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Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Umsetzung der Empfehlung des Rates 98/561/EG vom 24. September 1998 betreffend die europäische Zusammenarbeit zur Qualitätssicherung in der Hochschulbildung

/* KOM/2004/0620 endg. */
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52004DC0620

Bericht der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über die Umsetzung der Empfehlung des Rates 98/561/EG vom 24. September 1998 betreffend die europäische Zusammenarbeit zur Qualitätssicherung in der Hochschulbildung /* KOM/2004/0620 endg. */


BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN über die Umsetzung der Empfehlung des Rates 98/561/EG vom 24. September 1998 betreffend die europäische Zusammenarbeit zur Qualitätssicherung in der Hochschulbildung

1. Einführung

Am 24. September 1998 nahm der Ministerrat die Empfehlung betreffend der europäischen Zusammenarbeit zur Qualitätssicherung in der Hochschulbildung an [1]. In der Empfehlung werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, Qualitätssicherungssysteme zu schaffen oder zu unterstützen und ihrerseits den Hochschuleinrichtungen und zuständigen Behörden nahe zu legen, zusammenzuarbeiten und Erfahrungen auszutauschen. Die Kommission wird in der Empfehlung aufgefordert, diese Zusammenarbeit zu unterstützen und über die Realisierung der in der Empfehlung genannten Ziele auf europäischer und nationaler Ebene Bericht zu erstatten.

[1] Empfehlung des Rates vom 24. September 1998 betreffend die europäische Zusammenarbeit zur Qualitätssicherung in der Hochschulbildung (98/561/EG) ABl. L 270vom 07.10.1998, S. 56. Siehe Anhang 1.

Die Empfehlung des Rates aus dem Jahr 1998 ist zum Großteil das Ergebnis eines von der Kommission in den neunziger Jahren durchgeführten europäischen Pilotprojekts. Sie legte die Basis für die Schaffung des ENQA-Netzwerks, des European Network for Quality Assurance in Higher Education; diesem Netz sind im Laufe der Jahre immer mehr Mitglieder beigetreten.

Zwei politische Entwicklungen haben der Qualitätsagenda neue Impulse gegeben: Der Bologna-Prozess und die Lissabonner Strategie. Wie wichtig die Qualitätssicherung ist, wurde in jüngster Zeit unterstrichen durch den im März 2004 vorgelegten gemeinsamen Zwischenbericht des Rates und der Kommission über die Durchführung des detaillierten Arbeitsprogramms für das Follow-up der Zielsetzungen der Systeme der allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa [2]. Ein rigoros angewendetes und transparentes System der Qualitätssicherung ist eine unerlässliche Komponente auch des ,europäischen Qualifikationsrahmens", den einzuhalten die Minister sich im Rahmen sowohl des Bologna-Prozesses als auch der Lissabonner Strategie verpflichtet haben.

[2] ,Allgemeine und berufliche Bildung 2010" - Die Dringlichkeit von Reformen für den Erfolg der Lissabonner Strategie. http://europa.eu.int/comm/education/policies/2010/doc/jir_council_final.pdf

Der vorliegende Bericht besteht aus zwei Teilen. Teil eins: Einrichtung eines Qualitätssicherungssystems in den Mitgliedstaaten, und Teil zwei: Zusammenarbeit auf europäischer und internationaler Ebene. Der Bericht geht auch auf das ,Berliner Mandat" ein, das dem ENQA von den Ministern der Bologna-Unterzeichnerstaaten erteilt wurde. Ein nach Ländern aufgegliederter Überblick über die Agenturen findet sich im Anhang.

2. Teil eins: Einrichtung eines qualitätssicherungssystems in den mitgliedstaaten

Zusammenfassung

Nahezu alle Mitgliedstaaten und anderen europäischen Länder haben Qualitätssicherungssysteme geschaffen oder sind im Begriff, dies zu tun. Auch wenn der Entwicklungsstand unterschiedlich ist, betrachten doch alle Länder die Qualitätssicherung als eine wichtige Komponente ihres Hochschulbildungssystems. Die Funktion der operationellen Systeme folgt den Orientierungen in der Empfehlung des Rates aus dem Jahr 1998.

2.1. Die Einrichtung von Agenturen

In der Empfehlung werden die Mitgliedstaaten aufgefordert, die Einrichtung transparenter Systeme der Qualitätssicherung zu fördern bzw. erforderlichenfalls derartige Systeme zu schaffen. Die meisten Mitgliedstaaten reagierten darauf mit der Einrichtung von einer oder mehrerer Qualitätssicherungsagenturen, deren Funktion darin besteht, durch externe Evaluierung die Qualität zu steigern. Die Hochschuleinrichtungen sind aufgefordert, eigene interne Qualitätssicherungsmechanismen zu schaffen, vor allem auch als Basis für die externe Bewertung.

Die Wesensmerkmale der nationalen Hochschulbildungssysteme beeinflussen die Urheberschaft, den Tätigkeitsbereich und die Schwerpunkte der Arbeit der Agenturen. Daraus erklären sich die Unterschiede zwischen den bestehenden Modellen. Einige wenige Länder haben sich für eine zentrale Akkreditierungsagentur entschieden, der eine Reihe nachgeordneter Evaluierungs- und Akkreditierungsagenturen mit spezifischeren Aufgaben unterstehen. In anderen Ländern besteht nur eine zentrale für die Qualitätssicherung und Akkreditierung zuständige Agentur.

In der Empfehlung des Rates heißt es, dass ,die Autonomie und/oder Unabhängigkeit (nach Maßgabe der relevanten Strukturen der einzelnen Mitgliedstaaten) der für die Qualitätsbewertung zuständigen Stelle (hinsichtlich der Verfahren und der Methoden) zur Wirksamkeit der Qualitätsbewertungsverfahren und zur Akzeptanz ihrer Ergebnisse beitragen kann". Andererseits wird allgemein anerkannt, dass die Agenturen eng mit den Hochschulen zusammenarbeiten und den Erfordernissen der Gesellschaft, der öffentlichen und privaten Sponsoren, der Studenten, der Eltern und des Arbeitsmarktes gebührend Rechnung tragen sollten.

Neben den nationalen und regionalen Agenturen besteht eine ganze Reihe fachspezifischer Akkreditierungseinrichtungen (z. B. für Ingenieure, Ärzte, Wirtschaftsprüfer). Sie bestehen schon viel länger als die Empfehlung des Rates, und ihr Modus Operandi wird durch diese Empfehlung nicht beeinflusst. Es gibt jedoch Ähnlichkeiten und Synergien, die man nutzen sollte. Dies gilt auch für internationale Akkreditierungsagenturen bzw. Akkreditierungsstellen, wie zum Beispiel die europäische EQUIS (Wirtschaftswissenschaften) und die amerikanischen Agenturen AACSB (Wirtschaftswissenschaften) und ABET (Akkreditierung für Ingenieurwissenschaften in den USA und Unterstützung bei der Entwicklung von Akkreditierungssystemen in anderen Ländern).

2.2. Arten der Evaluierung

Acht Evaluierungs- bzw. Akkreditierungstypen sind zu unterscheiden: thematische Evaluierung, Programmevaluierung, institutionelle Evaluierung, Programmakkreditierung, institutionelle Akkreditierung, institutionelles Audit (interner Qualitätssicherungsmechanismen), thematisches Benchmarking und Programm-Benchmarking. Am häufigsten praktiziert wird nach wie vor die Programmevaluierung, eng gefolgt von der Programmakkreditierung; am dritthäufigsten ist das institutionelle Audit. Eine jüngere Entwicklung ist das Interesse am Programm-Benchmarking und am thematischen Benchmarking, bei denen es darum geht, die Best Practice in einem Bereich zu ermitteln. Zu verzeichnen ist ein eindeutiger Trend zu mehr Vielfalt in der Evaluierung. Die meisten Agenturen praktizieren regelmäßig mehr als einen Evaluierungstyp.

2.3. Kriterien und Methodik

Der Rat empfiehlt, dass die Qualitätssicherungssysteme die im Anhang aufgeführten Komponenten beinhalten sollten. Im Großen und Ganzen orientieren sich die Agenturen an diesen Vorgaben, auch wenn deren Umsetzung je nach dem nationalen oder institutionellen Kontext unterschiedlich sein kann. Eine Kurzanalyse der Implementierung ergibt folgende Ergebnisse:

Kriterien

Die Empfehlung verknüpft die Qualitätssicherungskriterien eng mit den der jeweiligen Einrichtung übertragenen Aufgaben, wie sie sich aus den Erfordernissen der Gesellschaft und des Arbeitsmarktes ableiten. Der ENQA-Erhebung [3] zufolge ist eine eindeutige Schwerpunktverlagerung festzustellen: weg von der Evaluierung auf der Basis der erklärten Ziele der jeweiligen Einrichtung und hin zur Verwendung objektiverer externer Kriterien und Standards in der Evaluierung und Akkreditierung. Dabei kann es sich um einzuhaltende Mindeststandards, um Durchschnittsstandards oder auf Exzellenz ausgerichtete höhere Standards handeln.

[3] Siehe Fußnote 9.

Selbstbewertung durch die Einrichtungen

Selbstbewertung ist in den meisten Evaluierungs- und Akkreditierungssystemen vorgesehen. Das Selbstbewertungsgremium setzt sich in den meisten Fällen aus Vertretern der Verwaltung und des Lehrpersonals zusammen. Die Studenten sind nur in seltenen Fällen vertreten. Die Mitwirkung des Verwaltungspersonals und der Studenten ist unterschiedlich geregelt.

Besuche von Expertengruppen vor Ort

Besuche vor Ort sind im Bewertungsprozess üblich. Ein solcher Besuch umfasst Sitzungen und Gespräche, vielfach auch eine Begehung der Einrichtungen, eine Sitzung mit Vertretern der Hochschulleitung und eine Prüfung dokumentarischer Unterlagen.

Zusammensetzung der Expertengruppe

Alle Agenturen setzen externe Experten ein. Vielfach gehören dem Expertengremium internationale Experten an, vor allem im Fall benachbarter Länder mit derselben Sprache. Experten aus dem Bereich Beschäftigung nehmen nur in etwa der Hälfte der Fälle teil, Vertreter von Berufsverbänden, der Studenten und der Absolventen noch seltener. Die Mitarbeit von Ausländern in den Verwaltungsorganen der Agenturen ist wenig verbreitet, doch ist die Tendenz steigend.

Berichterstattung und Follow-up

Bei den meisten, aber nicht bei allen Bewertungen und Akkreditierungen wird ein Bericht verfasst. Dabei ist es gängige Praxis, vor Veröffentlichung des Berichts die bewertete Einrichtung zu konsultieren. In drei Viertel der Fälle sind die Einrichtungen für das Follow-up der Empfehlungen verantwortlich; in der Hälfte der Fälle teilen sie diese Verantwortung mit den Agenturen und der Regierung.

3. Teil zwei: Europäische und Internationale Zusammenarbeit

Zusammenfassung:

Die meisten Länder sind in unterschiedlichem Maße in eine bilaterale, multilaterale, europäische und globale Zusammenarbeit bei Qualitätssicherung und Akkreditierung eingebunden. Diese transnationale Zusammenarbeit hat ähnliche Ziele: vergleichbare Kriterien und Methoden ermitteln; die Funktion der Qualitätsagenturen optimieren, um die Transparenz zu erhöhen; und schließlich die gegenseitige Anerkennung von Qualitätssicherungssystemen und Evaluierungen.

3.1. Bilaterale und regionale Zusammenarbeit

Die belgische Regierung (Flandern) und die niederländische Regierung haben beschlossen, ihre Qualitätssicherungstätigkeit in ein gemeinsames Akkreditierungssystem zu integrieren. Qualitätssicherungsagenturen und Hochschulbehörden aus zwölf Ländern [4] haben beschlossen, eine ,gemeinsame Qualitätsinitiative" zu starten, d. h. ein informelles Netzwerk einzurichten für die Zusammenarbeit in Fragen der Qualitätssicherung und der Akkreditierung von Bachelor- und Mastersstudiengängen in Europa. 13 Agenturen aus acht Ländern [5] haben sich zum European Consortium for Accreditation ECA zusammengeschlossen. Schwerpunkt ist der Akkreditierungsaspekt des Qualitätssicherungsprozesses. Das Ziel besteht darin, bis 2007 eine gegenseitige Anerkennung der jeweiligen Qualitätssicherungssysteme und Bewertungen zu erreichen. Dem Netz der Central and Eastern European Quality Assurance Agencies in Higher Education (CEE Network) gehören 18 Agenturen [6] an, und die Qualitätssicherungsagenturen in den fünf nordischen Ländern [7] haben 2003 beschlossen, ihre Zusammenarbeit zu formalisieren und sich zu diesem Zweck zu einem Nordic Quality Assurance Network in Higher Education zusammenzuschließen. Die den vorgenannten Netzen angehörenden Agenturen sind ausnahmslos Mitglieder des umfassenden European Network for Quality Assurance in Higher Education (ENQA).

[4] Österreich, Belgien (Flandern), Dänemark, Deutschland, Irland, Italien, Niederlande, Norwegen, Spanien, Schweden, Schweiz, Vereinigtes Königreich.

[5] Österreich, Belgien (Flandern), Deutschland, Irland, Niederlande, Norwegen, Spanien, Schweiz.

[6] Aus Österreich, Bulgarien, Tschechische Republik, Kroatien, Estland, Deutschland (Bayern), Ungarn, Lettland, Litauen, Mazedonien, Polen, Rumänien, Russland, Slowakei, Slowenien.

[7] Dänemark, Finnland, Island, Norwegen and Schweden.

3.2. Das European Network for Quality Assurance in Higher Education (ENQA)

Die Schaffung des ENQA war ein unmittelbares Ergebnis der Empfehlung des Rates aus dem Jahr 1998. Das Netz kann deshalb sowohl als konkretestes Resultat auf europäischer Ebene als auch als Ausgangspunkt und Hauptakteur künftiger Entwicklungen angesehen werden. Auf der ENQA-Generalversammlung im Juni 2004 wurde beschlossen, Agenturen aus allen 40 Bologna-Unterzeichnerstaaten als Mitglieder aufzunehmen und Reformen einzuleiten, um ENQA für seine künftige Aufgabe zu rüsten, seine Mitglieder zu unterstützen und auf die gegenseitige Anerkennung der Qualitätssicherungssysteme in Europa hinzuarbeiten.

ENQA praktiziert eine enge Zusammenarbeit mit den ENIC- und NARIC-Zeugnisbewertungsnetzen, um auszuloten, auf welche Weise bessere Informationen über Qualität die gegenseitige Anerkennung von Diplomen und Studienzeiten beschleunigen können, insbesondere in Bezug auf die transnationale Bildung. ENQA will durch Einschaltung seiner Mitglieder transnationale Bewertungen, vor allem gemeinsamer und doppelter Studienabschlüsse, ermöglichen.

3.3. Netzwerke in der Hochschulbildung

Die Empfehlung des Rates ruft dazu auf, Hochschuleinrichtungen zu unterstützen, die im Bereich der Qualitätssicherung transnational zusammenarbeiten wollen. Entsprechende Initiativen wurden eingeleitet bzw. haben dank der Empfehlung und des vom Bologna-Prozess ausgehenden Peer-Drucks neue Schwungkraft gewonnen.

Der europäische Hochschulverband (EUA, European University Association) führt ein transnationales institutionelles Evaluierungsprogramm durch, das den Mitgliedern dabei helfen soll, zu gewährleisten, dass jede Einrichtung die Verantwortung für eine kontinuierliche Qualitätssicherung und -optimierung übernimmt. Der EUA ist auch in das von der Kommission unterstützte ,Qualitätskultur"-Projekt eingebunden, in dessen Rahmen Gruppen von Hochschulen sich gegenseitig dabei helfen, interne Qualitätssicherungsmechanismen einzuführen, das Qualitätsniveau anzuheben und besser auf externe Evaluierungen vorbereitet zu sein.

Zwei Initiativen auf internationaler Ebene: Das International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education (INQAAHE) arbeitet an einem Good-Practice-Leitfaden für Agenturen, und die International Association of University Presidents (IAUP) prüft die Machbarkeit eines ,World Quality Registers" von Qualitätssicherungsagenturen.

3.4. Europarat

Dem Abkommen von Europarat/UNESCO über die Anerkennung von Hochschulqualifikationen in Europa [8] zufolge erkennt jedes Land Qualifikationen als den entsprechenden Qualifikationen im eigenen System gleichwertig an, es sei denn, erhebliche Unterschiede bestehen zwischen den eigenen Qualifikationen und den anzuerkennenden Qualifikationen. Als erhebliche Unterschiede können zum Beispiel die Qualität des Lehrens und des Lernens gelten. Dies erklärt die Bedeutung der jüngst vereinbarten engen Zusammenarbeit zwischen Qualitätssicherungsexperten (ENQA-Netzwerk) und Zeugnisbewertungsexperten (NARIC-Netz der EU und ENIC-Partnernetz von Europarat und UNESCO-CEPES).

[8] http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=165&CM=8&DF=10/02/04&CL=ENG.

3.5. OECD und UNESCO

OECD und UNESCO arbeiten gemeinsam an der Entwicklung nichtverbindlicher Leitlinien über Verbraucherschutz in der grenzüberschreitenden Hochschulbildung; der Schwerpunkt liegt dabei auf der Qualitätssicherung. Die UNESCO hat ein Global Forum on Quality Assurance, Accreditation and Recognition eingerichtet, das sich auf bestehende regionale Netze und Abkommen über die Anerkennung von Diplomen stützt. In Europa führen UNESCO-CEPES ein Projekt durch, das dazu dient, Indikatoren für die Hochschulbildung zu ermitteln, die in der Qualitätssicherung und Evaluierung nützlich sein könnten.

4. Das Berliner Mandat

Am 19. September 2003 kamen die für Hochschulbildung zuständigen Minister der 40 Bologna-Unterzeichnerstaaten in Berlin zusammen. Sie verabschiedeten ein Kommunikee, in dem sie das ENQA aufforderten, ,über seine Mitglieder und in Zusammenarbeit mit der EUA, EURASHE und ESIB ein vereinbartes System von Normen, Verfahren und Richtlinien für die Qualitätssicherung zu entwickeln, Möglichkeiten zur Gewährleistung eines geeigneten Begutachtungsprozesses (Peer Review) für Qualitätssicherungs- und/oder Akkreditierungsstellen zu prüfen und durch die Follow-up Gruppe den Ministerinnen und Ministern bis 2005 darüber Bericht zu erstatten."

Zwei vom ENQA eingesetzte Arbeitsgruppen überprüfen die verschiedenen Elemente des Mandats: eine Arbeitsgruppe für Normen, Verfahren und Richtlinien und eine Arbeitsgruppe für die Gewährleistung eines geeigneten Begutachtungsprozesses (Peer Review). Die Experten stützen sich dabei auf bereits vorliegende Studien und auf die Erfahrung von ENQA und dessen Mitgliedern, die in regionalen Netzen (Nord- und Osteuropa) und fachspezifischen Netzen (europäische Konsortien für Akkreditierung) organisiert sind. Sie prüfen institutionelle Bewertungen der EUA, den kompetenz-basierten Ansatz des Tuning-Projekts [9] sowie die Arbeit fachspezifischer Akkreditierungsagenturen. In anderen Teilen der Welt, vor allem in den Vereinigten Staaten, gemachte Erfahrungen werden dabei herangezogen.

[9] Universität Deusto, Bilbao, Spanien (www.relint.deusto.es/TuningProject/index.htm) und Universität Groningen, Niederlande (www.let.rug.nl/TuningProject/index.htm).

ENQA erstattet über die Bologna-Follow-up-Gruppe Bericht und legt Anfang 2005 - vor dem Treffen der Minister in Bergen im Mai 2005 - einen vorläufigen endgültigen Bericht vor.

5. Schlussfolgerung

Die Implementierung der Empfehlung des Rates aus dem Jahr 1998 verlief ausgesprochen erfolgreich: Die meisten Länder haben ein Qualitätssicherungssystem geschaffen und die europäische Zusammenarbeit im Qualitätsbereich ist eng. Zusätzliche Schubkraft haben die Arbeiten an der Qualitätssicherung offenbar dadurch bekommen, dass Qualitätsfragen im Bologna-Prozess und in der Lissabonner Strategie ein hoher Stellenwert eingeräumt wird; die Qualitätssicherung gilt als eine wichtige Komponente des sich herausbildenden ,Europäischen Qualifikationsrahmens".

Auf bilateraler und regionaler Ebene wurden große Anstrengungen unternommen, um ein Vertrauensklima zu schaffen, das die gegenseitige Anerkennung von Qualitätssicherungssystemen und Evaluierungen erleichtert. Das dem ENQA in Berlin erteilte Mandat könnte sich auch in einem umfassenderen europäischen Rahmen positiv auswirken.

Der Zeitpunkt ist jetzt gekommen, nachdrücklich auf eine echte gegenseitige Anerkennung von Qualitätssicherungs- und Akkreditierungssystemen und Evaluierungen hinzuarbeiten und damit zu erreichen, dass die Qualitätssicherung wirksam zur Realisierung unseres gemeinsamen Zieles beiträgt, die europäische Hochschulbildung zu einer ,weltweiten Qualitätsreferenz" zu machen. In diesem wichtigen Bereich sind weitere Fortschritte möglich und unerlässlich.

Anhänge

1. Berliner Kommunikee, Auszug Qualitätssicherung

2. Bestehende Qualitätssicherungsagenturen, nach Ländern gegliedert.

Anhang 1

,Verwirklichung des Europäischen Hochschulraums"

Kommunikee der Konferenz der für die Hochschulbildung zuständigen Ministerinnen und Minister, Berlin, 19. September 2003

Auszug: Qualitätssicherung

,Es hat sich gezeigt, dass die Qualität der Hochschulbildung der Dreh- und Angelpunkt für die Schaffung des Europäischen Hochschulraumes ist. Die Ministerinnen und Minister verpflichten sich, die weitere Entwicklung der Qualitätssicherung auf institutioneller, nationaler und europäischer Ebene zu fördern. Sie betonen die Notwendigkeit, wechselseitig anerkannte Kriterien und Methoden der Qualitätssicherung zu entwickeln.

Ferner unterstreichen sie, dass die Hauptverantwortung für die Qualitätssicherung in der Hochschulbildung gemäß dem Grundsatz der institutionellen Autonomie bei jeder Hochschule selbst liegt, und dass dies die Grundlage für eine tatsächliche Verantwortlichkeit der Hochschulen im nationalen Qualitätssystem bildet.

Daher vereinbaren sie, dass die nationalen Qualitätssicherungssysteme bis 2005 Folgendes beinhalten sollen:

- eine Festlegung der Zuständigkeiten der beteiligten Instanzen und Institutionen.

- eine Evaluierung von Programmen oder Institutionen, einschließlich interner Bewertung, externer Beurteilung, Beteiligung der Studierend en und Veröffentlichung der Ergebnisse.

- ein System der Akkreditierung, der Zertifizierung und vergleichbarer Verfahren.

- internationale Beteiligung, Kooperation und Vernetzung.

Auf europäischer Ebene fordern die Ministerinnen und die Minister das European Network for Quality Assurance in Higher Education (ENQUA) auf, über seine Mitglieder und in Zusammenarbeit mit der EUA, EURASHE und ESIB ein vereinbartes System von Normen, Verfahren und Richtlinien zur Qualitätssicherung zu entwickeln, Möglichkeiten zur Gewährleistung eines geeigneten Begutachtungsprozesses (peer review) für Agenturen und Einrichtungen zur Qualitätssicherung und/oder Akkreditierung zu prüfen und durch die Follow-up-Gruppe den Ministerinnen und Ministern bis 2005 darüber Bericht zu erstatten.

Anhang 2

Bestehende Qualitätssicherungsagenturen, nach Ländern gegliedert

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