Arbeitsschwerpunkte: Einbeziehung von GI-Aspekten in wichtige Politikbereiche; Verbesserung der Wissensgrundlage und Förderung der Innovation; Verbesserung des Zugangs zu Finanzmitteln; Unterstützung der Entwicklung von GI-Projekten auf EU-Ebene.
Nach Maßgabe der Strategie sollte die Kommission bis Ende 2017 den Stand der Entwicklung von GI-Projekten prüfen und einen Bericht über die bis dahin gewonnenen Erfahrungen sowie Empfehlungen für künftige Maßnahmen veröffentlichen. Diese Überprüfung soll nach dem Aktionsplan für Menschen, Natur und Wirtschaft 4 als Grundlage für das weitere Vorgehen im Hinblick auf strategische Investitionen in grüne Infrastruktur in der EU dienen. Außerdem sollen die Ergebnisse in die abschließende Bewertung der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 einfließen.
Bei der Überprüfung wird untersucht, welche Fortschritte bei der Durchführung der vier Handlungsschwerpunkte der Strategie auf EU-Ebene und einzelstaatlicher Ebene 5 erzielt wurden und welche Herausforderungen sich dabei ergaben. Ferner werden daraus einige Erkenntnisse abgeleitet und Vorschläge für die weitere Umsetzung der Strategie formuliert.
2. Bewertung der Fortschritte und Herausforderungen
2.1 Einbeziehung von GI-Aspekten in wichtige Politikbereiche: Fortschritte und Herausforderungen
In der GI-Strategie wurde betont, dass grüne Infrastruktur routinemäßig in die Raumplanung und territoriale Entwicklung einbezogen und bei der Durchführung von Maßnahmen umfassend berücksichtigt werden muss, deren angestrebte Ziele ganz oder teilweise mit natürlichen Lösungen erreicht werden können. Ferner wurden die Regional- und die Kohäsionspolitik, die Klima- und die Umweltpolitik, der Bereich Katastrophenrisikomanagement, die Gesundheits- und Verbraucherpolitik sowie die Gemeinsame Agrarpolitik als Hauptbereiche für die Förderung der grünen Infrastruktur genannt. Grundgerüst der EU-Strategie für grüne Infrastruktur sind die Schutzgebiete und Funktionen des Natura-2000-Netzes. Die Eignungsprüfung der Naturschutzrichtlinien ergab, dass die Richtlinien zwar wesentliche Instrumente der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 sind, das Ziel für das Jahr 2020, den Verlust an biologischer Vielfalt aufzuhalten, dadurch allein aber nicht erreicht werden konnte. Im Aktionsplan für Menschen, Natur und Wirtschaft sind zusätzliche Maßnahmen vorgesehen. Unter anderem sollen auf EU-Ebene Leitlinien für die Unterstützung von GI-Projekten eingeführt werden, um die Konnektivität der Natura-2000-Gebiete zu verbessern und damit auch zu den Zielen der Naturschutzrichtlinien sowie gleichzeitig zu anderen Biodiversitätszielen der EU beizutragen.
Grüne Infrastruktur kann sowohl durch die Erhaltung von vorhandenen biodiversitätsreichen Ökosystemen, die sich in einem guten Zustand befinden, als auch durch die Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme innerhalb und außerhalb des Natura-2000-Netzes gefördert werden. Nach der Vogelschutz- und der FFH-Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, für die Natura-2000-Gebiete, in denen Arten und Lebensräume noch keinen günstigen Erhaltungszustand erreicht haben, Wiederherstellungsziele und -maßnahmen festzulegen. Ein wichtiges Instrument zur Festlegung von Prioritäten für die Erhaltung und Wiederherstellung auf regionaler oder nationaler Ebene sind die von den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 8 der Habitat-Richtlinie entwickelten prioritären Aktionsrahmen. Das neue Format dieser prioritären Aktionsrahmen 6 sieht die Möglichkeit vor, Informationen über damit verbundene, weiter gefasste Maßnahmen der grünen Infrastruktur einzubeziehen.
In Maßnahme 6a der Biodiversitätsstrategie werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, mit Unterstützung der Kommission bis 2014 einen strategischen Rahmen zu entwickeln und auf subnationaler, nationaler und EU-Ebene Prioritäten für die Wiederherstellung von Ökosystemen zu setzen. Im Jahr 2014 veröffentlichte die Kommission eine Studie, die den Mitgliedstaaten helfen soll, Prioritäten für die Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme festzulegen. 7 Zwar gibt es auf nationaler und subnationaler Ebene 8 nur wenige Rahmen zur Priorisierung von Wiederherstellungsmaßnahmen (restoration prioritisation frameworks, RPF), doch werden Wiederherstellungsmaßnahmen durchgeführt 9 , oft um anderen einschlägigen EU-Rechtsvorschriften wie der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) oder der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie zu genügen. Verstärkte Anstrengungen sind erforderlich, um – im Einklang mit dem methodischen Ansatz der EU-Initiative zur Kartierung und Bewertung der Ökosysteme und ihrer Leistungen (MAES 10 ) und den nach EU-Recht obligatorischen Wiederherstellungsmaßnahmen – nationale Rahmen zur Priorisierung von Wiederherstellungsmaßnahmen aufzustellen und Maßnahme 6b ergänzend zu den prioritären Aktionsrahmen gemäß den Naturschutzrichtlinien umzusetzen.
Mehrere Mitgliedstaaten haben nationale ökologische Netzwerke oder gleichwertige Instrumente geschaffen. Viele Mitgliedstaaten haben spezifische Ziele oder Anforderungen für grüne Infrastruktur in ihre umfassenderen Strategien und Rechtsvorschriften zu Biodiversität und Naturschutz aufgenommen. So wird beispielsweise in mehreren nationalen Biodiversitätsstrategien und -plänen auf die grüne Infrastruktur Bezug genommen (explizit unter dieser Bezeichnung oder unter anderen gleichbedeutenden Begriffen). Auch manche auf besondere Ökosysteme ausgerichtete Instrumente befassen sich implizit mit grüner Infrastruktur, so zum Beispiel die nationale Strategie für Moorlandschaften in Irland. Mit Ausnahme des „Bundeskonzepts Grüne Infrastruktur“ 11 in Deutschland haben die Mitgliedstaaten allerdings bislang noch keine nationalen Strategien speziell für grüne Infrastruktur verabschiedet. In einigen Ländern werden jedoch gerade nationale Strategien entwickelt (z. B. in Spanien) und GI-Konzepte im Sinne der EU-Strategie für grüne Infrastruktur werden – zumindest implizit – im Rahmen anderer Maßnahmen und Rechtsinstrumenten geregelt.
Im Bereich der EU-Wasserpolitik können Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung helfen, den Regenwasserfluss zu verlangsamen, die Versickerung zu erhöhen und Verunreinigungen durch natürliche Prozesse zu verringern. Solche Maßnahmen haben sich als kosteneffiziente Konzepte erwiesen, um die Ziele der WRRL und der Hochwasserrichtlinie 12 zu erreichen, und tragen gleichzeitig zum Schutz der biologischen Vielfalt und zur Anpassung an den Klimawandel bei. Inzwischen liegen Leitlinien für Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung 13 vor, für deren Umsetzung über die Struktur- und Agrarfonds der EU bei der Ausarbeitung der operationellen und der Agrarprogramme der Mitgliedstaaten 14 Anreize gegeben wurden. Eine Ex-post-Bewertung 15 der operationellen Programme hat ergeben, dass trotz einiger Fortschritte mehr zur Förderung strategischer und integrierter Programme getan werden muss und dass die Planung von grüner Infrastruktur und Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung in größerem Maßstab der Wasserqualität, dem Hochwasserschutz und den Biodiversitätszielen zugutekäme. Auf Grundlage der Arbeit der MAES-Initiative, der Bewirtschaftungspläne für Flusseinzugsgebiete und der prioritären Aktionsrahmen können entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten ermittelt und multifunktionale Flächen mit dem größten Potenzial für Ökosystemdienstleistungen identifiziert werden.
Im Rahmen der EU-Politik für maritime Angelegenheiten und Fischerei 16 wird grüne Infrastruktur als Instrument zur Förderung der nachhaltigen Entwicklung der Küstengebiete erachtet. Gemäß Artikel 5 der Richtlinie zur Schaffung eines Rahmens für die maritime Raumplanung 17 , der sich mit den Hauptzielen der grünen Infrastruktur befasst, sind „die Mitgliedstaaten … bestrebt, … zu Erhaltung, Schutz und Verbesserung der Umwelt einschließlich der Widerstandsfähigkeit gegenüber den Auswirkungen des Klimawandels“ beizutragen. Grüne Infrastruktur kommt jedoch in den maritimen Raumordnungsplänen nicht ausreichend zum Einsatz, obwohl sie zu gesunden Meeresökosystemen beitragen und erhebliche Vorteile im Hinblick auf Nahrungsmittelproduktion, Freizeit und Tourismus, Abschwächung der Folgen des Klimawandels und Anpassung daran, Eindämmung der Veränderungen der Küstenlinien sowie Katastrophenvorsorge bieten würde.
Wenngleich das GI-Konzept nicht in der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie verankert ist, sind seine Ziele darauf abgestimmt, zumal die Richtlinie dem Erhalt der biologischen Vielfalt und der Schaffung sauberer, gesunder und produktiver Ozeane und Meere dienen soll. Durch die Einführung kohärenter Netze von Meeresschutzgebieten nach Artikel 13 Absatz 4 werden einige Versuche unternommen, Netze grüner Meeresinfrastruktur zu schaffen. Mit den im Rahmen der Richtlinie getroffenen Maßnahmen sollen durch eine grenzüberschreitende/regionale Ausrichtung und mithilfe neu festgelegter Kriterien und methodischer Standards 18 auch weiterhin Belastungen vermindert werden, um den Zustand der Meeresumwelt zu verbessern. Die Schaffung von grüner Infrastruktur kann helfen, dieses Ziel zu erreichen.
In der EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel werden ökosystembasierte Lösungen und grüne Infrastruktur als wichtige Ansätze zur Bewältigung des Klimawandels anerkannt. 19 In Aktion 7 wird im Zusammenhang mit der Resilienz grauer Infrastrukturen ausdrücklich auf grüne Infrastruktur Bezug genommen. Auf internationaler Ebene wurde in mehreren Beschlüssen im Rahmen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt 20 und im Übereinkommen von Paris 21 auf den Nutzen ökosystembasierter Ansätze für den Klimaschutz hingewiesen. Vor dem Hintergrund der gestiegenen Häufigkeit klimawandelbedingter Naturkatastrophen wie der extremen Wetterereignisse im Jahr 2017 mit Waldbränden, Stürmen und Überschwemmungen besteht jedoch weiteres Synergiepotenzial. Es könnte mehr getan werden, um die vielfältigen Vorteile hervorzuheben, die grüne Infrastruktur für Klimaschutz und -anpassung bieten können, entweder direkt z. B. durch CO2-Speicherung oder indirekt durch die Verringerung von Energiebedarf und Umweltverschmutzung durch an grüne Infrastruktur gebundene aktive Fortbewegung (wie Radfahren oder Zufußgehen), durch die Abmilderung des Wärmeinseleffekts oder durch den verringerten Kühl- und Heizbedarf von Gebäuden mit Dach- und Wandbegrünung.
Die laufende Überprüfung der EU-Anpassungsstrategie 22 bietet die Gelegenheit, nach weiteren Möglichkeiten zu suchen, wie grüne Infrastruktur dafür genutzt werden kann, kostenwirksam klimaresiliente Gesellschaften zu schaffen. Gleiches gilt für die Überprüfung der EU-Wasserpolitik (EU-Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser, Wasserrahmenrichtlinie, Hochwasser-Richtlinie). 23 Auch in Zusammenarbeit mit dem Konvent der Bürgermeister für Klima und Energie 24 oder ICLEI – Lokale Gebietskörperschaften für Nachhaltigkeit 25 – könnten weitere Synergien geprüft werden.
Der enge Zusammenhang zwischen Katastrophenrisikomanagement und Umweltschutz ist weithin anerkannt und wird durch die Auswirkungen des Klimawandels noch mehr gestärkt. Im Aktionsplan der EU zum Sendai-Rahmen für Katastrophenvorsorge 2015-2030 26 wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass grüne Infrastruktur einen positiven Beitrag zur Verringerung des Risikos von Naturkatastrophen und zum Katastrophenrisikomanagement leisten kann. Grüne Infrastruktur kann durch Mechanismen zur Stärkung des EU-Katastrophenmanagements gefördert werden. 27 Allerdings müssen die entsprechenden Maßnahmen noch in die Praxis umgesetzt werden. Die Erfahrung hat gezeigt, dass ökosystembasierte Ansätze wie grüne Infrastruktur, naturbasierte Lösungen, ökosystembasierte Anpassung, Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung und ökosystembasierte Maßnahmen zur Verringerung des Katastrophenrisikos kostenwirksame politische Instrumente sind; 28 ihr Potenzial wird jedoch nicht voll ausgeschöpft und sollte auf EU-Ebene weiter gestärkt werden.
Obwohl das GI-Konzept als solches nicht in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) enthalten ist, sehen die zwei Säulen der gegenwärtigen GAP eine Reihe von Instrumenten für den Umgang mit der nachhaltigen Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen und für Klimaschutzmaßnahmen vor, die je nach Gestaltung und Umsetzung zur grünen Infrastruktur beitragen können. Nach der Cross-Compliance-Regelung ist grüne Infrastruktur 29 Teil des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands (GLÖZ) im Hinblick auf Pufferstreifen und Landschaftselemente; allerdings sind die in den Mitgliedstaaten erzielten Vorteile unterschiedlich. Im Rahmen der ersten Säule der GAP können die 2015 eingeführten obligatorischen Ökologisierungsmaßnahmen Vorteile für Umwelt und Klima mit sich bringen; allerdings hat der Europäische Rechnungshof vor Kurzem festgestellt 30 , dass von den Maßnahmen in ihrer derzeit umgesetzten Form kein wesentlicher Nutzen für Umwelt, Klimaschutz und insbesondere für die biologische Vielfalt zu erwarten ist. Was die zweite Säule anbelangt, so steht den Mitgliedstaaten und Regionen zur Verwirklichung ihrer Agrarumwelt- und Klimaziele ein breites Spektrum an Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zur Verfügung. Den Landwirten können für die Umsetzung solcher Maßnahmen flächenbezogene Zahlungen gewährt werden, die durch gezielte Beihilfen für nichtproduktive Investitionen ergänzt werden können. Ferner kann für die Umstellung auf den ökologischen/biologischen Landbau oder dessen Beibehaltung sowie für die direkte Anwendung der Vorschriften der FFH- und der Vogelschutzrichtlinie sowie der Wasserrahmenrichtlinie besondere Unterstützung geleistet werden. 31 Der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) sieht unter anderem Beihilfen für forstwirtschaftliche Maßnahmen vor, die die Entwicklung oder den Erhalt von grüner Infrastruktur umfassen können.
Dieser Beitrag ließe sich durch Anreize für die Wiedereinführung von Landschaftselementen auf bewirtschafteten Flächen und einen besseren Schutz von Dauergrünland stärken. In einer Ex-post-Bewertung des Beitrags, den die Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums für die erfolgreiche Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie und die Hochwasser-Richtlinie leisten, wurde unter anderem untersucht, wie Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung durchgeführt wurden und wie ihr Einsatz künftig verbessert werden kann. In der Mitteilung zu Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft 32 werden innovative Instrumente empfohlen, die zur Stärkung der vorhandenen grünen Infrastruktur beitragen können.
Es wurden Schritte unternommen, um die grüne Infrastruktur in die EU-Regionalpolitik einzubeziehen: Die Verordnungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Kohäsionsfonds für den Zeitraum 2014-2020 sehen vor 33 , dass nachhaltige Entwicklung – dies umfasst Umweltschutzanforderungen und biologische Vielfalt – horizontal gefördert werden soll. In ihren Leitfäden 34 für die Mitgliedstaaten hebt die Kommission Maßnahmen der grünen Infrastruktur und ökosystembasierte Anpassungsmaßnahmen als kosteneffiziente Alternativen oder ergänzende Maßnahmen zu grauer Infrastruktur und intensiver Landnutzungsänderung hervor.
Die makroregionalen Strategien der EU 35 sind hilfreiche Plattformen für die Gestaltung und Umsetzung von Projekten der grünen Infrastruktur und für die Zusammenführung von Ländern (EU-Ländern und Drittländern), Regionen und Interessenträgern. Grüne Infrastruktur kann zum strukturellen und funktionalen Grundgerüst für die nachhaltige Entwicklung dieser Regionen werden. Ein gutes Beispiel, bei dem dieser Ansatz bereits zum Tragen kommt, ist die gemeinsame Ministererklärung zur grünen Infrastruktur im Alpenraum, die im Oktober 2017 im Rahmen der makroregionalen Strategie für den Alpenraum verabschiedet wurde.
Auch im Bereich der EU-Städtepolitik wird grüne Infrastruktur gefördert. 2017 wurde im Rahmen der Städteagenda für die EU 36 eine Partnerschaft für nachhaltige Landnutzung und naturbasierte Lösungen auf den Weg gebracht. Ferner ist im Rahmen der Initiative „Innovative Maßnahmen für eine nachhaltige Stadtentwicklung“ 37 , über die denen Städte Fördermittel für die Erprobung innovativer Lösungen in ausgewählten Bereichen nachhaltiger Stadtentwicklung erhalten, eine Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen vorgesehen. Grüne Infrastruktur wurde in die Vergabekriterien für den Titel „Europäische Umwelthauptstadt“ und für Green Leaf-Auszeichnungen aufgenommen. 38 Mit Unterstützung durch das MAES-EnRoute-Projekt 39 sowie durch Horizont-2020-Projekte für die Umsetzung naturbasierter Lösungen in städtischen Gebieten wird der Kenntnisstand über grüne Infrastruktur in Städten 40 auch verbessert. Ferner sind mehrere Initiativen europäischer Städte auf grüne Infrastruktur auf städtischer und lokaler Ebene ausgerichtet.
In der EU-Gesundheitspolitik werden GI-Konzepte von den Entscheidungsträgern und Interessengruppen kaum als kosteneffiziente Lösung für Gesundheitsprobleme genutzt, obwohl zahlreiche Studien 41 den positiven Zusammenhang zwischen grüner Infrastruktur und der menschlichen Gesundheit belegen. Bewährte Verfahrensweisen, wie die Initiativen Finnlands zur Förderung eines ganzheitlichen Ansatzes in Bezug auf grüne Infrastruktur und die menschliche Gesundheit, müssen ausgebaut werden.
Grüne Infrastruktur kann durch ihren vielfältigen ökosystembasierten Nutzen helfen, die Akzeptanz neu geschaffener Energieinfrastrukturen in der Bevölkerung zu erhöhen. Maßnahmen zur Verbesserung von Lebensräumen, zum Beispiel durch die Umwandlung von Flächen unter Stromleitungen in Lebensräume mit niedriger Vegetation, wurden von lokalen Gemeinschaften und Grundbesitzern gut angenommen und haben für Projektträger Kostenersparnisse bei der Vegetationspflege mit sich gebracht. 42 Mit der Renewables-Grid-Initiative werden Projekte mit herausragenden innovativen Vorgehensweisen beim Natur- und Biodiversitätsschutz ausgezeichnet, wie etwa die von Elia und Terna durchgeführten Projekte. 43 Ähnliche Verfahrensweisen könnten EU-weit ausgebaut und von den Regulierungsbehörden als beispielhafte Praxis für die rechtzeitige Durchführung von Vorhaben von gemeinsamem Interesse entlang der vorrangigen TEN-E-Korridore – eine Voraussetzung für einen integrierten, sicheren, wettbewerbsfähigen und nachhaltigen EU-Energiebinnenmarkt sowie für die Erreichung der Klima- und Energiepolitikziele der EU – gefördert werden.
In der EU-Verkehrspolitik gibt es einige Beispiele bewährter Verfahren, die jedoch bislang nur isoliert Anwendung finden. Weitere Anstrengungen zur Verbesserung der biologischen Vielfalt durch den Einsatz von grüner Infrastruktur entlang der TEN-V-Netze 44 sind erforderlich, die Natur und Wirtschaft zugutekommen und gleichzeitig die gesellschaftliche Akzeptanz neuer Verkehrsinfrastrukturen erhöhen. Dies kann beispielsweise durch den Erhalt biodiversitätsreicher Flächen entlang der TEN-V-Korridore oder den Bau spezifischer Strukturen für das sichere Passieren von Wildtieren geschehen. Deshalb ist es wichtig, die Synergien zwischen den TEN und der Schaffung von grüner Infrastruktur auf EU-Ebene zu stärken, indem unter anderem das Potenzial für umweltfreundliche Projekte im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“ 45 ermittelt wird.
2.2. Verbesserung der Wissensgrundlage und Förderung der Innovation
In der GI-Strategie wurde die Kommission aufgefordert, die Informationen über grüne Infrastruktur zu verbessern und weiter zu verbreiten. Das Europäische Informationssystem für Biodiversität 46 , zu dem auch eine Bibliothek über grüne Infrastruktur 47 gehört, ermöglicht inzwischen einen umfassenderen Zugang zu gezielten Informationen über grüne Infrastruktur. Synergien mit anderen einschlägigen Informationsplattformen werden entwickelt. Für die Integration des GI-Konzepts in bestimmte Politikbereiche (z. B. in die Regional- und die Kohäsionspolitik 48 , in das Wasser- und Hochwassermanagement 49 , in Umweltverträglichkeitsprüfungen 50 und strategische Umweltprüfungen 51 ) wurden Leitlinien veröffentlicht.
Die Verbesserung der Wissensbasis für grüne Infrastruktur ist Teil einer umfassenderen Aktion zur Schaffung der Wissensbasis für das Einzelziel 2 der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020. Die im Jahr 2013 gestartete EU-Initiative zur Kartierung und Bewertung der Ökosysteme und ihrer Leistungen (MAES) bietet der EU und ihren Mitgliedstaaten methodische Orientierungshilfen für die Kartierung und Bewertung des Zustands von Ökosystemen und ihrer Leistungen. Der 2016 veröffentlichte vierte MAES-Bericht 52 befasste sich mit grüner Infrastruktur in Städten.
Mit einem Bericht über die strategische Wiederherstellung von grüner Infrastruktur und Ökosystemen, Geoinformationsmethoden, Geodaten und Geoinformationsinstrumente 53 kam die Kommission der Forderung der GI-Strategie nach zu prüfen, „in welchem Umfang und in welcher Qualität den Entscheidungsträgern technische und räumliche Daten für GI-Beschlüsse zur Verfügung stehen“.
Die Europäische Umweltagentur (EUA) und die Gemeinsame Forschungsstelle (JRC) entwickeln zurzeit Arbeitsansätze zur Unterstützung von grüner Infrastruktur und ihrer Wiederherstellung und haben Berichte über die Verwendbarkeit vorhandener Daten sowie über neue Methoden für die Schaffung von grüner Infrastruktur veröffentlicht. 54
Was die Forschungs- und Innovationspolitik der EU betrifft, so werden GI-relevante Projekte durch das Siebte Forschungsrahmenprogramm (FP7) sowie seit 2014 durch Horizont 2020 finanziell unterstützt. Durch Forschungs-, Innovations- und Demonstrationsprojekte zur Anwendung und Bewertung naturbasierter Lösungen werden Investitionsmöglichkeiten geschaffen. Hinzu kommen Maßnahmen in den Bereichen politische Integration, Festlegung von Indikatoren, Informationsaustausch, Öffentlichkeitsarbeit und Bekanntmachung des Themas in Wirtschaft und Gesellschaft, denn konkrete Belege für den vielfältigen Nutzen naturbasierter Lösungen tragen dazu bei, dass grüne Infrastruktur ausgebaut wird und Priorität erhält. Der Zugang zu Fördermitteln wird durch die von der Forschungsseite finanzierte Plattform für den Informationsaustausch Oppla 55 und die Vernetzungsplattform ThinkNature 56 erleichtert.
In der GI-Strategie wurde die Kommission ferner aufgefordert zu prüfen, „inwieweit technische Normen, insbesondere soweit sie physische Gebäudemodule und Verfahren betreffen, den Markt für GI-freundliche Produkte vergrößern könnten“. Das jährliche Arbeitsprogramm der Union für europäische Normung 57 sieht die mögliche Erarbeitung von Normen mit Bezug auf grüne Infrastruktur vor, und die Kommission hat eine entsprechende Studie 58 durchgeführt. Die Arbeit daran wird in den kommenden Monaten unter Beteiligung einschlägiger Interessenverbände und Normungsgremien fortgesetzt, um zu ermitteln, ob und für welche Aspekte grüner Infrastruktur gegebenenfalls neue Standards erforderlich wären.
2.3. Verbesserung des Zugangs zu Finanzmitteln
In einer aktuellen Studie 59 werden die Mittel, die die EU im Programmplanungszeitraum 2007–2013 für grüne Infrastruktur bereitgestellt hat, mit rund 6579 Mio. EUR veranschlagt, wobei der größte Beitrag auf den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums entfiel. Aus dem Programm LIFE werden spezifische Mittel für biologische Vielfalt einschließlich grüner Infrastruktur 60 bereitgestellt.
Im Zeitraum 2014–2020 wird grüne Infrastruktur weiterhin im Rahmen der direkten Mittelzuweisungen aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und dem Kohäsionsfonds für biologische Vielfalt, Naturschutz und grüne Infrastruktur mit zweckgebundenen Investitionen in Höhe von 3700 Mio. EUR gefördert; hinzu kommen Investitionen in mehreren verwandten Bereichen wie Hochwasserschutz, Wasseraufbereitung oder Renovierung von Gebäuden.
In der GI-Strategie wurde die Kommission aufgefordert zu prüfen, ob Möglichkeiten bestehen, innovative Finanzierungsmechanismen zur Unterstützung grüner Infrastruktur einzurichten und eine spezielle EU-Finanzierungsfazilität für Projektträger zu gründen, die GI-Projekte entwickeln wollen. GI-Projekte sind im Rahmen der Fazilität für Naturkapital (NCFF) 61 förderfähig. Mit diesem Finanzierungsinstrument werden Projekte unterstützt, die sich in den Bereichen Biodiversität und Klimaanpassung engagieren und Einnahmen generieren oder Kosteneinsparungen nachweisen. Das erste Darlehen wurde im April 2017 unterzeichnet 62 und dürfte einen großen Nutzen für grüne Infrastruktur und Naturschutz erzielen. Im Jahr 2018 wurden drei zusätzliche Projekte unterzeichnet, darunter ein Darlehen für die Stadt Athen für städtische GI; weitere einschlägige Projekte sind in Vorbereitung.
Der Europäische Fonds für strategische Investitionen 63 (EFSI) und die Ziele der neuen EFSI-II-Verordnung (Verknüpfung des EFSI mit nachhaltigeren und grenzüberschreitenden Projekten, insbesondere solchen, die einen Beitrag zu den Klimazielen der COP21 oder zum Übergang zu einer ressourceneffizienteren, (fast) CO2-freien Kreislaufwirtschaft leisten) können ebenfalls – wenn auch indirekt – zur Förderung von GI-Projekten beitragen.
Die EU hat Projekte zur Umsetzung grüner Infrastruktur durch naturbasierte Lösungen und Wiederherstellungsmaßnahmen im Rahmen der Horizont-2020-Ausschreibungen 2014–2015 mit 38,6 Mio. EUR und im Rahmen der Ausschreibungen 2016 mit 68 Mio. EUR kofinanziert; 2017 kamen weitere 73 Mio. EUR hinzu. Der BiodivERsA 64 ERA-NET-Kofinanzierungsfonds stellte nationalen Behörden in den Jahren 2015–2016 weitere 33 Mio. EUR für GI-bezogene Projekte zur Verfügung. Die Ergebnisse von GI-bezogener Forschung und Innovation könnten anschließend mithilfe anderer Finanzierungsinstrumente, zum Beispiel der Strukturfonds, aufgegriffen, in größerem Maßstab gefördert und kohärenter gestaltet werden, was derzeit aber noch nicht der Fall ist.
Diese Überprüfung hat gezeigt, dass die Möglichkeiten der verschiedenen EU-Finanzierungsinstrumente nicht ausgeschöpft werden und dass der Zugang zu Finanzmitteln weiter verbessert werden muss. Einige im Rahmen der Koordinationsgruppe für biologische Vielfalt und Natur konsultierte Interessenträger gaben an, dass sie das Fehlen eines gezielten Finanzierungsinstruments als Hindernis empfanden. Das Bewusstsein für die vorhandenen Möglichkeiten 65 muss gestärkt werden, und es muss darüber informiert werden, wie sich verschiedene Quellen kombinieren lassen, damit GI-Projekte strategischer und integrierter ausgerichtet werden.
Investitionen in grüne Infrastruktur bringen dem Privatsektor erhebliche Renditen. Durch grüne Infrastruktur können Bauträger den Grundstückswert erhöhen oder Vermögenswerte vor den Auswirkungen des Klimawandels schützen, weil viele Ökosysteme wertvolle Leistungen im Hinblick auf CO2-Speicherung, Erosions- und Hochwasserschutz erbringen. Damit diese Möglichkeiten vermehrt genutzt werden, müssen Orientierungshilfen für die Quantifizierung der Rendite von Investitionen in grüne Infrastruktur geboten werden. Dem wird mit der Maßnahme 1b 66 des Aktionsplans für Menschen, Natur und Wirtschaft Rechnung getragen, indem die Kommission Leitlinien für die Berücksichtigung von Ökosystemen und ihren Dienstleistungen in Beschlussfassungsprozessen bereitstellt.
2.4. Unterstützung der Entwicklung von GI-Projekten auf EU-Ebene
In der GI-Strategie wurde betont, dass GI-Projekte auf EU-Ebene gefördert werden sollten, um zu vermeiden, dass sie nur in Form von unabhängigen Initiativen durchgeführt werden, deren Potenzial nicht voll ausgeschöpft werden kann. Die Mitgliedstaaten und Regionen werden aufgefordert, alle Möglichkeiten zur Schaffung einer grenzüberschreitenden/transnationalen grünen Infrastruktur zu nutzen.
In den Mitgliedstaaten wurden bislang nur wenige transnationale Initiativen – wie das Grüne Band Europas 67 oder der Grüne Korridor Untere Donau 68 – erfolgreich entwickelt. In letzterem Fall wird geschätzt, dass jeder Hektar wiederhergestellter Überschwemmungsfläche jährlich Ökosystemdienstleistungen im Wert von 500 EUR generiert, was auch zur Diversifizierung der lokalen Lebensgrundlagen beiträgt.
Was die Förderung EU-weiter GI-Projekte betrifft, so sind die bestehenden Instrumente vorwiegend auf Projekte ausgerichtet, die (mit Ausnahme von INTERREG) auf dem Gebiet eines einzigen Mitgliedstaats durchgeführt werden und mit eigenen Verfahrensanforderungen und Zeitrahmen versehen sind. Die Konzeption und Durchführung grenzüberschreitender GI-Projekte wird hierdurch nicht erleichtert.
Generell könnte grüne Infrastruktur noch stärker synergetisch in strategische Planungsinstrumente wie Bewirtschaftungspläne für Flusseinzugsgebiete, Bewirtschaftungspläne für Natura 2000, nationale Pläne zur Luftreinhaltung, Programme für die Entwicklung des ländlichen Raums und operationelle Programme der Kohäsionspolitik sowie in TEN einbezogen werden. Solche Pläne könnten zur Schaffung eines EU-weiten GI-Netzes beitragen.
In der GI-Strategie wurde festgestellt, dass durch die Entwicklung eines sogenannten TEN-G (transeuropäischen Netzes für grüne Infrastruktur) „ein signifikanter Beitrag zur Sicherung der Resilienz und Vitalität bestimmter europäischer Ökosysteme mit Symbolcharakter geleistet [würde] – mit entsprechenden sozialen und wirtschaftlichen Vorteilen“. Die Kommission soll eine Studie durchführen, um die Möglichkeiten für eine TEN-G-Initiative der EU zu prüfen und auch die Kosten sowie den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Nutzen einer solchen Initiative zu bewerten. Auch das Europäische Parlament 69 , der Rat 70 und der Ausschuss der Regionen 71 haben sich für eine TEN-G-Initiative ausgesprochen.
Eine 2016 veröffentlichte Kosten-Nutzen-Analyse 72 ergab, dass durch einen strategischeren Ansatz für grüne Infrastruktur auf EU-Ebene der Nutzen pro investiertem Euro gegenüber der derzeitigen Umsetzung und Mittelzuweisung der GI-Politik gesteigert werden könnte (das Kosten-Nutzen-Verhältnis könnte sich mehr als verdoppeln).
Gemäß Maßnahme 12 des Aktionsplans für Menschen, Natur und Wirtschaft sollte die Kommission Leitlinien erarbeiten, mit denen sie einen strategischen Rahmen für die weitere Förderung der Entwicklung von grüner Infrastruktur auf EU-Ebene bereitstellt. Dies dürfte helfen, Projekte von gemeinsamem europäischem Interesse zu ermitteln und im laufenden mehrjährigen Finanzrahmen Prioritäten für ihre angemessene, über die Verwaltungsgrenzen hinausgehende Mittelausstattung zu setzen.
3. Schlussfolgerungen und nächste Schritte
Die GI-Strategie der EU hat den Nutzen grüner Infrastruktur herausgestellt und Impulse für die Schaffung von grüner Infrastruktur in der EU gegeben. Obwohl auf mehreren Ebenen Fortschritte zu verzeichnen sind, bleiben Herausforderungen bestehen, und die Schaffung von grüner Infrastruktur muss weiter verstärkt werden. Wie sich gezeigt hat, wurde auf EU-Ebene noch kein strategischer GI-Ansatz umgesetzt. Die Einführung eines robusteren zweckdienlichen Rahmens für grüne Infrastruktur sollte in Erwägung gezogen werden. Grüne Infrastruktur wird oft nur in einem kleinen Maßstab geschaffen, ohne dass der der potenzielle wirtschaftliche und soziale Nutzen, der mit dem Einsatz grüner statt grauer Infrastrukturlösungen verbunden ist, dabei gebührend berücksichtigt würde.
Auf Ebene der Mitgliedstaaten müssen stärkere Anstrengungen unternommen werden, damit nationale GI-Strategien und Priorisierungsrahmen für die Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme in Übereinstimmung mit dem MAES-Ansatz entwickelt und umgesetzt werden. Dadurch werden mehr Synergien und Komplementarität mit den prioritären Aktionsrahmen im Sinne der Naturschutzrichtlinien sowie mit der Wasserrahmenrichtlinie und der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie geschaffen.
Mit der Einbeziehung der grünen Infrastruktur in die geeigneten Finanzierungsmechanismen der EU wurden neue Möglichkeiten eröffnet, die jedoch noch immer nicht ausreichend genutzt werden. Die Bemühungen um eine wirksame Einbeziehung von grüner Infrastruktur in die einschlägigen EU-Strategien und -Rechtsvorschriften sollten verstärkt werden. Es wird wichtig sein, einen strategischeren Ansatz sicherzustellen und die künftigen Finanzierungsinstrumente der EU optimal für die Förderung grüner Infrastruktur zu nutzen. Ferner sollte die Kohärenz ökosystembasierter Strategien und Maßnahmen unter anderem durch eine verbesserte Interoperabilität der einschlägigen bestehenden Plattformen verbessert werden.
Die Umsetzung von Maßnahme 12 des Aktionsplans für Menschen, Natur und Wirtschaft und der zugehörigen Leitlinien für die Förderung der Durchführung von GI-Projekten auf EU-Ebene bietet Gelegenheit, das GI-Konzept (in Anbetracht der Anmerkungen, dass die vielfältigen Aspekte grüner Infrastruktur nach der EU-Definition bisweilen schwer zu erfassen sind) weiter zu präzisieren. Der Leitfaden enthält zudem konkrete Beispiele für den Zusammenhang zwischen grüner Infrastruktur und der Wiederherstellung von Ökosystemen. Er trägt dazu bei, Investitionen in Naturschutz und biologische Vielfalt aus dem laufenden mehrjährigen Finanzrahmen zu optimieren und befruchtet die künftigen Diskussionen darüber, wie dies nach 2020 erreicht werden kann.
Darüber hinaus tragen die Leitlinien der Kommission zur Einbeziehung von Ökosystemen und ihren Dienstleistungen in die Entscheidungsprozesse 73 dazu bei, dass dem wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Nutzen von grüner Infrastruktur stärker Rechnung getragen wird.
Die in diesem Bericht vorgestellten Ergebnisse werden in die Bewertung der Biodiversitätsstrategie der EU für das Jahr 2020 und ihre Folgemaßnahmen einfließen. Sie werden dazu beitragen, die Ziele in anderen wichtigen EU-Politikbereichen wie Wirtschaftswachstum und Beschäftigung, Klimaschutz und -anpassung, Katastrophenvorsorge, Kohäsion und nachhaltige Land- und Forstwirtschaft sowie allgemeiner die Ziele der nachhaltigen Entwicklung zu erreichen.
The Economic benefits of the Natura 2000 Network, 2013, ISBN 978-92-79-27588-3.
Promotion of ecosystem restoration in the context of the EU biodiversity strategy to 2020, Eftec, ECNC, UAntwerp & CEEWEB, 2017.
COM(2013) 249 final.
COM(2017) 198 final.
Siehe die zugehörige Arbeitsunterlage der Kommissionsdienststellen und die 28 Länderübersichten, die auf den 2017 erhobenen Daten beruhen.
http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/financing/docs/PAF%20format%20EN.docx
http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/comm2006/pdf/2020/RPF.pdf
Deutschland, die Niederlande und die Region Flandern (BE).
Siehe Fußnote 2.
Kartierung und Bewertung der Ökosysteme und ihrer Leistungen: http://ec.europa.eu/environment/nature/knowledge/ecosystem_assessment/index_en.htm
http://www.bfn.de/bkgi.html
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=CELEX:52012DC0673
Europäische Kommission, 2014: EU Water Policy Document on Natural Water Retention Measures (Dokument zur EU-Wasserpolitik im Hinblick auf Maßnahmen zur Förderung der natürlichen Wasserrückhaltung). Maßnahmenprogramm der CIS-Arbeitsgruppe zur WRRL. https://circabc.europa.eu/sd/a/2457165b-3f12-4935-819a-c40324d22ad3/Policy%20Document%20on%20Natural%20Water%20Retention%20Measures_Final.pdf
https://ec.europa.eu/agriculture/rural-development-2014-2020_de
COM(2014) 86 final.
Richtlinie 2014/89/EU (ABl. L 257 vom 28.8.2014, S. 135).
Beschluss (EU) 2017/848 der Kommission.
COM(2013) 216.
https://www.cbd.int/ecosystem/ ; https://www.cbd.int/climate/
https://unfccc.int/process/the-paris-agreement/the-paris-agreement
COM(2018) 738.
http://ec.europa.eu/echo/sites/echo-site/files/1_en_document_travail_service_part1_v2.pdf
COM(2017) 773 final.
https://www.eea.europa.eu/publications/climate-change-adaptation-and-disaster
GLÖZ 1 und 7, siehe das SWD-Dokument.
http://publications.europa.eu/webpub/eca/special-reports/greening-21-2017/de/
COM(2017) 713 final.
Artikel 8 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013.
http://ec.europa.eu/regional_policy/de/information/legislation/guidance/
Adria und Ionisches Meer, Alpenregion, Ostsee und Donau.
www.oppla.eu/EnRoute und http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC110402.
z. B. Nature4Cities, GrowGreen, NAIAD, NATURVATION, UNALAB, Connecting und URBAN GreenUp
z. B. Der Studienbericht zum gesundheitlichen und gesellschaftlichen Nutzen der Natur unter http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/intro/ .
BESTGRID-Projekt, https://www.bestgrid.eu .
Siehe das SWD-Dokument.
https://ec.europa.eu/inea/connecting-europe-facility/cef-transport
https://www.eea.europa.eu/publications/green-infrastructure-and-flood-management
http://biodiversity.europa.eu/maes und http://publications.jrc.ec.europa.eu/repository/handle/JRC101639 .
Estreguil, C., Dige, G., Kleeschulte, S., Carrao, H., Raynal, J. und Teller, A., Strategic Green Infrastructure and Ecosystem Restoration: geospatial methods, data and tools, EUR 29449 EN, Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, Luxemburg, 2019, ISBN 978-92-79-97295-9, doi:10.2760/36800, JRC113815.
Siehe das SWD-Dokument.
COM(2017) 453 final.
http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/docs/green_infrastructures/GI%20Final%20Report.pdf
http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/docs/green_infrastructures/GI%20Final%20Report.pdf
http://www.eib.org/products/blending/ncff/project-examples/index.htm
Siehe den Leitfaden der Kommission „Multi-benefit cohesion policy investments in nature and GI“ (Kohäsionspolitische Investitionen mit Mehrfachnutzen in Naturschutz und grüne Infrastruktur).
http://ec.europa.eu/environment/nature/legislation/fitness_check/action_plan/factsheets_en.pdf
Entschließung vom 2. Februar 2016 zur Halbzeitbewertung der Strategie der EU zur Erhaltung der biologischen Vielfalt, Ziffer 29.
Schlussfolgerungen vom 16. Dezember 2015 zur Halbzeitbewertung der Strategie der EU zur Erhaltung der biologischen Vielfalt, Ziffer 30.
Stellungnahme vom 26. Juni 2014 zu Multi-Level-Governance bei der Förderung der EU‑Biodiversitätsstrategie 2020 und der Umsetzung der globalen Aichi-Ziele, Ziffer 53.
Siehe Fußnote 59.
