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Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Vorschlag für eine EU-Afrika-Partnerschaft zur Förderung der Entwicklung des Baumwollsektors

/* KOM/2004/0087 endg. */
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52004DC0087

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Vorschlag für eine EU-Afrika-Partnerschaft zur Förderung der Entwicklung des Baumwollsektors /* KOM/2004/0087 endg. */


MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Vorschlag für eine EU-Afrika-Partnerschaft zur Förderung der Entwicklung des Baumwollsektors

1. Der Baumwollsektor

1.1. Herausforderungen auf dem internationalen Baumwollmarkt

Der Baumwollsektor steht von mehreren großen Herausforderungen, die alle auch die Entwicklung und die am wenigsten entwickelten Erzeuger insbesondere in Afrika betreffen. Baumwolle spielt nämlich in der Wirtschaft und bei den Entwicklungsanstrengungen zahlreicher afrikanischen Ländern eine zentrale Rolle.

Der folgende Überblick über den Zustand und die Trends des internationalen Baumwollmarks dient dem besseren Verständnis der spezifischen Herausforderungen des afrikanischen Baumwollsektors und der besonderen Ausgangslage für seine Weiterentwicklung.

Wenngleich nur ein geringer Anteil der Baumwollproduktion in den Welthandel geht (rund 30 %), hängen einige Entwicklungsländer stark von ihm ab. So werden beispielsweise in Benin, Burkina Faso, Tschad und Mali zwischen 30 und 40 % der Exporterlöse mit Baumwolle erzielt. West- und Zentralafrika ist mit einem Anteil von etwa 12 % an den weltweiten Ausfuhren ein wichtiger Akteur auf dem internationalen Baumwollmarkt, liegt jedoch deutlich hinter den Vereinigten Staaten, deren Anteil 30 % beträgt. Weitere wichtige Exporteure sind Usbekistan (13 %) und Australien (12 %). China ist der größte Produzent und Verbraucher von Baumwolle, führt Teile seiner Produktion aber nur gelegentlich aus. Andererseits ist die Europaeische Union ein bedeutender Importeur von Baumwolle, und ungefaehr ein Drittel ihrer Importe kommen aus der west- und zentralafrikanischen Region. Darüber hinaus führen Südostasien sowie Brasilien wegen ihrer wachsenden Textilindustrie zunehmend Baumwolle ein. Durch die im Rahmen des Übereinkommens über Textilien und Kleidung vorgesehene künftige Liberalisierung verstärkt sich dieser Trend voraussichtlich noch. In den kommenden zehn Jahren steigt die Nachfrage nach Baumwolle auf dem Weltmarkt voraussichtlich nur mäßig in Einklang mit dem Bevölkerungswachstum (1,8 % jährlich).

Wie bei den meisten Agrarerzeugnissen sind auch bei der Baumwolle die Preise im Langzeittrend rückläufig und kurzfristigen Schwankungen ausgesetzt. Diese werden von Chinas sporadischem Auftreten auf den Weltmaerkten sowohl als Exporteur wie auch als Importeur erheblich beeinflusst und unterstreichen die Notwendigkeit einer genaueren Analyse der Merkmale des Weltbaumwollmarktes um seine Dterminanten besser zu verstehen. Die Preise von Agrarerzeugnissen werden von mehreren Faktoren bestimmt, darunter die Nachfrage, in der sich Veränderungen der Wirtschaftslage in den großen Einfuhrländern, sowie Substitutionseffekte durch ähnliche Erzeugnisse, das Angebot, das sich nach den eingerichteten Rohstoffketten, der landwirtschaftlich-technischen Kapazität und der Unvorhersehbarkeit der natürlichen Bedingungen vor Ort richtet, und schließlich der Umfang der Lagervorräte widerspiegeln. Der langfristige Rückgang der Baumwollpreise lag zwischen 1960 und 1984 bei durchschnittlich 0,2 % jährlich und beschleunigte sich zwischen 1985 und 2002 auf 0,9 %. Er hing eng mit merklichen Produktivitätssteigerungen und der Senkung der Produktionskosten sowie mit der Konkurrenz durch synthetische Fasern zusammen.

Verschärft wird der Preisdruck außerdem durch Subventionsregelungen in mehreren Erzeugerländern und insbesondere in den Industrieländern. In den Vereinigten Staaten und in der Europäischen Union werden für Baumwolle verschiedene Arten von Subventionen gewährt. Dabei gibt die EU nur einen Bruchteil des Betrags aus, der den Baumwollerzeugern in den Vereinigten Staaten zur Verfügung gestellt wird (0,8 Mrd. EUR in der EU gegenüber 2,9 Mrd. EUR in den USA im Zeitraum 2001-2002). Infolge der Subventionierung lagen die den heimischen Baumwollerzeugern gezahlten Preise 2001/2002 in den USA 90 % und in der EU und 54 % über dem Weltmarktpreis. Das hat unmittelbare Auswirkungen auf die Baumwollerzeugung in beiden Ländern. Im Gegensatz zu den USA ist die EU jedoch mit einem Anteil von 2 % an der weltweiten Produktion ein kleiner Akteur. Somit hat sie bei der Preisbildung auf den internationalen Märkten nur einen marginalen Einfluss. Hinsichtlich des Volumens jedoch macht die EU-Produktion rund 70 % der west- und zentralafrikanischen Exporte aus.

2001 und 2002 lagen die Preise besonders niedrig, was den Baumwollsektor in West- und Zentralafrika, wo die Preise nicht subventioniert werden, in erste Schwierigkeiten gestürzt hat. Unlängst Abend die Preise stark angezogen, das beispielhafte für die dramatischen kurzfristigen Preisschwankungen ist, mit denen Baumwolleerzeuger fertig werden müssen.

1.2. Rahmenbedingungen und Probleme des afrikanischen Baumwollsektors

In zahlreichen afrikanischen Ländern ist Baumwolle eines der wichtigsten Ausfuhrerzeugnisse. Vom Baumwollsektor hängen unmittelbar oder mittelbar zwei bis drei Millionen Erzeuger und rund 15 Millionen Menschen ab. Viele darunter gehören den ärmsten Gesellschaftsschichten an. Das Niveau und die Stabilität der Preise beeinflussen unmittelbar deren Fähigkeit, ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Plötzliche Preisschwankungen wie vor kurzem haben deutlich gemacht, wie anfällig der afrikanische Baumwollsektor ist.

Im Allgemeinen ist die in Afrika produzierte Baumwolle wettbewerbsfähig, doch insbesondere in West- und Zentralafrika ist ihre Wettbewerbsposition potenziell stärkungsbedürftig. Darüber hinaus stellt die Dynamik des einheimischen und internationalen Umfelds den Sektor in Zukunft vor ernste Herausforderungen. Wie soeben veranschaulicht, stellen unter den externen Faktoren der langfristige Rückgang der Preise und erhebliche kurzfristige Schwankungen sowie die harte internationale Konkurrenz unter dem Einfluss handelsverzerrender Subventionen ernste Probleme dar, denen sowohl national als auch international Aufmerksamkeit beigemessen werden muss. Unter den Problemen auf nationaler Ebene müssen die begrenzte Flexibilität des Sektors bei der Befriedigung einer sich wandelnden Nachfrage und die geringe Neigung zu technologischer Innovation vorrangig gelöst werden. Werden diese internationalen und nationalen Bedrohungen nicht angemessen gewürdigt und bekämpft, hätte das einen Niedergang des Sektors zur Folge. Das hätte gravierende Konsequenzen im Hinblick auf die Verarmung ländlicher Gebiete, die Intensivierung der Migration und würde sogar die Stabilität der von Baumwolle abhängigen Länder gefährden.

Während der Vorbereitung der Ministerkonferenz der Welthandelsorganisation (WTO) in Cancún äußerten sich vier west- und zentralafrikanische Staaten [1] in der WTO besorgt wegen der Situation ihres Baumwollsektors. Die von diesen Ländern eingebrachte Initiative zielt darauf ab, innerhalb der Entwicklungsagenda von Doha besondere Verhandlungen über Baumwolle zu erreichen, die sich auf zwei Forderungen konzentrieren: 1) Die Errichtung eines Mechanismus "für den allmählichen Abbau der Subventionen für die Baumwollerzeugung im Hinblick auf die vollständige Beseitigung dieser Unterstützung" sowie 2) als Übergangsmaßnahme "bis zur vollständigen Beseitigung der Unterstützungs maßnahmen für die Baumwollerzeugung den Ausgleich der Einnahmeneinbußen als integraler Bestandteil der aus der Doha-Runde resultierenden Rechte und Pflichten" [2]. Diese Initiative ist bei den WTO-Mitgliedern auf große Sympathie gestoßen.

[1] Benin, Burkina Faso, Tschad und Mali.

[2] WTO-Dokument TN/AG/GEN/4 vom 16. Mai 2003.

2. Ziele einer Aktion der EU

Die EU vertritt die Auffassung, dass die Anliegen der west- und zentralafrikanischen Länder um ihren Baumwollsektor berücksichtigt werden sollten. Der Rat anerkannte in seinen Schlussfolgerungen vom 17. November 2003, dass es sich hierbei für diese Länder um eine lebenswichtige Frage handelt und ersuchte die Kommission, die Lage eingehend zu prüfen und den rat entsprechend zu unterrichten.

Vor dem Hintergrund der historischen Verbindungen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten mit dem Baumwollsektor in Afrika, ihrer langjährigen Beziehungen zu dem Kontinent im Rahmen der jeweiligen Übereinkommen von Lomé sowie mittlerweile im Rahmen des Cotonou-Abkommens und ihrer wichtigen Rolle als internationaler Handelspartner schlägt die Europäische Kommission der Union vor, in eine Partnerschaft mit Afrika einzutreten, um die Entwicklung des Baumwollsektors umfassend, strukturiert und nachhaltig zu unterstützen. Wenngleich die vier west- und zentralafrikanischen Länder Benin, Burkina Faso, Tschad und Mali die Herausforderungen für ihren Baumwollsektor auf internationaler Bühne am aktivsten hervorgehoben haben, schlägt die EU vor, im Rahmen dieser Partnerschaft mit allen afrikanischen AKP-Staaten zusammenzuarbeiten, in denen Baumwolle ein zentraler Wirtschaftsfaktor ist. Weil die Lage des Baumwollsektors und die nationalen Prioritäten der einzelnen Länder voneinander abweichen, muss die Einbeziehung jedes einzelnen Landes individuell erörtert und vereinbart werden.

Damit die Baumwollinitiative erfolgreich ist und die erwünschte Wirkung entfaltet, sollte sie realistisch und umfassend angelegt sein und Maßnahmen auf allen drei Ebenen - international, regional und national - umfassen. Sie sollte sich auf die Lehren aus früheren Kooperationserfahrungen stützen, bestehende Initiativen ergänzen, sich aber auch neuen Herausforderungen des Sektors widmen. Ihr Ziel ist es, Elemente einer Antwort auf die Probleme zu liefern, die sich auf der Mikroebene auf die Erzeuger und den gesamten Sektor sowie auf der Makroebene auf die betreffende Volkswirtschaft nachteilig auswirken. Angesichts der Art der notwendigen Verbesserungen verlangt die vorgeschlagene Partnerschaft eine langfristige Perspektive einschließlich regelmäßiger Bewertungen, um sicherzustellen, dass sie in einem sich wandelnden Umfeld weiterhin relevant bleibt.

Im Interesse einer realistischen, umfassenden und nachhaltigen Bekämpfung der Krise der Baumwollwirtschaften in Afrika verfolgt die vorgeschlagene Partnerschaft zwei Ziele:

- die Erlangung gerechterer Handelsbedingungen auf den internationalen Baumwollmärkten

- die Unterstützung der Baumwollerzeugerländer und -regionen in Afrika.

Letzteres greift über das spezifisch auf die WTO bezogene Ersuchen der west- und zentralafrikanischen Länder hinaus, doch die Europäische Kommission ist der Auffassung, dass beide vorgeschlagenen Elemente wesentlich sind und ein Gesamtpaket bilden, das es uns erlauben wird, die Frage umfassend anzugehen. Des Weiteren kann das Ziel der Veränderung der internationalen Marktbedingungen durch WTO-Verhandlungen nur mittelfristig erreicht werden und zur Konsolidierung und Verbesserung der Lage müssen parallel dazu zusätzliche, teils kurzfristiger ausgerichtete Maßnahmen eingeleitet werden. Darüber hinaus können die Länder nur dann von besseren internationalen Handelsbedingungen profitieren, wenn die derzeitigen Schwächen ihres Baumwollsektors überwunden werden.

Dieser Vorschlag stellt einen praktischen Anwendungsfall der Grundsätze und Analysen dar, die in der zeitgleich angenommenen Mitteilung der Kommission über ,Agrarrohstoffproduktionsketten, Abhängigkeit vom Agrarrohstoffhandel und Armut - Vorschlag für einen Aktionsplan der EG" ausgeführt werden. In diesem Zusammenhang soll der vorliegende Vorschlag über Baumwolle die Anstrengungen der Kommission und der Mitgliedstaaten sowie anderer wichtiger Akteure wie der Weltbank, des IWF und einschlägiger anderer UN-Einrichtungen sowie vor allem der betreffenden Länder auf eine Reihe an Konzepten und Maßnahmen zur Lösung der Probleme des Baumwollsektors lenken.

3. Skizze einer Partnerschaft zugunsten der Baumwollwirtschaften in Afrika

3.1. Erlangung gerechterer internationaler Handelsbedingungen auf dem Baumwollmarkt

3.1.1. Maßnahmen im Rahmen der Agrarverhandlungen der WTO

Die Europäische Kommission befürwortet eine wirksame und spezifische Lösung im Rahmen der WTO-Agrarverhandlungen. Nur in diesem Rahmen können alle WTO-Mitglieder auf Grundlage ihrer jeweiligen Interessen in Verhandlungen eintreten und so eine ausgewogene Lösung finden, die auch der Baumwollfrage voll Rechnung trägt.

Eine Einbeziehung der Baumwollfrage in die Agrarverhandlungen bedeutet jedoch nicht, dass die Besonderheit dieser Frage verloren geht. Im Gegenteil ist die Kommission der Auffassung, dass den Baumwollverhandlungen die ihnen gebührende besondere Aufmerksamkeit beigemessen werden könnte und die Ergebnisse gegebenenfalls in einem besonderen zeitlichen Rahmen umgesetzt werden könnten.

Das von Benin, Burkina Faso, Mali und Tschad der WTO vorgelegte Konzept finanzieller Ausgleichszahlungen wird von der Kommission nicht befürwortet, weil es gemäß den WTO-Regeln nicht vorgesehen ist. Die Kommission schlägt jedoch ein umfassendes Maßnahmenpaket in Bezug auf Marktzugang, Ausfuhrwettbewerb und nationale Subventionen vor.

3.1.2. Marktzugang

Ein verstärkter Marktzugang bildet das Rückgrat eines jeden handelsbezogenen Maßnahmenpakets. Ohne einen uneingeschränkten und vollständigen Zugang zu allen großen Märkten bleiben die Chancen für die bestehende und potenziell expandierende Baumwollerzeugung in Afrika beschränkt. Die Europäische Kommission ist der Auffassung, dass alle Entwicklungsländer als Mindestverpflichtung dem Beispiel der EU in ihrer Initiative "Alles außer Waffen" folgen und ihre Märkte für alle Waren, darunter auch für Baumwolle und Baumwollerzeugnisse aus allen LDC öffnen sollten. Die EU ist einer der wichtigsten Einfuhrmärkte für afrikanische Baumwolle. Zweifellos schafft eine künftige Öffnung anderer wichtiger Industrieländermärkte für LDC und andere für Baumwolle erzeugende und ausführende Länder erheblich zusätzliche Marktchancen.

Daneben muss berücksichtigt werden, dass die meisten dynamischen Wachstumsmärkte heutzutage in den weiter fortgeschrittenen Entwicklungsländern anzutreffen sind. So gewinnen die süd- und ostasiatischen Länder als Baumwollimporteure zunehmend an Bedeutung. Daher ist ein Beitrag seitens dieser Länder von größter Bedeutung und sie sollten zumindest für Baumwolle aus den am wenigsten entwickelten Ländern uneingeschränkten Zugang gewähren.

Die Zolleskalation, d.h. mit dem Grad der Verarbeitung steigende Zölle, erschweren die Entwicklung industrieller Produktionsketten in Rohstoff erzeugenden Ländern. Mithin wirkt sich die Zolleskalation nachteilig auf die Chancen des Aufbaus einer auf vor Ort erzeugte Baumwolle gestützten Textilindustrie aus. Zwar hat die EU im Rahmen ihres präferenziellen Handelsregimes allen Textilwaren und damit zusammenhängenden Waren aus den AKP-Ländern uneingeschränkten Marktzugang gewährt, doch auf anderen großen Märkten besteht das Phänomen der Zolleskalation nach wie vor. Die Europäische Kommission unterstützt Anstrengungen zur Lösung des Problems in den entsprechenden Verhandlungen über den Marktzugang für Nicht-Agrarerzeugnisse. Zugleich kann die allgemeine Liberalisierung im Rahmen der WTO die Präferenzen dort aushöhlen, wo Baumwollerzeuger aus Entwicklungsländern bereits in deren Genuss kommen. In Fällen, in denen den afrikanischen Ländern daraus Probleme entstehen, trägt die Europäische Kommission dem in den Verhandlungen ebenfalls Rechnung.

3.1.3. Ausfuhrwettbewerb

Gewähren mächtige Wettbewerber Ausfuhrsubventionen, kann dies die Wettbewerbsfähigkeit von Waren aus Entwicklungsländern wie afrikanischer Baumwolle schädigen und deren Erfolg auf den Ausfuhrmärkten untergraben. Im Rahmen der WTO-Verhandlungen müssen Subventionen aller Art, die bei der Ausfuhr von Baumwolle gewährt werden, auf den Tisch gelegt werden, um sie abzubauen, unabhängig davon, ob sie im Rahmen ausdrücklicher und leicht durchschaubarer Regelungen oder implizit im Rahmen anderer Mechanismen wie subventionierten Ausfuhrkrediten gewährt werden. Die Europäische Union wendet auf Baumwolle keinerlei Ausfuhrsubventionen an, andere große Erzeuger wie die Vereinigten Staaten hingegen schon. Die Kommission ist der Auffassung, dass alle Ausfuhrsubventionen für Waren, die, für die Entwicklungsländer von Belang sind (wie Baumwolle), beseitigt werden müssen. Auf dieses Ziel wird sie im Rahmen der DDA hinarbeiten, um für alle afrikanischen Baumwollausführer möglichst gleiche Ausgangsbedingungen zu schaffen.

3.1.4. Nationale Subventionen

Was nationale Subventionen für den Sektor betrifft, so können produktionsbezogene Subventionen Markt verzerrende Auswirkungen zeitigen, da sie dazu führen können, dass mehr erzeugt und ausgeführt wird. Diese Auswirkungen benachteiligen potenziell die Erzeuger in ärmeren Ländern, die, wie die afrikanischen Erzeuger, nicht in den Genuss von Subventionen in derselben Höhe kommen. Im Mittelpunkt eines wirksamen Maßnahmenpakets für die afrikanischen Baumwollerzeuger sollte daher die erhebliche Reduzierung derjenigen nationalen Baumwollsubventions komponenten stehen, die den Markt und den Handel verzerren. Die Europäische Kommission hat vor, im Rahmen der Agrarverhandlungen der DDA auf dieses Ziel hinzuarbeiten.

Wie bereits erwähnt, hat die EU an der weltweiten Produktion lediglich einen Anteil von 2 % und mithin einen marginalen Einfluss auf die Preisbildung auf dem Weltmarkt. Um jedoch mögliche Auswirkungen abzumildern, hat die Europäische Kommission unlängst vorgeschlagen, 60 % ihrer innereuropäischen Subventionen von der Produktion abzukoppeln, d.h. diese sollen als Einkommensbeihilfen direkt an die Landwirte gehen und keinen Bezug zum Produktionsvolumen haben. Die Europäische Kommission ruft den Rat und das Parlament nachdrücklich auf, die vorgeschlagenen Maßnahmen uneingeschränkt zu unterstützen, damit sie schnell angenommen und ordnungsgemäß umgesetzt werden können. Im Rahmen der DDA arbeitet die Europäische Kommission darauf hin, den großen Baumwollerzeugerländern, die derzeit produktionsverzerrende Subventionen gewähren, die Zusage abzuringen, ähnliche Reformen durchzuführen wie die EU.

Darüber hinaus richtet die Europäische Kommission einen Mechanismus ein, um die Auswirkungen ihrer Subventionsregelungen und Reformmaßnahmen auf die Baumwollerzeugung und den Handel zu überwachen und sie lädt alle wichtigen Akteure auf dem Baumwollmarkt ein, sich der Idee anzuschließen. Das wird die Auswirkungen auf die internationalen Märkte und den Welthandel transparenter machen und helfen, den weiteren Reformbedarf zu ermitteln.

3.1.5. Handelsbezogene technische Hilfe - Hilfe für die Baumwollerzeuger bei der Verteidigung ihrer Interessen

Selbstverständlich ist es wichtig, die afrikanischen Länder im multilateralen Kontext bei der Festlegung, Darlegung und Verteidigung ihrer baumwollbezogenen Interessen zu unterstützen. Daher plant die Kommission, für diese Fragen angemessene Ressourcen bereitzustellen. Im Rahmen der mit 10 Mio. EUR ausgestatteten WTO-Unterstützungsfazilität und der mit 20 Mio. EUR dotierten WPA-Unterstützungsfazilität stehen derzeit Mittel für handelsbezogene technische Hilfe und Kapazitätenaufbau bereit. Hinzu kommt eine unlängst genehmigte Fazilität für handelsbezogene technische Hilfe in Höhe von 50 Mio. EUR, die in dieser Hinsicht ebenfalls einen Beitrag leisten kann. Ferner haben auch verschiedene Aktivitäten der EU-Mitgliedstaaten bei der Stärkung der handelsbezogenen Kapazitäten der afrikanischen Baumwollerzeugerländer geholfen und werden dies auch weiterhin tun.

3.2. Unterstützung der Baumwollerzeugerländer und -regionen in Afrika

Wie in der Mitteilung der Kommission über ,Agrarrohstoffproduktionsketten, Abhängigkeit vom Agrarrohstoffhandel und Armut" dargelegt, sollte ein Plan zur Unterstützung Rohstoff abhängiger Entwicklungsländer vor allem darauf abzielen, die Einkommen der Erzeuger zu verbessern sowie die Einkommensrisiken auf Erzeuger- und Makroebene zu mindern. Die wichtigsten Aktionen zu diesem Zweck gelten daher vor allem der Entwicklung nationaler und internationaler Rohstoffstrategien, der Beherrschung des langfristigen Preisverfalls, der Beherrschung der Rohstoffpreisrisiken und dem Zugang zu Finanzmitteln, der Diversifizierung in Richtung traditioneller Rohstoffe, der erfolgreichen Einbindung in das internationale Handelssystem sowie der Stärkung zukunftsfähiger Unternehmenspraktiken und der Investitionstätigkeit in den Rohstoff abhängigen Entwicklungsländern.

3.2.1. Konsolidierung der Wettbewerbsfähigkeit der afrikanischen Baumwollwirtschaft

3.2.1.1. Die wichtigsten Komponenten zur Unterstützung der Baumwollerzeugerregionen

Die Verbesserungen in der Baumwollwirtschaft der afrikanischen Länder sind Bestandteil umfassender Entwicklungsfragen und sollten daher in den Entwicklungsplänen der Länder und Regionen verankert und insbesondere mit der Armutsbekämpfung und den entsprechenden Strategien zur Armutsbekämpfung verknüpft werden. In diesem Rahmen kommt es wesentlich darauf an, dass sich die nationale Ebene die Programme zur Konsolidierung des Baumwollsektors zueigen macht (,Ownership").

Im Folgenden werden die wichtigsten Ziele eines solchen Programms vorgestellt. Diese Komponenten gelten mehr oder weniger für unterschiedliche Länder und Regionen je nach deren spezifischen Bedingungen. Sie sind nicht unbedingt vollständig und sollten national angepasst werden. Insbesondere was die zeitliche Abfolge der Maßnahmen betrifft, können je nach Stand des Fortschritts der in den meisten Ländern durchgeführten Sektor bezogenen Reformen unterschiedliche Prioritäten gesetzt werden.

- Auf der Ebene der Baumwollerzeugerländer und -regionen: Aktualisierung und Anregung der Umsetzung umfassender Pläne für die nachhaltige Entwicklung von Baumwollgebieten. Dazu muss der allgemeine Rahmen der regionalen und lokalen Entwicklung berücksichtigt und Umwelt- sowie soziale und Gesundheitsfragen gebührende Aufmerksamkeit beigemessen werden. Zu den wichtigsten Komponenten dieses Rahmens gehören eine angemessene Infrastruktur sowie eine dezentralisierte Verwaltungs- und Managementkapazität, vor allem aber die Stärkung der Regierungsführung auf allen Ebenen.

Hinzu kommt, dass die ländlichen Volkswirtschaften, in denen der Baumwollsektor angesiedelt ist, in einigen Fällen wegen einer zu starken Abhängigkeit von einem einzigen Erzeugnis anfällig sind. Daher sollte ein umfassendes Entwicklungskonzept für diese Regionen die Unterstützung von Optionen für die mittel- und langfristige Diversifizierung um den Baumwollsektor herum beinhalten. Ergänzend zur Baumwollerzeugung könnten Diversifizierungsoptionen zur Armutsverringerung sowohl bei den Hauptkulturen als auch bei neuen oder traditionelleren Kulturen zu suchen sein. Unterstützt werden können Diversifizierungsmaßnahmen insbesondere durch Förderung des Privatsektors, der technologischen Innovation und der Strategieentwicklung auf Regeierungsebene.

- Auf der Ebene der Baumwollpolitik und des institutionellen Umfelds (innerhalb der Regionen des Landes, auf nationaler und regionaler Ebene): Stärkung der Entwicklung von Strategien und Institutionen im Zusammenhang mit Baumwolle, die insbesondere zur Wahrung der Interessen der Landwirte und zur Ankurbelung der Entwicklung des Privatsektors Sektor bezogene Reformen ermöglichen und dafür sorgen, dass die öffentliche Hand ergänzend tätig wird. Die Politik (darunter die Preispolitik) sollte von einer soliden Kenntnis des Sektors und seiner nationalen Besonderheiten ausgehen. Es wird allgemein anerkannt, dass die Beseitigung der verbleibenden institutionellen Blockaden im Baumwollsektor in mehreren Ländern bedeutende Effizienzgewinne abwerfen könnte. Gemeint sind damit Institutionen auf allen Ebenen der Produktionskette (starke Erzeugerverbände, ein wirksamer Industriesektor, gezielte Interventionen der öffentlichen Hand) sowie generell wirksame Arbeitsmarktinstitutionen. Es bedarf funktionaler institutioneller Regelungen, um die Bereitstellung wesentlicher Dienstleistungen für den Sektor zu sichern (Finanzierung, Beratung, Betriebsmittel, Marketings usw.). Bei der Entwicklung des Sektors haben Branchenverbände, in denen alle Teile der Produktionskette ausgewogen vertreten sind, eine wichtige Rolle zu spielen; sie sollten daher in ihrer Arbeit gestärkt werden.

- Auf der Ebene der Baumwollproduktionskette: Förderung von Investitionen in Maßnahmen zur Integration der Produktionskette. Das umfasst die Entwicklung vertikaler Diversifizierung und industrieller Verarbeitung, um die Wertschöpfung der Baumwollerzeugnisse aus der afrikanischen Region zu steigern und über die Produktionskette hinweg eine angemessene Aufteilung der Gewinne zu gewährleisten. Die Möglichkeiten im Hinblick auf diesen letzten Aspekt sollten in regionaler Perspektive aufbauend auf die komparativen Vorteile der einzelnen Länder geprüft und entwickelt werden. Bei möglichen Entwicklungen sollten ferner die Entwicklungstrends des internationalen Textilhandels berücksichtigt werden und eine Konzentration auf spezifische regionale Märkte und Ausfuhrmärkte erfolgen. Spezifische Märkte (wie fairer Handel und oder Öko-Baumwolle), die auf dem Baumwollmarkt Chancen einer größeren Wertschöpfung eröffnen müssen ebenfalls aus der Warte der Produktionskette heraus erschlossen werden.

- Auf der Ebene der Baumwollerzeuger: Förderung technischer Innovation und Anpassung im afrikanischen Baumwollsektor auch auf der Ebene kleiner Betriebe. Zur Beibehaltung der Wettbewerbsfähigkeit ist es wie auch bei den großen internationalen Erzeugern notwendig, die Produktionskosten zu senken, die ökologischen Auswirkungen einzugrenzen und die Qualität der Produktion und der Arbeit zu verbessern. Die Entwicklung spezifischer Erzeugnisse wie Öko-Baumwolle und fair gehandelte Baumwolle erfordert auch besondere technische Fertigkeiten und Managementqualitäten. Eine wichtige Rolle fällt in dieser Hinsicht der Forschung, der Weiterentwicklung des Rechtsrahmens, der Ausbildung und der wirksamen Versorgung der Erzeuger mit Dienstleistungen und Betriebsmitteln zu.

- Auf der Ebene des internationalen Baumwollmarkts: Förderung der Konsolidierung der internationalen Marktanteile afrikanischer Baumwolle, insbesondere durch Qualitätsanerkennung. In diesem Zusammenhang ist es zur Unterscheidung der Faserqualitäten insbesondere erforderlich, die Einrichtung eines weltweiten Klassifizierungssystems für Baumwolle unter Beteiligung des afrikanischen Baumwollsektors zu fördern sowie für die Fähigkeit zur Umsetzung einer solchen Regelung in Afrika zu sorgen.

3.2.1.2. Nutzbarmachung der WPA für die Entwicklung der Baumwollwirtschaft

Gegenwärtig führt die EU mit den AKP-Regionen Verhandlungen über die Einrichtung von Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA). Im Zuge dieser Verhandlungen soll der Handel entwicklungspolitisch nutzbar gemacht werden. Sie liefern daher eine ideale Gelegenheit, im selben Rahmen auch die Entwicklung des Baumwollsektors zu unterstützen. Die WPA verbinden Fragen des Marktzugangs mit Bestimmungen über alle wichtigen handelsbezogenen Gebiete, regionaler Integration und der ergänzenden Entwicklung von Kooperationsmaßnahmen. Da Baumwolle und Textilien aus den AKP-Ländern bereits uneingeschränkten Marktzugang zur EU genießen, kann der WPA-Prozess in dieser Hinsicht keine weiteren Chancen eröffnen, doch er kann einen größeren Marktzugang bei anderen Waren bieten, was wiederum der Diversifizierung zugute kommen dürfte. Darüber hinaus kann der WPA-Prozess im Hinblick auf handelsbezogene Bereiche und regionale Integration in Dienst genommen werden, um bei der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit und der Schaffung von Perspektiven für den Baumwollsektor zu helfen.

Somit gilt die Aufmerksamkeit der Festlegung und Vereinbarung geeigneter Lösungen im Bereich der Handelserleichterungen und der Investitionsklauseln. In Baumwollerzeuger ländern ohne Zugang zum Meer beispielsweise dürften sich regionale Transitlösungen im Rahmen der Regelungen über Handelserleichterungen positiv auswirken und die größere Vorhersehbarkeit und Glaubwürdigkeit des Investitionsschutzes im Zusammenhang mit harmonisierten regionalen Märkten wird bei der Einwerbung sowohl ausländischer als auch inländischer Direktinvestitionen helfen. Mithilfe des Mechanismus regionaler Task-Forces zur Vorbereitung sollen die tatsächliche Einrichtung und die Nutzung dieser Bestimmungen durch entsprechende Maßnahmen der Entwicklungszusammenarbeit miteinander verknüpft und unterstützt werden.

3.2.2. Ausarbeitung eines Rahmens zur Abfederung der Auswirkungen von Preisschwankungen

Preisschwankungen gehören anerkanntermaßen zu den wichtigsten Ursachen für die Schwierigkeiten der Baumwolleerzeuger und der von Baumwolle abhängigen Volkswirtschaften. Die vorgeschlagene Partnerschaft zur Unterstützung der Entwicklung des Baumwollsektors sollte daher einen innovativen Rahmen schaffen, um die Konsequenzen dieses Problems in den griff zu bekommen. Das umfasst insbesondere:

- Förderung des Zugangs zu Markt gestützten Mechanismen zur Steuerung des Einnahmerisikos von Baumwollerzeugern, insbesondere mithilfe von Entkörnungsbetrieben. Zunächst vorgesehen sind die Unterstützung des Kapazitätenaufbaus und technische Hilfe, wobei die Erfahrung der Weltbankinitiative zum Rohstoffpreisrisikomanagement berücksichtigt werden sollte; deren Ziel ist es, die potenziellen Käufer von Risikomanagementinstrumenten in Kontakt mit internationalen Anbietern zu bringen, wobei der Schwerpunkt auf Rohstoffe gelegt wird, die einen klaren Bezug zur Armutsverringerung aufweisen.

- Mobilisierung der internationalen Finanzinstitutionen (IWF, Weltbank usw.), damit diese Bestimmungen über Rohstoffpreisschocks in ihre derzeitigen Mechanismen (z. B. die Fazilität für Armutsverringerung und Wachstum, die Mittel für die Strategie zur Armutsverringerung, die ergänzende Finanzierungsfazilität) einbeziehen. Diese Institutionen sollten die im Rahmen der Initiative für die hochverschuldeten armen Länder vorhandene Möglichkeit in Erwägung ziehen, zusätzliche Schuldenerleichterung zu gewähren, wenn externe Einbrüche zum Rückgang der Exporterlöse führen.

- Überprüfung des Instruments FLEX, um den Zugang der AKP-Länder zu diesem Mechanismus zu erleichtern, mit dem bei einem erheblichen Einbruch der Haushaltseinnahmen die nationalen Haushalte unterstützt werden. Die Kommission beabsichtigt, dem EU-AKP-Ministerrat im Mai 2004 geeignete Änderungen an Anhang II des Cotonou-Abkommens vorzuschlagen, damit sich diese neuen Bedingungen bereits auf Fälle anwenden lassen, die sich auf das Jahr 2003 beziehen.

4. Überlegungen zur Umsetzung und zu den Finanzierungsquellen

Zur Festlegung der Reichweite und der Maßnahmen der Partnerschaft ist der Beitrag der Mitgliedstaaten und insbesondere der betreffenden afrikanischen Baumwollerzeugerländer selbst erforderlich. Die Kommission wird sich besonders um eine enge Koordinierung ihrer Maßnahmen mit den Mitgliedstaaten und anderen Akteuren wie Weltbank und IWF bemühen und dabei Synergieeffekte und die Komplementarität der Maßnahmen anstreben. Zu diesem Zweck werden geeignete Konsultations- und Koordinierungsmaßnahmen durchgeführt. Im ersten Halbjahr 2004 plant die Kommission, unter anderem ein Seminar über die entsprechenden Fragen zu organisieren, an dem neben allen Interessenträgern auch die interessierten Mitgliedstaaten teilnehmen sollen.

Als konkreter Schritt zur Umsetzung des oben genannten Programms schlägt die Europäische Kommission insbesondere im Hinblick auf die entwicklungspolitischen Programmelemente vor, in den betreffenden Regionen Task-Forces für Baumwolle einzurichten, in denen Vertreter der Regierungen, die Kommission und andere einschlägige Interessenträger zur Erörterung, Förderung und Koordinierung von Maßnahmen zusammenkommen und die die bestehenden Prozesse und Maßnahmen berücksichtigen. Diese Task-Forces könnten als Untergruppen der regionalen vorbereitenden Task-Forces zusammentreten, die derzeit in den verschiedenen AKP-Regionen eingerichtet werden, um für die Verknüpfung zwischen dem WPA-Prozess und der Entwicklungszusammenarbeit zu sorgen.

Da die vorliegende Initiative in Form einer Partnerschaft zwischen der EU und den betreffenden afrikanischen Ländern und Regionen vorgeschlagen wird, steht das Konzept gemeinsamer Anstrengungen zu Gunsten des Baumwollsektors im Zentrum des Vorhabens. Das bedeutet, dass die betreffenden Länder insbesondere im Rahmen der nationalen Politik, der Haushaltszuweisungen und der Programmierung der Hilfe ihr Engagement für die Entwicklung ihres Baumwollsektors unter Beweis stellen müssen.

Bei der Finanzierung der Maßnahmen zur Unterstützung der afrikanischen Baumwolle stützt sich die Partnerschaft auf wichtige, bereits existierende Instrumente und Fazilitäten. Zusammen mit den betreffenden Ländern können diese neu ausgerichtet und für die Unterstützung der Baumwollerzeugerregionen genutzt werden. Was den Bedarf an unmittelbar handelsbezogener Hilfe im Baumwollbereich betrifft (Konsultationen, Festlegung von Positionen, Beratungen, Verhandlungen usw.), so stehen hierfür wie bereits erwähnt die WTO-Unterstützungsfazilität in Höhe von 10 Mio. EUR, die WPA-Unterstützungsfazilität in Höhe von 20 Mio. EUR und in Zukunft die Trade.Com-Fazilität in Höhe von 50 Mio. EUR zur Verfügung.

Im Hinblick auf eine umfassendere Entwicklungshilfe für Baumwolle können die bestehenden Mittel aus Nationalen und Regionalen Richtprogrammen im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) herangezogen werden. 2004 findet die Halbzeitüberprüfung der einzelnen AKP-Länderstrategien und der programmierten Zuweisungen statt. Für die betreffenden Länder bietet das eine gute Gelegenheit, in Partnerschaft mit der Europäischen Kommission die derzeitigen Finanzierungsprioritäten (im Rahmen der so genannten "A-Mittel") zu prüfen und gegebenenfalls baumwollbezogenen Themen wie Landwirtschaft und ländliche Entwicklung größere Priorität beizumessen und dabei zu berücksichtigen, dass für besonders leistungsfähige Länder die Mittel insgesamt aufgestockt werden. Reichen diese Mittel nicht aus, bestuende neben der Nutzung von FLEX eine weitere Möglichkeit darin, unter Bedingungen, die noch erörtert und vereinbart werden müssen, auf die zusätzliche Mittelzuweisungen für jedes Land für unvorhergesehene Fälle ("B-Mittel") zurückzugreifen.

Auf regionaler Ebene sehen die Regionalen Richtprogramme Zuweisungen für die regionale Integration und auch für den Handel als Schwerpunktsektoren vor, die zu Gunsten des Baumwollsektors genutzt werden können. Das könnte insbesondere in enger Koordinierung mit den entsprechenden Maßnahmen im Rahmen der WPA und natürlich mit den nationalen Maßnahmen geschehen. Die Kommission plant, die Bereitstellung zusätzlicher Mittel für die Baumwolle im Rahmen der so genannten "Intra-AKP-Kooperationsfazilität" vorzuschlagen.

Was das Problem der Preisschwankungen betrifft, so wird im Zuge der vorgesehenen Überprüfung der Bedingungen für die Anwendbarkeit des FLEX-Mechanismus zusätzliche Haushaltsunterstützung bereitgestellt, um den Ländern zu helfen, auf der Ebene des Staatshaushaltes mit den Konsequenzen plötzlicher Einbrüche der Exporterlöse fertig zu werden.

Ferner kann davon ausgegangen werden, dass die Mitgliedstaaten und andere Geber Beiträge leisten, die ebenfalls koordiniert werden.

Anhang: Fakten und Zahlen über den internationalen Baumwollhandel

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Quelle: Foreign Agriculture Service (FAS)-online

Bedeutung der Baumwolle für West- und Zentralafrika

* 2001-2002 produzierten West- und Zentralafrika 1,1 Mio. Tonnen Baumwolle (5,1 % der weltweiten Produktion) und exportierten mit 801 000 Tonnen 12,7% der weltweit gehandelten Baumwolle).

* Im Zeitraum 1998-1999 machte der Anteil der Baumwolle an den Gesamtausfuhren bei Mali 30 %, bei Benin 40 %, bei Tschad 33 % und bei Burkina-Faso 44 % aus.

EU-Markt

* 2001-2002 lag der Anteil der EU an der weltweiten Baumwollproduktion bei 2,6 % und die Ausfuhren der EU machten 4,7 % der weltweiten Baumwollexporte aus.

* Die EU ist Nettoeinführer und weltweit größter Importeur von Baumwolle. Ungefähr ein Drittel ihrer Einfuhren kamen 2002 aus West- und Zentralafrika.

* Zwischen 20 % und 80 % der Baumwollexporte von Mali, Benin, Burkina Faso und Tschad gehen in die EU.

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