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Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Die finanzierung von nichtmilitärischen krisenbewältigungsmassnahmen

/* KOM/2001/0647 endg. */
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52001DC0647

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Die finanzierung von nichtmilitärischen krisenbewältigungsmassnahmen /* KOM/2001/0647 endg. */


MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT DIE FINANZIERUNG VON NICHTMILITÄRISCHEN KRISENBEWÄLTIGUNGSMASSNAHMEN

1. Zusammenfassung

Die EU benötigt wirksamere und verlässlichere Verfahren zur schnellen Finanzierung von nichtmilitärischen Krisenbewältigungs maßnahmen, einschließlich Maßnahmen im Rahmen der GASP.

Die Finanzierung solcher Maßnahmen aus dem regulären Haushalt war in der Vergangenheit zu schwerfällig. Doch bietet der EG-Haushalt immer noch die beste Ausgangsbasis, nicht zuletzt weil sich in diesem Zusammenhang die Grundsätze der guten Regierungsführung und der Transparenz am besten verwirklichen und die Kohärenz der EU-Maßnahmen (auf GASP- und auf Gemeinschaftsebene) sicherstellen lassen. Wenn auf den regulären Haushalt zurückgegriffen werden soll, müssen allerdings die finanziellen Engpässe und die Verfahrens hindernisse überwunden werden.

* Zu den Finanzmitteln: Es könnte auf ein neues Flexibilitätsinstrument für nichtmilitärische Krisenmaßnahmen und auch für GASP-Maßnahmen sowie auf die Soforthilfereserve des Haushalts zurückgegriffen werden. Durch die Schaffung eines neuen Flexibilitätsinstruments könnten zusätzliche Mittel für außenpolitische Maßnahmen freigemacht und gleichzeitig der Gesamtrahmen der in Berlin festgelegten finanziellen Vorausschau eingehalten werden. Ähnlich würde der Rückgriff auf die Soforthilfereserve in besonders dringlichen Fällen die EU-Krisenbewältigung flexibler machen und mit mehr Mitteln ausstatten, während zugleich der Vorrang humanitärer Maßnahmen gewahrt bliebe.

* Zu den Verfahren: Die geltenden Finanzierungsmechanismen im Rahmen des Haushalts sind überprüfungs- und verbesserungsbedürftig. Das gilt gleichermaßen für die Finanzierungsverfahren der GASP und für die normalen Gemeinschafts instrumente. Für die Verwaltung des neuen Flexibilitätsinstruments muss ein transparentes und rasches Verfahren gefunden werden.

Eine Weiternutzung des EG-Haushalts für die meisten Krisenbewältigungsmaßnahmen würde die Option mitgliedstaatlicher Beiträge gemäß Artikel 28 Absatz 3 EU-Vertrag in Ausnahmefällen nicht ausschließen.

2. Einleitung

Von Anfang an war die Europäische Gemeinschaft über ihre auswärtige Politik in Aufgaben der Konfliktprävention und der Krisenbewältigung eingebunden. Die Verträge von Maastricht und Amsterdam führten neue Instrumente für politische/diplomatische und sicherheits politische/militärische Maßnahmen im Rahmen der GASP/ESVP ein. Parallel zu diesen Entwicklungen zeigte die internationale Erfahrung mit der Krisenbewältigung in den letzten zehn Jahren, dass sich die Art und die Größenordnung der Krisen, auf die die Europäische Union reagieren muss, gewandelt haben. Die Kombination beider Entwicklungen stellt die Kommission vor die doppelte Herausforderung,

* die Instrumente und die Verfahren der Gemeinschaft zu verbessern, um diese flexibler zu machen und besser an den Krisenreaktionsbedarf anzupassen und

* zu gewährleisten, dass sich die Gemeinschaftsinstrumente und die neuen Instrumente im Rahmen der GASP/ESVP koordiniert und kohärent entwickeln.

Die derzeitige Säulenstruktur der Europäischen Union bietet vielleicht nicht die optimale Architektur für ein wirklich umfassendes Konzept und die nächste Regierungskonferenz wird sich dieser Frage möglicherweise stellen müssen. Doch das ist eine Aufgabe der Zukunft. Unsere Aufgabe heute ist es, wirksame und aufeinander abgestimmte Mechanismen auf der Grundlage der bestehenden Verträge zu entwickeln. In den letzten paar Jahren lassen sich viele Beispiele für ein kohärentes und koordiniertes Zusammenwirken der EU-Instrumente im Rahmen der bestehenden Strukturen finden, kürzlich erst in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien.

Die Kommission beteiligt sich in vollem Umfang an den Bemühungen der Europäischen Union zum Aufbau einer allgemeinen Fähigkeit zur wirksamen Krisenbewältigung und Konfliktprävention. In einer Krise muss die Union in der Lage sein, schnell zu handeln. Es darf keine Verwirrung hinsichtlich der Aufgabenverteilung geben.

Im Hinblick auf die Verbesserung ihrer Fähigkeit, schnell und wirksam auf Krisen zu reagieren, hat die Kommission Mechanismen entwickelt, mit denen sich die Gemeinschafts instrumente schneller aktivieren lassen. Der kürzlich beschlossene Krisenreaktions mechanismus (KRM) ist hierfür ein Beispiel [1]. Er ermöglicht den schnellen Zugriff auf die erforderlichen Haushaltsmittel, indem er mit einer gesonderten Haushaltslinie im regulären Haushalt arbeitet. Ferner bemüht sich die Kommission darum, die Programme im Rahmen der Gemeinschaftsinstrumente so zu konzipieren, dass in Krisenfällen flexibel und schnell reagiert werden kann [2].

[1] Verordnung (EG) Nr. 381/2001 zur Schaffung eines Krisenreaktionsmechanismus, ABl. L 57 vom 27.2.2001, S. 5.

[2] Dies wird in der Mitteilung der Kommission zur Konfliktprävention KOM(2001) 211 endg. vertreten.

Militärische Aspekte von Kriseneinsätzen können nicht aus dem regulären Haushalt der Europäischen Gemeinschaften finanziert werden. Aus diesem Grund wurden neue Strukturen [3] im Ratssekretariat geschaffen und die Aufstellung von Ad-hoc-Regelungen für die Finanzierung von Einsätzen mit militärischer Beteiligung ist im Gange.

[3] Siehe die Schlussfolgerungen der Präsidentschaft bei der Tagung des Europäischen Rates in Nizza vom 7. bis 9. Dezember 2000, Anhang VI.

Artikel 28 EU-Vertrag sieht als allgemeine Regel vor, dass alle Ausgaben, die im Zusammenhang mit GASP-Maßnahmen in Krisensituationen entstehen, zu Lasten des regulären Haushalts gehen. Das hilft den Zusammenhalt und die Kontinuität der außenpolitischen Aktivitäten der Europäischen Union sichern. Der EU-Vertrag lässt jedoch auch die Möglichkeit einer Ausnahme von dieser Regel zu.

3. Nichtmilitärische Krisenbewältigung im Rahmen der GASP und der Gemeinschaftsinstrumente

Der Europäische Rechnungshof kam vor Kurzem in zwei Berichten über die GASP bzw. über die Europäische Agentur für Wiederaufbau im Kosovo zu sehr unterschiedlichen Bewertungen: Während die Agentur für ihre sorgfältige Arbeit und ihre Effizienz Lob erhält, wird die Verwaltung der GASP als schwerfällig und oft viel zu langsam beurteilt. Im Falle der GASP werden eine unzureichende Einbeziehung der Kommission in die Vorbereitungsphase von Maßnahmen sowohl Koordinierungsprobleme und andere Schwierigkeiten innerhalb der Kommission genannt. Neben anderen Empfehlungen wie der Forderung nach einer transparenteren Verwaltung der Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, fordert der Rechnungshof eine rechtzeitigere Beschlussfassung im Rat, wenn es um die Verlängerung bestehender Maßnahmen geht, und die Nutzung des Potenzials einer schnelleren Verwaltung in der Kommission.

Die Gemeinschaft verfügt über erhebliche Erfahrung mit Konfliktprävention, Krisenbewältigung und Krisenlösung. In Südafrika etwa unterstützte die Gemeinschaft unter dem Apartheitsregime aktiv Frontstaaten und NRO. Seit 1994 unterstützt sie den Übergang und hilft bei den Wahlen und den Bemühungen zum Aufbau der Institutionen. In Guatemala half die Gemeinschaft bei der Umsetzung des Friedensabkommens und trug zum Institutionenaufbau in entscheidenden Bereichen wie der Rechtsstaatlichkeit und der Polizei bei. In Osttimor unterstützt die Kommission die Verwaltung der UNTAET. In den Balkanstaaten schließlich leitet die Gemeinschaft eine der Säulen des UN-Mandats im Kosovo, die mit dem Wiederaufbau sowie der Unterstützung der lokalen Verwaltung und der Zivilgesellschaft betraut ist.

Der Europäische Rat von Feira legte vier Prioritäten für nichtmilitärische Krisenbewältigungsmaßnahmen fest: Polizei, Stärkung des Rechtsstaats, Katastrophenschutz und Stärkung der Zivilverwaltung. Diese Prioritäten sind Teil eines umfang reicheren Spektrums nichtmilitärischer Krisenbewältigungsmaßnahmen wie Handel, wirtschaftliche Anreize, humanitäre Einsätze, Sanierungsvorhaben und Institutionenaufbau, für die die Gemeinschaft eine eindeutige Zuständigkeit besitzt. Für viele Maßnahmen, die im Rahmen der vier in Feira benannten Prioritäten in Erwägung gezogen werden können, besitzt die Gemeinschaft sowohl die Zuständigkeit als auch wertvolles Fachwissen.

Vom Ziel und vom Inhalt eines geplanten Einsatzes ist die dazugehörige Rechtsgrundlage [4] und folglich auch die Finanzierungsquelle im Rahmen des Haushalts (Gemeinschaft oder Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik) abhängig. Inwieweit die Gemeinschaft für nichtmilitärische Krisenbewältigungsmaßnahmen der Europäischen Union zuständig ist, ist nicht immer klar erkennbar. Anhang I verdeutlicht, wo in einigen Fällen die Grenzen zwischen der ersten und der zweiten Säule liegen.

[4] Siehe die geltende Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, die vor Kurzem in der RechtssacheC-376/98 Deutschland vs. Europäisches Parlament und Rat [2000] Slg. I-8419 bestätigt wurde.

Unter Haushaltsgesichtspunkten fallen Krisenbewältigungsmaßnahmen unter drei mögliche Kategorien:

a) Maßnahmen im Rahmen eines Gemeinschaftsinstruments [5], die zu Lasten der entsprechenden Haushaltslinie der Gemeinschaft finanziert werden.

[5] Vgl. den nicht vollständigen Überblick über die möglichen Krisenbewältigungsmaßnahmen im Rahmen der ersten Säule (Gemeinschaftssäule) in Anhang I.

b) Maßnahmen im Rahmen der GASP ohne militärische oder verteidigungspolitische Bezüge [6], die zu Lasten der GASP-Haushaltslinie finanziert werden.

[6] GASP-Maßnahmen ohne militärische und verteidigungspolitische Bezüge sind beispielsweise strukturelle und langfristige Fragen wie Nichtverbreitung, Abrüstung, Sicherheitsüberwachung, Unterstützung der Sicherheit in Friedensprozessen und Stabilisierungsbemühungen, Projekte zur Terrorismusbekämpfung, politische Vermittlung und Aufgaben der Sonderbeauftragten der Europäischen Union sowie die damit zusammenhängenden vorbereitenden Sondierungsmissionen. Weitere Fortschritte der ESVP im Rahmen der GASP werden es der Europäischen Union am Ende möglich machen, militärische Einsätze durchzuführen und tragen auf diese Weise zu einer gesamten Krisenbewältigungskapazität bei. Die militärische Dimension der Krisenbewältigung ist nur ein Teil der gesamten GASP-Maßnahmen in Konflikt und Krisensituationen.

c) Maßnahmen im Rahmen der ESVP mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen, die nicht unter den Gemeinschaftshaushalt fallen.

Unter a) - Maßnahmen im Rahmen von Gemeinschaftsinstrumenten - können Maßnahmen fallen, die auf den ersten Blick wie GASP-Maßnahmen aussehen. Minenräumung, nichtmilitärische Soforthilfe, Hilfsmaßnahmen zum Katastrophenschutz, Menschenrechte, Institutionenaufbau, Wahlbeobachtung, Festigung der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit, Nahrungsmittelhilfe, Gewährleistung der Versorgung und der Sicherheit von Flüchtlingen, Sanierungsmaßnahmen, Wiederaufbau, Ausbau der Infrastruktur sowie Wirtschaftshilfe fallen beispielsweise unter die Gemeinschaftsinstrumente.

Im Hinblick auf b) - Maßnahmen im Rahmen der GASP ohne militärische oder verteidigungspolitische Bezüge - kommt das Haushaltsrecht der Gemeinschaft voll zur Geltung, wenn diese Maßnahmen zu Lasten des Haushalts gehen (was nach Artikel 28 EUV die Regel ist, wobei es außerdem ein Ausnahmeverfahren gibt, bei dem die Mitgliedstaaten die Kosten tragen). Der Rat beschließt über eine gemeinsame Aktion und die dafür bereitzustellenden Haushaltsmittel und die Kommission bindet sie, vergibt Aufträge und gibt das der Aktion zugewiesene Budget aus. Diese Ausgaben unterliegen der externen Kontrollen des Rechnungshofs, der Kontrolle des Europäischen Gerichtshofs im Hinblick auf die Rechtmäßigkeit der Haushaltsdurchführung und dem Entlastungsverfahren durch das Europäische Parlament. So wird bei den GASP-Maßnahmen für ein transparentes und demokratisch verantwortliches Verfahren gesorgt, wenngleich dieses Verfahren derzeit zugegebenermaßen zu schwerfällig ist.

Im Hinblick auf c) - Maßnahmen im Rahmen der ESVP mit militärischen oder verteidigungs politischen Bezügen - wurden die in den letzten zwei Jahren eingerichteten ständigen politischen und militärischen Strukturen so konzipiert, dass sich nichtmilitärische und militärische Aspekte gegenseitig verstärken. Einmal mehr richtet sich die Rechtsgrundlage und die Finanzierungsquelle einer geplanten Maßnahme nach deren Ziel und Inhalt und nicht danach, welches Organ sie durchführt. Bei einem künftigen Einsatz der Krisenreaktionskräfte oder anderen militärischen Aktionen ist die Lage klar: eine Finanzierung aus dem Gemeinschaftshaushalt, unter welchem Titel auch immer, ist ausgeschlossen. Jedoch kann sogar ein militärisches Organ Aufgaben der Krisenbewältigung im Rahmen der GASP übernehmen, ohne die Aktion automatisch zu einer militärischen werden zu lassen [7]. Das kann etwa bei bestimmten Überwachungs- oder Polizeimissionen der Fall sein.

[7] Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 über humanitäre Hilfe (ABl. L 16 vom, 2.7.1996, S.1) beispielsweise folgt dem Grundsatz, wonach Ziel und Inhalt einer geplanten Maßnahme die Rechtsgrundlage bestimmen. Mit diesem Gemeinschaftsinstrument ist die Finanzierung externen - auch militärischen - Personals für die Lagerung, den Transport, die Logistik und die Verteilung von humanitärer Hilfe möglich. Das besagte Gemeinschaftsinstrument ist außerdem eine der möglichen Finanzierungsquellen für Katastrophen schutzhilfe.

4. Verfahrens- und haushaltsmäßige Einschränkungen der Wirksamkeit von GASP-Maßnahmen

Die Verfahren im Zusammenhang mit den GASP-Maßnahmen innerhalb des Haushalts für Krisensituationen sind offensichtlich zu schwerfällig. Darüber hinaus stuenden im gegenwärtigen GASP-Haushalt nicht ausreichend Mittel zur Verfügung, wenn die Europäische Unon etwa beschließen würde, die EU-Überwachungsmissionen in den Balkanländern auszuweiten oder einen größeren Polizeieinsatz durchzuführen. Anders ausgedrückt, bedrohen sowohl verfahrens- als auch haushaltsmäßige Einschränkungen das Potenzial und die Glaubwürdigkeit der neuen globalen Rolle der Europäischen Union.

4.1 Überwindung der verfahrensmäßigen Einschränkungen

Wenn die GASP weiter zu Lasten des Haushalts finanziert werden soll, müssen unbedingt neue Verfahren entwickelt werden, die auf den besonderen Bedarf der Krisenbewältigung zugeschnitten sind, und so etwa die Geschwindigkeit und die Flexibilität der Ausgaben gesteigert werden. In der Praxis liegt die Umsetzung der GASP noch nicht auf der Höhe der politischen Erwartungen. Die Haushaltsregelungen sehen keinen Soforthilfemechanismus für die rasche Umsetzung von GASP-Maßnahmen vor. Dies steht im Gegensatz zur Situation in anderen Bereichen. Daher müssen die Bestimmungen über GASP und Krisenbewältigung in dem Vorschlag [8] für eine Neufassung der Haushaltsordnung, der am 30. Oktober von der Kommission verabschiedet wurde, von der Haushaltsbehörde genehmigt werden.

[8] Besonders interessant unter den vorgeschlagenen Bestimmungen sind folgende:

Die Kommission sorgt auch auf andere Weise für eine effizientere Verwaltung der Finanzoperationen. Sie ist im Begriff, den Entscheidungsprozess zu verkürzen [9]. Sie überträgt die Zuständigkeiten für die Finanzverwaltung ihren Delegationen im Ausland, die dadurch in die Lage versetzt werden schneller zu reagieren, wenn sie aufgefordert werden, eine GASP-Maßnahme umzusetzen. Außerdem hat die Kommission im Zuge der Reform ihrer Außenhilfe den Projektzyklus für auswärtige Hilfeprojekte unter das Dach einer einzigen Durchführungsstelle gebracht. Dies wird auch der GASP zugute kommen.

[9] Eine Ermächtigung eines Kommissionsmitglieds ist gemäß Artikel 13 der Geschäftsordnung der Kommission C(2000) 3614, ABl. L 308 vom 8.12.2000, S. 26 geplant.

4.2 Verbesserung der Flexibilität des Haushalts

In der Regel gehen die Ausgaben für nichtmilitärische Maßnahmen zur Krisenbewältigung im Rahmen der GASP zulasten des für die GASP bestimmten Haushalts [10]. In Ausnahmefällen kann der Rat einstimmig beschließen, dass die Mitgliedstaaten die Kosten tragen [11]. Ausgaben mit militärischen und verteidigungspolitischen Bezügen gehen immer zu Lasten der Mitgliedstaaten. Die Möglichkeit, dass operationelle Ausgaben zu Lasten der Mitgliedstaaten gehen, ist jedoch auf GASP-Maßnahmen beschränkt. Es ist weder rechtlich möglich, noch wäre es finanziell vernünftig, dass Ausgaben im Zusammenhang mit Gemeinschaftsinstrumenten von den Mitgliedstaaten getragen werden.

[10] Artikel 28 Absatz 3 Unterabsatz 1 EU-Vertrag.

[11] Siehe Anhang II über die geltenden Haushaltsbestimmungen.

Die haushaltsmäßigen Einschränkungen lassen sich lockern, indem entweder systematisch auf die Möglichkeit nach Artikel 28 EUV zurückgegriffen wird, um die Mitgliedstaaten finanziell in die Pflicht zu nehmen oder indem innerhalb des regulären Haushalts für mehr Flexibilität gesorgt wird. Die erste Option wird derzeit im Zusammenhang mit der Möglichkeit eines neuen Ad-hoc-Fonds im Rat erörtert. [12] Die zweite Option, bei der die Krisenausgaben im Rahmen der GASP innerhalb der bestehenden Haushaltsstrukturen verblieben, würde entweder eine bessere Ausnutzung der Haushaltsreserven beinhalten oder eventuell einen stärkeren Rückgriff auf das neie Flexibilitätsinstrument. Nach Auffassung der Kommission verdient die zweite Option ernsthaft Beachtung.

[12] Siehe das Ratsdokument über die Finanzierung von Krisenbewältigungsmaßnahmen 10716/01 vom 9.7.2001, das Ratsdokument über die Finanzierung GASP/ESVP 11910/01 vom 17.9.2001 und das Ratsdokument als Optionspapier über die Finanzierung von Maßnahmen mit militärischen oder verteidigungspolitischen Bezügen 13043/01 vom 19.10.2001.

Die Finanzierung nichtmilitärischer GASP-Maßnahmen durch einen neuen Ad-hoc-Fonds mag als attraktive Lösung erscheinen. Sie würde jedoch viele Fragen aufwerfen:

* Der EU-Vertrag schweigt zur Verwaltung und Kontrolle solcher Fonds. Wenn dessen Verwaltung nicht wie beim Europäischen Entwicklungsfonds der Kommission übertragen wird, hätten die Mitgliedstaaten parallel zum bestehenden Haushaltsapparat ein Organ zu schaffen und würden sich damit den jüngsten Empfehlungen des Rechnungshofs entgegenstellen, der auf größerer Transparenz bei der Finanzierung der GASP-Maßnahmen bestanden hat [13].

[13] Siehe Empfehlung Nr. 2 (Punkt 69) des Sonderberichts Nr. 13/2001 über die Verwaltung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), veröffentlicht auf der Internetseite des Rechnungshofs (http://www.eca.eu.int/EN/reports_opinions.htm).

* Der Trennlinien zwischen der ersten und der zweiten Säule würden schärfer gezogen und auf diese Weise drohen, den Zusammenhalt der außenpolitischen Aktivitäten der Europäischen Union zu untergraben.

* Ein neues Verwaltungsorgan müsste für alle Aspekte des Haushaltszyklus von der Aufstellung über die Durchführung, Rechnungslegung und Finanzkontrolle bis hin zu den möglichen Entlastungsverfahren zuständig sein. Angesichts des verglichen mit dem Gesamthaushalt der EU geringen Volumens der zu bewirtschaftenden Mittel könnten die zur Erfuellung dieser Aufgaben erforderlichen Verwaltungsstrukturen schwerlich kostenwirksam arbeiten.

* Die fehlende parlamentarische Kontrolle über diese Ausgaben würde schwere Bedenken hinsichtlich der Verantwortung und der Zuständigkeitsverteilung zwischen den beiden Armen der Haushaltsbehörde aufwerfen. Mit zwei Parallelstrukturen für die Finanzierung von Krisenmaßnahmen wäre es hart, einen politischen Dialog über Prioritäten zu führen.

* Ein Ad-hoc-Fonds außerhalb des regulären Haushalts könnte eher als Weg zur Umgehung des normalen Haushaltsverfahrens angesehen werden denn als Mittel, um die bestehenden Kriseninterventionsmechanismen und auch die GASP-Maßnahmen effizienter zu machen.

Insgesamt gesehen würde ein gesonderter Fonds wahrscheinlich politisch und finanziell statt zu engerem Zusammenhalt zu Ungereimtheiten führen.

Eine Änderung oder Einführung neuer Haushaltsmechanismen für die Finanzierung von Krisenmaßnahmen im Rahmen der GASP hingegen ließe sich ohne größere Veränderungen an der derzeitigen Haushaltsführungsstrukturen vollziehen und würde die GASP-Bestimmungen des Amsterdamer Vertrages berücksichtigen. Die GASP-Finanzierungs mechanismen innerhalb des Haushalts ließen sich optimieren und es bliebe die Möglichkeit, gemäß Artikel 28 Absatz 3 EU-Vertrag in Ausnahmefällen Beiträge von den Mitgliedstaaten zu erheben.

5. Die Schaffung eines neuen Haushaltsmechanismus für Krisenmaßnahmen

Die Mittelausstattung der Gemeinschaft und der GASP unterliegt der gegenwärtigen finanziellen Vorausschau, die bis 2006 läuft. Somit liegen die derzeit für Krisenbewältigung verfügbaren Mittel nicht auf der Höhe der sehr ehrgeizigen Zielvorgaben, die seit 1999 formuliert wurden und wären mit Sicherheit nicht ausreichend, um Krisenmaßnahmen wie die Ersetzung lokaler Polizeikräfte in Drittstaaten zu finanzieren. Wenngleich das sehr häufige Auftreten solcher Situationen nicht wahrscheinlich ist, muss überlegt werden, wie die Mittel verfügbar gemacht werden können, die nötig wären, um darauf zu reagieren.

Die logischste Lösung wäre die Einrichtung einer Reserve für Krisenbewältigung [14] außerhalb des Haushaltstitels für auswärtige Maßnahmen (Titel 4). Das entspräche der anderen Gangart, die vor Kurzem im Hinblick auf den Ehrgeiz und die Krisenbewältigungsfähigkeiten der EU, der Gemeinschaft und der GASP eingeschlagen wurde. Es könnte jedoch eine Änderung der Obergrenzen der finanziellen Vorausschau mit sich bringen.

[14] Ähnlich wie die bestehenden Reserven (Artikel 23 Buchstabe c) der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 6. Mai 1999 zwischen den Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens). Titel 6 der finanziellen Vorausschau sieht derzeit die Währungsreserve, die Reserve zur Sicherung von Darlehen an Drittländer und die Reserve für Soforthilfen vor.

Weil es sich dabei um einen heiklen Schritt handelt, wäre es ratsam, dasselbe Ziel eher dadurch zu erreichen, dass ein neues Flexibilitätsinstrument für nichtmilitärische Krisenbe wältigungsmaßnahmen, einschließlich GASP-Maßnahmen geschaffen wird und die Nutzung der derzeitigen Soforthilfereserve auf Krisenmaßnahmen im Rahmen der GASP ausgedehnt wird. Mit dem neuen Flexibilitätsinstrument wäre es möglich, auf unvorhergesehene und außergewöhnliche Umstände zu reagieren und gleichzeitig die Obergrenze des Titels 4 im Rahmen der in Berlin beschlossenen finanziellen Gesamtvorausschau einzuhalten. Zur Schaffung dieses neuen Instruments und um die Verfahren für seine Nutzung festzulegen, ist eine neue interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem Rat, dem Parlament und der Kommission erforderlich. Was die Soforthilfereserve betrifft, so erlauben nach Auffassung der Kommission die Bestimmungen über diese Reserve einen solchen erweiterten Rückgriff bereits, während zugleich der Vorrang humanitärer Maßnahmen [15] gewahrt bleibt. Im Jahr 2000 beispielsweise wurde die Reserve genutzt, um die Sonderhilfe für die Bundesrepublik Jugoslawien zu finanzieren und so die neue demokratische Regierung infolge der Gesellschaftskrise nach der Amtsenthebung von Milosevic zu festigen.

[15] Der Wortlaut der Interinstitutionellen Vereinbarung wird in Artikel 16 Absatz 1, letzter Satz der Verordnung (EG) Nr.2040/2000 des Rates vom 26. September 2000 betreffend die Haushaltsdisziplin, ABl. L 244, 29.9.2000, S.27 aufgegriffen, in dem es heißt: "Diese Reserve soll es ermöglichen, im Falle unvorhergesehener Ereignisse, die punktuelle Soforthilfen in Drittländern erfordern, kurzfristig Mittel, mit Vorrang für humanitäre Maßnahmen, bereitzustellen."

Für die Verwaltung bedeutet dies:

* Angesichts der Erfahrungen der Vergangenheit muss geprüft werden, wie bei dem neuen Flexibilitätsinstrument ein rascheres Beschlussverfahren gewährleistet werden kann, etwa durch eine beschleunigte Verabschiedung eines Berichtigungs- und Nachtrags haushaltsplans. Ebenso sollte geprüft werden, wie sich andere Durchführungsverfahren vereinfachen und beschleunigen lassen, darunter auch die Flexibilitätsbestimmungen in den entsprechenden Verordnungen, der Abschluss von Abkommen usw.

* Die Inanspruchnahme der Mittel aus der Soforthilfereserve würde den gegenwärtigen Regeln folgen und einen Vorschlag zur Mittelumschichtung erfordern, der von der Haushaltsbehörde zu genehmigen wäre.

Dieser auf den bestehenden Haushaltsrahmen und die geltenden Haushaltsbestimmungen aufbauende Konzept bietet drei Vorteile: Erstens werden die nötigen Mittel nur dann von den Mitgliedstaaten abgerufen, wenn auf die Reserve zurückgegriffen wird. Zweitens ist kein neuer Finanzierungsschlüssel erforderlich. Und drittens lässt sich der Verwaltungsüberbau durch den Rückgriff auf die bestehenden Haushaltsführungsstrukturen auf ein Mindestmaß begrenzen.

SCHLUSSFOLGERUNG

Die Europäische Union muss in ihre neue Rolle als globaler Akteur in Krisensituationen hineinwachsen und sich dazu die erforderlichen Mittel geben. Das lässt sich im Rahmen der bestehenden Haushaltsstrukturen erreichen.

Die Instrumente der Gemeinschaft und die der GASP ergänzen sich gegenseitig. Sich können einander jedoch nicht ersetzen. Der Großteil der nichtmilitärischen Krisenbewältigung lässt sich unter Rückgriff auf die Gemeinschaftsinstrumente erledigen.

Die Idee eines parallelen Haushaltsverfahrens außerhalb der bestehenden Strukturen erscheint oberflächlich betrachtet attraktiv, doch könnte sie zu Doppelarbeit, geringerer Verwaltungs effizienz, mangelnder Haushaltstransparenz und Ungereimtheiten in der gesamten Haushaltsführung der EU führen.

Durch Nutzung der bestehenden Strukturen, um sowohl im Rahmen der Gemeinschafts- als auch der GASP-Instrumente möglichst umfangreiche Mittel zur Verfügung zu stellen, und durch eine Verbesserung der operationellen Wirksamkeit dieser Mechanismen wäre die Europäische Union für den Ausbau ihrer Rolle bei der Konfliktprävention und der Krisenbewältigung besser gerüstet. Dieses Konzept würde außerdem die wiederholt vom Europäischen Rat hervorgehobenen engen Zusammenhänge zwischen kurzfristigen Krisenbewältigungsmaßnahmen und langfristiger Konfliktprävention widerspiegeln.

ANHANG I

Gemeinschaftsinstrumente für nichtmilitärische Krisenbewältigung

1. Die Gemeinschaftsinstrumente reichen vom Handel und wirtschaftlichen Anreizen über humanitäre Interventionen bis zum Aufbau von Institutionen. Der durch die Verordnung (EG) Nr. 381/2001, ABl. L 57 vom 27.2.2001, S. 5 eingeführte Krisenreaktionsmechanis mus (KRM) baut auf die bestehenden Gemeinschafts instrumente auf und ist schnell und flexibel genug, um (mit Ausnahme der humanitären Instrumente, für die es besondere Soforthilfeverfahren gibt) alle etwaigen Gemeinschaftsinstrumente in Anspruch zu nehmen, die in einer Krise eingesetzt werden sollen. Liegt eine Notlage vor, ermächtigt der KRM die Kommission, unabhängig vom geografischen Geltungsbereich der zugrundeliegenden Verordnung alle etwaigen Krisenbewältigungsmaßnahmen im Rahmen der Instrumente zu ergreifen, die in den Anhängen des KRM aufgeführt sind (siehe Erwägungsgrund 4 und Artikel 4 und 9 der genannten Verordnung (EG) Nr. 381/2001). Zu seiner Umsetzung sieht der KRM die Formulierung von Rahmenabkommen mit den Mitgliedstaaten vor, in denen u.a. die Verfahren für den Einsatz von Zivilpersonal aus den Mitgliedstaaten bei Krisenbewältigungs maßnahmen vereinbart werden soll. Ferner sollen Ausschreibungen an Organisationen des privaten und des öffentlichen Sektors ergehen, um die bestehenden Expertendatenbanken in der Kommission zu vervollständigen. Außerdem sollen Rahmenabkommen mit anderen internationalen Organisationen vorbereitet werden.

2. Nachstehend sind einige besondere Zuständigkeitsbereiche der Gemeinschaft genannt:

* Katastrophenschutz

Die Festlegung eines konkreten Ziels im Bereich des Katastrophenschutzes zur Krisenbewältigung durch die Schlussfolgerungen von Feira bzw. Göteborg hat Zweifel hinsichtlich der Verfahren und der Reichweite dieser Maßnahmen hervorgerufen. Es sollte jedoch daran erinnert werden, dass die Gemeinschaft eine innerhalb wie außerhalb der EU etablierte Kompetenz im Bereich des Katastrophenschutzes besitzt.

- Innerhalb der EU leitet sich diese Kompetenz von den Gemeinschafts mechanismen zur Erleichterung der verstärkten Zusammenarbeit bei der Katastrophenschutzhilfe ab, die die Koordinierung der Mittel der Mitgliedstaaten und die Finanzierung von Bewertungsmissionen vorsieht;

- Außerhalb der EU leitet sich diese Kompetenz aus zwei Quellen ab: dem Katastrophenschutzmechanismus (der gleichermaßen für Maßnahmen innerhalb und außerhalb der EU gilt) und Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 1257/96 (ABl. L 163 vom 2.7.1996, S. 1).

* Polizeimaßnahmen

Im Polizeibereich verfügt die Gemeinschaft über gesicherte Kompetenzen und Expertise bei der Ausbildung, der Unterstützung lokaler Polizeikräfte und dem Aufbau lokaler Kapazitäten. Polizeimissionen können zahlreiche Funktionen erfuellen. Sind Reform und Umstrukturierung das Oberziel, besitzt die Gemeinschaft klare Kompetenzen wie die Beispiele Guatemala, Südafrika, Algerien und kürzlich die ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien gezeigt haben. Auch aus diesem Grund hat die Kommission im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 2666/2000 (CARDS-Verordnung), ABl. L 206 vom 7.12.2000, S. 1, bedeutende Beträge für Teile des Politikbereichs Justiz und Inneres in den Balkanländern bereitgestellt.

* Sondierungsmissionen

An Sondierungsmissionen ist in vielen Fällen eine Kombination verschiedener Experten aus den Mitgliedstaaten wie etwa Ingenieure oder Gerichtssachverständige beteiligt. Darüber hinaus müssen Sondierungsmissionen innerhalb eines sehr kurzen Zeitrahmens stattfinden können.

Diese Besonderheiten von Sondierungsmissionen verlangen nach speziellen Modalitäten: Die Kommission kann den KRM in Anspruch nehmen, um Sondierungsmissionen durchzuführen. Die Kommission ist im Begriff, im Rahmen des KRM eine solche Vorkehrung zu treffen und legt in den mit den Mitgliedstaaten zu schließenden Rahmenabkommen die Verfahren für die Bereitstellung von Experten fest.

* Nichtmilitärische Überwachungsmissionen

Die Kommission hat regelmäßig Wahl- und Menschenrechtsbeobachter eingesetzt und dabei voll mit den Mitgliedstaaten und anderen internationalen Organisationen zusammengearbeitet.

Nichtmilitärische Überwachungsmissionen können durch verschiedene Instrumente finanziert werden, darunter etwa die geografisch ausgerichteten Instrumente, die Menschenrechts- und Demokratisierungsverordnungen (Verordnung (EG) Nr. 975/1999, ABl. L 120 vom 8.5.1999, S. 1 und Verordnung (EG) Nr. 976/1999, ABl. L 120 vom 8.5.1999, S. 8) und der KRM. Fallweise wird ermittelt, welcher Mechanismus zur Finanzierung nichtmilitärischer Überwachungsmissionen der beste ist.

* Ausbildung

Um die Mitgliedstaaten bei der Erfuellung der Planziele von Feira zu unterstützen, leitet die Kommission mit den Mitgliedstaaten die erste Phase eines Ausbildungspilotprogramms für an nichtmilitärischen Krisenbewältigungs maßnahmen beteiligtes Personal ein.

Dieses Programm soll in der zweiten Phase zu einer Übereinkunft mit den Mitgliedstaaten über echte Ausbildungsmodule führen, die von den mitgliedstaat lichen Institutionen durchzuführen sind. In den Jahren 2001-2002 wird das Projekt aus den Haushaltsmitteln finanziert, die für die Menschenrechts- und Demokratisierungsverordnungen veranschlagt sind. In der zweiten Phase ab 2003 benötigt das Ausbildungsprogramm zu seiner Finanzierung eigene Haushaltsmittel.

3. Weitere Beispiele für Maßnahmen im Rahmen der Gemeinschaftsinstrumente sind dem Anhang des KRM zu entnehmen, der die geografisch ausgerichteten Verordnungen und Beschlüsse und die sektorspezifischen Verordnungen und Beschlüsse (Nahrungsmittelhilfe, Wiederaufbau, NRO usw.) auflistet.

ANHANG II

FINANZIERUNG VON Krisenbewältigungsmassnahmen

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