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Bericht der Kommission - Jahresbericht über das strukturpolitische Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt (ISPA) 2004 {SEC(2005) 1552}

/* KOM/2005/0612 endg. */
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52005DC0612

Bericht der Kommission - Jahresbericht über das strukturpolitische Instrument zur Vorbereitung auf den Beitritt (ISPA) 2004 {SEC(2005) 1552} /* KOM/2005/0612 endg. */


[pic] | KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN |

Brüssel, den 1.12.2005

KOM(2005) 612 endgültig

BERICHT DER KOMMISSION

JAHRESBERICHT ÜBER DAS STRUKTURPOLITISCHE INSTRUMENT ZUR VORBEREITUNG AUF DEN BEITRITT (ISPA)2004{SEC(2005) 1552}

INHALT

1. Einleitung 3

2. ISPA-Haushalt 3

3. Projektfinanzierung 4

3.1. Neue ISPA-Projekte 4

3.2. Im Zeitraum 2000-2004 finanzierte Projekte 4

3.3. Zahlungen 5

4. Technische Hilfe 5

4.1. Technische Hilfe auf Initiative der Empfängerländer 5

4.2. Technische Hilfe auf Initiative der Kommission 6

5. Verwaltung und Durchführung 7

5.1. Projektbegleitung 7

5.2. Finanzielle Abwicklung und Finanzkontrolle 7

5.3. EDIS 8

6. Risikobewertung 8

6.1. Feststellungen des Europäischen Rechnungshofs 9

6.2. Kofinanzierungspartner – EIB und EBWE 9

7. Beitrag zu den Gemeinschaftspolitiken 9

7.1. Öffentliches Auftragswesen 9

7.2. Umweltpolitik 9

7.3. Verkehrspolitik: von TINA zu den neuen TEN-V-Leitlinien 10

8. Koordinierung der Heranführungsinstrumente 10

Vorwort

Der vorliegende Jahresbericht über die Tätigkeiten des strukturpolitischen Instruments zur Vorbereitung auf den Beitritt (ISPA) bezieht sich auf das Kalenderjahr 2004.

Er enthält Informationen über das fünfte Durchführungsjahr des ISPA.

Das Format des Berichts entspricht den Vorschriften von Artikel 12 der ISPA-Verordnung[1]. Es wurde angepasst, um den Bemerkungen des Europäischen Parlaments, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen Rechnung zu tragen.

Wir hoffen, dass dieser Bericht ein nützliches Referenzdokument für alle diejenigen sein wird, die mehr über die Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in den Bewerberländern vor deren Beitritt zur EU wissen möchten.

1. EINLEITUNG

Mit der Erweiterung ist die Zahl der ISPA-Empfängerländer von zehn auf zwei zurückgegangen, so dass im Jahr 2004 nur noch Bulgarien und Rumänien eine neue finanzielle Unterstützung aus dem ISPA erhalten haben. Infolgedessen betrifft der vorliegende Bericht ausschließlich die Tätigkeiten des ISPA in diesen beiden Ländern, während die Durchführung der ehemaligen ISPA-Projekte in den neuen Mitgliedstaaten im Jahresbericht 2004 über den Kohäsionsfonds behandelt wird.

2. ISPA-HAUSHALT

Für 2004 wurden dem ISPA aus dem Kommissionshaushalt Mittel in Höhe von 453,3 Mio. EUR zugewiesen. Die Mittel deckten sämtliche Ausgaben für die Kofinanzierung von Projekten (Maßnahmen) in den Bereichen Umwelt und Verkehr in den Empfängerländern sowie für die Bereitstellung von technischer Hilfe (TH), gleichgültig, ob die Maßnahmen der technischen Hilfe auf die Initiative des Empfängerlandes oder der Kommission zurückgingen.

Tabelle 1: ISPA-Haushalt im Jahr 2004 (in Euro)

Haushaltslinie | Verpflichtungsermächtigungen | Ausgeführte Verpflichtungsermächtigungen | Ausgeführte Zahlungen |

Verwaltungshaushaltslinie B 13.01.04.02 | 2 100 000 | 1 890 000 | 1 696 088 |

Operative Haushaltslinie B 13.05.01.01 | 451 200 000 | 449 469 968 | 132 162 924 |

Insgesamt | 453 300 000 | 451 359 968 | 133 859 012 |

3. PROJEKTFINANZIERUNG

3.1. Neue ISPA-Projekte

Im Jahr 2004 genehmigte die Kommission elf neue ISPA-Maßnahmen, von denen neun Investitionen im Umweltbereich und zwei den Verkehrsbereich (einschließlich einer Maßnahme der technischen Hilfe) betrafen. Insgesamt belief sich die ISPA-Beteiligung in diesem Jahr auf 452 Mio. EUR, was einem durchschnittlichen Beteiligungssatz von 58,3% der insgesamt zuschussfähigen Projektkosten in Höhe von 775 Mio. EUR entspricht. Die Mittelbindungen in Höhe von insgesamt 449 Mio. EUR wurden sowohl für neue Projekte (303 Mio. EUR) als auch für laufende Projekte verwendet, die in den Vorjahren genehmigt worden waren.

Rund 56,5% der ISPA-Beteiligung wurden Umweltschutzprojekten zugewiesen, in erster Linie für Projekte zur Kanalisation und Abwasserbehandlung, aber auch für ein Projekt, das eine Entschwefelungsanlage betraf. Im Verkehrsbereich ist der Zuschuss für eine kombinierte Straße/Eisenbahnbrücke über die Donau erwähnenswert.

Tab elle 2: Im Jahr 2004 genehmigte neue Projekte (in Euro)

Verkehr | 2 | 377 452 452 | 183 734 500 | 48,7 | 124 960 302 |

Verkehr | 17 | 2 112 247 242 | 1 326 144 338 | 62,8 | 956 777 621 |

EDIS | 2 | 1 482 308 | 1 482 308 | 100,0 | 1 303 797 |

Umwelt | 77 964 300 | 67 584 714 | 145 549 014 |

Verkehr | 119 173 044 | 64 191 648 | 183 364 692 |

EDIS | 537 962 | 386 562 | 924 524 |

Insgesamt | 197 675 306 | 132 162 924 | 329 838 230 |

4. TECHNISCHE HILFE

4.1. Technische Hilfe auf Initiative der Empfängerländer

Die Maßnahmen der technischen Hilfe für die Projektvorbereitung sollen gewährleisten, dass die Empfängerländer der Kommission rechtzeitig eine ausreichende Zahl von hochwertigen Projekten für eine Finanzierung aus dem ISPA vorlegen. Entsprechend zielen die Maßnahmen der technischen Hilfe zur Stärkung der Institutionen darauf ab, die Kapazitäten der Empfängerländer für die Verwaltung und Begleitung von umfangreichen Infrastrukturinvestitionen zu stärken.

2004 wurde ein Antrag für den Umweltbereich genehmigt, der die Projektvorbereitung wie auch die Stärkung der Institutionen betraf.

Tabelle 5: Technische Hilfe auf Initiative der Empfängerländer im Zeitraum 2000-2004 (in Euro)

Bereich | Anzahl Projekte | Zuschussfähige Kosten | ISPA-Beteiligung |

Umwelt | 6 | 42 481 000 | 34 948 500 |

Verkehr | 4 | 9 786 060 | 7 927 545 |

EDIS | 2 | 1 482 308 | 1 482 308 |

Insgesamt | 12 | 53 749 368 | 44 358 353 |

4.2. Technische Hilfe auf Initiative der Kommission

Die auf Initiative der Kommission durchgeführten Maßnahmen der technischen Hilfe haben sich in hohem Maße darauf konzentriert, die Kapazitäten der Empfängerländer zur Vorbereitung, Beurteilung und Durchführung von ISPA-Projekten nach den für die Verwaltung der Gemeinschaftsmittel erforderlichen Standards auszubauen.

A. Im Rahmen des „Aktionsprogramms für technische Hilfe 2001“ finanzierte Maßnahmen

Von den Tätigkeiten im Rahmen dieses Programms, das ursprünglich für Maßnahmen der technischen Hilfe zugunsten der zehn ISPA-Empfängerländer im Zeitraum 2001-2003 vorgesehen war, wurden nur die ins Jahr 2004 hineinreichenden Tätigkeiten vertragsgemäß weitergeführt (bis Ende April 2004 für die acht beitretenden Länder und bis Ende 2004 für Bulgarien und Rumänien). Generell wurden diese Maßnahmen aus den im Zeitraum 2001-2003 zugewiesenen gebundenen Mitteln in Höhe von 11 860 864 EUR finanziert, die bis Ende 2003 nicht vollständig in Anspruch genommen worden waren. Die Maßnahmen betrafen die Bereitstellung von Unterstützung für die Begleitausschüsse sowie die Erbringung von Beratungsdiensten für öffentlich-private Partnerschaften.

B. Im Rahmen des „Aktionsprogramms für technische Hilfe 2004-2006“ finanzierte Maßnahmen

Dieses Programm ist der Nachfolger des oben genannten „ Aktionsprogramms für technische Hilfe 2001 “, betrifft jedoch ausschließlich Bulgarien und Rumänien. Die meisten Tätigkeitsbereiche entsprechen denjenigen des Programms von 2001. Die im Jahr 2004 im Rahmen des Programms bereitgestellte Unterstützung diente vor allem der Verbesserung der Qualität der Projekte während des gesamten Projektzyklus sowie der Hilfestellung bei der Beurteilung der Projektanträge und bei der Kontrolle von deren Qualität.

C. Außerhalb des „Aktionsprogramms für technische Hilfe 2001“ und des „Aktionsprogramms für technische Hilfe 2004-2006“ finanzierte Maßnahmen

Die Tätigkeitsbereiche im Jahr 2004 betrafen u.a. die Zahlung von Gehältern und Gemeinkosten für die ISPA-Bediensteten (örtliche Bedienstete) in den Delegationen (bis 30. April 2004 auch in den acht beitretenden Ländern) sowie Hilfestellung bei der Beurteilung der Projektanträge und bei der Kontrolle von deren Qualität.

Tabelle 6: Technische Hilfe auf Initiative der Kommission im Zeitraum 2000-2004 (in Euro)

Aktivität | Indikative Zuweisungen | Mittelbindungen | Zahlungen |

Aktionsprogramm 2001(*) | 12 000 000 | 11 860 864 | 6 514 699 |

Aktionsprogramm 2004-2006 | 5 185 000 | 1 529 950 | 21 270 |

Maßnahmen außerhalb der Aktionsprogramme | 17 800 000 | 17 800 000 | 10 258 355 |

Insgesamt | 34 985 000 | 31 190 814 | 16 794 324 |

(*) Einschließlich ISPA-10

5. VERWALTUNG UND DURCHFÜHRUNG

5.1. Projektbegleitung

Die Empfängerländer haben 2004 weitere Fortschritte erzielt, was die praktische Fähigkeit zur effektiven Durchführung der ISPA-Projekte anbelangt. Dennoch bleibt der Eindruck, dass sie sich die Projekte auf den verschiednen Stufen des Projektzyklus noch stärker zu Eigen machen und die Koordinierung zwischen den verschiedenen maßgeblichen Projektbeteiligten weiter verstärken könnten. Ein damit zusammenhängender Punkt, der Anlass zur Sorge bereitet, sind die unzureichenden für die Planung, Vorbereitung und Verwaltung der ISPA-Maßnahmen eingesetzten Finanz- und Humanressourcen (namentlich im Umweltbereich) sowie der anhaltend hohe Personalwechsel.

5.2. Finanzielle Abwicklung und Finanzkontrolle

2004 führte die Kommission in den Empfängerländern eine vierte Runde von Systemprüfungen durch, um die Eignung der für die Verwaltung und Kontrolle der ISPA-Mittel eingerichteten Systeme und Verfahren sowie ihre Übereinstimmung mit den Anforderungen, die weitgehend den für den Kohäsionsfonds und die Strukturfonds geltenden Anforderungen entsprechen, zu bewerten. Diese Runde von Prüfungen führte zu der Schlussfolgerung, dass zwar Fortschritte erzielt wurden, in wesentlichen Bereichen wie z.B. interner Kontrolle, internem Audit und der Einhaltung der Bestimmungen für das öffentliche Auftragswesen jedoch weitere Verbesserungen erforderlich sind.

Im Fall von Rumänien wurden bei den Systemprüfungen wesentliche Mängel festgestellt, aufgrund von deren Art und Umfang die Kommission im Dezember 2003 und Februar 2004 die Zahlungen an die CFR (Eisenbahngesellschaft) und im Dezember 2004 die Zahlungen an sämtliche Durchführungsstellen unterbrochen hat. In den Tätigkeitsbericht der Generaldirektion Regionalpolitik für das Jahr 2004 wurde ein Vorbehalt bezüglich des Verwaltungs- und Kontrollsystems für das ISPA in Rumänien aufgenommen. Infolgedessen wurden die rumänischen Behörden aufgefordert, innerhalb bestimmter Fristen Abhilfemaßnahmen zu treffen.

Parallel stattfindende Projektprüfungen in den Empfängerländern bestätigten, dass das öffentliche Auftragswesen im gesamten Projektzyklus weiterhin einen wunden Punkt darstellt, was aus den zahlreichen Ablehnungen von Hauptunterlagen für die Ausschreibungen und aus dem langwierigen Verfahren der Auftragsvergabe ersichtlich wird.

5.3. EDIS

Die Errichtung zufrieden stellender Systeme für die finanzielle Abwicklung und die Finanzkontrolle beim ISPA erhielt 2001 mit dem Verfahren, in dessen Rahmen die Empfängerländer zu einem „erweiterten dezentralen Durchführungssystem ( extended decentralised implementation system - EDIS) für das ISPA übergehen sollen, eine neue Dimension. Die Einführung von EDIS und damit der Verzicht auf die vorherige Genehmigung der Ausschreibungen und Vergabeverfahren durch die Kommission unterliegen einem Benchmarking mit vier Phasen, beginnend mit der Beurteilung der Defizite .

Bis Mai 2005 hatten die Empfängerländer in dieser Hinsicht beunruhigend wenig Fortschritte erzielt. Im Fall von Rumänien kamen die externen Prüfer für die Phase 3 ( Beurteilung der Konformität ) zu dem Ergebnis, dass keine der an der Durchführung des ISPA beteiligten Stellen die EDIS-Anforderungen erfüllt. Im Fall von Bulgarien gab es erhebliche Probleme beim Ausschreibungsverfahren, wodurch sich die Einleitung von Phase 2 ( Behebung der Defizite ) bis Mitte 2005 verzögerte.

Unter diesen Umständen ist kaum damit zu rechnen, dass Bulgarien und Rumänien viel eher als Mitte 2006 einen Antrag auf EDIS-Zulassung für das ISPA stellen werden, so dass für eine Kommissionsentscheidung für Phase 4 ( Zulassung ) bis zum Beitritt nur sehr wenig Zeit bleibt.

6. RISIKOBEWERTUNG

Im Rahmen des Systems der vorherigen Genehmigung ist die Prüfstrategie für die Empfängerländer in erster Linie auf Prävention ausgerichtet und soll gewährleisten, dass jedes Land angemessene Kontrollverfahren für die Projektdurchführung und die Zahlungen einrichtet. Die verschiedenen Prüfungen in allen Phasen von EDIS dienen dazu, die Defizite bei der Einrichtung der Systeme zu ermitteln und zu überprüfen, ob die Empfehlungen umgesetzt und die Defizite behoben werden. Den Ergebnissen der Prüfungen zufolge ist die Durchführung des ISPA jedoch mit einer Reihe von Risiken behaftet, die im Zuge des Prüfprozesses einzugrenzen und zu beheben sind.

6.1. Feststellungen des Europäischen Rechnungshofs

In seinem Jahresbericht zum Haushaltsjahr 2003 erklärte der Rechnungshof, die Kommission habe in der Vergangenheit keine ausreichenden Maßnahmen getroffen, um in den Empfängerländern Systeme zu errichten, die den ISPA-Anforderungen genügen und die Abschaffung der vorherigen Genehmigung durch die Kommission beschleunigt hätten. Als Konsequenz führte die Kommission zusätzliche System- und Projektprüfungen durch und einigte sich mit diesen Ländern auf einen Aktionsplan, in dessen Rahmen die Kommission geeignete Empfehlungen zu den festgestellten Systemdefiziten ausspricht, denen innerhalb eines bestimmten Zeitplans Folge zu leisten ist.

2004 bewertete der Rechnungshof auch die Effizienz der ISPA-Unterstützung in einer Reihe von Empfängerländern, die Mitgliedstaaten geworden sind. In Analogie sind die Ergebnisse dieser Prüfungen auch für die derzeitigen ISPA-Empfängerländer relevant. Nach Ansicht der Kommission hatten die meisten Fehler, auf die der Rechnungshof hingewiesen hat, keine finanziellen Auswirkungen und waren lediglich formaler Art.

6.2. Kofinanzierungspartner – EIB und EBWE

Die EIB und die EBWE waren 2004 weiterhin die bevorzugten Partner für die Bereitstellung von Fremdfinanzierungsmitteln für ISPA-Projekte. Das spezialisierte Fachwissen der Banken im Bereich der kombinierten Zuschuss-/Darlehensfinanzierungen einschließlich ÖPP-Übereinkommen erwies sich weiterhin als nützlich bei der Verbesserung der Qualität der aus dem ISPA finanzierten Projekte.

7. BEITRAG ZU DEN GEMEINSCHAFTSPOLITIKEN

7.1. Öffentliches Auftragswesen

Die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen an ein solides, faires und transparentes öffentliches Auftragswesen, wie sie im PRAG-Leitfaden beschrieben sind, stellt für die Empfängerländer eine große Herausforderung dar. Durch Schulungen zu spezifischen Vergabefragen und praktische Hilfsmittel (Leitfäden) soll gewährleistet werden, dass die Ausschreibungen und die Auftragsvergabe im Einklang mit den nach EU-Standards harmonisierten nationalen Rechtsvorschriften erfolgen.

7.2. Umweltpolitik

Durch die direkte Unterstützung von prioritären Umweltprojekten treibt das ISPA die Durchführung der Umweltpolitik und die Erfüllung der EU-Standards in den Empfängerländern voran. Insbesondere wurden die Verwaltungskapazitäten für die Planung von Umweltinvestitionen und die Festsetzung von Prioritäten ausgebaut, und auch bei der ordnungsgemäßen Anwendung der UVP-Richtlinie wurden kontinuierliche Fortschritte erzielt, u.a. was die Anhörung der Öffentlichkeit anbelangt. Allerdings haben die Umweltbehörden Schwierigkeiten, in angemessenem Umfang Finanzmittel und Personal zu erhalten, und die Koordinierung zwischen den Politikbereichen wie auch die strategische Planung lassen zu wünschen übrig. Diese Probleme müssen von diesen Ländern prioritär in Angriff genommen werden.

7.3. Verkehrspolitik: von TINA zu den neuen TEN-V-Leitlinien

Die gemäß TINA ( Transport Infrastructure Needs Assessment - Bewertung des Verkehrsinfrastrukturbedarfs) vereinbarten Verkehrsnetze in den Empfängerländern orientieren sich an den gesamteuropäischen Korridoren. Diese Netze dienen als Planungsgrundlage für die nationalen Verkehrsstrategien im Rahmen des ISPA, d.h. die Vorhaben betreffen den Bau bzw. die Instandsetzung eines Abschnitts oder eines Knotenpunkts der Netze oder den Anschluss an diese. Vier der Korridore durchlaufen das Gebiet Bulgariens und Rumäniens. Gemäß den neuen gemeinschaftlichen Leitlinien für den Ausbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes (TEN-V) betreffen drei der vorrangigen Vorhaben Verkehrsachsen, die auch Bulgarien und Rumänien durchlaufen (PP7: Autobahnachse Igoumenitsa/Patra-Athen-Sofia-Budapest , PP18: Rhein/Maas-Main-Donau und PP22: Eisenbahnachse Athen-Sofia-Budapest-Wien-Prag-Nürnberg/Dresden ).

8. KOORDINIERUNG DER HERANFÜHRUNGSINSTRUMENTE

Der PHARE-Verwaltungsausschuss gewährleistet eine enge Koordinierung zwischen den drei Heranführungsinstrumenten PHARE, SAPARD und ISPA. Eine weitere Koordinierung erfolgt über den Gemeinsamen Monitoringausschuss (von PHARE), den interdirektionalen Koordinierungsausschuss und die regelmäßigen Sitzungen mit den Gemeinschaftsdelegationen in den Empfängerländern.

[1] Verordnung (EG) Nr. 1267/1999 des Rates vom 21. Juni 1999.

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