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MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa - eine neue Zollpolitik

/* KOM/97/0188 ENDG */

OJ C 176, 10.6.1997, p. 3–34 (ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)
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51997DC0188

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa - eine neue Zollpolitik /* KOM/97/0188 ENDG */

Amtsblatt Nr. C 176 vom 10/06/1997 S. 0003


MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Aktionsplan für das Versandverfahren in Europa - eine neue Zollpolitik (97/C 176/03) KOM(97) 188 endg.

(Von der Kommission vorgelegt am 30. April 1997)

1. Das Versandverfahren - ein wichtiges Instrument für den Handel und die Wirtschaftliche Integration des Europäischen Kontinents

1.1. Das Versandverfahren ist eine wichtige Komponente des Gefüges der Europäischen Gemeinschaft und ein wesentlicher Bestandteil der Wirtschaftsstrategie europäischer Unternehmen. Durch die zeitweilige Nichterhebung der üblichen Einfuhrzölle und -abgaben ermöglicht es eine sehr flexible Warenbeförderung und die Abfertigung in der Nähe des Bestimmungsortes sowohl innerhalb der Union durch das gemeinschaftliche Versandverfahren als auch bei dem Handel mit EFTA- und Visegrad-Ländern im Rahmen des gemeinsamen Versandverfahrens und mit den derzeit 59 Unterzeichnerstaaten des TIR-Übereinkommens.

1.2. Die Integration der mittel- und osteuropäischen Staaten in das gemeinsame Versandverfahren ist ein Kernelement der Heranführungsstrategie, die auf der Grundlage der europäischen Assoziierungsabkommen und des Weißbuchs der Kommission durchgeführt wird. Für vier Länder der Visegrad-Gruppe ist diese Integration bereits Realität geworden, die ihnen durch die direkte Einbindung in die vorgesehene Reform einen konkreten Rahmen für ihre Vorbereitung auf den Beitritt zur Europäischen Union bietet. Doch auch die anderen Kandidaten, die an dem gemeinsamen Versandverfahren teilnehmen wollen, werden bestrebt sein, sich unter den bestmöglichen Voraussetzungen in das System integrieren zu können. Dies kann nur ein reformiertes und EDV-gestütztes Versandverfahren gewährleisten.

1.3. In den Ländern des gemeinsamen Versandverfahrens werden jährlich ungefähr 18 Millionen Versandscheine sowie 1 Million (von insgesamt rund 2 bis 3 Millionen in allen Vertragsparteien des TIR-Übereinkommens verwendeten) Carnets TIR ausgestellt, mit denen umfangreiche Warenmengen von erheblichem Wert transportiert werden, wodurch entsprechende Abgaben und Zölle in Höhe von mehreren Milliarden ECU auf dem Spiel stehen. Unter diesen Umständen müssen diese Verfahren nicht nur auf die Anforderungen des modernen Handels abgestimmt, sondern grundlegend reformiert werden, um ihre Betrugsanfälligkeit zu vermindern.

1.4. Die während der letzten Jahre im Rahmen der Versandverfahren begangenen Vergehen hatten erhebliche Einnahmeverluste für die Haushalte der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft zur Folge. Aufgrund solcher Betrugsfälle gelangen unverzollte und unkontrollierte Waren auf den europäischen Markt, die die Wettbewerbsfähigkeit unserer Unternehmen und die Gesundheit und Sicherheit unserer Bürger gefährden.

1.5. Diese Krise des Versandverfahrens, auf die bereits 1995 und 1996 in drei Mitteilungen von der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat sowie 1994 in dem Bericht des Rechnungshofes über das Versandverfahren hingewiesen wurde, ist auch von dem Parlament und seinem mit dem Versandverfahren befaßten Untersuchungsausschuß bestätigt worden. Dieser Ausschuß hat maßgeblich dazu beigetragen, sowohl dem Verwaltungspersonal als auch den Anwendern beider Verfahren die Dringlichkeit einer tiefgreifenden Reform bewußt zu machen, die einerseits durch die Gewährleistung wirtschaftlicher Vorteile und der Sicherheit der Verfahren und andererseits durch effizientere Schutzmechanismen zur Wahrung der Interessen der Betroffenen die Zukunft des Versandverfahrens sichern würde.

1.6. Mit dieser Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament, die sich auch an alle Beteiligten und Verantwortlichen des Versandverfahrens richtet, will die Kommission die von ihr angestrebte tiefgreifende, ehrgeizige und realistische Reform des Versandverfahrens in die Tat umsetzen. Der beigefügte Aktionsplan für das Versandverfahren wird als Grundlage und konstante Orientierungshilfe für die Vorschläge und die entsprechenden Initiativen der Kommission in diesem Bereich dienen.

1.7. Die Annahme dieses Aktionsplans erfolgte unmittelbar nachdem der vom Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments verfaßte und am 19. Februar 1997 genehmigte Bericht über das Versandverfahren auf der Plenartagung des Europäischen Parlaments vom 12. März 1997 vorgelegt wurde (1). In seiner Empfehlung vom 13. März 1997 hat das Europäische Parlament die Kommission, den Rat und die Mitgliedstaaten aufgefordert, für die Umsetzung der Schlußfolgerungen des Untersuchungsberichts zu sorgen. Die Arbeiten des Untersuchungsausschusses und seine Schlußfolgerungen waren der Kommission bei der Festlegung ihrer eigenen Leitlinien von besonderem Nutzen und trugen maßgeblich dazu bei, daß dieser naturgemäß sehr verwaltungstechnische Plan die erforderliche politische Dimension erhält und in den Gesamtkontext der Zollpolitik der Union und der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet eingebettet wird.

1.8. Daher stellt die Reform der Versandverfahren in Europa einen vorrangigen Aktionsbereich des Programms Zoll 2000 für das Zollwesen in der Gemeinschaft (2) dar, das sich zunächst mit der Notwendigkeit einer immer intensiveren Abstimmung zwischen den europäischen Zollverwaltungen befaßt, die dadurch letztendlich wie eine einheitliche europäische Zollverwaltung zusammenarbeiten sollen, und anschließend einige Instrumente für die Verwirklichung dieses Ziels vorschlägt. Mit der Annahme der Entscheidung "Zoll 2000" im Dezember letzten Jahres haben das Parlament und der Rat hervorgehoben, daß der Binnenmarkt und die europäischen Bürger auf eine dynamische und wirksame Zollpolitik angewiesen sind, die die Entwicklung der internationalen Handelsbeziehungen erleichtert, dabei jedoch in jeder Hinsicht einen hohen Sicherheitsstandard an der Außengrenze gewährleistet.

1.9. Die Reform des Versandverfahrens ist nur ein - besonders dringend reformbedürftiger - Bereich eines globalen Konzepts der Kommission, mit dem die Festlegung und Umsetzung gemeinsamer Politiken für die Anwendung der Rechtsvorschriften im Bereich Zölle und indirekte Steuern und die Bekämpfung des Zoll- und Steuerbetrugs gewährleistet werden soll. Auf Gemeinschaftsebene führt dieses zielstrebige Vorgehen nicht nur zur Umsetzung des bereits erwähnten Programms "Zoll 2000" sondern auch zur Vorlage weiterer Vorschläge für die Programme "Zoll 2000 2. Teil", das die Informatisierung des Versandverfahrens betrifft, und "Fiscalis" für die Intensivierung der Zusammenarbeit im Bereich der indirekten Steuern sowie zur Einsetzung einer "Hochrangigen Arbeitsgruppe" aus Vertretern der Zoll- und Steuerverwaltungen der Mitgliedstaaten, die unter dem Vorsitz der Kommission über Maßnahmen zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Tabak und Alkohol beraten.

2. Eine entschiedene Vorgehensweise zum Schutz der betrugsanfälligen Zollverfahren

2.1. Die drastische Zunahme des Handels insbesondere mit den mittel- und osteuropäischen Staaten und der damit verbundene Arbeitsdruck hatten zur Folge, daß die Betrüger schnell erkannten, welchen Nutzen sie aus den Schwachstellen eines Zollverfahrens ziehen können, dessen unzureichende materielle Ausstattung keine angemessene Betrugsvorbeugung und Kontrollen mehr zuließ.

2.2. Die internationalen Verbrecherorganisationen haben daher die Anfälligkeit der Versandverfahren genutzt, um mit hohen Abgaben belegte Erzeugnisse, insbesondere Zigaretten und Alkohol, in großen Mengen illegal einzuführen.

2.3. Die dadurch für die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft entstandenen Einnahmeverluste wurden von der Kommission auf der Basis der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Betrugsfälle (3), die direkt oder indirekt das Versandverfahren betreffen, auf ungefähr 1,27 Milliarden ECU während der letzten sieben Jahre (1990-1996) geschätzt, wovon 485 Millionen ECU auf die Eigenmittel und 784 Millionen auf nationale Abgaben entfallen. 1996 belief sich der durch die ermittelten Betrugsfälle entstandene Verlust bei den Eigenmitteln auf 78 Millionen und bei den nationalen Abgaben auf 216 Millionen, hauptsächlich durch den illegalen Handel mit Zigaretten. Diese Erhöhung des Gesamtverlusts auf 294 Millionen gegenüber 225 Millionen im Jahr 1995 zeigt, wie besorgniserregend die Lage weiterhin ist. Die Eigenmittelverluste durch Betrugsfälle im Versandverfahren entsprechen jedoch nur 17 % aller Einnahmeverluste (448 Millionen ECU), die insgesamt durch die im Rahmen der gegenseitigen Amtshilfe 1996 ermittelten Betrugsfälle entstanden sind. Aufgrund der Höhe der im Versandverfahren hinterzogenen Verbrauchssteuern ist ihr Anteil an dem Gesamtbetrag der zu entrichtenden Abgaben und Steuern (773 Millionen ECU) im Jahr 1996 allein bei den Zigaretten auf 38 % angestiegen. Der Verlust durch entgangene Abgaben und Steuern, einschließlich der unentdeckt gebliebenen Betrugsfälle, ist in Wirklichkeit sicherlich noch wesentlich höher.

2.4. Die Betrugsfälle führen nicht nur zu Einnahmeausfällen bei den Haushaltsmitteln der Gemeinschaft, sondern auch zu Schäden der Wirtschaft und sogar des Gesundheitsschutzes, da sie nicht nur direkt oder indirekt den ordnungsgemäßen Ablauf der von redlichen Beteiligten durchgeführten Verfahren und die durch das Versandverfahren ermöglichten Erleichterungen beeinträchtigen, sondern auch den Schwarzmarkt fördern, dadurch den legalen Handel durch unlauteren Wettbewerb schädigen und die Gesundheit und Sicherheit der Verbraucher gefährden. Der große Verlierer dieser Machenschaften ist der europäische Bürger in seiner Eigenschaft als Hersteller, Händler, Verbraucher und Steuerzahler. Denn die auf den Betrug im Versandverfahren zurückzuführenden Einnahmeverluste müssen auf nationaler Ebene oder auf Gemeinschaftsebene ausgeglichen werden. Der Verzicht auf wirkungsvolle Maßnahmen und auf Investitionen in die Betrugsbekämpfung wäre daher schon allein aus haushaltspolitischen Erwägungen, aber auch im Hinblick auf die Bekämpfung des organisierten Verbrechens, äußerst kurzsichtig.

2.5. Die Kommission hat aufgrund ihrer eigenen Feststellungen und denen des Rechnungshofes in ihrer Mitteilung vom 29. März 1995 "Betrugsfälle im Rahmen von Versandverfahren, in Betracht gezogene Lösungen und Zukunftsaussichten" (4) Initiativen zur Bewältigung der Krise vorgeschlagen.

2.6. Anschließend hat sie mit der Zustimmung der Mitgliedstaaten mehrere kurzfristige Maßnahmen beschlossen, um die finanziellen und wirtschaftlichen Interessen der Gemeinschaft gegen diese Bedrohung zu schützen, und ein ehrgeiziges Projekt zur Informatisierung des Versandverfahrens entwickelt. Ihre Mitteilung vom 3. April 1996 "Aktion der Kommission zur Bekämpfung von Betrug bei Versandverfahren" (5) enthält einerseits einen Zeitplan für die Annahme dieser Maßnahmen, deren künftige Anwendung zwischenzeitlich in den meisten Fällen bereits beschlossen wurde, und andererseits den nachdrücklichen Hinweis auf die Notwendigkeit einer umfassenden Reform der Regelungen und der (Voraussetzungen für die) praktischen Durchführung des Verfahrens.

2.7. Die Kommission hat in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen staatlichen und privaten Akteuren eine gründliche Analyse der Gesamtsituation und der Schwachstellen des Versandverfahrens vorgenommen, um bei größtmöglicher Transparenz Leitlinien für eine globale Reform festzulegen. Diese Analyse wurde in einem Zwischenbericht ihrer Dienststellen zusammengefaßt und der Mitteilung vom 9. Oktober 1996 (6) als Anlage beigefügt.

2.8. Die vorliegende Mitteilung und der darin vorgestellte Aktionsplan sind das Ergebnis dieser Analyse und der umfassenden Beratung mit allen Akteuren des Versandverfahrens, die zur Festlegung der Leitlinien der Reform durchgeführt wurde. Der Höhepunkt dieser Vorbereitungen war die Konferenz "Euro Transit" im Februar 1997. Durch diesen Prozeß konnte geklärt werden, welche Erwartungen die Beteiligten und die Zollbehörden damit verbinden, die mit den spezifischen Schwachstellen des Versandverfahrens selbst, aber auch den gravierenden Mängeln des allgemeinen Systems und der Strukturen innerhalb des Zollsystems, das den Rahmen und die Mittel für die ordnungsgemäße Abwicklung der Verfahren zur Verfügung stehen sollte, konfrontiert sind.

3. Die Schwachstellen des Systems

Die Versandverfahren weisen derzeit eine Reihe von Schwachstellen auf, die von allen Beteiligten gleichermaßen bemängelt werden:

- Nichteinhaltung der geltenden Regeln und Auflagen seitens der Beteiligten oder der Zollbehörden, nicht nur aufgrund von Schwierigkeiten bei der Auslegung von Rechtsvorschriften und fehlender Ressourcen, sondern aufgrund mangelnder Bereitschaft, sich aktiv einzusetzen und die für eine effiziente Arbeitsweise erforderlichen Mittel bereitzustellen.

- Fehlen einer einheitlichen Handlungsweise und mangelnde Abstimmung der zahlreichen Zollbehörden und Dienststellen und eine unzureichende Nutzung der vorhandenen Kooperationsmöglichkeiten; diese strukturellen Schwachstellen beschränken sich nicht auf das Versandverfahren.

- Fehlende Klarheit und Kohärenz: Die verschiedenen Verfahren unterliegen jeweils anderen Rechtsvorschriften und Entscheidungsverfahren und bilden eine paradoxe Kombination aus Komplexität und Starrheit, die dazu führt, daß

- die Vorschriften und Verfahren aufgrund ihrer mangelnden Anpassungsfähigkeit ihrer vorrangigen Aufgabe - der Gewährleistung einer zügigen, sicheren und flexiblen Durchführung der zahlreichen und sehr unterschiedlichen Versandverfahren - nicht gerecht werden;

- das vorhandene Datenmaterial nicht ausreichend genutzt wird und keine vollständigen und zuverlässigen Informationen über den tatsächlichen wirtschaftlichen und verwaltungstechnischen Aufwand/Auswirkungen des Versandverfahrens und über die einzelnen Vorgänge selbst vorliegen: solange solche Informationen nicht zur Verfügung stehen oder nicht ausgewertet werden, ist eine adäquate und leistungsfähige Verwaltung der Verfahren sowie jede Art von Betrugsverhütung anhand von Risikoanalysen und zielgerichteten Kontrollen unmöglich.

4. Die Passivseite des Versandverfahrens: Die Schuldenlast

4.1. Die Schwachstellen des Versandverfahrens und die sich daraus ergebenden verschiedenartigen Funktionsmängel führten zu einer Zunahme der Betrugsfälle, die wiederum einen Anstieg der Steuer- und Zollschulden - insbesondere zu Lasten der Hauptverpflichteten - zur Folge hatten. Der Gesamtbetrag der noch ausstehenden Schulden - der jedoch keineswegs dem durch die Betrugsfälle entgangenen Gesamtbetrag entspricht - konnte von der Kommission anhand der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Zahlen auf ungefähr 2 Milliarden ECU geschätzt werden, von denen ein Fünftel auf die traditionellen Eigenmittel der Gemeinschaft (Zölle, . . .) und vier Fünftel auf die nationalen Abgaben (MwSt., Verbrauchssteuer . . .) entfallen.

4.2. Die Schuldner haben angesichts der enormen Höhe dieser durch Betrugsfälle verursachten Schulden um Schulderlaß oder zumindest um einen Zahlungsaufschub gebeten.

4.3. Der mit dem Versandverfahren befaßte Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments hat die Kommission in seiner Empfehlung Nr. 27 aufgefordert, "die Abschreibung ausstehender geschuldeter Beträge, die als Ergebnis schlechter Verwaltung betrachtet werden können", vorzusehen und in der Zwischenzeit "einen Aufschub anhängiger Rückzahlungsforderungen zu vereinbaren, die aus der Zeit vor Einführung der 100%igen Bürgschaft für sensible Güter datieren".

4.4. Was die Frage der Steuerschuld anbetrifft, so sind hierfür die jeweiligen Staaten, denen diese Abgaben geschuldet werden, zuständig. Sie müssen unter Berücksichtigung ihrer nationalen Rechtsvorschriften über die Anträge auf Erlaß oder Stundung entscheiden, damit diese mit der steuerlichen Gleichbehandlung der Beteiligten, der Neutralität der MwSt. und der Bemessungsgrundlage für die vom MwSt.-Aufkommen abzuführenden Eigenmittel in Einklang stehen.

4.5. Für den Teil der Zollschulden, der auf die "traditionellen Eigenmittel" entfällt, sehen die Rechtsvorschriften der Gemeinschaft nicht die Möglichkeit der Gewährung eines Zahlungserlasses oder eines Zahlungsaufschubs vor. Eine solche Ausnahme würde grundlegende Änderungen, insbesondere eine Entscheidung auf institutioneller Ebene über das System der Eigenmittel, erfordern und scheint auch aufgrund der negativen wirtschaftlichen und finanziellen Auswirkungen nicht zweckdienlich. Sie würde der damit indirekt angestrebten Gleichbehandlung sogar entgegenwirken, da sie der Vielfältigkeit der Umstände und individuellen Verhaltensweisen nicht gerecht wird.

4.6. Aus diesem Grund sollten die Zollschulden nach Ansicht der Kommission nicht generell erlassen werden. Die Vorschriften des Zollkodex der Gemeinschaft lassen jedoch Ausnahmen in bestimmten Einzelfällen zu, wenn besondere Umstände vorliegen, die nicht auf betrügerische Absicht oder offensichtliche Fahrlässigkeit der Beteiligten zurückzuführen sind, über die nach entsprechenden nationalen Verfahren oder gegebenenfalls auf Gemeinschaftsebene entschieden wird. Bei der Anwendung dieser Regeln sollte berücksichtigt werden, daß die Vorschriften für das Versandverfahren nicht vorrangig auf die Risikominderung für den Hauptverpflichteten abzielen. Daher stellt eine mangelhafte Verwaltung des Verfahrens nicht notwendigerweise einen "Umstand" im Sinne der erwähnten Vorschriften dar. Der Zollkodex der Gemeinschaft gestattet den Zollverwaltungen ebenfalls die Gewährung eines Zahlungsaufschubs oder von Zahlungserleichterungen.

4.7. Es ist daher die Aufgabe dieser Zollverwaltungen, vor allem bei den Zahlungsfristen verstärkt die Möglichkeiten zu nutzen, die ihnen die nationalen und gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften bieten, um der besonderen Lage des jeweiligen Schuldners von Fall zu Fall Rechnung zu tragen.

5. Die Leitlinien des Aktionsplans

5.1. Das Gerüst für den Aktionsplan bilden einige wesentliche Kriterien, die zu erfuellen sind, um den Mängeln des Versandverfahrens Abhilfe zu schaffen: Das Verfahren muß

- einfach und kohärent sein und problemlos von den Beteiligten und den Zollbeamten verstanden und angewendet werden können,

- nach modernen Methoden und Verfahren der Zusammenarbeit verwaltet werden, unter Einsatz der Informatisierung und der elektronischen Datenübertragung,

- an die Vielfalt der Verfahren und Sachlagen angepaßt werden,

- ein System für eine koordinierte Betrugsprävention und einen gezielten Schutz der Interessen aller Beteiligten umfassen,

- gewährleisten, daß für die Verwaltung und Evaluierung Informationen zur Verfügung stehen und auch genutzt werden, sowohl auf allgemeiner Ebene als auch bei der praktischen Durchführung.

5.2. Zur Verwirklichung dieser Ziele muß nicht nur im Rahmen des Versandverfahrens sondern im gesamten Zollbereich eine Reihe von Initiativen eingeleitet werden. Diese Maßnahmen und Aktionen erstrecken sich sowohl auf die innergemeinschaftlichen Zollverfahren (interner Bereich) als auch auf Verfahren, die über die Gemeinschaftsgrenze hinaus reichen (externer Bereich). Die Kernbereiche dieser Initiativen werden in den folgenden Punkten dieser Mitteilung erläutert und bilden natürlich den Hauptteil des beigefügten Aktionsplans.

6. Verstärkung der Organisation und der Zusammenarbeit im Bereich des Zolls

6.1. Da eine einheitliche Zollpolitik im Grunde auch einen einheitlichen Zolldienst voraussetzt, sollten die 15 Zollverwaltungen - wie es auch im Rahmen des Programms "Zoll 2000" für die Zollpolitik in der Gemeinschaft vorgesehen und von dem Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments gefordert wird - so effizient zusammenarbeiten wie eine einzige Verwaltung. Die Kommission wird die optimale Durchführung des Programms "Zoll 2000" - insbesondere im Bereich des Versandverfahrens - anhand eines Aktionsplans steuern, in dem alle Maßnahmen, die während der fünfjährigen Laufzeit zu ergreifen sind, zusammengefaßt werden. Dieser Plan wird jährlich vom Ausschuß für Zollpolitik gemeinsam mit den Generalzolldirektoren der Mitgliedstaaten und der Kommission überprüft. Der Plan für das Versandverfahren ist also nur ein Teilbereich des Gesamtplans für die effizientere Gestaltung des Zollsystems.

6.2. Zwar ist es im Grunde nicht die Aufgabe der Kommission, sich in die Organisation der eigenen Verwaltungsstrukturen der Mitgliedstaaten einzumischen und die Zuständigkeiten und Befugnisse ihrer Beamten festzulegen, doch sowohl die Union als auch die Mitgliedstaaten haben ein äußerst vitales Interesse daran, Betrug und organisierte Kriminalität durch geeignete und koordinierte Gegenmaßnahmen zu bekämpfen.

6.3. Zusätzlich zu den beträchtlichen Anstrengungen, die für die Betrugsvorbeugung unternommen werden müssen, setzt eine wirksame Abschreckung vom Mißbrauch der Versandverfahren die Entwicklung einer konsequenten Strafverfolgung voraus. Diese sollte hauptsächlich der Zuständigkeit der Zolldienste unterliegen, die bei dem Kampf gegen die Wirtschafts- und Finanzkriminalität großen Stils von der Kommission durch spezifische und gezielte Maßnahmen unterstützt werden und mit den Polizei- und Gerichtsbehörden zusammenarbeiten.

6.4. Außerdem ist eine einheitliche Strafverfolgungspolitik auf Unionsebene unerläßlich, um die Beweisführung zu erleichtern, koordinierte Ermittlungen zu ermöglichen, gravierende Fälle - insbesondere wenn Verbrecherorganisationen daran beteiligt sind - vor ein Strafgericht zu bringen und die Verantwortlichen wirksam und angemessen zu bestrafen, um damit eine abschreckende Wirkung zu erzielen. Die Kommission muß gemäß der Aufgabe, die ihr in Artikel 209A des EG-Vertrags übertragen wird, dafür Informationen und Unterstützung bieten, die Koordinierung übernehmen und Anregungen geben.

6.5. Dies setzt natürlich voraus, daß das Übereinkommen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (7) und die dazugehörigen Zusatzprotokolle über die Bekämpfung von Bestechungshandlungen, an denen nationale oder Gemeinschaftsbeamte beteiligt sind und die justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen (8) von den Mitgliedstaaten ratifiziert werden. Diese Politik der Betrugsbekämpfung soll auf europäischer Ebene die Schaffung eines angemessenen rechtlichen Rahmens für den Schutz der finanziellen Interessen Europas ermöglichen.

6.6. Kurzfristig müssen die Verfahren für die Ermittlung, den Austausch und die Auswertung von Informationen durch die Anwendung der neuen Rechtsinstrumente verstärkt werden, die in Form von folgenden Verordnungen zur Verfügung stehen: Verordnung (EG) Nr. 515/97 des Rates vom 13. März 1997 über die gegenseitige Amtshilfe zwischen Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten und die Zusammenarbeit dieser Behörden mit der Kommission im Hinblick auf die ordnungsgemäße Anwendung der Zoll- und der Agrarregelung (9), Verordnung (EURATOM, EG) Nr. 2185/96 des Rates vom 11. November 1996 betreffend Kontrollen und Überprüfungen vor Ort durch die Kommission zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften vor Betrug und anderen Unregelmäßigkeiten (10) und die Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (11), die entsprechende Sanktionen auf Gemeinschaftsebene vorsieht, die bei Verstößen gegen das Gemeinschaftsrecht zu ergreifen sind. Ein weiteres Instrument wird durch das Übereinkommen über den Einsatz der Informationstechnologie im Zollbereich (12) bereitgestellt, das im Hinblick auf eine härtere Bestrafung schwerer Vergehen im Rahmen des Versandverfahrens ratifiziert werden sollte.

6.7. Damit dürfte der Union ein ausreichendes Basisinstrumentarium für den Informationsaustausch, die justitielle Zusammenarbeit, die Beweisführung in Strafsachen, die Ahndung und die Bekämpfung von Vergehen durch die nationale Rechtsprechung zur Verfügung stehen. Dabei ist die Mitwirkung der Kommission unerläßlich, insbesondere um den Anforderungen und dem Zweck der Versandverfahren gerecht zu werden, die nicht nur innerhalb der Gemeinschaft sondern auch im Handel mit Drittländern angewandt werden. Diese Maßnahmen dürften eine effiziente Ahndung und Bekämpfung der Betrugsfälle im Versandverfahren ermöglichen, die als kriminelle Handlungen einzustufen und entsprechend zu bestrafen sind.

6.8. In diesem Zusammenhang sollte die Existenz verschiedener Rechtsgrundlagen und Interventionsmodalitäten für die zollpolitische und justitielle Zusammenarbeit im EU-Vertrag nicht zu einer Einschränkung des Handlungsspielraums der Union bei ihrem Vorgehen gegen Kriminelle führen.

7. Ein einheitliches System für ganz Europa

7.1. Die Anwendung von drei verschiedenen Verfahren - gemeinschaftliches, gemeinsames und TIR - in Europa wird aufgrund des wachsenden Handelsvolumens und der zunehmenden wirtschaftlichen und politischen Integration zwischen der Union und ihren europäischen Partnern in immer stärkerem Maß mit Effizienz- und Sicherheitsproblemen verbunden und daher immer schwerer zu verwalten sein. Sowohl die Vereinfachung der Verwaltung als auch der Erfolg des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens wird weitgehend von einer stärkeren Vereinheitlichung des gemeinschaftlichen und gemeinsamen Versandverfahrens abhängen, die letztendlich sogar ihre Verschmelzung zu einem einzigen Verfahren bewirken könnte. Die Kommission wird entsprechende konkrete Vorschläge vorlegen.

7.2. Des weiteren müssen die Beziehungen zu unseren derzeitigen Partnern im Rahmen des gemeinsamen Versandverfahrens auf der Grundlage einer noch intensiveren Zusammenarbeit und des umfassenden Einsatzes des gesamten künftig verfügbaren Instrumentariums der gegenseitigen Amtshilfe neu strukturiert werden. Außerdem werden nach der Reform und der Informatisierung des Versandverfahrens nur solche Länder in das System aufgenommen, die nachweislich umfassend über die Anwendung des Verfahrens informiert sind.

8. Besondere Maßnahmen für die Verwaltung und die Kontrolle des Versandverfahrens

Die Aufstellung dieser Maßnahmen, die in dem beigefügten Aktionsplan detailliert erläutert werden und mit entsprechenden Hinweisen auf die Empfehlungen des Europäischen Parlaments versehen sind, entspricht dem logischen Aufbau der einzelnen Elemente, aus denen sich das Versandverfahren zusammensetzt oder die mit ihm in Verbindung stehen. Sie beziehen sich daher auf folgende Komponenten:

- Die Rahmenbedingungen müssen auf der Grundlage des wiedergewonnenen Vertrauens ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den für die Beteiligten vorgesehenen Erleichterungen und/oder Auflagen einerseits und den tatsächlich mit ihren Beförderungen verbundenen Risiken andererseits gewährleisten.

- Die Abwicklung des Versandverfahrens, bei der jeder Akteur eine bestimmte Rolle und Verantwortung zu übernehmen hat, wodurch die Zollverwaltungen verpflichtet sind, das ihnen zur Verfügung stehende Instrumentarium der administrativen Zusammenarbeit vollständig auszuschöpfen und weiterzuentwickeln.

- Die Betrugsprävention und -ahndung und die Koordinierung der Kontrolle setzen effizientere Sicherheitsmaßnahmen, ein gemeinsames Risikomanagement mit zielgerichteten Kontrollen und die Einführung entsprechender Instrumente auf Gemeinschaftsebene zur Ermittlung von Betrugsfällen und Unregelmäßigkeiten sowie die Entwicklung und den Aufbau eines angemessenen rechtlichen Rahmens für die Strafverfolgung gemäß Punkt 7 dieser Mitteilung voraus.

- Die ordnungsgemäße finanzielle Abwicklung des Versandverfahrens erfordert sowohl eine der Zuverlässigkeit und der Risikohöhe angemessene Sicherheitsleistung als auch wirksame Mechanismen für die Einforderung einer möglichen Zollschuld, vorrangig bei den für die Entstehung der Zoll- und Steuerschuld verantwortlichen Personen.

- Die einheitliche Anwendung der Vorschriften muß durch die Entwicklung praktischer Instrumente für die Ausbildung der Zollbediensteten und die Umsetzung der Vorschriften und Kontrollen, aber auch durch eine wirksame Überprüfung der Anwendung der Regelung und die Festlegung eines Sanktionssystems sichergestellt werden.

- Eine wirksame Erfolgskontrolle und die ständige Evaluierung der Versandverfahren und ihrer Reform.

9. Der Erfolg der Reform hängt von der Mitwirkung der Akteure des Versandverfahrens ab

9.1. Die Kommission will mit ihrem Aktionsplan die Voraussetzungen für eine kohärente Reform des Versandverfahrens und den Bezugsrahmen für die Ausübung ihres vertraglich festgelegten Initiativrechts schaffen.

9.2. Der Aktionsplan wird nicht die Erwartungen aller Akteure vollständig erfuellen können und natürlich noch Gegenstand von Diskussionen und Verhandlungen sein, bevor ein entsprechender Beschluß gefaßt wird.

9.3. Die an dieser Beschlußfassung auf EU-Ebene beteiligten oder durch die einschlägigen Übereinkommen eingesetzten Organe werden nach dem im Aktionsplan festgelegten Zeitplan um eine klare Stellungnahme zu den Vorschlägen der Kommission, der damit verbundenen Kompetenzaufteilung und der erforderlichen Mittel gebeten.

9.4. Nach der Beschlußfassung muß jeder einzelne im Rahmen seines Aufgabenbereichs die Durchführung der beschlossenen Maßnahmen loyal und im gemeinsamen Interesse mit Nachdruck unterstützen.

9.5. Jeder Mitgliedstaat oder Partnerstaat des Übereinkommens muß sich auf politischer Ebene verpflichten, die erforderlichen Mittel für eine effiziente Anwendung der mit ihrer Beteiligung beschlossenen Maßnahmen bereitzustellen.

9.6. Die Beteiligten als die eigentlichen "Anwender" des Versandverfahrens haben Anspruch auf ein Produkt und eine Dienstleistung von guter Qualität, sie müssen jedoch ebenfalls ihren Teil der Verantwortung bei seiner Nutzung tragen. Sie müssen daher im Rahmen der Reform einerseits zu einer ordnungsgemäßen Abwicklung des Verfahrens durch die Übernahme einer klar abgegrenzten Verantwortung vor der Inanspruchnahme des Verfahrens verpflichtet werden, und andererseits auf entsprechende Strukturen zurückgreifen können, die ihnen die Möglichkeit zur Stellungnahme und zu einer Mitwirkung an der ständigen Evaluierung des Leistungsniveaus dieses Systems bieten. Bei der Ausarbeitung von Vorschlägen müssen ferner deren Auswirkungen auf die Unternehmen, insbesondere kleine und mittlere Unternehmen, berücksichtigt werden.

9.7. Wie bereits erwähnt, will die Kommission auch auf Gemeinschaftsebene ihre institutionelle Aufgabe wahrnehmen und auf der Grundlage der unentbehrlichen Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten die Kontrolle und Evaluierung der Anwendung des Verfahrens übernehmen sowie gegebenenfalls ihre vertraglich festgelegten Befugnisse einsetzen, um die Einhaltung der Rechtsvorschriften zu gewährleisten. Sie wird darüber hinaus gemeinsam mit den Partnerstaaten die Modalitäten für eine gemeinsame Überwachung der ordnungsgemäßen Anwendung der Übereinkommen festsetzen.

9.8. Der Zollverwaltung und der Kommission stuende damit ein Instrument zur Beurteilung der Zweckmäßigkeit und der Wirksamkeit der Maßnahmen zur Verfügung. Darüber hinaus könnte dieses Instrument genutzt werden, um den Rechnungshof und den Haushaltsausschuß des Europäischen Parlaments, auf der Grundlage der Empfehlungen seines Untersuchungsausschusses für das Versandverfahren, an den Maßnahmen zur Überwachung der Reform und zur Kontrolle ihrer Umsetzung zu beteiligen. Die Kommission wird dem Ausschuß für Haushaltskontrolle regelmäßig über die Fortschritte der Reform des Versandverfahrens Bericht erstatten.

10. Ein zukunftsorientiertes System und ein Umfeld im ständigen Wandel

10.1. Die Reform des Versandverfahrens erfolgt in einem Umfeld, das einem ständigen Wandel unterliegt. Der Binnenmarkt und seine finanzielle Dimension, die Revision der Verträge am Ende der Regierungskonferenz, die bevorstehende Erweiterung der Europäischen Union, die Entwicklung der Handelsströme innerhalb der Gemeinschaft und mit Drittländern sowie die anhaltende Tendenz zu einer Verringerung der tarifären und nichttarifären Handelshemmnisse sind Elemente, die bei der Vorbereitung des Versandverfahrens auf die Zukunft, über die eigentliche Reform selbst hinaus, in angemessenem Umfang berücksichtigt werden müssen, damit gewährleistet ist, daß diese Verfahren auf ihr Umfeld abgestimmt sind.

10.2. Die Reform des Versandverfahrens kann also nur dann in vollem Umfang wirksam werden, wenn sie sich auf die wesentlichen Grundsätze der im Rahmen des Programms "Zoll 2000" festgelegten Zollpolitik innerhalb der Gemeinschaft stützt, so daß sie einerseits zur Vollendung des Binnenmarktes beiträgt und andererseits in die Außenbeziehungen der Gemeinschaft, insbesondere zu den anderen europäischen Ländern, integriert werden kann (13).

10.3. Auch die Weiterentwicklung der indirekten Steuern im Rahmen des Binnenmarktes ist zu berücksichtigen - einerseits um die Kohärenz der für die Warenbeförderung geltenden Zoll- und Steuerregelung auf gemeinschaftlicher und nichtgemeinschaftlicher Ebene zu gewährleisten und andererseits um die Auswirkungen dieser Entwicklung auf das Anmeldeverhalten der Beteiligten, aber auch auf das Entstehen neuer krimineller Vereinigungen vorhersehen zu können.

10.4. Was die Verbrauchssteuern anbetrifft, so sind für das System des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs bestimmte Zielsetzungen (Steuerkontrolle und Überwachung der hochsteuerbaren Waren) und Modalitäten (Begleitdokumente, Sicherheitsleistung . . .) und bedauerlicherweise auch bestimmte Betrugsarten maßgeblich, die denen des Versandverfahrens stark ähneln. Daher könnten die bei der Anwendung beider Systeme und der Durchführung ihrer Reform gewonnenen Erfahrungen ausgetauscht werden, insbesondere, wenn sie die Wirksamkeit der Verfahren und der Betrugsprävention betreffen, auch wenn eine solche Maßnahme nicht einfach von einem System auf das andere übertragen werden kann. Die Kommission hat bereits gemeinsam mit den Mitgliedstaaten im Rahmen einer hochrangigen Arbeitsgruppe eine neue Struktur für ein solches globales Konzept der Betrugsbekämpfung ausgearbeitet, das für so empfindliche Waren wie Tabak und Alkohol geeignet ist.

10.5. Die Einführung der Besteuerung am Ursprungsort im Rahmen des Mehrwertsteuersystems, wie in dem Dokument der Kommission über "ein gemeinsames Mehrwertsteuersystem" (14) beschrieben, setzt den Verzicht auf jegliche Zuordnung der Warenbeförderungen im innergemeinschaftlichen Warenverkehr voraus. Daher stellt sich nun die Frage, ab welchem Zeitpunkt Handelsgeschäfte mit eingeführten Waren - die derzeit im Versandverfahren befördert werden - der Mehrwertsteuer unterliegen. Die Antwort darauf muß zwei gegensätzlichen Aspekten gerecht werden: Es muß eine rasche Abfertigung der Waren an den Außengrenzen gewährleistet werden und zwar sowohl für Waren, die an der Grenze in den zollrechtlich freien Verkehr übergeführt werden, als auch für Waren, die im Versandverfahren befördert werden. Gleichzeitig muß jedoch auch die steuerliche Gleichbehandlung des innergemeinschaftlichen Handels gewährleistet sein, damit die eingeführten Waren nicht durch ungerechtfertigte Vorteile begünstigt werden.

10.6. Diese Ausgewogenheit muß jedoch nicht nur im Rahmen des Versandverfahrens sondern auch für die Steuerregelung und alle Zollverfahren angestrebt werden. In diesem Zusammenhang müssen sowohl die wirtschaftliche und steuerrechtliche Eignung des Versandverfahrens für die innergemeinschaftliche Beförderung von eingeführten Waren als auch die Tatsache, daß den Beteiligten die Inanspruchnahme des Verfahrens freigestellt wird, überdacht werden.

(1) "Bericht über das gemeinschaftliche Versandverfahren" vom Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments (Dok. PE 220.895 vom 20. Februar 1997).

(2) Entscheidung Nr. 210/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (ABl. Nr. L 33 vom 4. 2. 1997, S. 24).

(3) Gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1468/81 (Mitteilungen über "gegenseitige Amtshilfe"), mit Wirkung vom 13. März 1997 ersetzt durch die Verordnung (EG) Nr. 515/97 (siehe Anmerkung 9) sowie gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1552/89 "Eigenmittel" (registrierte Betrugsfälle mit einem Warenwert von über 10 000 ECU).

(4) KOM(95) 108 endgültig.

(5) SEK(96) 290 endgültig.

(6) KOM(96) 477 endgültig.

(7) Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995 (ABl. Nr. C 316 vom 27. 11. 1995).

(8) Erstes Protokoll siehe Rechtsakt des Rates vom 27. September 1996 (ABl. Nr. C 313 vom 23. 10. 1996).

(9) ABl. Nr. L 82 vom 22. 3. 1997, S. 1.

(10) ABl. Nr. L 292 vom 15. 11. 1996, S. 2.

(11) ABl. Nr. L 312 vom 23. 12. 1995, S. 1.

(12) Rechtsakt des Rates vom 26. Juli 1995 (ABl. Nr. L 316 vom 27. 11. 1995).

(13) Programm der Kommission für 1997 - KOM(96) 507 endg. und SEK(96) 1819 endg.

(14) KOM(96) 328 endg.

ANHANG

AKTIONSPLAN FÜR DAS VERSANDVERFAHREN

1. Einleitung

1.1. Die Krise im Versandverfahren, die die Dienststellen der Kommission in ihrem der Mitteilung vom 9. Oktober 1996 (1) beigefügten Zwischenbericht analysiert haben, brachte gravierende Schwachstellen innerhalb der Zollunion zutage, die nicht nur speziell auf das Versandverfahren abgestimmte Maßnahmen, sondern auch umfassendere Aktionen im Rahmen einer gemeinsamen Zollpolitik erfordern. Vom Versandverfahren aus betrachtet muß diese Politik einerseits auf die EU intern und den Binnenmarkt und andererseits auf die EU extern ausgerichtet sein, und zwar insbesondere auf der Grundlage eines neuen Zollübereinkommens zur Erleichterung des Warenverkehrs in Europa (siehe Punkt 2).

1.2. Die Reform des Versandverfahrens umfaßt neben der raschen Einführung des neuen EDV-gestützten Versandverfahrens (NCTS (2)) (siehe Punkt 3) natürlich auch die schrittweise Annahme spezifischer Maßnahmen zur Verbesserung des gemeinschaftlichen und des gemeinsamen Versandverfahrens in technischer und administrativer Hinsicht; erst danach kann eine Fusion beider Verfahren in Betracht kommen (siehe Punkte 4.1 bis 4.5). Die Reform muß auch im Hinblick auf ihre Zweckmäßigkeit und Wirksamkeit bewertet werden (siehe Punkt 4.6). Die Maßnahmen werden in Form von Kurzbeschreibungen dargestellt, wobei mit jeder Aktion eines der in der Mitteilung festgelegten Reformziele verfolgt wird.

1.3. Schließlich müssen Voraussetzungen geschaffen werden, die eine Vorausschau auf die künftigen Entwicklungen im Umfeld des Versandverfahrens ermöglichen, damit rechtzeitig die erforderlichen Korrekturen vorgenommen werden können (siehe Punkt 5).

2. Das Versandverfahren - Kernstück der Zollpolitik in Europa

2.1. Optimierte Nutzung des Aktionsprogramms "Zoll 2000"

2.1.1. Der vorliegende Aktionsplan für das Versandverfahren fügt sich hervorragend in das Programm "Zoll 2000" ein und folgt der Empfehlung Nr. 1 des EP-Untersuchungsausschusses über das Versandverfahren, alles daran zu setzen, daß die "nationalen Zolldienste wie ein einziger Dienst funktionieren". Beim Programm "Zoll 2000", das auf der Grundlage einer fünfjährigen Strategie nach Jahresplänen durchgeführt wird, muß also das Versandverfahren unbedingt als Kernstück der Zoll- und Handelsaktivität behandelt werden.

2.2. Eine dynamische Informationspolitik als Ansatz für die Verbesserung des Versandverfahrens

2.2.1. Eine ordnungsgemäße und effiziente Verwaltung der Versandverfahren, eine zuverlässige Einschätzung der mit ihnen verbundenen Risiken, eine dem Bedarf und der allgemeinen Sicherheit der Verfahren angemessene Mittelausstattung - all das ist nur möglich, wenn die mit den Versandverfahren befaßten Beamten über umfassende, gründliche und operationelle Sachkenntnisse verfügen, die sie sich durch Erfassung und Verarbeitung bestimmter Daten und durch Auswertung von Statistiken erwerben. Gegenwärtig sind jedoch eine Reihe wichtiger Informationen entweder nicht verfügbar, oder sie werden nicht richtig genutzt. Auch der Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments hat in seinem Abschlußbericht auf den Mangel an Informationen und die damit verbundenen Auswirkungen auf die Verwaltung und die Einschätzung des tatsächlichen Ausmaßes des Betrugs im Versandverfahren hingewiesen. Die Kommission beabsichtigt, sich in diesem Bereich verstärkt um die Koordinierung zu kümmern, um sicherzustellen, daß auf Gemeinschaftsebene eine Politik der Information verfolgt wird, die für eine zeitgemäße Abwicklung des Versandverfahrens unerläßlich ist.

2.2.2. Die für das Versandverfahren zuständigen Zollbediensteten, und bis zu einem gewissen Grad auch die Wirtschaftsbeteiligten, müssen daher über gezielte Informationen für eine Reihe verschiedener Zwecke verfügen:

- Einschätzung des wirtschaftlichen Risikos,

- allgemeine verwaltungstechnische Abwicklung der Versandverfahren, insbesondere die Festlegung der für die ordnungsgemäße Abwicklung und die Sicherheit der Verfahren erforderlichen Mittel (Statistiken und Angaben auf der Anmeldung),

- Abschätzung der finanziellen Auswirkungen von Unregelmäßigkeiten (Statistiken und Angaben auf der Anmeldung),

- Überwachung der Versandvorgänge und Risikomanagement.

2.2.3. Dabei geht es in erster Linie um die genaue Identifikation der Waren und der Beteiligten, die zu sichernden Beträge, Art und Mittel der Beförderung, die Warenströme, die Zollstellen, die Fristen und die Schwierigkeiten bei der Abwicklung der Verfahren bis hin zur Erledigung der Versandpapiere T.

2.2.4. Die Kommission wird hierfür geeignete Maßnahmen treffen und bei der Festlegung des Statistikbedarfs, der vorgeschriebenen Angaben auf den Versandanmeldungen und der übrigen für die Verfahrensabwicklung, die Statistiken und die Risikoprofilerstellung nützlichen Angaben, sowie bei der Organisation der Datenerfassung auf nationaler Ebene und der statistischen Auswertung dieser Daten, die natürlich durch die Umstellung der Versandverfahren auf EDV (= NCTS) erleichtert wird, eng mit den Zollverwaltungen und den Wirtschaftsbeteiligten zusammenarbeiten.

2.3. Intensivierung der Zusammenarbeit der Zollverwaltungen

2.3.1. Eine enge Zusammenarbeit der europäischen Zollverwaltungen ist unerläßlich, um die Betrugsanfälligkeit der Zollverfahren, insbesondere des Versandverfahrens, zu reduzieren. Sie ist auch eine wesentliche Voraussetzung für das Funktionieren des Binnenmarkts, denn eine gute Zusammenarbeit ermöglicht eine einheitliche Behandlung der Wirtschaftsbeteiligten und optimale Bedingungen für die Ausübung ihrer Tätigkeiten. Sie ist eine unabdingbare Grundlage für die ordnungsgemäße Anwendung des Zollrechts in der Gemeinschaft.

2.3.2. Eine wirksame Betrugsbekämpfung im Versandverfahren setzt weiterhin voraus, daß die zuständigen nationalen Behörden gemeinsam unter der Federführung der Europäischen Kommission handeln. Gefordert ist hier insbesondere eine Abstimmung bei der Risikomanagement-Politik, der Auswertung der Auskünfte und der Organisation gemeinsamer Betrugsbekämpfungsmaßnahmen (siehe Punkt 4.3).

2.3.3. Daher müssen sowohl die speziell für das Versandverfahren (etwa das System der vorherigen Mitteilung) entwickelten Kooperationsmethoden und Systeme als auch die anderen bereits bestehenden Kooperations- und Kommunikationsnetze für die Amtshilfe im Zollwesen generell (wie das SCENT-System oder das Zollinformationssystem, ZIS) auf allen Ebenen umfassend genutzt werden. Darüber hinaus werden neben den neuen Anwendungsmöglichkeiten des NCTS auch andere Instrumente, wie das Netz der "Beauftragten für das Versandverfahren", zur Ergänzung der bestehenden Methoden vorgeschlagen (siehe Punkte 4.2.2, 4.3.2, 4.3.3 und 4.3.4).

2.4. Gewährleistung einer ordnungsgemäßen und einheitlichen Anwendung der Vorschriften

2.4.1 Hierfür ist in erster Linie eine Überwachung der Anwender der Zollverfahren, insbesondere der Anwender des Versandverfahrens, erforderlich. Die an anderer Stelle (siehe Punkt 4.3) erörterten Maßnahmen zur Vorbeugung und Ahndung des Zollbetrugs tragen hierzu ebenfalls bei. Da durch die Zollvorschriften der Gemeinschaft eine Reihe von Verpflichtungen für die Anwender entstehen, muß logischerweise für den Fall des Verstoßes gegen diese Vorschriften auf derselben Ebene auch der Begriff der Unregelmäßigkeit mit entsprechenden Sanktionen definiert werden, damit Abschreckung und Verhältnismäßigkeit überall gleichermaßen gewahrt bleiben. Daher beabsichtigt die Kommission, in Anlehnung an die Rahmenverordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 und unter Berücksichtigung der Tatsache, daß im Zollrecht nicht nur finanzielle Interessen auf dem Spiel stehen, dem Rat noch in diesem Jahr einen Vorschlag für eine Verordnung zu unterbreiten, in der die zollrechtlichen Unregelmäßigkeiten und die entsprechenden Sanktionen bzw. gemeinschaftlichen verwaltungsrechtlichen Maßnahmen festgelegt werden.

2.4.2. Eine Überprüfung der ordnungsgemäßen Anwendung der Zollvorschriften ist aber auch bei den Zollbehörden erforderlich, denn es ist eindeutig erwiesen, daß die Vorschriften über das Versandverfahren von den Zollverwaltungen der Mitgliedstaaten nicht einheitlich angewendet werden, daß die Kontrollen im allgemeinen sowohl quantitativ als auch qualitativ unzureichend waren und daß gegen bestimmte Verwaltungsvorschriften sogar verstoßen wurde. Solche Fehler oder Verstöße wurden insbesondere im Zusammenhang mit der Frist für die Rücksendung des Exemplars Nr. 5 des Versandscheins oder bei der Abwicklung der Nachprüfungs- und Erhebungsverfahren beobachtet. Sie haben reichlich zur Wirkungslosigkeit und Unsicherheit des Verfahrens und zum Vertrauensverlust gegenüber den Zollbehörden beigetragen, denen eine reibungslose Abwicklung der Verfahren nicht mehr zugetraut wird. Einige dieser Mißstände dürften durch spezifische Maßnahmen abgestellt werden (siehe Punkt 4.2).

2.4.3. Die ordnungsgemäße Abwicklung des Versandverfahrens ist allerdings vom reibungslosen Funktionieren der Zollunion abhängig. Daher ist eine zuverlässige Kontrolle der richtigen Anwendung der geltenden Vorschriften durch die Zollverwaltungen erforderlich. Die "Monitoringaktionen" der Zollstellen dienen einem anderen Zweck: Sie werden zwar zusammen mit den Mitgliedstaaten, und demnächst auch mit den beteiligten Drittländern, vorbereitet und durchgeführt und sind sicherlich unerläßlich, um die Vorgehensweisen und Schwierigkeiten bei der Anwendung der Vorschriften kennenzulernen, deren Umsetzung zu verbessern, eventuell die Gültigkeit neu zu bewerten und gegebenenfalls die Verwaltungen von Korrekturmaßnahmen zu überzeugen, sie sind aber keinesfalls als Inspektion oder Untersuchungen gedacht. Ebenso haben die auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1552/89 durchgeführten Kontrollen der "Eigenmittel" in Bezug auf diesen finanziellen Aspekt nur eine begrenzte Wirkung. Die Vertragsverletzungsverfahren und Unterlassungsklagen vor dem Europäischen Gerichtshof sind schließlich das äußerste Mittel, um die Wirksamkeit und den Vorrang des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Hierfür müssen jedoch Angaben und Beweismittel vorliegen, anhand deren der Verstoß nachgewiesen werden kann. Daher muß die Kommission, um ihrer Rolle als Hüterin der Verträge gerecht werden zu können, dringend die Befugnis erhalten, direkte Ermittlungen durchzuführen und gegebenenfalls Zwangsmaßnahmen zu ergreifen, wobei sie unter der Kontrolle des Europäischen Gerichtshofes stehen sollte, und der Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens sowie die Verteidigungsrechte gewahrt werden müssen. Außerdem müßte geregelt werden, wie die Mitgliedstaaten darin einbezogen werden können; denkbar wären beispielsweise aus verschiedenen Ländern zusammengesetzte Teams zur Inspektion der Zollstellen.

2.4.4. Darüber hinaus ist mit den unter Punkt 4.5 genannten Maßnahmen zur Auslegung des Zollrechts, zur Schulung und zur Fortbildung die einheitliche Durchführung der Vorschriften sicherzustellen.

2.5. Schaffung eines Vertrauensverhältnisses zwischen Zoll und Wirtschaftsbeteiligten, das den Bedürfnissen der Anwender des Versandverfahrens besser gerecht wird

2.5.1. Das Gleichgewicht zwischen den zollrechtlichen Vereinfachungen für die Wirtschaftsbeteiligten einerseits und den für alle Verfahren, insbesondere aber für die Versandverfahren, geltenden Kontrollen andererseits darf nicht gestört werden; deshalb gewinnt das Vertrauensverhältnis zwischen den Zollbehörden und den Wirtschaftsbeteiligten zusehends an Bedeutung.

2.5.2. Die Kommission stimmt mit dem Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments überein, der in seiner Empfehlung Nr. 32 eine Art "Sorgfaltspflicht" der Zollbehörden gegenüber den Benutzern des Versandverfahrens vorschlägt, und unterstützt daher auf gemeinschaftlicher und einzelstaatlicher Ebene die Politik des Dialogs und der Partnerschaft, die auf einer "Europäischen Charta über die Qualität des öffentlichen Diensts im Zollwesen" basiert. Aktionen, mit denen das Image des europäischen Zolls und diese Politik der Qualität und Offenheit gefördert werden sollen, werden ebenfalls von der Kommission im Rahmen des Programms Zoll 2000 unterstützt.

2.5.3. Die Kommission wird die Zollverwaltungen auffordern, die entsprechenden Voraussetzungen und die für diesen Dialog auf nationaler Ebene erforderlichen Instrumente zu schaffen; denkbar wäre etwa ein Servicetelefon, bei dem sämtliche Anmerkungen aufgenommen und anschließend an die zuständigen Dienststellen weitergeleitet werden könnten, oder die Ernennung von Ansprechpartnern, die Beschwerden der Wirtschaftsbeteiligten wegen einer unangemessenen oder nicht zufriedenstellenden Behandlung seitens des Zolls für die Zollverwaltung entgegennehmen und bearbeiten, ohne darauf eine Streitsache entstehen zu lassen, sondern mit dem Ziel die Funktionsweise der Dienststellen und ihre Leistungen zu verbessern. Diese Maßnahmen würden natürlich nicht nur auf den Bereich Versandverfahren beschränkt.

2.5.4. Speziell im Bereich Versandverfahren soll eine solche Partnerschaft beiden Seiten die Möglichkeit bieten,

- ihre jeweiligen Zuständigkeiten bei der Abwicklung des Versandverfahrens zu klären, um so zu seiner Verbesserung beizutragen (siehe Punkte 4.2.1 und 4.2.3),

- den Verwaltungsaufwand für den Zoll und die Anwender der Verfahren zu verringern,

- bestimmte Aufgaben auf vertrauenswürdige Wirtschaftsbeteiligte zu übertragen,

- die konkrete Zusammenarbeit zwischen Zoll und Wirtschaftsbeteiligten mit dem Ziel auszubauen, die Prävention und die Aufdeckung von Betrugsfällen zu verbessern, um so die Versandverfahren spürbar sicherer zu gestalten.

2.5.5. Das Prinzip dieser Partnerschaft, das auf dem Dialog und dem Austausch zwischen den Zollbehörden und den Wirtschaftsbeteiligten beruht, darf nicht nur durch solche Aktionen allgemeiner Art und neue Verwaltungsstrukturen zum Ausdruck kommen, sondern müßte beispielsweise durch den Abschluß von Vereinbarungen oder "Memoranda of Understanding" (MoU) zum regelrechten Bestandteil der Verfahren werden (siehe Punkt 4.1.2).

2.5.6. Darüber hinaus dürfte die "Kontaktgruppe Zoll/Anwender des Versandverfahrens", eine sinnvolle Ergänzung zum Beratenden Ausschuß für Zoll und indirekte Steuern auf dem Spezialgebiet Versandverfahren werden, zumal diese auch für das Gebiet des gemeinsamen Versandverfahrens zuständig wäre (siehe Punkt 4.5.2).

2.6. Integration des europäischen Zollwesens: Ein neues Übereinkommen über zollrechtliche Vereinfachungen in Europa

2.6.1. Der Grundgedanke hierbei ist die Schaffung eines neuen Versandverfahrens, das die beiden bestehenden rechtlichen Rahmen, das gemeinschaftliche und das gemeinsame Versandverfahren, auf europäischer Ebene ersetzen soll, um so den Weg für die dringend erforderliche Vereinfachung des Warenverkehrs in Europa und die Aufnahme neuer Partner, insbesondere im Rahmen der Heranführungsstrategie der Europäischen Union, zu bereiten. Dieses neue Übereinkommen sollte zunächst einmal nur den Versand und die Zollanmeldung mittels Einheitspapier umfassen und könnte später um all die Regelungen erweitert werden, die der Vereinfachung und Erleichterung des Warenverkehrs dienen und bisher in anderen bilateralen oder multilateralen Vereinbarungen enthalten sind.

2.6.2. Dieses Konzept wird auch vom parlamentarischen Untersuchungsausschuß unterstützt, der die Kommission in seiner Empfehlung Nr. 34 in dieser Sache bestärkt.

2.6.3. Dieses neue Übereinkommen über zollrechtliche Vereinfachungen in Europa ist allerdings nur dann sinnvoll, wenn es ein Verfahren für eine schnelle und ausgewogene Beschlußfassung vorsieht, bei dem die Interessen der einzelnen Parteien ihrer Gewichtung nach angemessen geschützt sind. Ein funktionsfähiges Abstimmungsverfahren müßte also auf der qualifizierten Mehrheit beruhen, damit das Vetorecht eines einzigen Landes oder die Vorherrschaft einer Ländergruppe ausgeschlossen wären.

2.6.4. Zum Schutz der wesentlichen Interessen der Vertragsparteien sollte das neue Übereinkommen eine Klausel enthalten, die es jeder Partei ermöglicht, in bestimmten Ausnahmesituationen die Anwendung des Übereinkommens oder einiger seiner Bestimmungen auf ihrem Gebiet vorübergehend auszusetzen oder gegebenenfalls besondere Notmaßnahmen zu treffen, ohne dadurch das gesamte Verfahren zu beeinträchtigen.

2.7. Wahrung der Komplementarität der internationalen Versandverfahren

2.7.1. Die vielen unterschiedlichen Formen des Versandverfahrens und der entsprechenden Abwicklungsmodalitäten wurden als die wichtigsten strukturellen Schwächen des Versandverfahrens genannt. Die verschiedenen Beschlußfassungsmethoden und bestimmte Grundsätze dieser Verfahren schaden ihrer Kohärenz. Darüber hinaus bieten die unterschiedlichen Sicherheitsstandards kriminellen Organisationen die Möglichkeit, ihre Aktivitäten auf das betrugsanfälligste Verfahren zu verlagern und so bei geringem Risiko beträchtliche Gewinne einzustreichen.

Darum möchte die Kommission, daß beim Warenverkehr auf dem Gebiet, das aus der Gemeinschaft und den Partnerländern dieses neuen europäischen Versandübereinkommens besteht, nur noch ein einziges Versandverfahren angewendet wird. Das TIR-Verfahren sollte nur noch für den Warenverkehr zwischen den Ländern dieses Gebiets und den Drittländern gelten, die Unterzeichnerstaaten des TIR-Übereinkommens sind. Nach den Vorstellungen der Kommission könnten sich die beiden Übereinkommen auf diese Weise ergänzen.

Da das TIR-Übereinkommen es gegenwärtig jedoch nicht gestattet, daß einige seiner Vertragsparteien untereinander ein anderes internationales Versandverfahren anwenden als das TIR-Verfahren (es sei denn, diese Vertragsparteien bilden eine Zollunion), beabsichtigt die Kommission, die bereits begonnene Überarbeitung des TIR-Übereinkommens voranzutreiben, die insbesondere auf eine größere Sicherheit der Vorgänge im Rahmen dieses Verfahrens abzielt.

2.7.2. Die Kommission wird vor allem in der ersten Überarbeitungsphase, die vor Ende 1997 abgeschlossen sein dürfte, tätig werden, damit im TIR-Übereinkommen eine Überwachung des Zugangs der bürgenden Verbände und der Transportunternehmen zum Verfahren, die Kontrolle der Carnets TIR - soweit möglich mit Hilfe des elektronischen Datenaustauschs ("EDA") - und die Schaffung eines internationalen Kontrollorgans ("TIR Executive Board") vorgesehen wird.

2.7.3. Die Anfang 1998 anlaufende zweite Phase dürfte folgendes umfassen:

- die Überprüfung des gegenwärtig zentralen Bürgschaftssystems (3),

- die Aufnahme bestimmter wesentlicher Verfahrenselemente in das Übereinkommen, insbesondere was die Erledigung der TIR-Vorgänge anbetrifft,

- die Aufnahme von Bestimmungen, die den Einsatz von Informatikverfahren für das TIR-Verfahren erlauben,

- eine genaue Definition des Statuts der Carnets TIR-Inhaber,

- eine Überarbeitung des Carnets TIR in Bezug auf Aufbau und Inhalt,

- die mögliche Einführung eines Carnets TIR sowie eines besonderen Verfahrens für die sogenannten "empfindlichen Waren" mit entsprechender Sicherheitsleistung.

2.8. Den Erfordernissen einer europäischen Zollpolitik entsprechende Ressourcen und Befugnisse

2.8.1. Neben der politischen Anerkennung der Bedeutung des Versandverfahrens für Europa und der dringend notwendigen, tiefgreifenden Reform bedarf es außerdem einer zweckgebundenen Verteilung der erforderlichen Mittel, damit die geplanten Maßnahmen keine Absichtsbekundungen bleiben.

2.8.2. Die Anlage zu diesem Aktionsplan enthält eine tabellarische Übersicht über die Mittel, die gegenwärtig und in Zukunft in den Dienststellen der Kommission benötigt werden, um die Reform erfolgreich durchführen zu können.

3. Im Zentrum der Reform des Versandverfahrens: "NCTS" - das neue EDV-gestützte Versandverfahren

3.1. Sein Konzept und seine vielseitigen neuen Anwendungsmöglichkeiten machen das NCTS zu einem leistungsstarken und effizienten Werkzeug, das bei vielen Problemen im Zusammenhang mit der Verwaltung und der Sicherheit der Versandverfahren eine geeignete Lösung bietet und gleichzeitig zur Verbesserung der Betrugsprävention beiträgt. In seiner Empfehlung Nr. 21 bekräftigt der Untersuchungsausschuß des Europäischen Parlaments seinen Wunsch nach einer zügigen Einführung des NCTS und einer optimalen Nutzung des dadurch gebotenen Potentials.

3.2. Beim NCTS handelt es sich um ein neues Konzept für die Verwaltung des Versandverfahrens, das auf den neuesten Informatiksystemen und Technologien für die elektronische Datenverarbeitung und den elektronischen Datenaustausch (EDA) basiert und in der Gemeinschaft, der EFTA und den vier Visegradländern eingeführt werden soll.

3.3. Mit dem neuen EDV-gestützten Versandverfahren werden die folgenden Ziele verfolgt:

- Die Funktionsweise des gemeinschaftlichen und des gemeinsamen Versandverfahrens soll wirksamer und effizienter werden.

- Die Prävention und die Aufdeckung von Betrugsfällen soll verbessert werden.

- Der Ablauf der Versandvorgänge soll schneller und sicherer werden und gleichzeitig sollen Wirtschaftsbeteiligten weitere Vereinfachungen eingeräumt werden, sofern diese angemessen und realisierbar sind.

3.4. Das NCTS ermöglicht eine unmittelbare Kontrolle der Warenbeförderungen, während beim bisherigen papiergestützten Verfahren die Kontrollen erst nachträglich vorgenommen werden konnten. Zu den Vorteilen des NCTS zählen unter anderem die folgenden Neuerungen:

- die Rücksendung des Exemplars Nr. 5 wird durch eine elektronische Meldung ersetzt;

- an die Stelle des Vergleichens der Papiere tritt eine computergestützte Kontrolle, was die Auswahl der Vorgänge und die Durchführung gezielter Kontrollen erleichtert;

- Verbesserung der Bürgschaftsverwaltung,

- Datenerfassung und Auswertung der Versandstatistiken,

- schnellere Erledigung der Versandvorgänge,

- mehr Sicherheit bei der Abwicklung der Vorgänge,

3.5. Für die Einführung und schrittweise Weiterentwicklung des EDV-Systems ist folgender Zeitplan vorgesehen:

- die Einführungsphase soll Mitte 1998 in einigen wenigen Ländern und Zollstellen mit einer eingeschränkten Auswahl an Funktionen beginnen (parallel dazu läuft das auf der Rücksendung der Versandpapiere beruhende bisherige Verfahren weiter);

- die Inbetriebnahme in einigen wenigen Zollstellen mit einer Auswahl an Funktionen soll Ende 1998 erfolgen (ohne parallele Anmeldungen in Papierform);

- gegen Ende des Jahres 2000 wird das NCTS überall eingeführt sein (die Rücksendung der Versandpapiere entfällt dann völlig).

3.6. Die nationalen Verwaltungen haben sich verpflichtet, die für die Durchführung dieses Projekts erforderlichen Mittel bereitzustellen. Der in den Zuständigkeitsbereich der Kommission fallende Teil wird über den Gemeinschaftshaushalt finanziert.

3.7. Damit die Vorteile des NCTS optimal ausgenutzt und die Wirtschaftsbeteiligten an seiner Einführung direkt beteiligt werden können, wurde das gesamte Projekt den künftigen Nutzern am 28. April 1997 auf einer Konferenz in Brüssel vorgestellt, an der auch die für die Verwaltung des Systems zuständigen Zollverwaltungen teilnahmen.

4. Spezifische Maßnahmen für die Abwicklung und Kontrolle der Versandverfahren

Diese Maßnahmen betreffen nicht nur das Konzept und die Verwaltung der Vorschriften, wozu auch die Kontrolle ihrer Umsetzung und die Betrugsverhütung zählen, sondern auch die konkrete Aufdeckung und Ahndung von Verstößen. Der Anlage kann entnommen werden, welche personellen Ressourcen für die Durchführung der Maßnahmen voraussichtlich erforderlich sind.

Auch wenn einige dieser Aktionen mit Kosten für die Wirtschaftsbeteiligten verbunden sind, so werden diese durch die Vorteile dieser Maßnahmen in puncto Effizienz und Sicherheit wieder ausgeglichen. Im übrigen dürften die nachfolgend aufgeführten Aktionen auch unabhängig von der Größe des jeweiligen Unternehmens keine unverhältnismäßige finanzielle Belastung für die Anwender des Versandverfahrens bedeuten, zumals sie regelmäßig, insbesondere unter Berücksichtigung der möglicherweise entstehenden Kosten, auf ihre Wirksamkeit und Leistungsfähigkeit hin überprüft werden.

4.1. Rahmenbedingungen für die Abwicklung des Versandverfahrens

4.1.1. UNTERSCHIEDLICHE ZULASSUNGSBEDINGUNGEN JE NACH ZUVERLÄSSIGKEIT DER BETEILIGTEN UND RISIKOGRAD

Die Grundlage der Rahmenbedingungen für das Versandverfahren wird gebildet durch mehr Informationen über die Nutzer des Versandverfahrens und das Risikomanagement. So kann das Gleichgewicht zwischen den Sicherheitsmaßnahmen einerseits und den von den redlichen Beteiligten zurecht geforderten Vereinfachungen andererseits aufrecht erhalten werden. Im Rahmen der Risikobewertung der Verfahrensvereinfachungen ist eine Durchführbarkeitsstudie über ein gemeinschafts- und europaweites System für den Zugang zu Informationen über Beteiligte geplant, die für eine Gewährung von Vereinfachungen nicht zuverlässig genug erschienen.

Zielsetzung

- Steigerung der Sicherheit und Beibehaltung der Vereinfachungen durch Beschränkung des Zugangs zu den vereinfachten Verfahren auf ehrliche und zuverlässige Beteiligte mit den entsprechenden Bewilligungen;

- Einhaltung des Artikels 5 des GATT durch freien Zugang zum normalen, nicht vereinfachten Versandverfahren bei Hinterlegung einer hundertprozentigen Sicherheit.

Maßnahmen

- Festlegung eines Standardverfahrens, für das keine vorherige Bewilligung erforderlich ist;

- Vereinheitlichung der vorherigen Bewilligung für sämtliche Vereinfachungen und Festlegung der Voraussetzungen für deren Überprüfung, Widerruf oder Rücknahme;

- Definition der Kriterien, die die Beteiligten erfuellen müssen, um die Bewilligung für ein vereinfachtes Versandverfahren zu erhalten: personenbezogene, fachliche und finanzielle Kriterien;

- Bereitstellung der rechtlichen und praktischen Hilfsmittel für die Stellen der Bürgschaftsleistung zur Überprüfung der Antragsteller und Festlegung der Bürgschaftssumme in der Bewilligung;

- Berücksichtigung der Sicherheitsmaßnahmen, die der Beteiligte für die Bewilligung der von ihm beantragten Vereinfachungen getroffen hat;

- Durchführbarkeitsstudie über ein gemeinschaftliches System für den Zugang zu Informationen über unredliche Wirtschaftsbeteiligte.

Zeitplan

- Vorschlag für Rechtsvorschriften (gemeinsames und gemeinschaftliches Versandverfahren): Juli 1997;

- Durchführung: 1. Halbjahr 1998;

- Erfolgskontrolle und Bewertung: Sommer 1998, anschließend einmal jährlich.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 10 und 11 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.1.2. VERBESSERUNG DER ANWENDUNG AUF DER GRUNDLAGE DES DIALOGS UND GEGENSEITIGER VERPFLICHTUNGEN IM RAHMEN VON VEREINBARUNGEN (MoU)

Auch in der Praxis müßte sich ein neues Vertrauensverhältnis zwischen den Zollbehörden und den Beteiligten entwickeln, dank dessen die Abwicklung und die Sicherheit des Versandverfahrens nicht durch die Einführung neuer Rechte und Pflichten für beide Seiten, sondern durch gemeinsame Initiativen zum Zweck einer besseren Kenntnis der Verfahren verbessert werden können. Dies ist das Ziel der entsprechenden Vereinbarungen (Memoranda of Understanding = MoU). Um effizient zu sein, müßten die MoU vor Ort zwischen den Unternehmen und den zuständigen Zollstellen abgeschlossen werden. Das soll aber nicht ausschließen, daß auf nationaler bzw. gemeinschaftlicher Ebene zwischen den Behörden und den Wirtschaftsbeteiligten auf der Grundlage von "Muster-MoU" Rahmenvereinbarungen abgeschlossen werden können.

Zielsetzung

- Effizientere Verfahren und Entlastung der Zollstellen und Wirtschaftsbeteiligten durch geringeren Verwaltungsaufwand und Wegfall überfluessiger Kontrollen;

- erhöhte Sicherheit der Verfahren;

- genauere Informationen über die Anwender des Versandverfahrens und ihre Zuverlässigkeit.

Maßnahmen

- Ausarbeitung einer Muster-Vereinbarung;

- Förderung von MoU zwischen Zoll und Beteiligten;

- Bewertung der Durchführung dieser MoU und ihrer Auswirkungen auf die Sicherheit und Effizienz der Verfahren sowie der damit verbundenen Vorteile für den Zoll und die Beteiligten.

Zeitplan

- Definition der MoU: 1998 (erstes Halbjahr: Ad-Hoc-Gruppe; zweites Halbjahr: Erörterung mit den Wirtschaftsbeteiligten);

- Beginn der Durchführungsphase: Anfang 1999.

4.1.3. ÜBERPRÜFUNG DER VERFAHREN FÜR BESTIMMTE BEFÖRDERUNGSARTEN

Die für bestimmte Beförderungsarten geltenden Regelungen des Versandverfahrens müssen genau auf ihre Wirksamkeit und eventuelle Betrugsanfälligkeit hin überprüft werden. In diesem Zusammenhang ist die Fortführung der Prüfung der Vorschläge, die für den Seeverkehr bereits vorgelegt wurden, angezeigt.

Zielsetzung

- Überarbeitung des Versandverfahrens für die Beförderung auf dem Seeweg, um die Schwierigkeiten bei der Anwendung des Verfahrens zu beseitigen und das Betrugsrisiko zu begrenzen;

- Einführung einer obligatorischen Sicherheitsleistung bei bestimmten Beförderungsvorgängen auf dem Seeweg, um die Erfuellung der Zoll- und Steuerschuld zu sichern;

- Sammlung von Angaben, anhand derer geprüft werden kann, ob die Vereinfachungen für Beförderungen mit der Bahn oder per Flugzeug vorschriftsmäßig angewendet werden und ausreichend Sicherheit bieten.

Maßnahmen

- Änderung der Rechtsvorschriften zur Anpassung der Versandverfahren bei Beförderungen auf dem Seeweg, so daß sie nur noch für den Linienseeverkehr gelten, und zur Verbesserung der Kontrollmöglichkeiten;

- besserer Schutz der finanziellen Interessen durch Einführung einer obligatorischen Sicherheitsleistung für den Versand von Nichtgemeinschaftswaren im Linienseeverkehr;

- Studie über Effizienz und Sicherheit des Versandverfahrens bei Beförderungen im Luftverkehr und mit der Bahn sowie über die Zweckmäßigkeit der Freistellung von der Sicherheitsleistung in diesem Fall.

Zeitplan

- Anpassung der Rechtsvorschriften für den Seeverkehr: Annahme des Vorschlags auf Gemeinschaftsebene: Juli 1997;

- Studie: Beginn des Ausschreibungsverfahrens: Oktober 1997.

Ressourcen

- Finanzierung der Studie: Artikel 10 Absatz 2 der Entscheidung "Zoll 2000".

Entspricht der Empfehlung Nr. 25 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.2. Die verwaltungstechnische Abwicklung des Versandverfahrens

4.2.1. VERANTWORTUNG DER VERWALTUNGEN BEI DER ABWICKLUNG DES VERSANDVERFAHRENS UND EINHALTUNG DER FRISTEN: NATIONALE ABWICKLUNGSPLÄNE

Die Reform des Versandverfahrens beginnt bei einer besseren Anwendung der derzeitigen Verfahren und der optimalen Ausnutzung der bestehenden Strukturen für die Zusammenarbeit der Verwaltungen

Zielsetzung

- Die Abwicklung der Versandverfahren effizienter zu gestalten, um den Beteiligten die Inanspruchnahme der Versandverfahren unter günstigen wirtschaftlichen Voraussetzungen zu ermöglichen.

Maßnahmen

- Reorganisation der für die Rücksendung der Exemplare Nr. 5 zuständigen Stellen in den Abgangsstellen und den zentralen Stellen nach vorheriger Evaluierung der hierfür erforderlichen Mittel;

- Übertragung der Zuständigkeit für den Vergleich zwischen dem Exemplar Nr. 1 und Nr. 5 des Versandscheins T sowie für Nachprüfungsverfahren auf eine zentrale nationale Stelle (z. B. Zollstelle der Bürgschaftsleistung - siehe Kurzbeschreibung 4.4.3);

- Festlegung auf Gemeinschaftsebene eines realistischen Ziels für die im Rahmen des nationalen Abwicklungsplans einzuhaltenden Fristen.

Zeitplan

- Anpassung der Verwaltungsvereinbarungen (gemeinschaftliches/gemeinsames Versandverfahren): Ende 1997, Durchführung 1998;

- Durchführung der übrigen Maßnahmen: ab 2. Quartal 1997.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 5 und 26 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.2.2. ZUSAMMENARBEIT DER VERWALTUNGEN

Die administrative Zusammenarbeit muß ebenfalls intensiviert werden, um die Kontakte zwischen den Zollverwaltungen zu fördern und damit einen raschen und strukturierten Informationsaustausch zu gewährleisten, der vor allem über Ansprechpartner erfolgt, die speziell für alle Fragen in Verbindung mit der Abwicklung des Versandverfahrens zuständig sind.

Zielsetzung

- Sicherere und effizientere Verfahren, bessere Kommunikation zwischen den verschiedenen Zollstellen und somit bessere Überwachung der Versandverfahren.

Maßnahmen

- Verbesserung des Systems der vorherigen Mitteilung:

1. Ausdehnung des Systems auf alle Länder des gemeinsamen Versandverfahrens (bereits angelaufen),

2. das System der vorherigen Mitteilung für alle Versandvorgänge mit "empfindlichen Waren" (sind auf einer einzigen, neuen Liste aufzuführen) vorschreiben,

3. automatische Übermittlung einer Eingangsbestätigung anhand moderner Kommunikationsmittel nach Eintreffen der Waren bei der Bestimmungsstelle;

- Schaffung eines Netzwerks zwischen den nationalen Koordinatoren und den Beauftragten für das Versandverfahren:

- Ernennung auf nationaler Ebene eines "Koordinators für das Versandverfahren", der die Anwendung der Versandvorschriften kontrollieren, die nationalen Abwicklungs- und Kontrollpläne ausarbeiten, als Ansprechpartner fungieren und die Maßnahmen der Beauftragten für das Versandverfahren unterstützen soll,

- Benennung in jeder großen Versandzollstelle eines "Beauftragten für das Versandverfahren"; er ist der Ansprechpartner für praktische Fragen und zuständig für die Durchführung der Abwicklungs- und Kontrollpläne, die direkte Kommunikation mit den anderen Zollstellen und einen regelmäßigen Dialog mit den Wirtschaftsbeteiligten;

- Entwicklung eines Systems zur Übermittlung der im Versandverfahren verwendeten Stempel (TCT - "Transmission des Cachets Transit") (UCLAF).

Zeitplan

- Entwicklung und Einführung des TCT-Systems: Juni 1997;

- Annahme einer einzigen Liste der "empfindlichen Waren": Juli 1997;

- Benennung der Koordinatoren und Beauftragten in jedem Land: September 1997;

- Verteilung der vollständigen Liste des Netzwerks für das Versandverfahren: Dezember 1998;

- erstes Seminar für die "nationalen Koordinatoren": 1998.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 1 und 9 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.2.3. VERANTWORTUNG DER WIRTSCHAFTSBETEILIGTEN BEI DER PRAKTISCHEN ABWICKLUNG DER VERSANDVORGÄNGE

Die Anwender des Versandverfahrens, die für die vorschriftsmäßige Abwicklung und Überwachung ihrer Versandgeschäfte zuständig sind, müssen selbst zur Stärkung der Sicherheit und zur Effizienz der Verfahren beitragen.

Zielsetzung

- Steigerung der Sicherheit der Versandvorgänge durch eindeutige Festlegung der Zuständigkeiten des Hauptverpflichteten bei der praktischen Abwicklung der Warenbeförderungen im Versandverfahren;

- Verkürzung der Fristen für die Erledigung und Einbeziehung der Beteiligten, indem ihnen die Zuständigkeit für die Rücksendung des Exemplars Nr. 5 übertragen wird.

Maßnahmen

- Klare Festlegung in den Rechtsvorschriften des Grundsatzes der Verantwortung des Hauptverpflichteten für die ordnungsgemäße Abwicklung und Überwachung der von ihm getätigten Versandvorgänge und Definition des Begriffs der Erledigung der Verfahren;

- Konkretisierung der Verantwortung des Hauptverpflichteten für die vorschriftsmäßige Abwicklung der Vorgänge durch Verpflichtungen im Rahmen der MoU mit den Zollbehörden;

- zur Vereinfachung des Versandverfahrens kann zuverlässigen Beteiligten bis zur vollständigen Inbetriebnahme des NCTS gestattet werden, das Exemplar Nr. 5 der Versandpapiere selbst zurückzusenden.

Zeitplan

- Vorschlag für neue Rechtsvorschriften für das gemeinsame/gemeinschaftliche Versandverfahren: Juli 1997;

- Durchführung: Anfang 1998.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 10, 23 und 24 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.3. Betrugsprävention und -ahndung

4.3.1. SICHERHEIT DER BEFÖRDERUNGEN

Voraussetzung für Kohärenz und Erfolg dieser Politik sind eine enge Zusammenarbeit der Zollstellen untereinander und mit der Kommission sowie eine aktive Kooperation mit den Beteiligten, die die Risiken bewerten und die ihnen anvertrauten Waren prüfen müssen. Einige der hier angeführten Sicherheitsmaßnahmen sind zwar nicht neu, aber ihre einheitliche und koordinierte Anwendung im Verlauf des gesamten Verfahrens durch die verschiedenen Zollstellen sowie ihre Überwachung mit Hilfe eines verstärkten Kommunikationsnetzes ermöglichen die Verwirklichung des angestrebten Kosten-Nutzen-Verhältnisses für diese Zollstellen sowie für die Anwender.

Zielsetzung

- Das Risiko, daß die Waren während der Beförderung entwendet oder vertauscht werden, durch Maßnahmen der Zollstellen und der Wirtschaftsbeteiligten auf der Grundlage des bestmöglichen Kosten-Nutzen-Verhältnisses begrenzen;

- Überwachung und Follow-up der Vorgänge sicherstellen und Kontrollen erleichtern.

Maßnahmen

- Versiegelung der Beförderungsmittel: bei empfindlichen Waren vorgeschrieben; in bestimmten anderen Fällen empfehlenswert; außerdem Genehmigung des Beförderungsmittels durch die zuständigen nationalen Behörden, damit sichergestellt ist, daß ein Zollverschluß angebracht werden kann;

- Anbringen einer obligatorischen "T"-Plakette auf dem zugelassenen Lastwagen als Hinweis auf die Beförderung im Versandverfahren, zur Arbeitserleichterung für die Zollstellen und zur Sensibilisierung des Spediteurs und des Fahrers;

- obligatorische Angabe der vorgeschriebenen Beförderungsroute im Zeitpunkt der Abgabe des Versandpapiers;

- von der Abgangsstelle genau zu berechnende Frist für die Beförderung;

- Abstimmung der Überwachungsmaßnahmen mit den Sicherheitsmaßnahmen des Beteiligten (siehe Kurzbeschreibung 4.2.3).

Zeitplan

- Unterbreitung der Vorschläge durch die GD XXI: Juli 1997.

Ressourcen

- Die Zollverwaltungen müssen ausreichend Personal zur Verfügung stellen, damit die vor Abgang der Waren erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden können.

- Die Erteilung der Genehmigungen und die jährlichen Konformitätsprüfungen der Fahrzeuge werden zugelassenen Einrichtungen der Privatwirtschaft übertragen.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 7, 8 und 22 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.3.2. KOORDINIERUNG DES RISIKOMANAGEMENTS

Die Konzipierung einer gemeinschaftlichen Risikomanagement-Politik zur Bewältigung der Risiken und insbesondere die Schaffung einer gemeinschaftlichen Gruppe "Risikoanalyse" kann allen Zollstellen helfen, gezielte Kontrollen der Waren und Belege auf der Basis der gemeinsam festgelegten Kriterien durchzuführen und ihre Ermittlungen entsprechend auszurichten.

Zielsetzung

- Rationalisierung, Modernisierung, Harmonisierung und Koordinierung der Betrugsprävention auf europäischer Ebene, insbesondere bei den Versandverfahren.

Maßnahmen

- Einrichtung einer gemeinschaftlichen Gruppe "Risikoanalyse" zur Erstellung der Risikoprofile und Festlegung der bei der Auswahl zu berücksichtigenden Kriterien;

- von der Kommission koordinierte Risikomanagement-Politik, auch auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene (einschließlich der Betriebsprüfungen bei Beteiligten, insbesondere bei denjenigen, denen Vereinfachungen gewährt wurden).

Zeitplan

- Bis Ende 1998 (Einführung des NCTS) wird auf Gemeinschaftsebene unter der Federführung der GD XXI/B/7 ein Pilotprojekt zur Risikoanalyse im Versandverfahren durchgeführt (Testprofile dürften im Juli 1997 fertiggestellt sein);

- Vorbereitung eines Plans durch die Kommission: erstes Halbjahr 1998.

Ressourcen

- Ausreichend Personal (Kommission und nationale Sachverständige) für die Zusammenstellung der Arbeitsgruppe (+ Finanzierung Artikel 9 der Entscheidung "Zoll 2000").

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 1, 3, 4, 7, 9, 25 und 28 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.3.3. ZIELGERICHTETE KONTROLLE DER VORGÄNGE

Die gemeinschaftsweite Koordinierung der Kontrollpläne und die Entwicklung gemeinsamer Kontrollen ermöglicht eine Optimierung aller Betrugsbekämpfungsmaßnahmen.

Zielsetzung

- Steigerung der Effizienz der Kontrollen ohne Behinderung oder unnötige Verzögerung der Beförderungen.

Maßnahmen

- Jede betroffene Zollstelle arbeitet (auf nationaler oder lokaler Ebene) einen halbjährlichen Kontrollplan aus; darin werden je nach Sektor die mengenmäßigen Ziele und die Prioritäten festgelegt, die erforderlichen Mittel zugewiesen, die Belegkontrollen und die Warenbeschau auf die auf europäischer Ebene festgelegten Zielsetzungen im Bereich Risikoanalyse ausgerichtet, die Ergebnisse der durchgeführten Kontrollen bewertet und die entsprechenden Auswirkungen auf die europäische Ebene berücksichtigt;

- Koordinierung der nationalen Kontrollpläne auf europäischer Ebene;

- gemeinsame punktuelle Kontrollen der verschiedenen Beförderungsmittel (Flugzeug, Schiff, Bahn, Straße), die mit Hilfe der Kommission auf europäischer Ebene organisiert werden.

Zeitplan

- Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, 1997 ihren Entwurf für einen ersten halbjährlichen Kontrollplan vorzulegen, damit der Ausschuß im September 1997 darüber beraten und die Pläne koordinieren kann, ehe sie im Januar 1998 europaweit harmonisiert und durchgeführt werden.

Ressourcen

- Gemeinschaftsebene: Finanzierung Artikel 8 und 12 der Entscheidung "Zoll 2000";

- Zollstellen: Zuweisung der erforderlichen personellen und materiellen Ressourcen für die ordnungsgemäße Durchführung dieser Kontrollen.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 1, 4, 5 und 7 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.3.4. AUFDECKUNG UND AHNDUNG VON BETRUGSFÄLLEN: ERMITTLUNGEN DER ZOLLBEHÖRDEN UND GERICHTLICHE VERFAHREN

Neben der Betrugsverhütung muß auch dringend die Aufdeckung und Ahndung von Betrugsfällen verbessert werden, insbesondere wenn die betrügerischen Aktivitäten auf das Konto der im großen Stil angelegten organisierten Wirtschafts- und Finanzkriminalität geht. Hierzu ist einerseits eine wirksame Anwendung der bestehenden, aber mitunter noch neuen Instrumente und andererseits die Entwicklung einer verschärften Strafverfolgungspolitik erforderlich.

Zielsetzung

- In der gesamten Gemeinschaft Versandbetrug auf effiziente, angemessene und abschreckende Weise aufdecken und ahnden.

Maßnahmen

- Durchführung der neuen Verordnung (EG) Nr. 515/97 "gegenseitige Amtshilfe zwischen Zollverwaltungen";

- Durchführung der Gemeinschaftsverordnungen über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften zur Aufdeckung von Betrug und Unregelmäßigkeiten (Verordnung (EG) Nr. 2185/96 "Kontrollen und Überprüfungen vor Ort") sowie in Bezug auf Sanktionen und verwaltungsrechtliche Maßnahmen (siehe Punkt 2.4 in Verbindung mit der Verordnung (EG) Nr. 2988/95 (Schutz der finanziellen Interessen, "PIF"));

- Gründung geeigneter Ermittlungsbehörden auf Gemeinschaftsebene;

- Förderung und Unterstützung bei der Entwicklung und Durchführung von Maßnahmen und Instrumenten für die gemeinschaftsweite Ahndung von Betrugsfällen: Übereinkommen über den "Schutz der finanziellen Interessen" und zwei Zusatzprotokolle (Korruption und strafrechtliche Zusammenarbeit);

- Auswertung der vom EP geforderten Studie "Vorbereitung eines einheitlichen europäischen Rechtsraums";

- Aufnahme der Zusammenarbeit zwischen den Zollverwaltungen in den EU-Vertrag und Stärkung des Artikels 209a.

Zeitplan

- Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 515/97: März 1998;

- Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2185/96: 1997;

- Ratifizierung und Durchführung des ZIS- und des PIF-Übereinkommens mit dem ersten Protokoll über "Korruption": 1997;

- Ratifizierung und Durchführung des zweiten PIF-Protokolls: 1998;

- Auswertung der Studie "Vorbereitung eines einheitlichen europäischen Rechtsraums": 1998.

Ressourcen

- Einrichtung einer Gruppe von Strafrechtsachverständigen, die von den Mitgliedstaaten in die Kommission entsandt werden;

- Verstärkung der Ermittlungsdienste der Kommission, insbesondere zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 2185/96 und zur Gründung einer gemeinsamen Ermittlungsbehörde.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 2 und 8 sowie 14-20 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.3.5. KOORDINIERUNG DER MITTEL UND DES PERSONALS UND HARMONISIERUNG DER BEFUGNISSE

Auch das Management der personellen und materiellen Ressourcen der nationalen Verwaltungen muß koordiniert werden. Wie von der Kommission im Dokument KOM(95) 556 (4) bereits festgestellt wurde, müssen die Kontrollbefugnisse der Zollbeamten im gebotenen Umfang vereinheitlicht werden, um ein homogenes Sicherheitsniveau zu gewährleisten und um allen Beteiligten auf dem gesamten Zollgebiet eine gleichwertige Behandlung zu garantieren.

Zielsetzung

- Die Arbeit der Zollstellen und die Effizienz der Kontrollen sollen insgesamt verbessert werden.

Maßnahmen

- Aktive Evaluierung und Koordinierung der Ressourcenverwaltung der Zollverwaltungen;

- Ausarbeitung eines Gemeinschaftsplans für die Ausstattung an den Außengrenzen der Gemeinschaft;

- allgemeine Studie über "Die Aufgaben und Befugnisse der Zollbediensteten".

Zeitplan

- Erste Stufe der Koordinierung: Erfassung der von den Zollverwaltungen bereitgestellten Mittel (zweites Halbjahr 1998);

- zweite Stufe: Ermittlung des zusätzlichen Bedarfs auf europäischer Ebene und Ausarbeitung eines gemeinschaftlichen Ausstattungsplans (1999);

- im "Aktionsplan Zoll 2000 für 1997" bereits vorgesehene Studie über "Die Aufgaben und Befugnisse der Zollbediensteten".

Ressourcen

- Gemeinschaft/Kommission: Finanzierung Artikel 8 und 12 der Entscheidung "Zoll 2000" + teilweise Gemeinschaftsfinanzierung bestimmter Kontrollausrüstungen ist zu prüfen;

- Zollstellen: Zuweisung der erforderlichen personellen und materiellen Ressourcen für die ordnungsgemäße Durchführung dieser Kontrollen.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 1, 4, 5, 6, 8 und 9 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.4. Die reibungslose finanzielle Abwicklung des Versandverfahrens

4.4.1. ANPASSUNG DER SICHERHEITSLEISTUNG AN DIE ZUVERLÄSSIGKEIT UND DIE RISIKOHÖHE

Für eine reibungslose finanzielle Abwicklung müssen an das jeweilige Risiko angepaßte finanzielle Sicherheitsleistungen an vorderster Stelle vor allen sonstigen Maßnahmen stehen.

Zielsetzung

- Anpassung der Art und der Modalitäten der Sicherheitsleistung an die jeweilige Situation des betreffenden Wirtschaftsbeteiligten.

Maßnahmen

- Forderung einer Sicherheitsleistung mit optimaler finanzieller Absicherung (Einzelbürgschaft von 100 %, auch Pauschalbürgschaften mit Sicherheitstiteln in Höhe der zu sichernden Beträge), bei "Standardvorgängen" ohne besondere Bewilligungen;

- Wirtschaftsbeteiligten, die bestimmte Zulassungskriterien erfuellen, werden vereinfachte Bürgschaftsmethoden (Gesamt- oder Pauschalbürgschaft) gewährt, wobei der jeweilige Betrag je nach dem mit dem Vorgang verbundenen Risiko und den getroffenen Sicherheitsmaßnahmen festgelegt wird;

- Vergabe einer Studie zur Untersuchung, inwiefern die Bürgschaft eines Dritten in bestimmten Fällen durch ein alternatives Abgabensicherungssystem ersetzt werden kann.

Zeitplan

- Vorschlag für Rechtsvorschriften: Juli 1997;

- operationelle Instrumente und Maßnahmen: im Lauf des Jahres 1998;

- Studie: Ausschreibung im Mai 1998.

Ressourcen

- Budget Zoll 2000 für die operationellen Maßnahmen und die Studie.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 10 und 24 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.4.2. ERMITTLUNG VON SCHULDNERN, DIE EINEN AUSREICHENDEN SCHUTZ DER FINANZIELLEN INTERESSEN GEWÄHRLEISTEN

Am anderen Ende der Förmlichkeiten und Kontrollen, aus denen das Versandverfahren besteht, bedeutet eine reibungslose finanzielle Abwicklung auch, daß die Behörden in der Lage sind, die fraglichen Beträge bei dem/den betreffenden Schuldner/n rasch und effizient zu erheben. So müssen in erster Linie die für die Entstehung der Schuld verantwortlichen Personen angesprochen werden, wobei jedoch nach wie vor die Möglichkeit gegeben sein muß, die Beträge beim Hauptverpflichteten und seinem Bürgen zu erheben, wenn die Erhebung bei den potentiellen Schuldnern mit Schwierigkeiten verbunden ist.

Zielsetzung

- Klärung der Umstände, die im Versandverfahren zum Entstehen einer Zoll- bzw. Steuerschuld führen und Bestimmung der entsprechenden Schuldner.

Maßnahmen

- Klarstellung in den einschlägigen Rechtsvorschriften, daß in den Fällen, in denen die Ware nicht von einem Dritten der zollamtlichen Überwachung entzogen oder unrechtmäßig in das Zollgebiet verbracht wird, allein der Hauptverpflichtete für die möglicherweise entstehenden Abgaben haftet, da er als Inhaber des Versandverfahrens verpflichtet ist, für die ordnungsgemäße Abwicklung der von ihm getätigten Vorgänge zu sorgen, und im Fall eines Verstoßes gegen die aus dem Verfahren erwachsenden Verpflichtungen die volle Haftung für die Schulden übernehmen muß (siehe Punkt 4.2.3);

- Klarstellung in den Rechtsvorschriften, daß in den Fällen, in denen die Ware im Verlauf eines Versandverfahrens der zollamtlichen Überwachung entzogen wird, zunächst der hierfür Verantwortliche, der Mittäter, der Hehler (gegebenenfalls auch der Frachtführer) als Schuldner herangezogen wird, ehe Maßnahmen gegenüber dem Hauptverpflichteten ergriffen werden;

- da der Hauptverpflichtete in dem Fall, in dem die gegenüber den anderen Schuldnern eingeleiteten Maßnahmen zur Erhebung der fraglichen Beträge erfolglos geblieben sind, weiterhin gesamtschuldnerisch haftet, ist ihm eine entsprechende Mitteilung zu machen und anschließend die buchmäßige Erfassung aufgrund seiner gesamtschuldnerischen Haftung vorzunehmen. Dies muß innerhalb einer Frist von zwölf Monaten erfolgen, in denen die Sicherheitsleistung nicht freizugeben ist. Die Zahlung sollte bis zum Abschluß der Maßnahmen gegenüber den anderen Schuldnern ausgesetzt werden. Außerdem muß die Möglichkeit gegeben sein, dem Hauptverpflichteten die von ihm gezahlten Beträge zu erstatten, wenn die Abgaben teilweise oder ganz bei einem anderen Schuldner eingezogen wurden;

- Klarstellung, daß im Fall der unrechtmäßigen Verbringung der Waren im Anschluß an ein Versandverfahren (sobald der Hauptverpflichtete von seinen Verpflichtungen befreit wurde) der hierfür Verantwortliche, der Mittäter oder der Hehler (gegebenenfalls auch der Empfänger) als Schuldner herangezogen wird.

Zeitplan

- Vorschlag: Juli 1997.

Entspricht Empfehlung Nr. 23 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.4.3. RATIONALISIERUNG DER VERFAHREN ZUR ERHEBUNG DER ABGABEN

Dies erfordert eine Anpassung der Erhebungsverfahren, um die Mängel und Verzögerungen zu beseitigen, die sich aus der Verästelung der Verwaltungen und aus der Vielzahl der Steuergebiete und -befugnisse ergeben.

Zielsetzung

- Eindeutige Bestimmung des Ortes, an dem die Zollschuld entstanden ist, und der für die Erhebung zuständigen nationalen Behörde.

Maßnahmen

- Übertragung der alleinigen Zuständigkeit für die Koordinierung der Erhebungsverfahren bei Versandverfahren, bei denen eine Zollschuld entstanden ist, auf die Zollstelle der Bürgschaftsleistung, und zwar unabhängig davon, welche Tatbestände zur Entstehung der Schuld geführt haben (Wegfall der Begriffe "Zuwiderhandlung" und "Unregelmäßigkeit"), an welchem Ort die Zollschuld entstanden ist und welchem Land die Forderung letztendlich zugute kommt (siehe Punkt 4.2.1);

- die Stelle der Bürgschaftsleistung wird ermächtigt, nach Prüfung des Sachverhalts auf der Grundlage der Informationen der verschiedenen beteiligten Behörden diesen einen Vorschlag für das weitere Vorgehen zu machen (Reihenfolge, in der die Schuldner zur Zahlung aufgefordert werden, zuständige Behörde, Fristen) und gegenüber dem Hauptverpflichteten und seinem Bürgen innerhalb von zwölf Monaten die erforderlichen Maßnahmen zur Sicherung der Abgabenentrichtung zu treffen, insbesondere durch eine Mitteilung über die anstehende Erhebung, die noch nicht der effektive Erhebungsbescheid ist;

- wenn innerhalb dieses Zeitraums kein Einvernehmen über das weitere Vorgehen gefunden werden kann, so gelten die Zoll- und die Steuerschuld als im Abgangsland entstanden, das unverzüglich die Erhebung vornehmen kann;

- Aufbau von Kontakten zwischen den Zollstellen der Bürgschaftsleistung, um die Bearbeitung der Vorgänge zu erleichtern;

- Überarbeitung der Gemeinschaftsrichtlinie und des Anhangs zum Versandübereinkommen über die gegenseitige Unterstützung bei der Beitreibung von Forderungen.

Zeitplan

- Änderung der Rechtsvorschriften: Vorschläge Juli 1997.

4.5. Die einheitliche Anwendung der Vorschriften

4.5.1. HANDBUCH FÜR DAS VERSANDVERFAHREN

Unabhängig von der unter 2.4 erörterten Kontrolle der ordnungsgemäßen Anwendung der Vorschriften kann dieses Ziel insbesondere dadurch verwirklicht werden, daß den Zollbediensteten ein praktischer Leitfaden an die Hand gegeben wird, der als allgemeines Nachschlagewerk bei allen Fragen zur Anwendung des Versandverfahrens und zur Betrugsbekämpfung dient.

Zielsetzung

- Ordnungsgemäße und einheitliche Anwendung der Versandvorschriften durch die Wirtschaftsbeteiligten und die Zollbehörden;

- gleichwertige Behandlung der Wirtschaftsbeteiligten;

- Erleichterung der Aufgaben der Wirtschaftsbeteiligten und der Zollbediensteten.

Maßnahmen

- Ausarbeitung eines Handbuchs mit praktischen Anweisungen und Informationen über das Versandverfahren für die Zollbediensteten und zum Teil auch die Wirtschaftsbeteiligten.

Zeitplan

- Vorschlag für den Ausschuß für Zollpolitik und den gemischten Ausschuß im Juni/Juli 1997;

- erste Sitzung der von den Ländern benannten Verfasser: Oktober 1997;

- Beginn der Ausarbeitung: Mai 1998;

- Verteilung an die Zollstellen (als Anleitung) und die Wirtschaftsbeteiligten (zur Information): im Verlauf des Jahres 2000.

Ressourcen

- Finanzierung der Veröffentlichung: Artikel 14 und 15 der Entscheidung "Zoll 2000";

- nationale Sachverständige: unentgeltliche Abordnung durch die Zollverwaltungen.

Entspricht der Empfehlung Nr. 1 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.5.2. AUSBILDUNG DER ZOLLBEDIENSTETEN UND INFORMATION DER WIRTSCHAFTSBETEILIGTEN

Die Zollbediensteten brauchen eine angemessene, auf gemeinsamen Ausbildungsgrundlagen beruhende Ausbildung und die Wirtschaftsbeteiligten Informationen, damit sie ihre Vorgänge besser abwickeln und den Dialog zu den Zollbehörden unterhalten können.

Zielsetzung

- Einheitliche Aus- und Fortbildung der Zollbediensteten, auch im Bereich Betrugsbekämpfung, sowie Sensibilisierung und Information der Wirtschaftsbeteiligten.

Maßnahmen

Im Rahmen des Matthäus-Programms und des Programms Zoll 2000:

- Fachseminare für die Zollbediensteten (Ausbildungsmaßnahmen, bei denen auch die persönlichen Kontakte gefördert werden, um die grenzübergreifende Zusammenarbeit zu verbessern);

- Austausch von Beamten, insbesondere der Beauftragten für das Versandverfahren;

- Ausarbeitung eines Schulungsprogramms speziell für das Versandverfahren, das sowohl in den nationalen Ausbildungszentren für Zollbedienstete als auch auf lokaler Ebene verwendet werden kann;

- thematische Informationsveranstaltungen für die Wirtschaftsbeteiligten;

- eventuell Einrichtung gemeinsamer Fortbildungskurse auf gemeinschaftlicher und europäischer Ebene, die auch das Versandverfahren umfassen.

Sonstige Maßnahmen:

- Bildung einer "Kontaktgruppe Zoll/Anwender des Versandverfahrens", in der die Wirtschaftsbeteiligten und die zuständigen Behörden der 23 beteiligten Länder sowohl auf nationaler als auch auf europäischer Ebene vertreten sind;

- gegebenenfalls technische Hilfe, insbesondere in den assoziierten Ländern;

- Organisation auf europäischer, nationaler und regionaler Ebene von Konferenzen für Zoll und Wirtschaftsbeteiligte (ähnlich der Konferenz Euro Transit 97).

Zeitplan

- Planung von Seminaren im Rahmen der Programme Matthäus/Zoll 2000: 1998;

- Ausarbeitung eines Ausbildungsplans: 1998;

- Studie über die Einrichtung gemeinsamer Fortbildungskurse;

- 1. Jahresversammlung der "Kontaktgruppe Zoll/Anwender des Versandverfahrens": 1998;

- thematische Informationsveranstaltungen für Wirtschaftsbeteiligte: zweites Halbjahr 1998;

- Konferenz Zoll/Wirtschaftsbeteiligte: Jahr 2000.

Ressourcen

- Finanzierung über das Matthäus-Programm und Artikel 14 und 15 der Entscheidung "Zoll 2000".

Entspricht Empfehlung Nr. 4 des EP-Untersuchungsausschusses.

4.6. Eine wirksame Erfolgskontrolle und die ständige Evaluierung des Versandverfahrens und seiner Reform

Die Zollverwaltungen und die Beteiligten werden dazu angehalten, sich im Verein mit der Kommission um die Erfolgskontrolle und um die regelmäßige Evaluierung der Reform des Versandverfahrens zu bemühen.

Der Rat und das Europäische Parlament werden maßgeblich daran beteiligt sein, sicherzustellen, daß die Reform des Versandverfahrens und insbesondere die Informatisierung der Abwicklung korrekt und im Rahmen eines Zeitplans erfolgen, der der Dringlichkeit der Lage gerecht wird.

Der Rechnungshof hat seinerseits auf der Konferenz "Euro Transit 97" angekündigt, daß er 1998 eine Untersuchung des Versandverfahrens durchführen wird.

Zielsetzung

- Den Zollstellen und den für sie zuständigen politischen Instanzen die Möglichkeit geben, den Fortschritt der Reform zu verfolgen;

- bei der Durchführung der Reform möglicherweise auftretende Probleme lösen zu können;

- eine einheitliche Umsetzung in allen beteiligten Ländern sicherzustellen;

- die Maßnahmen und Ressourcen erforderlichenfalls neu ausrichten zu können.

Maßnahmen

- Auf nationaler Ebene: Erstellung eines Zeitplans für die Durchführung der Maßnahmen mit Angabe der hierfür aufzuwendenden Mittel im Rahmen einer gemeinschafts- bzw. europaweiten Koordinierung:

- regelmäßige Prüfung, ob die nationalen Aktionspläne eingehalten werden;

- Definition der Kriterien für die Evaluierung der Reform;

- Berichterstattung über die Durchführung der Maßnahmen auf nationaler Ebene, die aufgetretenen Schwierigkeiten und die für das Erreichen der Reformziele erforderlichen Anpassungen;

- auf gemeinschaftlicher und europäischer Ebene: Erstellung eines Berichts über den allgemeinen Verlauf der Reform:

- Evaluierung der Auswirkungen der Maßnahmen auf die Sicherheit und Effizienz der Verfahren;

- Unterrichtung des Parlaments und des Rates über den Verlauf der Reform.

Zeitplan

- Nationale Aktionsprogramme: ab erstem Quartal 1998;

- von der Kommission vorgelegter Gesamtbericht: Mitte 1998 (Präsidentschaft UK);

- Evaluierung: jährlich.

Entspricht den Empfehlungen Nrn. 37 und 38 des EP-Untersuchungsausschusses.

Anlage

ÜBERSICHT ÜBER DIE FÜR DIE REFORM DES VERSANDVERFAHRENS ERFORDERLICHEN PERSONELLEN RESSOURCEN

Hierbei handelt es sich um eine Einschätzung des globalen Bedarfs an Statutspersonal und nationalen Sachverständigen zur Durchführung der im Rahmen der Reform geplanten Maßnahmen. Dieser Bedarf müßte durch zusätzliche Bedienstete oder durch interne Umsetzungen sowie durch Beiträge der Vertragsparteien des Versandübereinkommens zur Reform des Versandverfahrens und für das EDU-Projekt gedeckt werden.

>PLATZ FÜR EINE TABELLE>

(1) KOM(96) 477 endg.

(2) NCTS: New Computerized Transit System.

(3) Im Rahmen des neuen Systems für die Sicherheitsleistung für die TIR-Verfahren hat die Kommission eine Studie zur Einrichtung eines einzigen gemeinschaftlichen bürgenden Verbandes in Auftrag gegeben.

(4) Vergleichende Analyse der Berichte der Mitgliedstaaten über die auf einzelstaatlicher Ebene getroffenen Maßnahmen zur Bekämpfung der Verschwendung und des Mißbrauchs von Gemeinschaftsmitteln.

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