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Document 52012DC0785
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL The review of the Directive 2002/87/EC of the European Parliament and the Council on the supplementary supervision of credit institutions, insurance undertakings and investment firms in a financial conglomerate
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Überprüfung der Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlements und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Überprüfung der Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlements und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats
/* COM/2012/0785 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT über die Überprüfung der Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlements und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats /* COM/2012/0785 final */
1.
Einführung & Ziele
1.1. Hintergrund Die schnelle
Entwicklung auf den Finanzmärkten in den 1990er Jahren führte zur Entstehung
von Finanzgruppen, die Dienstleistungen und Produkte in verschiedenen Sektoren
der Finanzmärkte bereitstellen, so genannte Finanzkonglomerate. 1999 wurde im
Aktionsrahmen für Finanzdienstleistungen der Europäischen Kommission die
Notwendigkeit dargelegt, diese Konglomerate auf Gruppenbasis zu überwachen, und
es wurde die Entwicklung von Aufsichtsvorschriften zur Ergänzung der sektorspezifischen
Rechtsvorschriften über Banken, Anlagen und Versicherungen angekündigt. Diese
zusätzlichen Aufsichtsvorschriften wurden am 20. November 2002 durch die
Richtlinie über Finanzkonglomerate (FICOD) eingeführt.[1] Die Richtlinie befolgt die Grundsätze über Finanzkonglomerate des
Gemeinsamen Forums[2]
von 1999. Die erste Überarbeitung
der FICOD (FICOD1) wurde im November 2011 im Anschluss an die während der
Finanzkrise von 2007-2009 gelernten Lektionen angenommen. Die FICOD1[3] änderte die sektorspezifischen
Richtlinien, um es den Aufsichtsbehörden zu ermöglichen, die Aufsicht über
konsolidierte Banken- und Versicherungskonzerne auf der Ebene des obersten
Mutterunternehmens durchzuführen, selbst wenn es sich bei diesem Unternehmen um
eine gemischte Finanzholdinggesellschaft handelt. Außerdem überarbeitete die FICOD1
die Bestimmungen für die Einstufung von Konglomeraten, führte ein
Transparenzgebot für die rechtlichen und operativen Strukturen von Gruppen ein
und bezog Verwalter alternativer Investmentfonds in den Anwendungsbereich der
zusätzlichen Aufsicht ein, so dass sie derselben Aufsicht unterliegen wie
Vermögens-verwaltungsgesellschaften. Artikel 5 der
FICOD1 verpflichtet die Kommission, bis zum 31. Dezember 2012 einen
Überarbeitungsbericht einzureichen, in dem vor allem der Geltungsbereich der
Richtlinie, die Einbeziehung von nicht der Aufsicht unterliegenden Unternehmen,
die Kriterien für die Einstufung von Finanzkonglomeraten, die zu größeren,
nicht der Finanzbranche zuzuordnenden Gruppen gehören, systemrelevante
Finanzkonglomerate und obligatorische Stresstests behandelt werden. Auf die Überarbeitung
sollen bei Bedarf Gesetzesvorschläge folgen.[4] Es ist erwähnenswert,
dass seit dem Erlass der FICOD1 einige Fragen, wie die Verdeutlichung der
systemischen Bedeutung komplexer Gruppen sowie Restrukturierungs- und
Abwicklungsinstrumente, die über die FICOD1-Vorgabe für Restrukturierungs- und
Abwicklungspläne („living wills“) hinausgehen, in anderen Zusammenhängen gelöst
wurden oder gelöst werden und daher für diese Überprüfung nicht mehr so
relevant sind. 1.2. Die Zweck der Überprüfung und die überarbeiteten Grundsätze des
Gemeinsamen Forums Diese Überprüfung
richtet sich nach dem Ziel der FICOD, das in der Bereitstellung einer
zusätzlichen Aufsicht von Unternehmen besteht, die Teil eines Konglomerats
sind. Dabei liegt der Schwerpunkt auf den potenziellen Risiken der Ansteckung,
der Komplexität und der Konzentration — den so genannten Gruppenrisiken — sowie
auf der Erkennung und der Korrektur der Mehrfachbelegung von Eigenkapital
(„double gearing“). Die Überprüfung soll analysieren, ob die derzeitigen
Bestimmungen der FICOD in Verbindung mit den relevanten sektoriellen Regeln
über die Beaufsichtigung von Gruppen und auf konsolidierter Basis über die
zusätzlichen von FICOD1 eingeführten Bestimmungen hinaus wirksam sind. Die Überprüfung ist
gerechtfertigt, denn die Dynamik des Marktes, in dem Konglomerate tätig sind,
hat sich ganz erheblich verändert, seit die Richtlinie 2002 in Kraft getreten
ist. Die Finanzkrise hat gezeigt, wie Gruppenrisiken im gesamten Finanzsektor
zum Tragen gekommen sind. Dies zeigt die Bedeutung einer gruppenweiten Beaufsichtigung
solcher Verflechtungen innerhalb von Finanzgruppen und unter Finanzinstituten,
die die sektorspezifischen aufsichtsrechtlichen Anforderungen ergänzt. Der beschränkte Ansatz
der FICOD1 gründete sich teilweise auf die Erwartung der überarbeiteten
Grundsätze des Gemeinsamen Forums, die in der aktuellen Überarbeitung behandelt
werden sollten. Diese Grundsätze wurden im September 2012[5] veröffentlicht. Dabei handelte
es sich bei den beiden Hauptfragen um die Einbeziehung von nicht der Aufsicht
unterliegenden Unternehmen in den Geltungsbereich der Aufsicht, so dass die
Aufsicht die gesamte Palette der Risiken abdeckt, denen einen Finanzgruppe
ausgesetzt ist oder sein kann, und um die Notwendigkeit zur Bestimmung des
Unternehmens, das letztendlich für die Einhaltung der gruppenweiten
Anforderungen verantwortlich ist. Diese Überprüfung berücksichtigt die
Grundsätze gemeinsam mit den nachstehend dargelegten sich entwickelnden
sektorspezifischen Rechtsvorschriften auf angemessene Weise. 1.3. Sich
entwickelndes regulatorisches und aufsichtsrechtliches Umfeld Die FICOD-Regeln sind
ihrer Art nach ergänzend. Sie ergänzen die Regeln, denen Kreditinstitute,
Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen gemäß den jeweiligen
Aufsichtsvorschriften unterworfen sind. Derzeit werden diese sektorspezifischen
Rechtsvorschriften gründlich überarbeitet, und das regulatorische Umfeld entwickelt
sich weiter. Die CRD IV[6] und Omnibus II[7] liegen dem Europäischen
Parlament und dem Rat als anhängige Vorschläge vor, und Solvency II enthält
verbesserte Bestimmungen für die Gruppenaufsicht, die noch nicht anwendbar
sind. Sobald diese Bestimmungen anwendbar sind, wird die Kommission die
Umsetzung dieser neuen Rahmen, die auch eine Reihe delegierter Rechtsakte und
Durchführungsrechtsakte enthalten, genau überwachen. Zu diesen Rechtsakten
gehören technische Regulierungsstandards, die im Laufe einiger Jahre von der
Kommission und den Europäischen Aufsichtsbehörden (ESA) zu entwickeln sind. Außerdem
werden die kürzlich an der FICOD vorgenommenen Änderungen nicht vor Mitte 2013
umgesetzt; daher können sie in der Praxis nicht vor Ende 2014 gründlich
untersucht werden. Dazu gehören auch die von den Europäischen Aufsichtsbehörden
zu erlassenden aufsichtsrechtlichen und technischen Durchführungsstandards und
allgemeinen Leitlinien. Und schließlich verlangt der Vorschlag für eine
Verordnung über die Bankenunion[8]
eine erhebliche Änderung bei der Aufsicht über die europäischen Banken und wird
sich auf die Beaufsichtigung von Konglomeraten auswirken, da eine der Aufgaben,
die der Europäischen Zentralbank übertragen werden, die Teilnahme an der zusätzlichen
Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten wäre. Wie dieser Bericht
zeigt, gibt es bei der zusätzlichen Beaufsichtigung Bereiche, die verbessert
werden könnten. Jedoch müssen, wie bei jeder Gesetzgebung, die Vorteile der
Änderung der Rechtsvorschriften gegen die Kosten im Zusammenhang mit Änderungen
der Rechtsvorschriften abgewogen werden. Den Aussagen des europäischen
Finanzkonglomeratausschusses bei seiner Tagung am 21. September 2012
zufolge lautet der Rat der europäischen Aufsichtsbehörden an die Kommission[9], dass der optimale Zeitpunkt
einer Überarbeitung der FICOD erst dann gekommen ist, wenn die
sektorspezifischen Rechtsvorschriften angenommen worden und anwendbar sind, und
die Branche bestätigt dies in ihren Antworten auf die von der Kommission
eingeleitete Konsultation[10].
2.
Der Geltungsbereich der Richtlinie und die gesetzlichen
Adressaten der Anforderungen
2.1. Geltungsbereich
2.1.1.
Der Geltungsbereich der FICOD und die
sektorspezifischen
Rechtsvorschriften
Die meisten der im Finanzsektor tätigen Gruppen
verfügen über ein breites Spektrum an Zulassungen. Wenn man sich auf die
Beaufsichtigung nur eines Typs zugelassener Einrichtungen konzentriert, werden
Faktoren außer Acht gelassen, die einen erheblichen Einfluss auf das
Risikoprofil der Gruppe als Ganzes haben können. Bruchstückhaft ausgerichtete
Aufsichtsansätze reichen nicht aus, um den Herausforderungen zu begegnen, die
aktuelle Gruppenstrukturen für die Beaufsichtigung darstellen. Der zusätzliche Aufsichtsrahmen für Konglomerate
soll das gesamte für Finanzgruppen geltende Regelwerk über Sektoren und Grenzen
hinweg stärken und vervollständigen. Jedoch müssen vom regulatorischen
Standpunkt aus zusätzliche Aufsichtsebenen vermieden werden, wenn die
sektorspezifischen Anforderungen bereits alle Risikoarten abdecken, die in
einer Gruppe auftreten können.
2.1.2. Erfassung
nicht der Aufsicht unterliegender Unternehmen, einschließlich
solcher, die keine
Tätigkeiten im Finanzbereich ausüben
Um Gruppenrisiken entgegenzuwirken, was das
ursprüngliche, durch die überarbeiteten Grundsätze bestätigte Ziel der FICOD
und der Grundsätze des Gemeinsamen Forums war, sollte eine Gruppenaufsicht alle
Unternehmen der Gruppe umfassen, die für das Risikoprofil der beaufsichtigten
Unternehmen in der Gruppe relevant sind. Das schließt auch Unternehmen ein, die
nicht direkt einer aufsichtsrechtlichen Regulierung unterliegen, selbst wenn
sie Tätigkeiten außerhalb des Finanzsektors ausüben, einschließlich nicht der
Aufsicht unterliegender Holding- und Muttergesellschaften an der Spitze der
Gruppe. Jedes nicht der Aufsicht unterliegende Unternehmen kann verschiedene
Risiken für ein Konglomerat darstellen und daher gesonderte Überlegungen und
eine gesonderte Behandlung erfordern. Unter den nicht der Aufsicht unterliegenden
Unternehmen wird den Zweckgesellschaften besondere Bedeutung zugemessen. Die
Anzahl der Zweckgesellschaften und die Komplexität ihrer Strukturen haben vor
der Finanzkrise in Verbindung mit dem Zuwachs auf den Märkten für Verbriefungen
und strukturierte Finanzprodukte erheblich zugenommen, aber Anzahl und
Komplexität sind seither wieder zurückgegangen. Zwar hat die Nutzung von
Zweckgesellschaften Vorteile und stellt nicht an sich ein Problem dar, aber die
Krise hat gezeigt, dass ein schlechtes Risikomanagement und ein Mangel an
Verständnis für die Risiken der Zweckgesellschaften zu Störungen und zum
Scheitern führen kann. Die Notwendigkeit für eine bessere Überwachung der
gruppeninternen Beziehungen von Zweckgesellschaften wurde im Bericht des
Gemeinsamen Forums über Zweckgesellschaften von 2009[11] hervorgehoben.
2.1.3.
Erfassung systemrelevanter Finanzkonglomerate
Die Schwierigkeiten der Beaufsichtigung von
Konglomeraten werden vor allem bei Gruppen offensichtlich, deren Größe, Vernetzung
und Komplexität sie besonders anfällig und zu einer Quelle für Systemrisiken
macht. Jedes systemrelevante Finanzinstitut (SIFI) sollte
in erster Linie einer intensiveren Beaufsichtigung durch die Anwendung der
Rahmenwerke CRD IV und Solvency II unterzogen werden, und zwar sowohl auf
Einzelebene als auch auf Gruppen- bzw. konsolidierter Ebene. Wenn das SIFI auch
ein Konglomerat ist, findet auch die zusätzliche Beaufsichtigung gemäß der
FICOD Anwendung. Zwar sind die meisten SIFIs Konglomerate, aber keinesfalls
alle. Auch entsprechen die Systemrisiken nicht unbedingt den Gruppenrisiken. Daher
ist es nicht sinnvoll, alle SIFIs in den Geltungsbereich der FICOD
einzubeziehen. Außerdem werden auf internationaler Ebene noch die Diskussionen
über die systemrelevanten Versicherungsinstitute fortgesetzt, und die sektorspezifischen
Rechtsvorschriften, einschließlich der Behandlung von systemrelevanten Banken,
sind noch nicht stabil.
2.1.4. Schwellenwerte für die Einstufung eines Finanzkonglomerats
Alle vorstehend aufgeführten Fragen hängen mit der
Definition eines Konglomerats und den Schwellenwerten für dessen Einstufung
zusammen. Die beiden in Artikel 3 der FICOD aufgeführten Schwellenwerte
ziehen für die Einstufung von Konglomeraten, die einer zusätzlichen
Beaufsichtigung von Gruppenrisiken unterliegen sollen, die Wesentlichkeit und
die Verhältnismäßigkeit heran. Der erste Schwellenwert beschränkt die
zusätzliche Beaufsichtigung auf solche Konglomerate, die Geschäfte im
Finanzsektor ausüben, und der zweite beschränkt die Anwendung auf sehr große
Gruppen. Die kombinierte Anwendung der beiden
Schwellenwerte und die Nutzung des verfügbaren Verzichts durch
Aufsichtsbehörden haben zu einer Situation geführt, in der sehr große
Bankgruppen, die auch ernsthafte Akteure auf dem europäischen
Versicherungsmarkt sind, der zusätzlichen Beaufsichtigung nicht unterliegen. Außerdem
lässt der Wortlaut der Einstufungsbestimmung Spielraum für eine
unterschiedliche Auslegung der Bedeutung sektorübergreifender Aktivitäten. Er
könnte verbessert werden, um eine konsequente Anwendung über Sektoren und
Grenzen hinweg sicherzustellen. Um Rechtsklarheit zu gewährleisten ist es wichtig,
leicht verständliche und anwendbare Schwellenwerte zu haben. Es bleibt jedoch
die Frage, ob die Schwellenwerte und die Ausnahmen abgeändert oder ergänzt
werden könnten, um eine verhältnismäßige und risikobasierte Beaufsichtigung zu
ermöglichen.
2.1.5.
Industriekonzerne, denen Finanzkonglomerate gehören
Zwar herrscht Einigkeit darüber, dass regulierte
Finanzunternehmen von dem größeren Industriekonzern, zu dem sie gehören, Gruppenrisiken
ausgesetzt sind, aber zu diesem Zeitpunkt können noch keine Schlussfolgerungen
darüber gezogen werden, wie größere nicht der Finanzbranche zuzurechnende
Gruppen in die FICOD-Anforderungen einbezogen werden können. Die
Überprüfungsklausel von FICOD1 verpflichtete die Kommission abzuwägen, ob die
europäischen Aufsichtsbehörden über den gemeinsamen Ausschuss Leitlinien für
die Bewertung der Bedeutung der Aktivitäten dieser Konglomerate auf dem
internen Markt für Finanzdienstleistungen erlassen sollten. Zurzeit gibt es
keine Rechtsvorschriften über die Beaufsichtigung von Industriekonzernen, denen
Finanzkonglomerate angehören, und die europäischen Aufsichtsbehörden sind nicht
bevollmächtigt, Leitlinien zu erlassen. Daher spielen die europäischen Aufsichtsbehörden
zwar mit Sicherheit eine wichtige Rolle bei der konsequenten Anwendung der
FICOD, aber es ist noch zu früh für irgendwelche Schlussfolgerungen darüber, ob
es notwendig ist, dass die europäischen Aufsichtsbehörden Leitlinien zu diesem
spezifischen Thema erlassen. 2.2. Unternehmen,
die für die Einhaltung der Anforderungen auf Gruppenebene verantwortlich sind Die Auferlegung von Anforderungen auf Gruppenebene
stellt noch keine Gewähr für deren Einhaltung dar, wenn sie nicht mit einer
eindeutigen Bestimmung desjenigen Unternehmens einhergeht, das in der
Finanzgruppe letztendlich für die Kontrolle der Risiken auf Gruppenbasis und
für die Einhaltung der aufsichtsrechtlichen Gruppenanforderungen verantwortlich
ist. Das würde eine wirksamere Durchsetzung der Anforderungen durch die
Aufsichtsbehörden ermöglichen (wird nachstehend in Abschnitt 4 besprochen). Das
Zusammenspiel mit Gesellschaftsrechtsvorschriften, welche die
Verantwortlichkeiten des letztendlich verantwortlichen Unternehmens festlegen,
muss berücksichtigt werden. Diese letztendliche Verantwortlichkeit muss
eventuell auf nicht operative Holdinggesellschaften an der Spitze von
Konglomeraten ausgedehnt werden, auch wenn sich ein beschränkter
Geltungsbereich für diejenigen Holdinggesellschaften vorstellen lässt, die
nicht hauptsächlich im Finanzsektor aktiv sind.
3.
Bestimmungen für die Sicherstellung der Erkennung
und Kontrolle von Gruppenrisiken sind notwendig
Das Ziel der zusätzlichen Beaufsichtigung besteht
in der Erkennung, Überwachung, Steuerung und Kontrolle von Gruppenrisiken. Mit
den derzeitigen Anforderungen der FICOD bezüglich der angemessenen
Eigenkapitalausstattung (Artikel 6), Risikokonzentrationen (Artikel 7),
konzerninterner Transaktionen (Artikel 8) und der internen Unternehmensführung
(Artikel 9 und 13) soll dieses Ziel erreicht werden. Neben anderen Kriterien
sollten sie im Hinblick auf die Notwendigkeit bewertet werden, die
Verantwortung des obersten Mutterunternehmens von Konglomeraten hervorzuheben. 3.1. Kapital
(Artikel 6) Die Kapitalanforderungen für zugelassene
Unternehmen auf Einzelbasis und auf konsolidierter Basis werden von den
sektorspezifischen Rechtsvorschriften festgelegt, die sich mit der Zulassung
von Finanzgesellschaften befassen. Artikel 6 der FICOD verpflichtet die
Aufsichtsbehörden, die angemessene Kapitalausstattung eines Konglomerats zu
überprüfen. Die in dem Artikel beschriebenen Berechnungsmethoden sollen
gewährleisten, dass eine Mehrfachbelegung von Eigenkapital vermieden wird. Die JCFC-Stellungnahme („Capital Advice“) von 2007
und 2008[12]
ergab eine breite Palette an Verfahren bei den nationalen Aufsichtsbehörden bei
der Berechnung des verfügbaren und erforderlichen Kapitals auf
Konglomeratsebene. Der im Rahmen der FICOD, Artikel 6(2), entwickelte Entwurf
eines technischen Regulierungsstandards, der am 31. August 2012[13] zur Konsultation
veröffentlicht wurde, gibt die Methoden für die Berechnung des Kapitals an. Man
geht davon aus, dass der technische Standard ausreicht, um die uneinheitliche
Verwendung von Methoden zur Kapitalberechnung zum Zweck der Bestimmung
regulatorischer Kapitalanforderungen zu beheben und sicherzustellen, dass nur
übertragbares Kapital als den beaufsichtigten Unternehmen der Gruppe zur
Verfügung stehendes Kapital angerechnet wird. In der Tat, da dieser technische
Regulierungsstandard eine robuste und einheitliche Berechnung des Kapitals in
den Mitgliedstaaten gewährleisten sollte, hatte es bei den Verhandlungen zur
CRD IV den Anschein, dass keine Änderungen an der FICOD vorgenommen werden
müssen, um die Zielsetzung von Basel III im Hinblick auf eine potenzielle
doppelte Berechnung von Kapitalanlagen in nicht konsolidierten Versicherungstöchtern
zu verfolgen[14]. Jedoch brachten die Diskussionen bei der
Entwicklung dieses technischen Standards weitere Sorgen im Hinblick auf die
gruppenweite Kapitalpolitik zutage. Den Aufsichtsbehörden mangelt es manchmal
an Einblicken in die Verfügbarkeit des Kapitals auf Konglomeratsebene. Abhilfe
schaffen könnte die Aufforderung zu einer aufsichtsrechtlichen Berichterstattung
und Marktoffenlegung auf einzelner oder unterkonsolidierter Basis zusätzlich
zur konsolidierten Basis. 3.2. Risikokonzentrationen
(Artikel 7) und gruppeninterne Transaktionen (Artikel 8) Artikel 7 und 8 über Risikokonzentrationen
und gruppeninterne Transaktionen legen die Berichterstattungsanforderungen für
Unternehmen fest. Gemeinsam mit der potenziellen Erweiterung der Aufsicht nicht
beaufsichtigter Unternehmen und der Ermittlung des Unternehmens, das
letztendlich für die Einhaltung der Anforderungen der FICOD, einschließlich der
Berichtspflichten, verantwortlich ist, sollten diese Anforderungen einen
angemessenen Rahmen für die zusätzliche Beaufsichtigung im Hinblick auf
Risikokonzentrationen und gruppeninterne Transaktionen bieten. Die von den ESA gemäß FICOD1 zu entwickelnden
Leitlinien sollten gewährleisten, dass die Beaufsichtigung der
Risikokonzentrationen und gruppeninternen Transaktionen auf einheitliche Weise
durchgeführt wird. 3.3. Governance (Artikel 9 und 13) In Anbetracht der inhärenten Komplexität von
Finanzkonglomeraten sollte die Unternehmensführung die Kombination der
Interessen anerkannter Interessengruppen des obersten Mutterunternehmens und
der übrigen Unternehmen der Gruppe sorgfältig prüfen und gegeneinander abwägen.
Das Governance-System sollte dafür sorgen, dass eine gemeinsame Strategie
dieses Gleichgewicht erreicht und dass beaufsichtigte Unternehmen sich einzeln
und auf Gruppenbasis an die Bestimmungen halten. Die abgeänderte FICOD enthält die Forderung, dass
Konglomerate über ein angemessenes Risikomanagementverfahren und interne
Kontrollmechanismen verfügen müssen, die Forderung, dass diejenigen, die die
Geschäfte einer gemischten Finanzholdinggesellschaft effektiv führen, über die
zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderliche Zuverlässigkeit und fachliche
Eignung verfügen müssen, die Forderung nach Restrukturierungs- und
Abwicklungsplänen („living wills“), die Forderung nach Transparenz für die
gesetzlichen und organisatorischen Strukturen von Gruppen, und die Vorgabe für
die Aufsichtsbehörden, die verfügbaren Governance-Anforderungen von CRD und
Solvency II so gut wie möglich zu nutzen. CRD III und der Vorschlag für CRD IV
fordern – und Solvency II wird das ebenfalls tun – eine weitere Stärkung
der Unternehmensführung und der Vergütungspolitik unter Berücksichtigung der in
der Krise gemachten Erfahrungen. Die Forderung nach einem „living will“ in
FICOD1 würde durch den Rahmen für die Bankensanierung und -abwicklung
verstärkt.[15] Diese Rahmen decken jedoch noch nicht eine
einklagbare Verantwortlichkeit des Leiters der Gruppe oder die Forderung ab,
dass diese Rechtsperson zu einer Abwicklung bereit sein und für eine gesunde
Gruppenstruktur und einen angemessenen Umgang mit Interessenskonflikten sorgen
muss. Der Rahmen für die Bankensanierung und -abwicklung erforderte die
Vorbereitung von Gruppenabwicklungsplänen, die die Holdinggesellschaft und die
Bankengruppe als Ganzes abdeckten.
4.
Aufsichtsinstrumentarien und -befugnisse
4.1. Die
derzeitige Regelung und die Notwendigkeit zur Stärkung der
Aufsichtsinstrumentarien und -befugnisse Artikel 14 ermöglicht Aufsichtsbehörden den
Zugang zu Informationen, auch über Minderheitsbeteiligungen, wenn dies zu
aufsichtsrechtlichen Zwecken notwendig ist. Artikel 16 ermächtigt den Koordinator,
Maßnahmen im Hinblick auf die Holdinggesellschaft zu ergreifen, und er
ermächtigt die Aufsichtsbehörden beaufsichtigter Unternehmen, gegen die
Unternehmen Maßnahmen zu ergreifen, wenn sie Forderungen in Bezug auf das
Kapital, Risikokonzentrationen, gruppeninterne Transaktionen und Governance
nicht einhalten. Der Artikel erwähnt nur „notwendige Maßnahmen“, um die Lage zu
korrigieren, gibt aber keine spezifischen Maßnahmen an. Omnibus I gab den
ESA die Möglichkeit, Leitlinien für Maßnahmen in Bezug auf gemischte
Finanzholdinggesellschaften zu entwickeln, aber bisher wurden noch keine
Leitlinien entwickelt. Artikel 17 verpflichtet die Mitgliedstaaten,
Sanktionen oder Korrekturmaßnahmen einzuführen, die gemischten
Finanzholdinggesellschaften oder ihren verantwortlichen Geschäftsleitern bei
Verstößen gegen Bestimmungen zur Umsetzung der FICOD auferlegt werden können. Der
Artikel verpflichtet die Mitgliedstaaten auch, den Aufsichtsbehörden Befugnisse
zu verleihen, mit deren Hilfe sie die Umgehung sektorspezifischer
Rechtsvorschriften durch beaufsichtigte Unternehmen in einem Finanzkonglomerat
verhindern bzw. gegen ein solches Vorgehen einschreiten können. Der Wortlaut von Artikel 16 und das Fehlen
von Leitlinien haben zu einer Situation geführt, in der es keinen EU-weiten
Durchsetzungsrahmen speziell für Finanzkonglomerate gibt. Die Folge davon ist,
dass die Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten auf Sektoren ausgerichtet ist
und in der nationalen Umsetzung Unterschiede aufweist. Die ESA weisen darauf
hin, dass die im Vorschlag für CRD IV befürwortete Stärkung der
Sanktionsordnung außerdem zur Schaffung einer ungleichen Behandlung von
Finanzkonglomeraten führen kann, je nachdem, ob eine Bank oder eine
Versicherung an ihrer Spitze steht. Gleichzeitig sind den ESA zufolge die
meisten nationalen Aufsichtsbehörden der Ansicht, dass die für die
sektorspezifische Beaufsichtigung verfügbaren Maßnahmen sich ebenso gut für die
Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten eignen. Die Stärkung der
Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten könnte daher durch die Verbesserung der
tatsächlichen Nutzung der vorhandenen Instrumente erreicht werden. Was die Forderung von Artikel 17 nach
glaubwürdigen Sanktionen der Mitgliedstaaten angeht, um die Forderungen
zuverlässig durchsetzbar zu machen, so ist keine solche Sanktionsordnung für
Finanzkonglomerate bekannt. Die ESA geben acht Empfehlungen ab[16], um sowohl die den
Aufsichtsbehörden zur Verfügung stehenden Befugnisse und Instrumente zu
verbessern, als auch die Durchsetzungsmaßnahmen zu stärken, wobei zudem die
Unterschiede bei der nationalen Umsetzung berücksichtigt werden. Diese
Empfehlungen umfassen die Einrichtung einer Durchsetzungsordnung für das
letztendlich verantwortliche Unternehmen und seine Tochtergesellschaften. Dies
erfordert einen dualen Ansatz, mit Durchsetzungsbefugnissen für das oberste
Unternehmen im Hinblick auf gruppenweite Risiken und mit Befugnissen, um die
einzelnen Unternehmen für ihre jeweiligen Verantwortlichkeiten zur Rechenschaft
zu ziehen. Außerdem sollte Aufsichtsbehörden ein Mindestmaß an informativen
Maßnahmen und Untersuchungsmaßnahmen zur Verfügung stehen. Aufsichtsbehörden
sollten auch in der Lage sein, gemischten Holdinggesellschaften, gemischten
Versicherungsholdinggesellschaften oder Zwischenfinanzholdinggesellschaften
Sanktionen aufzuerlegen. 4.2. Die
Möglichkeit zur Einführung verbindlicher Stresstests Die Möglichkeit, Konglomerate zu verpflichten,
Stresstests durchzuführen, könnte ein zusätzliches Aufsichtsinstrument sein, um
die frühzeitige und effektive Überwachung von Risiken im Konglomerat zu
gewährleisten. Die FICOD1 führte die Möglichkeit (aber keine Verpflichtung) für
die Aufsichtsbehörde ein, regelmäßig Stresstests durchzuführen. Außerdem können
die ESA, wenn EU-weite Stresstests durchgeführt werden, Parameter einbeziehen,
die die besonderen Risiken im Zusammenhang mit Finanzkonglomeraten
berücksichtigen.
5.
Schlussfolgerung
Die Kriterien für die Definition und Einstufung
eines Konglomerats, die Ermittlung des Mutterunternehmens, das letztendlich für
die Einhaltung der gruppenweiten Anforderungen verantwortlich ist, und die
Stärkung der Durchsetzungsverfahren in Bezug auf dieses Unternehmen sind die
wichtigsten Fragen, auf die in einer zukünftigen Überprüfung der Richtlinie
über Finanzkonglomerate eingegangen werden könnte. Die Ermittlung des
verantwortlichen Mutterunternehmens verbesserte auch die wirksame Anwendung der
bestehenden Anforderungen bezüglich einer angemessenen Eigenkapitalausstattung,
Risikokonzentrationen, gruppeninterner Transaktionen und interner Unternehmensführung. Das regulatorische und aufsichtsrechtliche Umfeld
im Hinblick auf Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen
entwickelt sich weiter. Alle sektorspezifischen Aufsichtsvorschriften wurden im
Laufe der letzten Jahre bei mehreren Gelegenheiten erheblich geändert, und noch
bedeutsamere Änderungen der Aufsichtsvorschriften sind bei den Gesetzgebern
anhängig. Außerdem ändert der Vorschlag für die Bankenunion den
aufsichtsrechtlichen Rahmen erheblich. Daher ist die Kommission unter
Berücksichtigung der Position des europäischen Finanzkonglomeratausschusses,
der Aufsichtsbehörden und der Branche der Auffassung, dass es ratsam ist, 2013
keine Gesetzesänderungen vorzuschlagen. Die Kommission wird die Lage ständig im
Auge behalten, um den angemessenen Zeitpunkt für eine Überprüfung zu bestimmen. [1] Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.
Dezember 2002 über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute,
Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats und zur
Änderung der Richtlinien 73/239/EWG, 79/267/EWG, 92/49/EWG, 92/96/EWG, 93/6/EWG
und 93/22/EWG des Rates und der Richtlinien 98/78/EG und 2000/12/EG. [2] Das Gemeinsame Forum ist das gemeinsame Organ der internationalen
Normgeber: des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht (BCBS), der Internationalen
Vereinigung der Versicherungsaufseher (IAIS) und der Vereinigung
internationaler Wertpapieraufseher (IOSCO). [3] Richtlinie 2011/89/EU des Europäischen Parlaments und des
Rates vom
16. November 2011 zur Änderung der Richtlinien 98/78/EG,
2002/87/EG, 2006/48/EG und 2009/138/EG hinsichtlich der zusätzlichen Beaufsichtigung der
Finanzunternehmen eines Finanzkonglomerats [4] ‘Die Kommission überprüft die Richtlinie 2002/87/EG,
einschließlich der gemäß dieser Richtlinie angenommenen delegierten Rechtsakte
und Durchführungsrechtsakte, in vollem Umfang. Nach dieser Überprüfung
übermittelt die Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat bis zum 31. Dezember
2012 einen Bericht, in dem insbesondere der Anwendungsbereich der genannten
Richtlinie, einschließlich der Frage, ob der Anwendungsbereich durch die
Überarbeitung von Artikel 3 erweitert werden soll, und die Anwendung der
genannten Richtlinie auf nicht beaufsichtigte Unternehmen, insbesondere
Zweckgesellschaften, behandelt werden. Der Bericht befasst sich auch mit den
Einstufungskriterien von Finanzkonglomeraten, die nicht der Finanzbranche
zuzurechnenden Gruppen gehören, deren gesamte Tätigkeiten in der Bankenbranche,
der Versicherungsbranche und der Wertpapierdienstleistungsbranche im
Binnenmarkt für Finanzdienstleistungen von erheblicher Bedeutung sind.
‘Die Kommission prüft auch, ob die Europäischen Aufsichtsbehörden über den
Gemeinsamen Ausschuss Leitlinien für die Einschätzung dieser erheblichen
Bedeutung veröffentlichen sollten.
‘Im gleichen Kontext befasst sich der Bericht mit systemisch relevanten
Finanzkonglomeraten, die wegen ihrer Größe, Vernetzung oder Komplexität
besonders anfällig sind und die analog den sich in der Entwicklung befindlichen
Standards des Finanzstabilitätsrats und des Basler Ausschusses für
Bankenaufsicht zu identifizieren sind. Darüber hinaus wird in diesem Bericht
die Möglichkeit geprüft, verbindliche Stresstests einzuführen. Dem Bericht
folgen erforderlichenfalls geeignete Gesetzgebungsvorschläge.’ [5] http://www.bis.org/publ/joint29.htm. [6] Vorschläge der Kommission KOM(2011) 452 und
KOM(2011) 453 endgültig für eine Verordnung über Aufsichtsanforderungen für Kreditinstitute
und Wertpapierfirmen und für eine Richtlinie über den Zugang zur Tätigkeit von
Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und
Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der
Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines
Finanzkonglomerats. Die Vorschläge werden hier als CRD IV bezeichnet.
[7] Vorschlag der Kommission KOM(2011) 8 endgültig für eine
Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der
Richtlinien 2003/71/EG und 2009/138/EG im Hinblick auf die Befugnisse der
Europäischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche
Altersversorgung und der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde. [8] Vorschlag der Kommission KOM(2012) 511 endgültig für eine
Verordnung des Rates zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit
der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank. [9] Um eine aufsichtsrechtliche Expertise zu erhalten, bat die
Kommission den Gemeinsamen Finanzkonglomeratausschuss (JCFC) der Europäischen
Aufsichtsbehörden in einem Konsultationsersuchen um seinen Beitrag. Das JCFC
wurde ersucht, drei Hauptbereiche zu untersuchen: 1) den Geltungsbern, 2)
interne Führungsanforderungen und Sanktionen und 3) die Aufsichtsermächtigung
des derzeitigen Rahmens. Diese Konsultation der ESA an die Kommission fließt in
diesen Bericht ein, und es wird gegebenenfalls darauf hingewiesen.
https://eiopa.europa.eu/consultations/consultation-papers/2012-closed-consultations/may-2012/eba-eiopa-and-esmas-joint-consultation-paper-on-its-proposed-response-to-the-european-commissions-call-for-advice-on-the-fundamental-review-of-the-financial-conglomerates-directive-jccp201201/index.html [10] Die Kommission veranstaltete zwischen Februar und April 2012 eine
Konsultation, um die Ansichten der Interessengruppen zu dem allgemeinen Konzept
einer zusätzlichen Beaufsichtigung von Gruppen, zu der europäischen Perspektive
im Hinblick auf die Grundsätze des Gemeinsamen Forums und über spezifische
Elemente der FICOD einzuholen.
http://ec.europa.eu/internal_market/financial-conglomerates/call_for_evidence_en.htm. [11] http://www.bis.org/publ/joint23.pdf [12] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002L0087:20110104:EN:PDF. [13] http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Consultation%20Papers/2012/JC%2002/JC-CP-2012-02-on-RTS-on-Article-6-2-FICOD.pdf. [14] Siehe Randnummer 56 des Vorschlags für eine Verordnung über
aufsichtsrechtliche Anforderungen für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen . [15] Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Europäischen
Parlaments und des Rates zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für die Sanierung
und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der
Richtlinien des Rates 77/91/EWG und 82/891/EG, Richtlinien 2001/24/EG,
2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG und 2011/35/EG und Verordnung
(EU) Nr. 1093/2010. [16] Siehe Fußnote 10.