EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 27.11.2017

COM(2017) 661 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Überprüfung der Artikel 13, 18 und 45 im Hinblick auf die Befugnisse der EBA zur Aufnahme verbindlicher Vermittlertätigkeiten, um künftigen Entwicklungen beim Finanzdienstleistungsrecht Rechnung zu tragen.

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

über die Überprüfung der Artikel 13, 18 und 45 im Hinblick auf die Befugnisse der EBA zur Aufnahme verbindlicher Vermittlertätigkeiten, um künftigen Entwicklungen beim Finanzdienstleistungsrecht Rechnung zu tragen.

Einführung

Der vorliegende Bericht an das Europäische Parlament und den Rat über die Überprüfung der Anwendung von Artikel 13 (Gruppenabwicklungsplan), 18 (Beseitigung von Hindernissen für die Abwicklungsfähigkeit: Behandlung von Gruppen) und 45 (Mindestanforderung an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten) im Hinblick auf die Befugnis der EBA zur Durchführung einer bindenden Vermittlung, um Entwicklungen beim Finanzdienstleistungsrecht Rechnung zu tragen, wurde von der Europäischen Kommission gemäß Artikel 129 der Richtlinie 2014/59/EU zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und nach Anhörung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) erstellt.  

Bestimmungen

Die Artikel 13, 18 und 45 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen beruhen auf dem allgemeinen Grundsatz, dass Beschlüsse in Bezug auf Gruppen in den jeweiligen Bereichen von den Abwicklungsbehörden gemeinsam getroffen werden sollten. In allen drei Bestimmungen wird eine Frist von vier Monaten festgelegt, in der eine Einigung in dieser Hinsicht erzielt werden muss. Die Artikel 13 und 18 legen fest, dass die EBA in diesem Zeitraum damit beauftragt werden kann, die Behörden bei der Erreichung einer gemeinsamen Entscheidung im Hinblick auf Gruppenabwicklungspläne bzw. die Beseitigung von Hindernissen für die Abwicklungsfähigkeit zu unterstützen, falls eine der Abwicklungsbehörden darum ersucht. Darüber hinaus legen die drei Bestimmungen fest, dass jede Abwicklungsbehörde die Sache in Ermangelung einer gemeinsamen Entscheidung nach Ablauf der Viermonatsfrist (die für die Zwecke von Artikel 19 Absatz 2 der EBA-Verordnung als Schlichtungsphase zählt) 1 an die EBA verweisen und sie darum ersuchen kann, einen verbindlichen Vermittlungsbeschluss gemäß Artikel 19 der EBA-Verordnung zu fassen. In diesem Fall wird die Verantwortung zum Beschluss in der Sache von der ursprünglich verantwortlichen Abwicklungsbehörde an die EBA übertragen. In Übereinstimmung mit Artikel 19 Absatz 3 dieser Verordnung fasst die EBA ihre Entscheidung innerhalb eines Monats. Der Beschluss der EBA ist dann für die betreffende Abwicklungsbehörde verbindlich.

In der folgenden Tabelle werden nicht bindende und verbindliche Vermittlungsbefugnisse der EBA verglichen und die Themen der jeweiligen Bestimmungen aufgeführt.

Im Einzelnen legt Artikel 13 Absatz 4 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen fest, dass ein Gruppenabwicklungsplan von der für die Gruppenabwicklung zuständigen Behörde und der für die einzelnen Tochterunternehmen zuständigen Abwicklungsbehörde gemeinsam zu beschließen ist. Die EBA kann hinzugezogen werden, um diesen Prozess zu unterstützen. In Ermangelung einer gemeinsamen Entscheidung über den Abwicklungsplan innerhalb von vier Monaten nach Übermittlung der Informationen fasst die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde ihren Beschluss auf Gruppenebene und die für die einzelnen Tochterunternehmen zuständigen Abwicklungsbehörden fassen ihren Beschluss auf Einzelbasis (Absätze 5 bzw. 6). Falls jedoch eine der Abwicklungsbehörden die Sache innerhalb der Viermonatsfrist an die EBA verweist, so schiebt die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde oder die auf Einzelbasis für das Tochterunternehmen zuständige Abwicklungsbehörde ihren Beschluss auf und wartet den Beschluss der EBA ab. Die EBA fasst ihren Beschluss innerhalb eines Monats; dieser ist dann für die betreffende Behörde verbindlich und von den anderen betreffenden Abwicklungsbehörden umzusetzen.

Falls die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde jedoch Hindernisse für die Abwicklung ermittelt, so wird die Frist zur Vorbereitung des Gruppenabwicklungsplans ausgesetzt. 2 In diesem Fall muss das Institut der Abwicklungsbehörde mögliche Maßnahmen vorschlagen, um die wesentlichen Hindernisse innerhalb von vier Monaten abzubauen oder zu beseitigen. Die Abwicklungsbehörde beurteilt, ob die vorgeschlagenen Maßnahmen wirksam sind.

Falls die Abwicklungsbehörde urteilt, dass die vorgeschlagenen Maßnahmen die fraglichen Hindernisse nicht wirksam reduzieren oder beseitigen, fordert sie das Institut auf, alternative Maßnahmen zu ergreifen. Im Kontext einer Gruppe muss die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde nach Artikel 18 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen in Zusammenarbeit mit der konsolidierenden Aufsichtsbehörde und der EBA einen Bericht über die Maßnahmen zum Abbau solcher Hindernisse erstellen.

Das Unionsmutterunternehmen kann innerhalb von vier Monaten nach Eingang des Berichts Stellung nehmen.

Die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde und die für die Tochterunternehmen zuständigen Abwicklungsbehörden fassen innerhalb von vier Monaten nach Eingang der Stellungnahme des Unionsmutterunternehmens oder nach Ablauf der Frist zu deren Vorlage einen gemeinsamen Beschluss über die Ermittlung wesentlicher Hindernisse und Entlastungsmaßnahmen, nachdem sie die zuständige Behörde und die Abwicklungsbehörden der Hoheitsgebiete, in denen sich betreffende Zweigstellen befinden, angehört und nachdem sie eine mögliche Stellungnahme des Unionsmutterunternehmens berücksichtigt hat. Gemäß Artikel 18 Absatz 5 kann die EBA hinzugezogen werden, um Unterstützung bei der Erreichung einer gemeinsamen Entscheidung zu leisten. In Ermangelung einer gemeinsamen Entscheidung über den Bericht über die Abwicklungshindernisse fasst die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde ihren Beschluss auf Gruppenebene und die für die einzelnen Tochterunternehmen zuständigen Abwicklungsbehörden fassen ihre Beschlüsse auf Einzelbasis. Allerdings kann die EBA im Zusammenhang mit wesentlichen Änderungen an rechtlichen oder operativen Strukturen 3 , der Einrichtung einer Mutterfinanzholdinggesellschaft 4 oder der Einrichtung einer Holdinggesellschaft zum Zwecke der Kontrolle des Instituts 5 binnen der Frist von vier Monaten um bindende Vermittlung 6 ersucht werden. Verweist eine der Abwicklungsbehörden die Sache innerhalb der Frist von vier Monaten an die EBA, so schieben die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde oder die auf Einzelbasis für das Tochterunternehmen zuständige Abwicklungsbehörde ihre Beschlüsse auf und warten den Beschluss der EBA ab. Die EBA fasst ihren Beschluss innerhalb eines Monats.

Gemäß Artikel 45 Absatz 9 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen über die anzuwendende Mindestanforderung für Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten unternehmen die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde und die für die einzelnen Tochterunternehmen zuständigen Abwicklungsbehörden alles in ihrer Macht stehende, um in Bezug auf den Umfang der auf konsolidierter Ebene anzuwendenden Mindestanforderung zu einer gemeinsamen Entscheidung zu gelangen. Erzielen die zuständigen Abwicklungsbehörden keine gemeinsame Entscheidung über den Umfang der auf konsolidierter Ebene anzuwendenden Mindestanforderung, trifft die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde eine Entscheidung, nachdem sie die von der zuständigen Abwicklungsbehörde vorgenommene Bewertung der Tochterunternehmen angemessen berücksichtigt hat. Ergeht auf Ebene der Tochtergesellschaft keine gemeinsame Entscheidung, wird die Entscheidung von den jeweiligen Abwicklungsbehörden der Tochterunternehmen getroffen, nachdem die von der für die Gruppenabwicklung zuständigen Behörde geäußerten Standpunkte und Vorbehalte angemessen berücksichtigt wurden. Falls eine der Abwicklungsbehörden die Sache innerhalb einer Frist von vier Monaten an die EBA verweist, so schiebt die für die Gruppenabwicklung zuständige Behörde bzw. die auf Einzelbasis für das Tochterunternehmen zuständige Abwicklungsbehörde ihren Beschluss auf und warten den Beschluss der EBA ab, den diese innerhalb eines Monats fasst und der dann für die betreffenden Abwicklungsbehörden verbindlich ist. Der Beschluss wird überprüft und, falls relevant, regelmäßig aktualisiert.

Bisherige Erfahrungen mit den Vermittlungsbefugnissen der EBA

Seit ihrer Errichtung durch die Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 hat die EBA neun Vermittlungsgesuche erhalten, davon drei für verbindliche und sechs für nicht bindende Vermittlungstätigkeiten. Zwei dieser neun Vermittlungsgesuche wurden der EBA auf der Grundlage der am 1. Januar 2015 in Kraft getretenen Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen vorgelegt. 7 Bisher wurden alle Gesuche um Vermittlungsverfahren (verbindliche, nicht bindende) letztlich durch eine Vereinbarung zwischen den betroffenen Parteien unter der Anleitung und Mitwirkung der EBA geschlichtet. Daher war bisher keine verbindliche Vermittlung erforderlich, um eine Entscheidung zu erzielen.

Die dabei gewonnenen Erfahrungen – wenngleich begrenzt – scheinen darauf hinzudeuten, dass das Vermittlungsverfahren ein wirksames Instrument sein kann, um Anreize für gemeinsame Entscheidungen zuständiger Behörden zu schaffen, da die EBA in der Lage war, die Meinungsverschiedenheiten während der Schlichtungsphase 8 (oder innerhalb der nicht bindenden Vermittlung 9 ) beizulegen.

In Bezug auf Maßnahmen zum Abbau oder zur Beseitigung wesentlicher Hindernisse 10 und in Bezug auf die Mindestanforderung hinsichtlich Eigenmitteln und berücksichtigungsfähigen Verbindlichkeiten (MREL) 11 wurden jedoch keine gemeinsamen Entscheidungen getroffen.

Auf der Grundlage dieser begrenzten Erfahrungen konnten folgende Herausforderungen für die wirksame Anwendung ihrer Vermittlungsbefugnisse ermittelt werden:

-Grenzen für die Beteiligung von Abwicklungsbehörden an Vermittlungsgremien;

-fehlende Befugnisse der EBA, um eine Schlichtung oder verbindliche Vermittlung aus eigener Initiative einzuleiten;

-Auswirkungen der aktuellen Bestimmungen zu haushaltspolitischen Schutzbestimmungen gemäß der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

Ermittelte Herausforderungen

1.Zusammensetzung der Vermittlungsgremien

Die EBA-Verordnung schränkt die Beteiligung von Abwicklungsbehörden an Vermittlungsgremien ein. Die betreffenden Bestimmungen in dieser Hinsicht beschränken die Beteiligung an Gremien zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten auf die stimmberechtigten Mitglieder des Rats der Aufseher der EBA. 12

Im Ergebnis schließt die EBA-Verordnung die Beteiligung mehrerer Unternehmen (die keine stimmberechtigten Mitglieder des Rats der Aufseher der EBA sind) an den Vermittlungsgremien aus, einschließlich des Einheitlichen Abwicklungsausschusses (Single Resolution Board, SRB), der EZB und nationaler Abwicklungsbehörden. 13 Die begrenzte Teilnahme von Abwicklungsbehörden führt bei Vermittlungen in Bezug auf Abwicklungsfragen zu potenziell widersprüchlichen Situationen, da die für die Abwicklung zuständigen Stellen ihre Interessen und Bedenken möglicherweise nicht äußern und nicht zu den betreffenden Vermittlungsentscheidungen beitragen können.

Auf der anderen Seite muss die EBA nach Artikel 127 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen einen dauerhaften Abwicklungsausschuss innerhalb der EBA schaffen, der aus hochrangigen Vertretern von Abwicklungsbehörden besteht und zum Zwecke der Vorbereitung von Beschlüssen des Rats der Aufseher in Übereinstimmung mit den Artikeln 41 und 44 der EBA-Verordnung dient.

Vor diesem Hintergrund kann geprüft werden, ob im Falle von Meinungsverschiedenheiten zwischen Abwicklungsbehörden die Mitglieder und Vertreter des Gremiums einen Stellvertreter aus dem Abwicklungsausschuss benennen könnten. Konkret würde dies bedeuten, dass ein Vermittlungsgremium aus dem Vorsitzenden des Rats der Aufseher und sechs anderen Mitgliedern bestünde, die für den Fall von Meinungsverschiedenheiten in Aufsichtsangelegenheiten Mitglieder des Rats der Aufseher sein sollten, und für den Fall von Meinungsverschiedenheiten in Abwicklungsangelegenheiten Mitglieder des Abwicklungsausschusses. In Fällen, in denen die Meinungsverschiedenheit sowohl eine Frage der Abwicklung als auch eine Frage der Aufsicht betrifft, sollten die sechs Mitglieder drei Mitglieder des Rats der Aufseher und drei Mitglieder des Abwicklungsausschusses umfassen.

Diese Frage wird ohnehin geklärt, wenn der jüngste Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über die Überprüfung der Europäischen Aufsichtsbehörden (im Folgenden „ESA-Überprüfung“) verabschiedet wird. 14 Der Text der Kommission enthält insbesondere Vorschläge zur Änderung von Artikel 41 der EBA-Verordnung. Werden diese Änderungsvorschläge im endgültigen Rechtsakt bestätigt, so würden Gremien vollständig aus der EBA-Verordnung gestrichen.

2.Initiativrecht

Nach den Artikeln 13, 18 und 45 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen darf die EBA nur dann mit dem Ziel intervenieren, eine Schlichtung zu fördern und verbindliche Vermittlungsmaßnahmen festzulegen, wenn eine Abwicklungsbehörde darum ersucht hat.

Es ließe sich argumentieren, dass die Einräumung der Möglichkeit für die EBA zur Intervention auf eigene Initiative im Kontext der Schlichtung und verbindlichen Vermittlung im Rahmen der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen die Wahrscheinlichkeit gemeinsamer Entscheidungen erhöhen und das Risiko separater Entscheidungen durch einzelne Behörden verringern würde. Darüber hinaus könnte die Befugnis, auf eigene Initiative verbindliche Vermittlungsmaßnahmen festzulegen, die Rolle der EBA im Kontext von Vermittlungsgremien erleichtern, da sie es ermöglichen würde, Maßnahmen bereits früher im Verfahren zu ergreifen. Die erweiterten Schlichtungs- und Vermittlungsbefugnisse können Meinungsverschiedenheiten daher wirksamer vorbeugen und die Motivation der Abwicklungsbehörden, frühzeitig eine Einigung zu erreichen, verstärken.

Der Vorschlag der Kommission für die ESA Überprüfung befasst sich auch mit dieser Frage. Sie enthält Vorschläge zur Änderung von Artikel 19 der EBA-Verordnung 15 und erteilt der EBA Befugnisse, um zuständige Behörden auch auf eigene Initiative bei der Erzielung einer Einigung zu unterstützen.

3.Haushaltspolitische Schutzbestimmungen

Artikel 13 Absatz 9 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen legt fest, dass die EBA ihre verbindlichen Vermittlungsbefugnisse nur dann ausüben darf, wenn keine der betreffenden Abwicklungsbehörden zu dem Schluss kommt, dass der Gegenstand der Meinungsverschiedenheit in irgendeiner Weise Auswirkungen auf die haushaltspolitischen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten haben könnte.

Die in dieser Bestimmung enthaltenen haushaltspolitischen Schutzbestimmungen können zu Abweichungen von den entsprechenden Schutzbestimmungen in Artikel 38 der EBA-Verordnung führen.

Insbesondere nach Artikel 13 Absatz 9 kann argumentiert werden, dass den Abwicklungsbehörden die Befugnis zur Verhinderung einer Vermittlung durch die EBA übertragen wird, indem sie vorbringen, dass die Vermittlungsentscheidung in die haushaltspolitischen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten eingreifen könnte und sie dies ausschließlich auf der Grundlage ihrer eigenen Beurteilung tun.

Artikel 38 der EBA-Verordnung enthält konkretere Angaben. Die Bestimmung erfordert von der EBA, dass sie gewährleistet, dass ein Vermittlungsbeschluss nicht in die haushaltspolitischen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten eingreift, und sieht vor, dass Mitgliedstaaten ihre Bedenken darüber, dass ein Vermittlungsbeschluss in ihre haushaltspolitischen Zuständigkeiten eingreifen könnte, ex post (d. h. nach Verabschiedung des Beschlusses) mitteilen können. Außerdem muss die Mitteilung innerhalb einer bestimmten Frist nach Benachrichtigung der zuständigen Behörde über den Beschluss sowohl an die EBA als auch die Kommission erfolgen.

Schlussfolgerung

Vermittlungen sind ein Schlüsselelement des Abwicklungsverfahrens und können wirkungsvoll dazu beitragen, dass Beschlüsse zu komplexen, Unternehmensgruppen betreffenden Fragen, wie die Festlegung eines Abwicklungsplans, die Beseitigung von Abwicklungshindernissen und die Festlegung von Mindestanforderungen an Eigenmittel und berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten, in Form gemeinsamer Entscheidungen gefasst werden. Dies steht in Einklang mit den Grundsätzen der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und kann das Abwicklungsverfahren erleichtern.

Der Vorschlag der Kommission für die ESA-Überprüfung befasst sich mit einigen der oben genannten Aspekte.

Noch offene Fragen wird die Kommission je nach Ausgang des Legislativverfahrens zu den Vorschlägen der Kommission für die ESA-Überprüfung bei Bedarf und auf der Grundlage der Erfahrungen prüfen, die bei der allgemeinen Überprüfung der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zu der die Kommission beauftragt wurde, gewonnen werden. 16

(1)

Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (EBA).

(2)

Artikel 17 Absatz 2 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

(3)

Artikel 17 Absatz 5 Buchstabe g der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

(4)

Artikel 17 Absatz 5 Buchstabe h der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

(5)

Artikel 17 Absatz 5 Buchstabe k der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

(6)

Artikel 18 Absatz 9 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

(7)

Ein Fall stand im Zusammenhang mit einer nicht bindenden Vermittlung, der andere betraf ursprünglich ein Gesuch um eine verbindliche Vermittlung, das anschließend zurückgezogen und als Gesuch um eine nicht bindende Vermittlung erneut eingereicht wurde.

(8)

Artikel 19 Absatz 2 EBA-Verordnung.

(9)

Artikel 31 Buchstabe c EBA-Verordnung.

(10)

Artikel 18 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

(11)

Artikel 45 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.

(12)

Artikel 41 Absatz 2 und Artikel 41 Absatz 3 der EBA-Verordnung, wie in Erwägungsgrund 15 der Verordnung (EU) Nr. 1022/2013 (zur Änderung der EBA-Verordnung) klargestellt.

(13)

Nationale Abwicklungsbehörden können Sitzungen des Rats der Aufseher nur beiwohnen, wenn sie Vertreter nationaler Behörden begleiten.

(14)

COM(2017) 536 final

(15)

Artikel 1 Absatz 9 des Kommissionsvorschlags.

(16)

Artikel 129 der Richtlinie zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen.