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Document 52013DC0158
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL The International Treatment of Central Banks and Public Entities Managing Public Debt with regard to OTC Derivatives Transactions
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Die internationale Behandlung von Zentralbanken und öffentlichen, für die staatliche Schuldenverwaltung zuständigen Stellen im Hinblick auf OTC-Derivatgeschäfte
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Die internationale Behandlung von Zentralbanken und öffentlichen, für die staatliche Schuldenverwaltung zuständigen Stellen im Hinblick auf OTC-Derivatgeschäfte
/* COM/2013/0158 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT Die internationale Behandlung von Zentralbanken und öffentlichen, für die staatliche Schuldenverwaltung zuständigen Stellen im Hinblick auf OTC-Derivatgeschäfte /* COM/2013/0158 final */
1.
Einleitung
Die Verordnung über OTC-Derivate, zentrale
Gegenparteien und Transaktionsregister[1]
(EMIR-Verordnung) wurde am 4. Juli 2012 erlassen und ist am 16. August 2012 in
Kraft getreten. In der EMIR-Verordnung werden ein zentrales Clearing aller
standardisierten OTC-Derivate (Clearingpflicht), Einschüsse für nicht zentral
geclearte Kontrakte (Einschusserfordernisse) und die Meldung aller
Derivatkontrakte an Transaktionsregister (Meldepflicht) verlangt. Die Zentralbanken und sonstigen Stellen der
Union, die für die staatliche Schuldenverwaltung zuständig oder daran beteiligt
sind, fallen nicht unter die EMIR-Verordnung und unterliegen daher weder der
Clearingpflicht noch Pflichten im Zusammenhang mit Risikominderungsverfahren
für nicht geclearte Transaktionen oder der Meldepflicht. Bei Verabschiedung der EMIR-Verordnung war
noch nicht hinreichend geklärt, wie ausländische Zentralbanken bei der
Durchführung von Reformen für OTC-Derivate in anderen Rechtsordnungen behandelt
würden. Das Europäische Parlament und der Rat haben deshalb die Entscheidung
über die Anwendung der EMIR-Verordnung auf Zentralbanken von Drittländern
verschoben, bis diese Frage genauer geklärt ist. Die Europäische Kommission wurde gemäß Artikel
1 Absatz 6 der EMIR-Verordnung aufgefordert zu analysieren, wie Zentralbanken
und öffentliche Einrichtungen, die für die staatliche Schuldenverwaltung
zuständig sind, im Rechtsrahmen anderer Länder behandelt werden, und dem
Europäischen Parlament und dem Rat binnen drei Monaten nach Inkrafttreten der
EMIR-Verordnung über ihre vergleichende Untersuchung Bericht zu erstatten.
Kommt dieser Bericht zu dem Schluss, dass die Zentralbanken dieser Drittländer
bezüglich ihrer währungspolitischen Aufgaben von der Clearing- und Meldepflicht
entbunden werden sollten, so kann die Kommission laut EMIR-Verordnung einen
delegierten Rechtsakt zur Erweiterung der EMIR-Liste befreiter Stellen
erlassen.
2.
Rechtsgrundlage des Berichts: Artikel 1 der EMIR-Verordnung
Artikel 1 Absatz 4 der
EMIR-Verordnung lautet: „Diese Verordnung gilt nicht für a) die Mitglieder
des ESZB und andere Stellen der Mitgliedstaaten mit ähnlichen Aufgaben sowie
sonstige Stellen der Union, die für die staatliche Schuldenverwaltung zuständig
oder daran beteiligt sind, b) die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich“. Die Kommission ist gemäß Artikel 1
Absatz 6 im Hinblick auf ausländische Zentralbanken und öffentliche, für
die staatliche Schuldenverwaltung zuständige Stellen von Drittländern befugt,
delegierte Rechtsakte zur Änderung der Liste der nach Artikel 1
Absatz 4 befreiten Stellen zu erlassen. Die Kommission legt dem
Europäischen Parlament und dem Rat zu diesem Zweck drei Monate nach
Inkrafttreten der EMIR-Verordnung „einen Bericht vor, in dem beurteilt wird,
wie öffentliche Einrichtungen, die für die staatliche Schuldenverwaltung
zuständig oder daran beteiligt sind, und Zentralbanken international behandelt
werden.“ In Artikel 1 Absatz 6 heißt es
weiter: „Der Bericht umfasst eine vergleichende Untersuchung über die
Behandlung dieser Stellen und von Zentralbanken innerhalb des Rechtsrahmens
einer wesentlichen Anzahl von Drittstaaten, darunter mindestens die drei
wichtigsten Rechtsordnungen hinsichtlich des Volumens der gehandelten Kontrakte
und der Risikomanagementstandards, die für die von diesen Stellen und den
Zentralbanken dieser Rechtsordnungen abgeschlossenen Derivatgeschäfte gelten.
Wenn dieser Bericht zu dem Schluss kommt — vor allem angesichts der
vergleichenden Analyse —, dass es notwendig ist, die Zentralbanken
dieser Drittstaaten im Hinblick auf ihre währungspolitischen Verpflichtungen
von der Clearing- und der Meldepflicht zu entbinden, so nimmt die Kommission
diese Einrichtungen in die Liste in Absatz 4 auf.“
3.
Untersuchte Rechtsordnungen: Japan, Schweiz und Vereinigte Staaten
Die Kommission muss gemäß der EMIR-Verordnung
„in einer wesentlichen Anzahl von Drittstaaten, darunter mindestens die drei
wichtigsten Rechtsordnungen hinsichtlich des Volumens der gehandelten Kontrakte“
eine vergleichende Untersuchung über die Behandlung von Zentralbanken und
öffentlichen Einrichtungen, die für die staatliche Schuldenverwaltung zuständig
sind, vornehmen.
3.1.
Die drei hinsichtlich des Volumens der gehandelten
Kontrakte wichtigsten Rechtsordnungen: Vereinigte Staaten, Schweiz und Japan
Angesichts des globalen Charakters der
OTC-Derivatemärkte und des traditionellen Mangels an Transparenz auf diesen
Märkten standen keine detaillierten Länderdaten über OTC-Derivate zur
Verfügung. Allerdings kann die Bilanzsumme der Banken als nützlicher und
einfacher Indikator für den Umfang ihrer OTC-Derivate-Portfolios und das
Volumen der gehandelten Kontrakte nach Ländern dienen. Sie lässt zudem recht
zuverlässige Rückschlüsse auf das Systemrisiko dieser Märkte zu. Bei der Bank
für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) sind detaillierte, nach Ländern
aufgeschlüsselte Statistiken über Bankbilanzen erhältlich, die bei der Auswahl
der in diesem Bericht zu analysierenden Länder herangezogen wurden. Laut den aktuellsten Daten der BIZ[2] („Amounts outstanding for
the International positions by nationality of ownership of reporting banks“,
März 2012) sind die drei hinsichtlich des Volumens der gehandelten Kontrakte
wichtigsten Länder die Vereinigten Staaten, Japan und die Schweiz (Ermittlung
anhand der Bilanzsumme der Banken). Nachstehende Tabelle zeigt die jüngsten
Daten der BIZ für die wichtigsten Rechtsordnungen. Rechtsordnungen außerhalb
der EU sind fett gedruckt. Mutterland der Bank || Positionen/Verbindlichkeiten insgesamt USA || 5012,2 UK || 4885,9 Frankreich || 3484,4 Deutschland || 3349,2 Schweiz || 2751,9 Japan || 2361,1 Niederlande || 1705,4 Schweden || 1291,7 Australien || 948,5 Spanien || 916,0 Kanada || 912,5 Italien || 825,1 Hongkong, Sonderverwaltungsregion || 539,0 Tabelle: Internationale Positionen nach
Nationalität der Eigentümers der meldenden Banken,
ausstehenden Beträge in Mrd. US-Dollar,
Quelle: BIZ
3.2.
Andere wichtige Rechtsordnungen: Australien,
Kanada, Hongkong
Um eine größere Anzahl von
Drittländern in die vergleichende Untersuchung einzubeziehen, wird in dem
Bericht auch der Rechtsrahmen für OTC-Derivatemärkte von Australien, Kanada und
Hongkong analysiert, die hinsichtlich des Volumens der gehandelten Kontrakte
direkt auf das Spitzentrio folgen.
3.3.
Fortschritte bei Reformen der Märkte für
OTC-Derivate in den Vereinigten Staaten, der Schweiz, Japan, Australien, Kanada
und Hongkong
Dieser Bericht enthält eine vergleichende
Untersuchung des Regulierungsrahmens in den Vereinigten Staaten, der Schweiz,
Japan, Australien, Kanada und Hongkong. Die Dienststellen der Kommission haben
diese Länder kontaktiert und nachgefragt, welche Rechtsvorschriften im
Zusammenhang mit OTC-Derivatgeschäften für Zentralbanken und für die staatliche
Schuldenverwaltung zuständige oder daran beteiligte öffentliche Einrichtungen
gelten. In diesem Zusammenhang ist zu bemerken, dass die einzelnen
Rechtsordnungen sich hinsichtlich der Annahme und Umsetzung von Reformen für
OTC-Derivate in unterschiedlichen Stadien befinden. Die Vereinigten Staaten
treten in die Umsetzungsphase ein. Japan hat vor kurzem neue Rechtsvorschriften
verabschiedet. Die Schweiz arbeitet am Entwurf einer Verordnung zur Einführung
eines neuen Regulierungsrahmens. Australien und Hongkong haben
Rechtsvorschriften zur Umsetzung von Reformen für OTC-Derivate vorgeschlagen,
aber noch nicht verabschiedet. Kanada arbeitet noch an einem Vorschlag für
Rechtsvorschriften zur Umsetzung der Reformen für OTC-Derivate. ·
USA Das Reformgesetz „Dodd-Frank Wall Street
Reform and Consumer Protection Act“ wurde im Juli 2010 verabschiedet. Seitdem
haben die „Commodity Futures Trading Commission“ (CFTC) und die „Securities and
Exchange Commission“ (SEC) die Mehrzahl der für Dodd-Franck erforderlichen
Durchführungsbestimmungen abgeschlossen. Die Vereinigten Staaten gehen nun zur
Durchführungsphase über und verfahren dabei in den nachfolgend beschriebenen
Schritten. Meldepflicht Seit dem 12. Oktober 2012 gelten
Meldepflichten und Transparenzregeln. Die Meldepflicht wird für die
verschiedenen Produkte und Marktteilnehmer schrittweise eingeführt: (i) ab dem 12. Oktober
2012 müssen wichtige Marktteilnehmer[3]
Zinsswaps und Credit Default Swaps melden; (ii) ab Januar 2013 wird die
Meldepflicht für diese Teilnehmer auf Equity Swaps, Devisen-Swaps und sonstige
Commodity Swaps ausgeweitet; (iii) ab April 2013 müssen sämtliche Marktteilnehmer
(d. h. auch andere als Swap-Händler und weniger wichtige Swap-Akteure)
Geschäfte in allen Kategorien melden. Clearingpflicht Auch die Clearingpflicht wird für die
verschiedenen Produkte und Marktteilnehmer schrittweise eingeführt: Die CFTC
hat am 24. Juli 2012 die ersten Swap-Kategorien vorgeschlagen, die der
Clearingpflicht unterliegen; dazu gehören zwei Kategorien von Credit Default
Swaps und vier Kategorien von Zinsswaps, die durch registrierte zentrale
Gegenparteien gecleart werden. Die Vorschriften werden bis zum vierten Quartal 2012
abgeschlossen. Ab dann werden die Anforderungen schrittweise für einzelne
Marktteilnehmer eingeführt (Erfüllung der Clearingpflicht innerhalb von 90/180/270
Tagen)[4].
Für andere Kategorien wird ein ähnliches Konzept folgen. ·
Schweiz Die Schweiz schreibt für OTC-Derivatgeschäfte
weder eine Clearing- noch eine Meldepflicht vor, hat sich aber zur Umsetzung
der G20-Reformen für OTC-Derivate verpflichtet. Der Schweizer Bundesrat befand
am 27. August, dass die bestehenden Schweizer Rechtsvorschriften für die
Finanzmarktinfrastruktur geändert werden müssten, um sicherzustellen, dass
diese mit den FSB-Empfehlungen vereinbar sind und dem aktuellen Stand bei den
internationalen Standardsetzern für Finanzmarktinfrastrukturen gerecht werden. Das Finanzministerium wurde angewiesen, bis
zum Frühjahr 2013 einen Entwurf eines Konsultationspapiers zu erstellen: Das
Ministerium will seine Vorgehensweise mit der EU abstimmen, um sicherzustellen,
dass die künftigen Vorschriften der EMIR-Verordnung gleichwertig sind. Das
Staatssekretariat für internationale Finanzfragen hat sich in einer
Pressemitteilung vom 29. August 2012 deutlich zur Frage von Reformen bei
den Handels- und Finanzmarktinfrastrukturen geäußert: „Um die
Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Marktteilnehmer sowie den Marktzutritt zur
EU sicherzustellen, ist [bei Reformen bei den Handels- und
Finanzmarktinfrastrukturen] eine mit der EU gleichwertige Regulierung
anzustreben“. Die Schweiz befindet sich somit in der
Reformvorbereitungsphase; der entsprechende Rechtsrahmen ist noch festzulegen. ·
Japan Die japanische Finanzaufsichtsbehörde FSA
veröffentlichte im Juli 2012 eine am 1. November 2012 wirksam werdende
Kabinettsverordnung über Reformen, mit denen eine Clearing- und Meldepflicht, d. h.
die obligatorische Inanspruchnahme einer zentralen Gegenpartei und eines
Transaktionsregisters, eingeführt wird. Meldepflicht Gemäß dem Gesetz über Finanzinstrumente
(Financial Instruments Exchange Act, FIEA) registrierte Finanzinstitute sind
verpflichtet, OTC-Derivatgeschäfte, für die Transaktionsregisterdienste
verfügbar sind, z. B. Kreditderivatgeschäfte sowie Forward-, Options- und
Swap-Transaktionen in Bezug auf Zins-, Devisen- und Aktiengeschäfte, an
Transaktionsregister zu melden. Die Frage, ob der Geltungsbereich auf mehr
Transaktionen erweitert werden sollte, wird nach November 2012 unter
Berücksichtigung weiterer Entwicklungen im Bereich der Marktinfrastruktur
geprüft. Clearingpflicht Japan plant, diese Verpflichtung schrittweise
umzusetzen. Im Einklang mit dem vierten FSB-Fortschrittsbericht über die
Umsetzung der Reformen für OTC-Derivate unterliegen ab November 2012 bestimmte
standardisierte Credit Default Swaps[5]
und Zinsswaps[6]
der Clearingpflicht. Die Bandbreite der clearingpflichtigen Produkte wird
später unter Berücksichtigung von Faktoren wie dem Umfang der Transaktionen und
ihrem Standardisierungsgrad auf andere OTC-Derivate[7] erweitert. In einer ersten Phase fallen nur
OTC-Derivatgeschäfte zwischen großen einheimischen Finanzinstituten[8] unter die Clearingpflicht. Die
Clearing-Anforderungen könnten – je nach Ausgang der derzeit laufenden
internationalen Gespräche über grenzüberschreitende Regelungen – in Zukunft
auch für Geschäfte zwischen diesen inländischen Finanzinstituten und ausländischen
(nicht unter dem FIEA registrierten) Finanzinstituten gelten. Ausländische Zentralbanken fallen somit nicht
unter die Melde- und Clearingpflichten, die durch die Reformen der
OTC-Derivatemärkte in Japan eingeführt wurden. ·
Australien Die australische Regierung unterbreitete dem
Parlament am 12. September 2012 eine Gesetzesvorlage (Corporations
Legislation Amendment (Derivatives Transaction) Bill 2012), durch die ein
Rechtsrahmen für die Umsetzung der Reformen der OTC-Derivatemärkte in
Australien geschaffen wird. Darin ist ein flexibler Ansatz vorgesehen, dem
zufolge der zuständige Minister entscheidet, ob bestimmte Kategorien von
OTC-Derivaten Anforderungen hinsichtlich Clearing, Meldung oder Handel auf
organisierten Plattformen unterliegen sollten. Das Gesetz wurde vom Parlament verabschiedet
und wird nun im Senat geprüft. Die Rechtsvorschriften dürften bis Ende 2012 in
Kraft treten. Vor Einführung verbindlicher Auflagen sind
noch Durchführungsvorschriften und -regeln erforderlich. Die „Australian Securities
and Investments Commission“ (ASIC) wird diesbezüglich zum Erlass von
Durchführungsbestimmungen ermächtigt. Die australische Notenbank, die
australische Aufsichtsbehörde und die ASIC sind befugt, den Minister in der
Frage zu beraten, ob bestimmte Kategorien von OTC-Derivaten Verpflichtungen
unterliegen sollten. In Australien wurde damit ein Rechtsrahmen für
die Umsetzung von Reformen für OTC-Derivate vorgeschlagen, der allerdings noch
verabschiedet werden muss. Auch die Durchführungsbestimmungen müssen noch
weiter ausgearbeitet werden. ·
Kanada In Kanada ist der Rechtsrahmen für Reformen
der OTC-Derivatemärkte noch nicht vollständig festgelegt. Die im Hinblick auf
OTC-Derivate wichtigsten Provinzen und einige andere Provinzen arbeiten derzeit
an Rechtsvorschriften[9].
Die Canadian Securities Administrators (CSA) arbeiten an
Durchführungsbestimmungen und -regeln für Rechtsvorschriften. Meldepflicht Die CSA veröffentlichte ein
Konsultationspapier über Transaktionsregister, in dem sie den
Regulierungsprozess näher erläutert. Ontario und Quebec haben die einschlägigen
Rechtsvorschriften bereits geändert, um die Meldung an Transaktionsregister und
den Zugang der Aufsichtsbehörden zu Daten zu vereinfachen; die meisten
Provinzen prüfen derzeit, ob rechtliche Änderungen erforderlich sind. Die CSA
wird eine Konsultation zu den Bestimmungen für die Meldung von Geschäften und
für Transaktionsregister durchführen; diese soll Anfang 2013 abgeschlossen
werden. Konkrete Anforderungen sollen in der ersten Jahreshälfte 2013 umgesetzt
werden. Clearingpflicht Die CSA führte eine Konsultation zum Clearing
durch, die im dritten Quartal 2012 geschlossen wurde; ihre Ergebnisse werden in
die kommende Verabschiedung von Rechtsvorschriften einfließen. Die Provinzen,
in denen die Mehrheit der OTC-Derivate verbucht werden, dürften bis Mitte 2013
Bestimmungen über das zentrale Clearing verabschiedet haben. Zur Harmonisierung
der Rechtsvorschriften in allen Provinzen sind jedoch weitere Arbeiten
erforderlich. Die CSA arbeitet auch an Durchführungsbestimmungen für das
zentrale Clearing; diese sollen Anfang 2013 zur Konsultation veröffentlicht
werden. ·
Hongkong Hongkong hat nach Abschluss der Konsultationen
ein Regulierungssystem für Reformen der OTC-Derivatemärkte vorgeschlagen. Das
Gesetzgebungsverfahren zur Verabschiedung der neuen Regelungen ist noch nicht
abgeschlossen. Die „Hong Kong Monetary Authority“ (HKMA) und
die „Securities and Futures Commission of Hong Kong” (SFC) haben im Oktober 2011
eine öffentliche Konsultation zum Regulierungssystem für OTC-Derivate, das sie
für Hongkong vorgeschlagen haben, durchgeführt; darin wurden auch die Clearing-
und die Meldepflicht angesprochen. Nach Abschluss der Konsultation
veröffentlichten HKMA und SFC im Juli 2012 ihre gemeinsamen Schlussfolgerungen.
Der Legislativvorschlag liegt noch nicht in seiner endgültigen Fassung vor. Meldepflicht Der Vorschlag zur Einführung einer
Meldepflicht wurde von einem Gremium des Legislativrats überprüft; an konkreten
Rechtsvorschriften wird derzeit gearbeitet. Die nötigen Gesetzesänderungen
sollen dem Gesetzgeber Anfang 2013 vorgelegt werden. Das Konzept wird
stufenweise eingeführt, beginnend bei Zinsswaps und nicht lieferbaren Forwards. Der in Hongkong vorgeschlagene Rechtsrahmen
sieht Standortauflagen für die Meldung an Transaktionsregister vor: Alle
Derivatgeschäfte mit Auswirkungen auf Hongkongs Finanzmärkte wären dem lokalen
Transaktionsregister des HKMA-Transaktionsregisters zu melden. Clearingpflicht Laut den Schlussfolgerungen der Konsultation
bliebe die Clearingpflicht auf in Hongkong verbuchte Transaktionen beschränkt.
Die Regulierungsbehörden haben unter Berücksichtigung der auf die Konsultation
eingegangenen Antworten mit der Ausarbeitung eines Legislativvorschlags
begonnen, der dem Legislativrat vorzulegen ist. Die erforderlichen legislativen
Änderungen sollen Anfang 2013 eingeführt werden. Bis
dahin gibt es einen legislativen Interimsvorschlag zur Förderung des
freiwilligen Clearings bestimmter Derivatgeschäfte durch lokale CCP, die vom
SFC anerkannt sind.
4.
Internationale Behandlung von Zentralbanken und
Schuldenverwaltungsstellen in diesen Rechtsordnungen
·
USA Der Dodd-Frank Act gilt nicht für
Swap-Geschäfte, deren Gegenpartei die Federal Reserve Bank, die
US-Bundesregierung oder eine föderale Agentur ist und die vollständig durch die
Kreditwürdigkeit der Vereinigten Staaten von Amerika besichert sind[10]. Andere, d. h.
ausländische, Zentralbanken, fallen nicht unter diese Ausnahme. CFTC und SEC haben die Anwendung der einzelnen
Anforderungen des Dodd-Frank Acts geprüft und wollen bei der Ausarbeitung der
Durchführungsbestimmungen auf im Einzelfall beschränkte Auswirkungen auf
ausländische Zentralbanken hinwirken (s. unten). Geht man davon aus, dass öffentliche Stellen,
die für die staatliche Schuldenverwaltung zuständig oder daran beteiligt sind,
Teil der Regierung sind, so unterliegen ausländische Zentralbanken und
ausländische Schulden verwaltende Stellen der gleichen Regelung. Das
heißt, dass Ausnahmen von der Clearing- und Meldepflicht auch von öffentlichen
Schulden verwaltenden Stellen in Anspruch genommen werden können (s. unten). Registrierungsanforderungen Die CFTC nimmt Zentralbanken generell von
Registrierungsanforderungen an Institute, die unter die Definition eines
Swap-Händlers oder wichtigen Swap-Akteurs fallen, aus. CFTC und SEC haben in ihren endgültigen
gemeinsamen Vorschriften[11]
die Schlüsselbegriffe des DFA, einschließlich der Begriffe „swap dealers“
(Swap-Händler), „major swap participants“ (wichtige Swap-Akteure) und „eligible
contract participant” (in Frage kommende Kontraktpartei) definiert. Die Kommission hat festgestellt, dass laut dem
von der CFTC veröffentlichten föderalen Register ausländische Unternehmen im
Hinblick auf kommerzielle Tätigkeiten auf US-amerikanischen Märkten zwar nicht
zwangsläufig von der US-Gerichtsbarkeit befreit sind, es in den einschlägigen
Bestimmungen und der rechtlichen Entstehungsgeschichte des DFA aber keine
Hinweise darauf gibt, dass der Kongress bei Verabschiedung des DFA durch
Einbeziehung ausländischer Regierungen, ausländischer Zentralbanken und
internationaler Finanzinstitute unter die Begriffe „swap dealer” oder „major
swap participant” von der Tradition des internationalen Systems abweichen
wollte. Dementsprechend lautet die Auslegung der CFTC,
dass solche ausländischen Regierungen, ausländischen Zentralbanken und
internationalen Finanzinstitute nicht verpflichtet werden sollten, sich als
„Swap Dealers“ oder „Major Swap Participants“ bei der CFTC registrieren zu
lassen[12]. Meldepflicht Aufgrund der Befreiung von
Registrierungsanforderungen sind ausländische Zentralbanken auch von der
Meldepflicht befreit. Eine US-amerikanische
Gegenpartei, die ein Geschäft mit einer ausländischen Zentralbank schließt,
unterliegt allerdings nach wie vor der DFA-Meldepflicht. Tätigt beispielsweise eine europäische Zentralbank ein Geschäft
mit einem bei der CFTC registrierten Swap-Händler, so müsste dieser
Swap-Händler weiterhin die für den betreffenden Swap geltenden Aufzeichnungs-
und Meldepflichten erfüllen, obwohl die Transaktion keiner Clearingpflicht
unterliegt. Dies ist mit der EMIR-Verordnung vereinbar
(für die Gegenpartei einer Transaktion mit einer Zentralbank gilt weiterhin die
Meldepflicht), führt unter dem DFA aber zu einer Ungleichbehandlung von
US-amerikanischen und ausländischen Zentralbanken, da
Transaktionen mit amerikanischen Zentralbanken vollständig vom DFA befreit sind
und nicht gemeldet werden müssen, während für die US-Gegenpartei einer
Transaktion mit einer ausländischen Zentralbank die Meldepflicht gilt. Clearingpflicht Die CFTC hat sich in separaten Vorschriften[13] mit mehreren Ausnahmen von der
Anforderung befasst, dass bei Swaps eine bei der CFTC für das Clearing
registrierte CCP erforderlich ist; sie interpretiert die Bestimmungen so, dass
ausländische Zentralbanken von jeglichen ansonsten geltenden Clearingpflichten
befreit sind. Bei der Entscheidung, ausländische
Regierungen, ausländische Zentralbanken und internationale Finanzinstitute von
der vom Kongress formulierten Clearingpflicht des DFA auszunehmen, nannte die
CFTC ähnliche Gründe wie bei der Gewährung der oben angesprochenen Ausnahme von
der Registrierungspflicht. Die CFTC geht
insbesondere davon aus,[14]
dass „die Gesetzgeber beim Verfassen amerikanischer Gesetze den berechtigten
öffentlichen Interessen anderer Nationen Rechnung tragen.“ Die CFTC stellte in diesem Zusammenhang fest, dass
das DFA keine Hinweise darauf enthielte, denen zufolge der Kongress bei der
Verkündung der Clearingpflichten des Gesetzes von dieser Tradition abweichen
wolle, und dass unter Beachtung des „Comity-Grundsatzes“ ausländische
Regierungen, ausländische Zentralbanken und internationale Finanzinstitute
nicht der Clearingpflicht des DFA unterliegen sollten[15]. ·
Schweiz In der Schweiz besteht für
OTC-Derivatgeschäfte keine Clearing- oder Meldepflicht. Folglich müssen
OTC-Derivate mit der Schweizer Nationalbank, einer anderen Zentralbank oder in-
oder ausländischen Stellen, die für die staatliche Schuldenverwaltung zuständig
oder daran beteiligt sind, nach Schweizer Recht nicht zentral gecleart oder
gemeldet werden. In gleicher Weise gelten für Transaktionen mit einer
Zentralbank keine bilateralen Risikominderungsverfahren. Die Schweiz hat öffentlich ihre Absicht
bekundet, sich eng an das Konzept der EMIR-Verordnung zu halten, und plant die
Verabschiedung einer entsprechenden Regelung. Ausländische Zentralbanken
dürften nach Schweizer Recht daher eine gleichwertige Behandlung genießen wie
ausländische Zentralbanken nach der EMIR-Verordnung. ·
Japan In Japan ist am 1. November 2012 die Cabinet
Office Order in Kraft getreten, der zufolge Transaktionen mit ausländischen
Zentralbanken und Stellen, die für die staatliche Schuldenverwaltung zuständig
sind, von der Clearing- und Meldepflicht befreit sind. ·
Hongkong Die Behandlung von Zentralbanken ist
Gegenstand der im Anschluss an den Konsultationsprozess veröffentlichten
gemeinsamen HKMA-SFC-Schlussfolgerungen vom Juli 2012 (siehe oben). Darin
werden Ausnahmen von den Clearing- und Meldepflichten für Zentralbanken und
öffentliche, für die staatliche Schuldenverwaltung zuständige Stellen von
Ländern vorgeschlagen, in denen für Zentralbanken und Schuldenverwaltungseinrichtungen
von Hongkong entsprechende Regelungen gelten. Meldepflicht Dem derzeit vorgeschlagenen Konzept zufolge
wären ausländische Zentralbanken und öffentliche, für die staatliche
Schuldenverwaltung zuständige Stellen von der Meldepflicht befreit. HKMA und
SFC äußerten sich hierzu in ihren gemeinsamen Schlussfolgerungen vom Juli 2012:
„Wir haben die in anderen Finanzzentren vorgeschlagenen Regelungen zur
Befreiung von Zentralbanken geprüft und sind angesichts dieser Vorschläge
bereit, für Stellen, die für die staatliche Schuldenverwaltung zuständig sind,
begrenzte Ausnahmen von der Meldepflicht in Erwägung zu ziehen, um deren Befugnisse
zur Stabilisierung des Marktes nicht in Gefahr zu bringen. Dies betrifft
Zentralbanken, Währungsbehörden und öffentliche Stellen, die für die staatliche
Schuldenverwaltung, die Verwaltung der Währungsreserven und die
Aufrechterhaltung der Stabilität der Märkte zuständig sind, sowie
internationale Institutionen wie den Internationalen Währungsfonds und die Bank
für Internationalen Zahlungsausgleich. Nach unserer aktuellen Einschätzung
sollten 1) die betreffenden internationalen Institutionen vollständig von der
Meldepflicht befreit und 2) bei der Entscheidung über die Gewährung von
Befreiungen von der Meldepflicht für Zentralbanken, Behörden und sonstige
Stellen Kriterien der Gegenseitigkeit berücksichtigt werden[16].“ Für Gegenparteien, die dem Regulierungssystem
Hongkongs unterliegen, und ein Geschäft mit einer ausländischen Zentralbank
tätigen, gilt jedoch nach wie vor die Meldepflicht. Dieser Ansatz ist mit der
EMIR-Verordnung vereinbar. Clearingpflicht In ähnlicher Weise wären gemäß dem derzeit von
Hongkong vorgeschlagenen Konzept ausländische Zentralbanken und öffentliche,
für die staatliche Schuldenverwaltung zuständige Stellen auch von der
Clearingpflicht befreit. HKMA und SFC ziehen in ihren gemeinsamen
Schlussfolgerungen vom Juli 2012 folgenden Schluss: „Wir haben die
Rückmeldungen über generelle Freistellungen von der Clearingpflicht sorgfältig
geprüft und halten es für sinnvoll, einige der beantragten Ausnahmen zu
genehmigen. In dem Maße, in dem mehr Länder Angaben zu den von ihnen
vorgeschlagenen Regelungen für OTC-Derivate vorlegen, ist ein eindeutigerer
Trend hinsichtlich der Art möglicher genereller Ausnahmen in wichtigen
Rechtsräumen wie der USA und der EU zu erkennen. Vor diesem Hintergrund prüfen
wir erneut, ob Clearingbefreiungen genehmigt werden können, und falls ja, in
welchem Umfang. Wir sind in diesem Zusammenhang insbesondere bereit, 1)
Möglichkeiten einer Befreiung von der Clearingpflicht für Geschäfte zu prüfen,
die mit bestimmten Zentralbanken, Währungsbehörden und öffentlichen Stellen,
die für die staatliche Schuldenverwaltung, die Verwaltung der Währungsreserven
und die Aufrechterhaltung der Stabilität der Märkte zuständig sind, sowie mit
internationalen Institutionen wie dem Internationalen Währungsfonds und der
Bank für Internationalen Zahlungsausgleich getätigt werden. Bei der
Entscheidung über die Gewährung von Befreiungen für Zentralbanken,
Währungsbehörden und sonstige Behörden werden auch Kriterien der
Gegenseitigkeit berücksichtigt.“[17] Hongkong wird weiterhin beobachten, wie sich
die internationalen Standards und Praktiken entwickeln, um die Einzelheiten
solcher Ausnahmen festzulegen; eine Konsultation findet im 1. Quartal 2013
statt. ·
Australien Das derzeit in Australien vorgeschlagene
Gesetz über Derivatgeschäfte („Derivatives Transaction Bill“) sieht keine
Befreiung von Melde- oder Clearingpflichten für konkrete natürliche oder
juristische Personen vor. Der Minister kann zum Zeitpunkt seiner
Entscheidung, dass für bestimmte Kategorien von OTC-Geschäften Verpflichtungen
gelten, den Kreis der natürlichen oder juristischen Personen, die diesen
Verpflichtungen unterliegen, begrenzen[18].
Vorbehaltlich etwaiger rechtlich festgelegter Beschränkungen soll die
„Australian Securities and Investments Commission“ (ASIC) Regeln zur Klärung der
Einzelheiten für die Erfüllung von Verpflichtungen durch die Teilnehmer
festlegen. Diese Regeln können auch Ausnahmen vorsehen. Welchen Geltungsbereich
eine Verpflichtung letztendlich hat, würde damit im Rahmen künftiger
Konsultationen zu Entscheidungen und Vorschriften des Ministers und zu den
ASIC-Regeln geprüft. In Gesprächen mit dem Personal entstand der
Eindruck, dass die vorläufige Personalpolitik auf eine wahrscheinliche
Befreiung von Clearing- und Meldepflichten für Zentralbanken/Regierungsstellen
schließen lässt. Eine offizielle Entscheidung wurde jedoch noch nicht
getroffen. Die Logik und das Konzept dahinter zeigten
sich bereits in der Konsultation vom April 2012[19]: „Die Vorteile von
Vorschriften über das zentrale Clearing müssen in einem ausgeglichenen
Verhältnis zu ihren Kosten stehen. Ein
wichtiger Faktor für die Ermittlung der Kosten (und die praktische Umsetzung)
einer verbindlichen Regelung für zentrales Clearing ist die Art der Parteien,
die dieser Regelung gegebenenfalls unterliegen. Deshalb
kann es sinnvoll sein, die Clearingpflicht nur auf bestimmte natürliche oder
juristische Personen anzuwenden. (...) Eine
Option könnte darin bestehen, öffentliche Einrichtungen wie Zentralbanken,
Schuldenverwaltungsämter, supranationale multilaterale Entwicklungsbanken
und Organisationen wie den Internationalen Währungsfonds (IWF) auszunehmen.” ·
Kanada Es gibt noch keine definitive Regelung. In
Gesprächen mit dem Personal zeigte sich, dass über eine Art Befreiung für die
Bank of Canada (oder möglicherweise generell für Zentralbanken) nachgedacht
wird, die sowohl für die Clearing- als auch die Meldepflicht gelten soll.
Weitere Ausnahmen könnten der kanadischen Regierung und anderen öffentlichen
Einrichtungen gewährt werden. Die Arbeiten für diese Ausnahmen sind jedoch noch
nicht abgeschlossen. Somit ist es noch zu früh, um
Schlussfolgerungen darüber zu ziehen, wie Zentralbanken und öffentliche, für
die staatliche Schuldenverwaltung zuständige Stellen im künftigen kanadischen
Regulierungssystem behandelt werden. ·
Übersichtstabelle || Clearingpflicht || Meldepflicht EU || befreit || befreit USA || befreit || befreit Japan || befreit || befreit Schweiz || künftig befreit || künftig befreit Australien || Befreiung geplant || Befreiung geplant Kanada || Befreiung zu prüfen || Befreiung zu prüfen Hongkong || Befreiung geplant || Befreiung geplant Internationale Behandlung von ausländischen
Zentralbanken und für die staatliche Schuldenverwaltung zuständigen
öffentlichen Einrichtungen
5.
Schlussfolgerungen
Wie oben ausgeführt,
werden Zentralbanken und öffentliche Stellen, die für die staatliche
Schuldenverwaltung zuständig oder daran beteiligt sind, im US-amerikanischen
und japanischen sowie dem künftigen Schweizer Regulierungsrahmen von der
Clearing- und Meldepflicht befreit. Dies wird wahrscheinlich auch im künftigen
Rechtsrahmen Australiens und Hongkongs der Fall sein. Auch im kanadischen
System sind Ausnahmen zu erwarten. Durch die Aufnahme
ausländischer Zentralbanken[20]
in die Liste der von der EMIR-Verordnung freigestellten Einrichtungen würde zum
einen ein Eingriff in deren geldpolitische Zuständigkeiten vermieden und zum
anderen bei der Anwendung von Reformen für OTC-Derivate im Hinblick auf
Clearing- und Meldepflichten gleiche Wettbewerbsbedingungen für Transaktionen
mit Zentralbanken dieser Rechtsordnungen gefördert. Dies wird auch zu mehr
Kohärenz und Konsistenz auf internationaler Ebene beitragen. Die Wahrnehmung geldpolitischer Aufgaben und
die Verwaltung von Staatsschulden wirken sich gemeinsam auf die Funktionsweise
der Zinsmärkte aus und müssen koordiniert werden, damit beide Aufgaben wirksam
wahrgenommen werden können. Zentralbanken und für die staatliche
Schuldenverwaltung zuständige öffentliche Einrichtungen der EU sind von der
EMIR-Verordnung befreit, um zu vermeiden, dass diese in ihren Befugnissen zur
Wahrnehmung ihrer Aufgaben des öffentlichen Interesses beschnitten werden.
Würden auf diese beiden Funktionen andere Regelungen angewandt, wenn sie von
Einrichtungen aus Drittländern wahrgenommen werden, würde dies der Effizienz
schaden. Um sicherzustellen, dass Zentralbanken und andere für die staatliche
Schuldenverwaltung zuständige oder daran beteiligte öffentliche Stellen von
Drittländern ihre Aufgaben weiterhin wirksam wahrnehmen können, sollten auch
für die staatliche Schuldenverwaltung zuständige oder daran beteiligte
öffentliche Stellen von Drittländern in die delegierten Rechtsakte nach
Artikel 1 Absatz 6 einbezogen werden. Hinsichtlich der
Risikominderungsverfahren für Geschäfte, die nicht von einer CCP zentral
gecleart werden, ist das Gesamtbild noch nicht ganz abgerundet. Eine
internationale Arbeitsgruppe[21]
soll bis Ende 2012 Empfehlungen für die G20 vorlegen. Diese Gruppe hat in ihrem
jüngsten Papier[22]
empfohlen, Transaktionen mit Zentralbanken von Einschusserfordernissen zu
befreien. Dies steht im Einklang mit den EU-Vorschriften (EMIR-Verordnung). Die
Kommission wird die Ausarbeitung des WGMR-Berichts und seine Umsetzung in
anderen Ländern aufmerksam verfolgen. Die vergleichende
Untersuchung dieses Berichts ist keineswegs abgeschlossen und stützt sich zudem
auf Rechtsvorschriften, die in einigen Drittländern noch nicht in ihrer
endgültigen Fassung vorliegen. Der Bericht muss regelmäßig auf den neuesten
Stand gebracht werden, um Fortschritten des Reformprozesses in diesen und anderen
G20-Ländern Rechnung zu tragen. In der jetzigen Phase
zieht die Kommission den Schluss, dass ein delegierter Rechtsakt erforderlich
ist, um Artikel 1 Absatz 4 der EMIR-Verordnung zu ändern und
Zentralbanken und für die staatliche Schuldenverwaltung zuständige oder daran
beteiligte öffentliche Stellen der USA und Japans zu befreien; dies sind die
beiden Länder mit endgültigen Regelungen für OTC-Derivate. Die Kommission wird die
Ausarbeitung endgültiger Vorschriften in Australien, Kanada, Hongkong und der Schweiz
aufmerksam verfolgen, die aktuellen Entwicklungen im Auge behalten und über
diese berichten. Sie wird dann auf der Grundlage der Regelungen in diesen
Rechtsordnungen prüfen, ob auch deren Zentralbanken und
Schuldenverwaltungseinrichtungen ausgenommen werden können. Um sicherzustellen,
dass Zentralbanken und andere für die staatliche Schuldenverwaltung zuständige
oder daran beteiligte öffentliche Stellen von Drittländern ihre Aufgaben
weiterhin wirksam wahrnehmen können, werden in Zukunft erforderlichenfalls auch
andere Länder betrachtet. Somit könnten weitere Änderungen von Artikel 1
Absatz 4 der EMIR-Verordnung anstehen, um auch Länder, die in diesem
ersten Bericht nicht aufgeführt sind, aufzunehmen. In Drittländern, die nicht
Gegenstand des ersten delegierten Rechtsakts sind, sind in unmittelbarer
Zukunft keine Marktstörungen zu befürchten, da die Verpflichtungen in Bezug auf
zentrales Clearing und Risikominderungsverfahren für nicht geclearte
Transaktionen in der Union noch nicht in Kraft getreten sind. Die Europäische
Kommission wird sorgfältig auf die zeitliche Abstimmung zwischen dem
Inkrafttreten dieser Verpflichtungen und dem Wirksamwerden der Ausnahmen für
Zentralbanken von Drittländern achten. [1] Verordnung (EU) Nr. 648/2012. [2] http://www.bis.org/statistics/bankstats.htm,
Tabelle 8A. [3] Börsen und Plattformen,
Clearingstellen, Swap-Datenregister, Swap-Händler und wichtige Swap-Akteure. [4] Die erste Gruppe von Stellen, die nach
Veröffentlichung einer endgültigen Clearingentscheidung durch die CFTC
innerhalb von 90 Tagen clearen müssen, umfasst Swap-Händler, wichtige
Swap-Akteure und Privatfonds mit mehr als 200 Swapgeschäften pro Monat. Zur
zweiten Gruppe, die innerhalb von 180 Tagen clearen muss, gehören alle
sonstigen Privatfonds, Terminbörsenfonds und sonstige Teilnehmer an
Finanztransaktionen. Die dritte Gruppe, die über 270 Tage verfügt, um der
Clearingpflicht nachzukommen, umfasst alle Personen, die nicht zu den ersten
beiden Gruppen gehören (z. B. Clearing für Unterkonten von Dritten und
Ruhestandsregelungen). [5] Index-CDS (d. h. iTraxx Japan
Index-Reihen). [6] Auf JPY lautende Plain-vanilla-IRS mit
Bezug auf LIBOR. [7] Auf JPY lautende IRS
mit Bezug auf TIBOR, auf Devisen (USD und Euro) lautende IRS und CDS mit Bezug
auf japanische Unternehmen. [8] Clearingpflichtige
Produkte großer inländischer Finanzinstitute, die gemäß dem FIEA registriert
und Mitglied des Clearingsystems (Japan Securities Clearing Corporation, JSCC)
oder Tochterunternehmen eines Mutterunternehmens, das JSCC-Mitglied ist, sind. [9] In Kanada liegen die Befugnisse für die
Regulierung des Wertpapierhandels bei den Provinzen. [10] DFA, Sec 721-47(B) zu SWAP-Ausnahmen: „Unter den Begriff „Swap“ fallen nicht […]: (ix)
jegliche Vereinbarungen, Kontrakte oder Transaktionen, deren Gegenpartei die
Federal Reserve Bank, die amerikanische Regierung oder eine föderale Agentur
ist und die vollständig durch die Kreditwürdigkeit der Vereinigten Staaten von
Amerika besichert sind;[…]“ [11] Siehe 77 Fed. Reg. 30596 (23. Mai 2012). [12] Siehe 77 Fed. Reg. 30596, 30693. [13] Siehe 77 Fed. Reg. 42560 (19. Juli 2012). [14] Siehe 77 Fed. Reg. 42560, 42562. [15] Siehe 77 Fed. Reg. 42560, 42562. [16] Absatz 127,
http://www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/press-release/2012/20120711e3a34.pdf) [17] Absatz 167,
http://www.hkma.gov.hk/media/eng/doc/key-information/press-release/2012/20120711e3a34.pdf) [18] Abschnitt 901-D des
Gesetzes über OTC-Geschäfte (http://www.treasury.gov.au/ConsultationsandReviews/Submissions/2012/Derivative-Transactions) 901D – Der Personenkreis, denen Anforderungen
auferlegt werden können, kann eingegrenzt werden In den Regelungen kann festgelegt werden, dass die Vorschriften für das
OTC-Geschäft a) bestimmten Personenkategorien Anforderungen (bzw. bestimmte
Arten von Anforderungen) nicht auferlegen können; oder b) bestimmten
Personenkategorien Anforderungen (bzw. bestimmte Arten von Anforderungen) nur
unter bestimmten Umständen auferlegen können. Anmerkung: Eine Personenkategorie kann unter Bezugnahme auf
verschiedene Faktoren beschrieben werden, darunter a) das Volumen der
Derivatgeschäfte über einen bestimmten Zeitraum oder b) die Merkmale oder die
Art der Personen oder ihrer Unternehmen oder (c) der Wohnort oder
Unternehmenssitz. [19] Siehe Kapitel
„Entities“ des „Consultation Paper (Implementation of a framework for
Australia’s G20 over‐the‐counter derivatives commitments, S. 17)“ – April 2012
http://www.treasury.gov.au/~/media/Treasury/Consultations%20and%20Reviews/2012/Over%20the%20counter%20derivatives%20commitments%20consultation%20paper/Key%20Documents/PDF/OTC%20Framework%20Implementation_pdf.ashx [20] Die Zentralbanken aller in diesem Bericht
betrachteten Rechtsordnungen nehmen auch Aufgaben der Geldpolitik wahr. [21] WGMR-Arbeitsgruppe für
Einschusserfordernisse. [22] http://www.bis.org/press/p120706.htm, Margin requirements for non-centrally
cleared derivatives, BCBS und IOSCO, 6. Juli 2012.