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Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union Halbjährliche Aktualisierung - (1. Halbjahr 2001)

/* KOM/2001/0278 endg. */
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52001DC0278

Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament - Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union Halbjährliche Aktualisierung - (1. Halbjahr 2001) /* KOM/2001/0278 endg. */


MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DEN RAT UND DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT - Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines "Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" in der Europäischen Union Halbjährliche Aktualisierung - (1. Halbjahr 2001)

INHALTSVERZEICHNIS

1. Sachverhalt

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

2.4. Steuerung der Migrationsströme

3. Ein echter europäischer Rechtsraum

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

4.2. Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung

4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

5. Fragen betreffend die Binnengrenzen, die Aussengrenzen und die Visapolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstandes

6. Unionsbürgerschaft

7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

8. Stärkeres außenpolitisches Handeln

9. Weitere Initiativen

1. Sachverhalt

Auf seiner Tagung in Tampere vom 15. und 16. Oktober 1999 beauftragte der Europäische Rat die Kommission, einen Vorschlag für einen Anzeigemechanismus vorzulegen, der eine Übersicht über die Fortschritte bei der Umsetzung der für die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts erforderlichen Maßnahmen und die Einhaltung der durch den Vertrag von Amsterdam, den Wiener Aktionsplan und die Schlussfolgerungen von Tampere gesetzten Fristen ermöglicht. Im März 2000 unterbreitete die Kommission eine an den Rat und an das Europäische Parlament gerichtete Mitteilung mit dem Titel "Anzeiger der Fortschritte bei der Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union" (KOM(2000)167 vom 24. März 2000). Am 29. Mai 2000 legte sie eine konsolidierte Fassung vor, in die eine Reihe von Präzisierungen aufgenommen wurden, die einige Mitgliedstaaten während der Ratstagung vom 27. März 2000 oder zu einem späteren Zeitpunkt vorgenommen hatten.

Die erste halbjährliche Aktualisierung des Anzeigers wurde im November 2000 unter französischem Vorsitz vorgelegt (KOM(2000)782 vom 30.11.2000). Damit kam die Kommission ihrer Verpflichtung nach, den Anzeiger alle sechs Monate, das heißt einmal während jedes Vorsitzes zu aktualisieren. Wie bei der Ausgabe vom November 2000 wurden bei dieser halbjährlichen Aktualisierung die Form oder die Ziele des Anwendungsbereichs nicht geändert.

Diese Ausgabe vom Mai 2001 wurde allerdings um ein neues Kapitel erweitert, das einige Initiativen der Mitgliedstaaten aufgreift, die mit den Schlussfolgerungen von Tampere und dem Wiener Aktionsplan im Zusammenhang stehen.

Die wichtigsten Veränderungen sind in der Rubrik "Aktueller Stand" festzustellen. Diese Rubrik stellt das "bewegliche" Ziel dar, das in den Schlussfolgerungen von Tampere für alle Organe und die Mitgliedstaaten festgelegt wurde, um die Fortschritte auf dem Weg zum Ziel - die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union - kontrollieren zu können.

Die vorliegende Fassung des Anzeigers in ihrer strukturell unveränderten Form leitet die Überlegungen ein, die die Institutionen bis zum Europäischen Rat von Laeken im Dezember 2001 begleiten müssen, wenn gemäß den Schlussfolgerungen von Tampere, die auch der Europäische Rat von Stockholm im März 2001 wieder aufgegriffen hat, die Fortschritte auf dem Weg zur Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts in der Europäischen Union zu bewerten sind.

Seit der letzten Aktualisierung vom letzten November 2000 haben die Organe ihre Arbeit fortgesetzt. Die Kommission hat u.a. Vorschläge für Rechtsvorschriften und/oder Mitteilungen zur einheitlichen Visagestaltung, zur Festlegung von Mindestnormen zur Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten, zum Status der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, zur gegenseitigen Anerkennung von Entscheidungen über die elterliche Verantwortung, zur Reform der Gemeinschaftsinstrumente im Bereich Aufenthalts- und Bleiberecht, zur verstärkten Sicherheit der Informationsgesellschaft und zu den gemeinsamen Definitionen, Tatbestandsmerkmalen und Sanktionen im internationalen Drogenhandel vorgelegt. Einige Mitgliedstaaten haben ihrerseits Initiativen eingebracht, die zur Zeit dem Rat vorliegen.

Das Europäische Parlament hat seinerseits seine Stellungnahmen zu den verschiedenen Vorschlägen für Rechtsakte abgegeben, die ihm vorgelegt worden waren, und hat nicht gezögert, eine ablehnende Stellungnahme abzugeben, wenn es der Ansicht war, dass der Inhalt den angestrebten politischen Orientierungen nicht oder nur teilweise entsprach.

Unter den angenommenen Instrumenten oder den Instrumenten, die voraussichtlich unter dem schwedischen Vorsitz erlassen werden, ist beispielsweise der Rahmenbeschluss über die Stellung des Opfers, die Einrichtung der vorläufigen Stelle Eurojust, die im Dezember 2001 durch die endgültige Stelle ersetzt werden dürfte, der vorübergehende Schutz, das europäische justizielle Netz für Zivilsachen und das Netz zur Verhinderung der Kriminalität zu nennen.

Unsere Bestandsaufnahme weist bereits einige Verzögerungen sowie das Fehlen konkreter, sichtbarer Maßnahmen in bestimmten Bereichen aus. Außerdem ist festzustellen, dass für mehrere Maßnahmen im Wiener Aktionsplan und den Schlussfolgerungen von Tampere als zeitliche Vorgabe April 2001 festgelegt worden war, dieser Zeitplan aber nicht eingehalten wurde. Dies betrifft beispielsweise bestimmte Instrumente im Bereich Asyl, die Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität wie Korruption, Drogenhandel und Cyber-Kriminalität. Die Ratifizierung der Auslieferungsübereinkommen und die Einführung des Rechtshilfeübereinkommens sowie andere Maßnahmen im Zusammenhang mit der Rechtshilfe weisen Verzögerungen auf.

Wir tragen alle einen Teil der Verantwortung; sicher hat die Kommission einige Vorschläge verglichen mit ihren ursprünglichen Vorstellungen verspätet vorgelegt. Diese Verzögerungen betreffen die Revision des Übereinkommens von Rom über die außervertragliche Haftung, den Vorschlag zu den gemeinsamen Definitionen, Tatbestandsmerkmalen und Sanktionen im internationalen Drogenhandel oder den Vorschlag betreffend die Revision des Dubliner Übereinkommens. Auf jeden Fall wird die Kommission vor dem Sommer alle Vorschläge vorlegen können, die die Definition einer Asyl- und Migrationspolitik im Einklang mit den in Tampere vereinbarten Grundsätzen betreffen. Was den Rat anbetrifft, so konnte er u.a. keine Einigung über den Vorschlag der Kommission zur Familienzusammenführung erzielen und zahlreiche Übereinkommen wurden noch nicht von allen 15 Mitgliedstaaten ratifiziert.

Und dies, obwohl - wie oben erklärt wurde - die Arbeit ununterbrochen fortgesetzt wurde. Einige Bemühungen, die sich bisweilen auf punktuelle Maßnahmen bezogen, führten nur zu sehr teilweisen Fortschritten. Es wird erwartet, dass der Europäische Rat von Laeken nicht nur die erzielten Fortschritte bewertet, sondern sich auch den Maßnahmen zuwendet, die nicht getroffen wurden.

Der Anzeiger zeigt auch Fälle auf, in denen die geplanten Maßnahmen nicht wie erwartet konkretisiert wurden; dies gilt unter anderem für die Bekämpfung des Steuerbetrugs und die Instrumente zur Ergänzung der Bekämpfung der Geldwäsche.

Infolgedessen scheint es erforderlich, einerseits gründlichere Überlegungen über die Rangfolge der Prioritäten sowie andererseits darüber anzustellen, wie die Ziele innerhalb der gesteckten Fristen am wirksamsten zu erreichen sind, um den erforderlichen Impuls für die Beschleunigung der Arbeiten in den Bereichen zu geben, in denen die größte Verzögerung festzustellen ist.

2. Eine gemeinsame Asyl- und Migrationspolitik der EU

Für die Bereiche Asyl und Migration, die trotz unterschiedlicher Merkmale eng miteinander verbunden sind, muss eine gemeinsame europäische Politik entwickelt werden, die folgende Elemente umfasst:

2.1. Partnerschaft mit Herkunftsländern

Ein umfassendes Migrationskonzept, das Fragen der Politik, Menschenrechte und Entwicklung in den Herkunfts- und Transitländern und -regionen mit dem Ziel der Förderung einer gemeinsamen Entwicklung auf der Grundlage einer Partnerschaft mit diesen Ländern und Regionen behandelt, wird entwickelt.

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2.2. Ein gemeinsames europäisches Asylsystem

Das Ziel ist die Sicherstellung der uneingeschränkten und allumfassenden Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention, um zu gewährleisten, dass niemand dorthin zurückgeschickt wird, wo er Verfolgung ausgesetzt ist, d.h. Beibehaltung des Grundsatzes der Nichtzurückweisung.

Langfristig muss ein gemeinsames Asylverfahren und ein unionsweit geltender einheitlicher Status für die Asylgewährung eingeführt werden.

Die Sekundärmigration von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten muss eingeschränkt werden.

Die Bemühungen mit dem Ziel einer Einigung über eine vorübergehende Schutzregelung für Vertriebene auf der Grundlage der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten werden intensiviert.

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2.3. Gerechte Behandlung von Drittstaatsangehörigen

Die Bedingungen für die Aufnahme und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen werden auf der Grundlage einer gemeinsamen Bewertung der wirtschaftlichen und demographischen Entwicklungen innerhalb der Union sowie der Lage in den Herkunftsländern angenähert.

Eine Integrationspolitik sollte darauf abzielen, Drittstaatsangehörigen, die sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten aufhalten - insbesondere, wenn es sich um einen langfristigen Aufenthalt handelt -, EU-Bürgern vergleichbare Rechte und Pflichten zuzuerkennen, sowie Nichtdiskriminierung und die Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit zu fördern.

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2.4. Steuerung der Migrationsströme

Verbesserte Steuerung der Migrationsströme in allen Phasen über enge Zusammenarbeit mit Herkunfts- und Transitländern.

Verstärkte Bekämpfung der illegalen Einwanderung durch Maßnahmen gegen kriminelle Netze und zur Sicherstellung der Rechte der Opfer.

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3. Ein echter europäischer Rechtsraum

Ziel ist, den Bürgern in der gesamten Union eine gemeinsame Vorstellung dessen zu vermitteln, was Recht ist. Recht muss als Erleichterung des täglichen Lebens der Menschen gesehen und es muss gewährleistet werden, dass die Personen, die Freiheit und Sicherheit des Einzelnen und der Gesellschaft gefährden, zur Rechenschaft gezogen werden. Dies setzt einen besseren Zugang zum Recht und eine uneingeschränkte justizielle Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten voraus.

3.1. Besserer Zugang zum Recht in Europa

Ein echter Raum des Rechts muss sicherstellen, dass sich Einzelpersonen und Unternehmen in jedem Mitgliedstaat ebenso einfach wie in ihrem eigenen an Gerichte und Behörden wenden können und nicht durch komplexe rechtliche und administrative Systeme in den Mitgliedstaaten an der Wahrnehmung ihrer Rechte gehindert oder abgehalten werden.

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3.2. Gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen

Ein echter Rechtsraum muss Einzelpersonen und Wirtschaftsteilnehmern Rechtssicherheit verschaffen. Deshalb sollten Urteile und Entscheidungen unionsweit anerkannt und durchgesetzt werden.

Eine verbesserte gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und Urteile sowie die notwendige Annäherung der Rechtsvorschriften würden die Zusammenarbeit zwischen den Behörden und den Schutz der Rechte des Einzelnen durch die Justiz erleichtern. Dafür sollte der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung zum Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit sowohl in Zivil- als auch in Strafsachen innerhalb der Europäischen Union werden.

Im Bereich des Zivilrechts:

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Im Bereich des Strafrechts:

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3.3. Größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts

Für eine reibungslose justizielle Zusammenarbeit und für einen verbesserten Zugang zum Recht muss eine stärkere Vereinbarkeit und eine größere Konvergenz der Rechtssysteme erreicht werden.

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4. Unionsweite Kriminalitätsbekämpfung

Eine ausgewogene Entwicklung unionsweiter Maßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung, einschließlich schwerer organisierter und grenzüberschreitender Kriminalität, sollte unter gleichzeitigem Schutz der Freiheit und der gesetzlich verbürgten Rechte der Einzelperson wie auch der Wirtschaftsteilnehmer erreicht werden.

In diesem Zusammenhang wird besondere Aufmerksamkeit auf die Strategie der EU für den Beginn des neuen Milleniums für die Verhütung und Kontrolle des organisierten Verbrechens gelenkt. Einige ergänzende Maßnahmen, die über die Schlussfolgerungen von Tampere hinausgehen und sich nach den Empfehlungen in dieser Strategie als erforderlich erweisen, sind in dieses Kapitel eingeführt worden.

4.1. Kriminalitätsverhütung auf Ebene der Union

Jede wirksame Politik der Bekämpfung aller Erscheinungsformen der Kriminalität, des organisierten oder sonstigen Verbrechens, muss auch multidisziplinäre vorbeugende Maßnahmen einschließen.

Einbeziehung der Aspekte der Kriminalitätsverhütung in Maßnahmen und Programme gegen die Kriminalität auf der Ebene der Union und der Mitgliedstaaten.

Die Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Einrichtungen zur Kriminalitätsverhütung sollte gefördert, prioritäre Bereiche sollten identifiziert werden.

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4.2. Intensivierung der Zusammenarbeit bei der Kriminalitätsbekämpfung

Ein wirklicher Raum des Rechts darf Kriminellen keine Möglichkeit lassen, die Unterschiede in den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten auszunutzen.

Um den Bürgern ein höheres Maß an Schutz zu sichern, bedarf es einer intensiveren Zusammenarbeit der zuständigen Behörden bei der Anwendung der bestehenden Rechtsvorschriften. Die größtmögliche Wirkung dürfte sich aus einer Zusammenarbeit der einzelstaatlichen Stellen bei der Ermittlung in grenzübergreifenden Rechtssachen ergeben.

Der Vertrag von Amsterdam hat Europol weitere Kompetenzen übertragen und somit dessen grundlegende und zentrale Rolle bei der Erleichterung der europäischen Zusammenarbeit im Hinblick auf die Verhütung und Bekämpfung der organisierten Kriminalität anerkannt.

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4.3. Bekämpfung bestimmter Formen der Kriminalität

In bezug auf das nationale Strafrecht sollten sich die Anstrengungen zur Vereinbarung gemeinsamer Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen zunächst auf eine begrenzte Anzahl von besonders wichtigen Bereichen konzentrieren. Der Schutz der Freiheit und der Rechte der Bürger und Wirtschaftsakteure setzt eine Einigung über gemeinsame Definitionen, Tatbestandsmerkmale und Sanktionen im Zusammenhang mit schwerer organisierter grenzüberschreitender Kriminalität voraus.

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4.4. Sondermaßnahmen zur Bekämpfung der Geldwäsche

Geldwäsche ist das Herzstück der organisierten Kriminalität. Wo auch immer sie vorkommt, sollte sie ausgemerzt werden. Es müssen konkrete Schritte unternommen werden, damit die Erträge aus Straftaten ermittelt, eingefroren, beschlagnahmt und eingezogen werden.

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5. Fragen betreffend die Binnengrenzen, die Aussengrenzen und die Visapolitik, Umsetzung von Artikel 62 EG-Vertrag sowie des Schengen-Besitzstandes

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6. Unionsbürgerschaft

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7. Zusammenarbeit bei der Drogenbekämpfung

Drogen stellen eine Bedrohung der Gesellschaft und des einzelnen dar. Die damit zusammenhängenden Probleme müssen umfassend, multidisziplinär und integriert angegangen werden. Die Europäische Strategie zur Drogenbekämpfung für den Zeitraum 2000 - 2004 wird nach Ablauf der ersten Hälfte und nach abgeschlossener Durchführung mit Hilfe der Europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogensucht (EBDD) und Europol bewertet werden.

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8. Stärkeres außenpolitisches Handeln

Die Europäische Union weist darauf hin, dass alle der Union zur Verfügung stehenden Zuständigkeiten und Instrumente, insbesondere im Außenbereich, in integrierter und konsequenter Weise für die Schaffung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts genutzt werden müssen. Die Anliegen in den Bereichen Justiz und Inneres müssen in die Festlegung und Durchführung anderer Politiken und Aktivitäten der Union einbezogen werden.

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9. Weitere Initiativen

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