52017DC0525

Empfehlung für eine

EMPFEHLUNG DES RATES

zum nationalen Reformprogramm Finnlands 2017

mit einer Stellungnahme des Rates zum Stabilitätsprogramm Finnlands 2017

DER RAT DER EUROPÄISCHEN UNION —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 121 Absatz 2 und Artikel 148 Absatz 4,

gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates vom 7. Juli 1997 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken 1 , insbesondere auf Artikel 5 Absatz 2,

gestützt auf die Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. November 2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte 2 , insbesondere auf Artikel 6 Absatz 1,

auf Empfehlung der Europäischen Kommission 3 ,

unter Berücksichtigung der Entschließungen des Europäischen Parlaments 4 ,

unter Berücksichtigung der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates,

nach Stellungnahme des Beschäftigungsausschusses,

nach Stellungnahme des Wirtschafts- und Finanzausschusses,

nach Stellungnahme des Ausschusses für Sozialschutz,

nach Stellungnahme des Ausschusses für Wirtschaftspolitik,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1)Am 16. November 2016 nahm die Kommission den Jahreswachstumsbericht 5 an, mit dem das Europäische Semester für wirtschaftspolitische Koordinierung 2017 eingeleitet wurde. Die Prioritäten des Jahreswachstumsberichts wurden am 9./10. März 2017 vom Europäischen Rat gebilligt. Am 16. November 2016 nahm die Kommission auf der Grundlage der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011 den Warnmechanismus-Bericht 6 an, in dem sie Finnland als einen der Mitgliedstaaten nannte, für die eine eingehende Überprüfung durchzuführen sei. Am selben Tag nahm die Kommission auch eine Empfehlung für eine Empfehlung des Rates zur Wirtschaftspolitik des Euro-Währungsgebiets an. Diese Empfehlung wurde am 9./10. März 2017 vom Europäischen Rat gebilligt und am 21. März vom Rat verabschiedet 7 .

(2)Als Land, dessen Währung der Euro ist, und angesichts der engen Verflechtungen zwischen den Volkswirtschaften in der Wirtschafts- und Währungsunion sollte Finnland die vollständige und fristgerechte Umsetzung der Empfehlung für das Euro-Währungsgebiet entsprechend den nachstehenden Empfehlungen 1 und 2 sicherstellen.

(3)Der Länderbericht 2017 für Finnland 8 wurde am 22. Februar 2017 veröffentlicht. Darin wurden die Fortschritte Finnlands bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen des Rates vom 12. Juli 2016, bei der Umsetzung der Empfehlungen der Vorjahre und bei der Verwirklichung der nationalen Ziele im Rahmen von Europa 2020 bewertet. Der Länderbericht enthielt außerdem die eingehende Überprüfung nach Artikel 5 der Verordnung (EU) Nr. 1176/2011, deren Ergebnisse ebenfalls am 22. Februar 2017 veröffentlicht wurden 9 . Die Kommission gelangt aufgrund ihrer Analyse zu dem Schluss, dass in Finnland keine makroökonomischen Ungleichgewichte bestehen.

(4)Am 28. April 2017 übermittelte Finnland sein nationales Reformprogramm 2017 und sein Stabilitätsprogramm 2017. Um wechselseitigen Zusammenhängen Rechnung zu tragen, wurden beide Programme gleichzeitig bewertet.

(5)Die einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen wurden in den Programmen der Mitgliedstaaten für die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds) für den Zeitraum 2014–2020 berücksichtigt. Wie in den Rechtsvorschriften über die ESI-Fonds 10 vorgesehen, kann die Kommission einen Mitgliedstaat zur Überarbeitung und Änderung seiner einschlägigen ESI-Fonds-Programme auffordern, wenn dies für die Förderung der Umsetzung der einschlägigen länderspezifischen Empfehlungen notwendig ist. Die Kommission hat weitere Leitlinien 11 zur Anwendung dieser Vorschriften bereitgestellt.

(6)Finnland unterliegt zurzeit der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts und der Schuldenregel. In ihrem Stabilitätsprogramm 2017 plant die Regierung eine Verschlechterung des Gesamtsaldos von -1,9 % des BIP im Jahr 2016 auf -2,3 % des BIP im Jahr 2017, gefolgt von einer steten Verbesserung bis auf -0,2 % im Jahr 2020. Das mittelfristige Haushaltsziel – ein strukturelles Defizit von 0,5 % des BIP – soll ab 2019 erfüllt werden. Der neuberechnete 12 strukturelle Saldo lässt jedoch darauf schließen, dass das mittelfristige Haushaltsziel erst ab 2020 erreicht werden wird. Dem Stabilitätsprogramm zufolge wird die gesamtstaatliche Schuldenquote im Jahr 2017 mit 64,7 % ihren Höchststand erreichen und 2020 auf 62,7 % sinken. Das diesen Haushaltsprojektionen zugrunde liegende makroökonomische Szenario scheint vor allem mit Blick auf 2018 und 2019 günstig. Das Szenario stützt sich auf die Erwartung, dass die Beschäftigung im Zeitraum 2018–2019 um nahezu 2 % pro Jahr steigen würde; dies liegt deutlich über dem durchschnittlichen jährlichen Zuwachs der letzten zehn Jahre (+0,2 %).

(7)Am 22. Mai 2017 veröffentlichte die Kommission einen Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV, da Finnlands gesamtstaatlicher Schuldenstand den Referenzwert von 60 % des BIP überschritt. Der Bericht kam nach Bewertung aller einschlägigen Faktoren zu dem Schluss, dass das Schuldenstandskriterium als eingehalten bewertet werden sollte.

(8)Im Stabilitätsprogramm 2017 wird auf die signifikanten Haushaltsauswirkungen des außergewöhnlichen Flüchtlingszustroms verwiesen, und es werden ausreichend Belege für Umfang und Art der zusätzlichen Haushaltsbelastung geliefert. Laut Stabilitätsprogramm beliefen sich die Kosten im Jahr 2016 auf 0,34 % des BIP. Der Kommission zufolge betrugen die berücksichtigungsfähigen zusätzlichen Ausgaben im Jahr 2016 rund 0,17 % des BIP. Die Bestimmungen nach Artikel 5 Absatz 1 und Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 tragen diesen zusätzlichen Ausgaben Rechnung, da der Flüchtlingszustrom ein außergewöhnliches Ereignis darstellt, das erhebliche Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen Finnlands hat, und deren Tragfähigkeit durch die Gewährung einer vorübergehenden Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel nicht gefährdet wird. Um die betreffenden Kosten zu berücksichtigen, wurde die erforderliche Anpassung in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel für 2016 somit nach unten korrigiert. Dem Stabilitätsprogramm 2017 zufolge dürften die Kosten im Zusammenhang mit dem außergewöhnlichen Flüchtlingszustrom im Jahr 2017 voraussichtlich um 0,15 % des BIP sinken. Die Kommission wird auf der Grundlage der von den Behörden übermittelten beobachteten Daten im Frühjahr 2018 eine abschließende Bewertung des Jahres 2017 vornehmen, in der sie sich auch zu den anzuerkennenden Beträgen äußern wird.

(9)In seiner Übersicht über die Haushaltsplanung 2017 13 beantragte Finnland angesichts der geplanten Umsetzung umfangreicher Strukturreformen mit positiven Auswirkungen auf die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen (Antrag auf Flexibilität in Höhe von 0,5 % des BIP) sowie im Hinblick auf nationale Ausgaben für von der EU im Rahmen der europäischen Struktur- und Investitionsfonds kofinanzierte Projekte (Antrag auf Flexibilität in Höhe von 0,1 % des BIP) die Inanspruchnahme der Flexibilität im Rahmen der präventiven Komponente gemäß dem vom ECOFIN-Rat im Februar 2016 gebilligten „Gemeinsam vereinbarten Standpunkt zur Flexibilität im Stabilitäts- und Wachstumspakt“.

(10)Der Antrag auf Flexibilität für Strukturreformen bezieht sich auf Arbeitsmarktreformen, insbesondere den Pakt für Wettbewerbsfähigkeit und die Rentenreform. Der Pakt friert die Löhne und Gehälter von 90 % der Beschäftigten für die Dauer von 12 Monaten ein und erhöht die jährliche Arbeitszeit dauerhaft um 24 Stunden ohne Ausgleich. Darüber hinaus tragen die Beschäftigten auf Dauer einen größeren Anteil der Sozialversicherungsbeiträge. Als Ausgleich für das Einfrieren der Löhne und Gehälter sowie die gestiegenen Kosten für die Beschäftigten hat die Regierung die Steuern auf das Arbeitseinkommen seit 2017 dauerhaft gesenkt. Mit der Rentenreform wird das gesetzliche Renteneintrittsalter ab 2027 von 63 auf 65 Jahre erhöht; im Anschluss wird das Rentenalter an die Lebenserwartung geknüpft. Beide Reformen traten 2017 in Kraft. Laut der Übersicht über die Haushaltsplanung 2017 soll die im Zuge des Pakts für Wettbewerbsfähigkeit verbesserte Kostenwettbewerbsfähigkeit zu mehr Beschäftigung und einem Anstieg des realen BIP um etwa 1,5 %–2 % führen. In Anbetracht der Art der Maßnahme sind die Schätzungen für die Beschäftigungsquote bzw. das BIP mit Unsicherheiten behaftet, jedoch scheinen sie weithin plausibel. Diese Reformen werden sich somit positiv auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen auswirken. Darüber hinaus deutet die auf Grundlage der Frühjahrsprognose 2017 der Kommission erstellte ausführliche Bewertung der geschätzten Produktionslücke für 2017 darauf hin, dass Finnland 2017 den Mindestrichtwert einhalten wird. Als zusätzliche Sicherheit für die Wahrung des Defizit-Referenzwerts von 3 % des BIP kann die öffentliche Zusage der finnischen Regierung gelten, im Jahr 2017 gegebenenfalls zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung der Haushaltsregeln sicherzustellen, einschließlich der Einhaltung des im Vertrag festgelegten Referenzwerts von 3 % des BIP. 14 Auf dieser Grundlage kommt Finnland der aktuellen Bewertung zufolge für die beantragte vorübergehende Abweichung von 0,5 % des BIP im Jahr 2017 infrage, sofern es die vereinbarten Reformen hinreichend umsetzt, was im Rahmen des Europäischen Semesters zu beobachten sein wird.

(11)Bezüglich des Antrags auf Flexibilität zwecks zusätzlicher Investitionen scheinen die Angaben des Stabilitätsprogramms 2017 zu bestätigen, dass Finnlands vorübergehende Abweichung vom Anpassungspfad in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2017 tatsächlich für die Zwecke der Investitionssteigerung eingesetzt wird. Aus diesem Grund sowie um den obengenannten Elementen in Bezug auf die Sicherheitsmarge und der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die ausführliche Bewertung der geschätzten Produktionslücke die schlechte Wirtschaftslage in Finnland bestätigt, kommt Finnland der aktuellen Bewertung zufolge für eine vorübergehende Abweichung in Höhe von 0,1 % des BIP im Jahr 2017 zur Berücksichtigung der nationalen Investitionsausgaben für von der EU kofinanzierte Projekte infrage. Die Kommission wird eine Ex-post-Bewertung durchführen, um den tatsächlich durch das Land für kofinanzierte Investitionsprojekte aufgewendeten Betrag sowie das dafür gewährte Zugeständnis zu prüfen.

(12)Am 12. Juli 2016 empfahl der Rat Finnland eine jährliche Haushaltskorrektur von mindestens 0,6 % des BIP in Richtung auf das mittelfristige Haushaltsziel im Jahr 2017. Unter Gewährleistung einer dauerhaften Einhaltung des Mindestrichtwerts (d. h. ein strukturelles Defizit von 1,1 % des BIP) deutet die Frühjahrsprognose 2017 der Kommission darauf hin, dass Spielraum für eine zusätzliche vorübergehende Abweichung von 0,6 % des BIP im Jahr 2017 im Rahmen der Strukturreform- und Investitionsklauseln besteht. Auf dieser Grundlage wäre eine Verschlechterung des strukturellen Saldos um 0,5 % des BIP im Jahr 2017 akzeptabel. Der Frühjahrsprognose 2017 der Kommission zufolge würde Finnland den Anforderungen der präventiven Komponente entsprechen. Würde die derzeitige, aktualisierte Schätzung der rückläufigen Haushaltsauswirkung des außergewöhnlichen Zustroms von Flüchtlingen im Jahr 2017 berücksichtigt, würde sich keine Änderung bei der Gesamtbewertung ergeben. Für das Jahr 2018 sollte Finnland sein mittelfristiges Ziel unter Berücksichtigung der für ungewöhnliche Ereignisse (im Jahr 2016) gewährten Zugeständnisse sowie jener im Zusammenhang mit der Umsetzung der Strukturreformen und Investitionen (im Jahr 2017) erreichen. 15 Auf der Grundlage der Frühjahrsprognose 2017 der Kommission entspricht dies einer nominalen Wachstumsrate der staatlichen Nettoprimärausgaben 16 von höchstens 1,6 %, was eine jährliche strukturelle Anpassung in Höhe von 0,1 % des BIP bedeutet. Unter Annahme einer unveränderten Politik würde Finnland im Jahr 2018 den Anforderungen der präventiven Komponente entsprechen. Würde die derzeitige, aktualisierte Schätzung der rückläufigen Haushaltsauswirkung des außergewöhnlichen Zustroms von Flüchtlingen im Jahr 2017 berücksichtigt, würde sich keine Änderung bei der Gesamtbewertung ergeben. Zugleich wird Finnland den Prognosen zufolge allem Anschein nach den Richtwert für den Schuldenabbau 2017 und 2018 nicht einhalten. Insgesamt ist der Rat der Auffassung, dass Finnland bereit sein muss, weitere Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung zu gewährleisten.

(13)Angesichts einer alternden Bevölkerung und einer sinkenden Erwerbsbevölkerung dürften die Ausgaben für Renten, Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege von 23 % des BIP im Jahr 2013 auf 27 % des BIP im Jahr 2030 ansteigen. Im Januar 2017 trat eine Rentenreform in Kraft, mit der das gesetzliche Renteneintrittsalter ab 2027 von 63 auf 65 Jahre erhöht und an die Lebenserwartung geknüpft wird. Die derzeit von den Kommunen verantworteten Sozial- und Gesundheitsleistungen machen 10 % des BIP aus. Wird das System nicht reformiert, ist in den kommenden Jahren mit einem Ausgabenanstieg für diese Leistungen von nominal 2,4 % jährlich zu rechnen, und auch der Anteil der Ausgaben am BIP würde sich erhöhen. Zu den Hauptzielen der Reformen zählt die langfristige Verringerung der Tragfähigkeitslücke in den öffentlichen Finanzen durch eine bessere Kostenkontrolle. Erreicht werden soll dies durch die Integration von Diensten, eine Zusammenlegung von Einrichtungen zu größeren Einheiten für die Erbringung von Dienstleistungen und eine stärkere Digitalisierung. Das erste Paket von Legislativvorschlägen zur Reform der Sozial- und Gesundheitsleistungen wurde dem Parlament im März 2017 vorgelegt. Mit diesen Gesetzen wird der rechtliche Rahmen für die 18 neuen Landschaftsverwaltungen geschaffen, die ab 2019 die Verantwortung für die Sozial- und Gesundheitsdienste von den Gemeinden übernehmen. Die Legislativvorschläge für die strittigsten Teile der Reform, insbesondere die freie Dienstanbieterwahl der Patienten, müssen noch fertiggestellt werden, da die Reformen wie geplant ab 2019 umgesetzt werden sollten.

(14)In den letzten Jahren sind nur mäßige Lohnerhöhungen zu verzeichnen gewesen. Der durchschnittliche jährliche Anstieg der ausgehandelten Löhne lag im Zeitraum 2014–2016 bei 0,7 %. Aufgrund des schwachen Anstiegs der Arbeitsproduktivität hat sich die Kostenwettbewerbsfähigkeit nur allmählich verbessert. Im Jahr 2016 unterzeichneten die Sozialpartner den Pakt für Wettbewerbsfähigkeit, mit dem im Jahr 2017 die Kostenwettbewerbsfähigkeit Finnlands schrittweise verbessert werden soll. Der Pakt friert die Löhne und Gehälter von 90 % der Beschäftigten für die Dauer von 12 Monaten ein und erhöht dauerhaft die jährliche Arbeitszeit um 24 Stunden ohne zusätzlichen Ausgleich. Darüber hinaus tragen die Beschäftigten auf Dauer einen größeren Anteil der Sozialbeiträge. Diese Maßnahmen sollen in den kommenden Jahren die Ausfuhrfähigkeit und Beschäftigung ankurbeln. Die in der zweiten Hälfte des Jahres 2017 bevorstehenden Tarifverhandlungen werden von entscheidender Bedeutung sein, um diese zu erwarteten positiven Auswirkungen sicherzustellen, da der Pakt die Kluft bei der Kostenwettbewerbsfähigkeit zu vergleichbaren Volkswirtschaften nicht vollständig schließen konnte.

(15)Die Arbeitsmarktlage hat sich im Jahr 2016 schrittweise verbessert, es bestehen jedoch nach wie vor Herausforderungen. Die Beschäftigung im verarbeitenden Gewerbe ging zwischen 2008 und 2015 um 21 % zurück. In anderen Sektoren wie im Bau- und Immobiliengewerbe sowie in der Gesundheitsfürsorge gibt es Anzeichen für Arbeitskräftemangel. Dies unterstreicht die Notwendigkeit einer gezielten, aktiven Arbeitsmarktpolitik und weiterer Investitionen in die Erwachsenenbildung und die Berufsbildung, um berufliche Mobilität zu ermöglichen. Das Verhältnis von freien Stellen zu Beschäftigungszahlen war im Jahr 2016 fast genauso hoch wie im Jahr 2007; gleichzeitig lag die Arbeitslosenquote um zwei Prozentpunkte höher. Dies könnte auf ein Missverhältnis zwischen Angebot und Nachfrage auf dem Arbeitsmarkt, eine geringe Attraktivität bestimmter freier Stellen oder begrenzte Anreize zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit hindeuten. Weitere Anstrengungen sind erforderlich, um den Nichterwerbstätigen, insbesondere jenen in der Altersgruppe der 25- bis 39-Jährigen sowie Langzeitarbeitslosen und Migranten, bessere Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu bieten. Um bei Menschen mit Migrationshintergrund für bessere Chancen in der Gesellschaft und auf dem Arbeitsmarkt zu sorgen, sind auch kontinuierliche Investitionen in ihre Bildung erforderlich.

(16)Was die Arbeitsmarktaktivierung angeht, kann das komplexe System von Leistungen, das verschiedene Arten der finanziellen Unterstützung umfasst, signifikante Nichterwerbstätigkeits- und Niedriglohnfallen sowie verwaltungstechnische Probleme bei der erneuten Gewährung von Leistungen bewirken. Die Behebung dieser Schwachstellen wäre von wesentlicher Bedeutung. Um stärkere Anreize für die Annahme von Stellenangeboten zu schaffen, wurden die Verpflichtung für die Arbeitslosen, ein Stellenangebot anzunehmen, und die Verpflichtung zur Teilnahme an Aktivierungsmaßnahmen verschärft. Darüber hinaus wurde die Dauer der einkommensabhängigen Leistungen bei Arbeitslosigkeit gekürzt. Positive Anreize, wie die Möglichkeit der Verwendung von Arbeitslosenunterstützung als Mobilitäts- und Lohnzuschüsse zur Aktivierung von Arbeitssuchenden, wurden eingeführt. Die verstärkten Anreize für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit durch die Beseitigung der bestehenden bürokratischen Hürden für die Beschäftigungsaufnahme oder den Schritt in die Selbstständigkeit könnten noch ergänzt werden.

(17)Mangelnde Kostenwettbewerbsfähigkeit hemmt die Ausfuhrleistung und kann die Attraktivität Finnlands für ausländische Investoren mindern. Der Strukturwandel ist in Gang, hat sich jedoch in jüngster Zeit verlangsamt. Durch die Öffnung der Dienstleistungssektoren wie z. B. des Einzelhandels und des Transportsektors für den Wettbewerb wurden Fortschritte erzielt, und es wurden Vorschläge zur Erhöhung des Wettbewerbs in anderen Dienstleistungssektoren vorgelegt. Während Finnland in internationalen Vergleichen im Hinblick auf die Rahmenbedingungen für Unternehmen und Investitionen unter den führenden Ländern in der Welt zu finden ist, liegen die ausländischen Investitionsbestände in Finnland gemessen an der Größe der Volkswirtschaft unter dem EU-Durchschnitt.

(18)Im Rahmen des Europäischen Semesters hat die Kommission die Wirtschaftspolitik Finnlands umfassend analysiert und diese Analyse im Länderbericht 2017 veröffentlicht. Sie hat auch das Stabilitätsprogramm und das nationale Reformprogramm sowie die Maßnahmen zur Umsetzung der an Finnland gerichteten Empfehlungen der Vorjahre bewertet. Dabei hat sie nicht nur die Relevanz der Programme und Folgemaßnahmen für eine auf Dauer tragfähige Haushalts-, Sozial- und Wirtschaftspolitik in Finnland berücksichtigt, sondern angesichts der Notwendigkeit, die wirtschaftspolitische Steuerung der EU insgesamt durch auf EU-Ebene entwickelte Vorgaben für künftige nationale Entscheidungen zu verstärken, auch deren Übereinstimmung mit EU-Vorschriften und Leitlinien beurteilt.

(19)Vor dem Hintergrund dieser Bewertung hat der Rat das Stabilitätsprogramm geprüft; seine Stellungnahme 17 hierzu spiegelt sich insbesondere in der nachstehenden Empfehlung 1 wider —

EMPFIEHLT, dass Finnland 2017 und 2018

1.weiter eine Haushaltspolitik im Einklang mit den Anforderungen der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts verfolgt, sodass das mittelfristige Haushaltsziel 2018 unter Berücksichtigung der aufgrund außergewöhnlicher Ereignisse, der Umsetzung der Strukturreformen und Investitionen gewährten Zugeständnisse, für die eine vorübergehende Abweichung zugestanden wurde, erreicht wird; die Verwaltungsreform zur Verbesserung der Kosteneffizienz der Sozial- und Gesundheitsdienste rechtzeitig annimmt und umsetzt;

2.unter uneingeschränkter Achtung der Rolle der Sozialpartner die weitere Abstimmung der Löhne auf die Produktivitätsentwicklung fördert; gezielte, aktive arbeitsmarktpolitische Maßnahmen trifft, um beschäftigungs- und sozialpolitische Herausforderungen anzugehen, Anreize für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit zu stärken und das Unternehmertum zu fördern.

3.weiterhin den gesetzlichen Rahmen verbessert und den Verwaltungsaufwand verringert, um den Wettbewerb im Dienstleistungssektor zu verbessern und Investitionen zu fördern.