EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 25.1.2018

COM(2018) 44 final

BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT, DEN RAT, DEN EUROPÄISCHEN WIRTSCHAFTS- UND SOZIALAUSSCHUSS UND DEN AUSSCHUSS DER REGIONEN

über die Anwendung der Richtlinie 94/80/EG über das aktive und passive Wahlrecht bei den Kommunalwahlen

1.    Einleitung

Europas Zukunft beruht auf der Fähigkeit seiner Einwohner, die gemeinsamen Werte, die sie verbinden, zu wahren: Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Grundrechte. Freie und gerechte Wahlen sind grundlegender Ausdruck der Demokratie, und Wahlen in der EU müssen höchsten demokratischen Standards entsprechen. Wie EU-Kommissionspräsident Juncker in seiner Rede zur Lage der Union im September 2017 1 erklärte, ist jetzt die Zeit gekommen, ein geeinteres, stärkeres und demokratischeres Europa für das Jahr 2025 aufzubauen.

Lokalregierungen und Gemeindebehörden sind die Verwaltungsebenen, die den europäischen Bürgern am nächsten sind, und wesentlicher Teil des europäischen politischen Lebens, das die Menschen direkt betrifft. Demokratisch an Kommunalwahlen teilzunehmen spiegelt die aktive Beteiligung am Leben in der lokalen Gemeinschaft wider. Damit verbunden sind auch eine bessere Eingliederung in die Gesellschaft, ein Zugehörigkeitsgefühl und größerer demokratischer Einsatz. Unionsbürger, die das Recht ausüben, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (‚mobile Unionsbürger‘), laufen Gefahr, sich bei ihrem Umzug von der lokalen politischen Kultur abzukoppeln.

1.1.Wahlrecht bei den Kommunalwahlen

Die Unionsbürgerschaft verleiht allen EU-Bürgerinnen und -Bürgern, unabhängig davon, ob sie die Staatsangehörigkeit des EU-Landes besitzen, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunal- und Europawahlen, und zwar unter den gleichen Bedingungen wie Einheimische. Dieses Recht ist in Artikel 22 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verankert 2 . Die Einzelheiten der Ausübung dieses Rechts sind in der Richtlinie 94/80/EG des Rates (‚die Richtlinie‘) 3 festgelegt.

Es bestehen jedoch zwei Einschränkungen: Erstens kann ein Mitgliedstaat bestimmen, dass nur eigene Staatsangehörige in die Exekutivorgane einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe wählbar sind 4 . Zweitens kann ein Mitgliedstaat, wenn über 20 % der wahlberechtigten Bevölkerung EU-Ausländer sind, eine zusätzliche Aufenthaltsdauer für die Teilnahme an Kommunalwahlen verlangen.

1.2.Inhalt des Berichts

Mit diesem dritten Bericht 5 , der sich an den Bericht über die Unionsbürgerschaft 2017 anschließt, liefert die Kommission einen Überblick darüber, in welchem Maße Unionsbürger seit 2012 ihr aktives Wahlrecht bei Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat ausüben.

Der Bericht beruht weitgehend auf Daten, die die Mitgliedstaaten direkt in einem ihnen zugesandten Fragebogen zur Verfügung stellten. Mit dem Fragebogen wurden Informationen über die Zahl der wahlberechtigten mobilen Unionsbürger in jedem Mitgliedstaat und in den dortigen Kommunalwahl-Wählerverzeichnissen eingeholt. Ferner wurde die Wahlbeteiligung dieser Bürger bei den jüngsten Kommunalwahlen abgefragt und um Auskunft darüber ersucht, was zur Förderung dieser Wahlbeteiligung unternommen worden war. Diese Informationen wurden mit anderen Daten der Kommission kombiniert und ergänzt. Weil nationale und kommunale Wählerverzeichnisse und Einwohnerverzeichnisse unterschiedliche Merkmale aufweisen, waren die Daten nicht in allen Fällen erhältlich.

2.    Bewusstsein und Teilnahme

Seit der freie Verkehr in den Verträgen verankert wurde, ist es viel einfacher geworden, im EU-Ausland zu leben, zu arbeiten, zu studieren und zu reisen. Die höchsten absoluten Zahlen mobiler Unionsbürger fand man in Deutschland, dem Vereinigten Königreich, Frankreich, Spanien und Italien. Die größten Anteile mobiler Unionsbürger an der Gesamtbevölkerung waren in Luxemburg, Zypern, Irland, Belgien und Österreich zu verzeichnen.

Abbildung 1: Zahl der mobilen Unionsbürger im wahlfähigen Alter (15 Jahre und älter) je Mitgliedstaat 6 am 1.1.2016

Eurostat-Daten für 2016 zur Bevölkerung nach Altersgruppen, Geschlecht und Staatsangehörigkeit [migr_pop1ctz], entnommen am 31.10.17. 

Viele dieser mobilen Unionsbürger wohnen in Ballungszentren, aber auch außerhalb von Metropolen, in denen Beschäftigungsmöglichkeiten ausschlaggebend sind 7 . Die wichtigsten Heimatländer mobiler Bürger sind vielfältig und schwanken von Land zu Land und Ort zu Ort. An manchen Orten wie Grenzgebieten sind eine oder nur wenige Nationalitäten vertreten, an anderen Orten ist das Bild vielschichtiger.

Unionsbürger üben ihr Recht auf den Aufenthalt in anderen Mitgliedstaaten insbesondere zur Arbeit aus. Sie ziehen auch fürs Studium um, wenn sie in Rente gehen oder zur Familienzusammenführung. Viele mobile Unionsbürger nehmen nicht die Staatsbürgerschaft ihres Aufnahmemitgliedstaats an, 8 sie investieren dort aber einen Großteil ihres Lebens und ihrer Ressourcen.

1.3.Kenntnis des aktiven und passiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen

Jüngsten Eurobarometer-Umfragen zufolge wissen 87 % der Unionsbürger mit dem Begriff „Unionsbürger“ etwas anzufangen 9 . Durchschnittlich 54 % der Unionsbürger wissen über ihr aktives und passives Wahlrecht bei Kommunalwahlen in ihrem Wohnsitzmitgliedstaat Bescheid. Dies ist ein deutlicher Rückgang im Vergleich zu 2012 10 und kann in allen Mitgliedstaaten beobachtet werden (außer Kroatien, für das für 2012 keine Daten verfügbar sind). Heute wissen deutlich mehr Menschen über dieses Recht Bescheid als im Jahr 2007, (absoluter Tiefststand mit 37 %), aber ihr Anteil geht seit 2010 zurück.

Abbildung 2: Kenntnis der EU-Wahlrechte unter Bürgern, 2007-2015

Ein Bürger der EU, der in [UNSEREM LAND] wohnt, hat das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen — Richtig

Quelle: Eurobarometer-Blitzumfrage 430 Unionsbürgerschaft (März 2016)

1.4.Teilnahme an Kommunalwahlen

Von den über 16 Millionen mobilen EU-Bürgern im Jahr 2016 waren fast 14 Millionen im wahlfähigen Alter und wahlberechtigt. Sie machten 3,25 % der wahlberechtigten Bevölkerung aus.

Die Anzahl mobiler EU-Bürger im wahlfähigen Alter stieg in vielen Mitgliedstaaten seit dem Bericht des Jahres 2012 deutlich an. Seit 2014 11 erlebten die meisten Mitgliedstaaten einen Anstieg in dieser Bevölkerungsgruppe, und die Gesamtzahl ist um 11,1 % angewachsen (von 12,6 auf fast 14 Millionen) 12 .

Zur Teilnahme an einer Kommunalwahl muss ein Bürger im Wählerverzeichnis eingetragen sein. Wenige mobile Bürger scheinen jedoch ihre Wahlrechte bei Kommunalwahlen in den letzten Jahren in ihren Wohnsitzstaaten ausgeübt zu haben — während Zahlen zur Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen nur für einige wenige Staaten erhältlich waren, die diese Daten erfassten, legen die niedrigen Raten der Wählereintragung in den Staaten, die Daten bereitstellten, nahe, dass dies der Fall ist 13 . Da kaum Mitgliedstaaten Daten bereitstellen konnten, sind weitergehende Schlussfolgerungen schwierig. Die Abbildungen 3 und 4 stellen den Versuch dar, ein möglichst vollständiges Bild der Eintragung mit Eurostat-Daten und den Antworten des Fragebogens als Grundlage abzugeben.

Die Formalitäten für mobile EU-Bürger zur Eintragung in das Wählerverzeichnis sind unterschiedlich 14 . Auf dem Kommissionsportal „Ihr Europa“ können mobile Bürger leicht zugängliche Informationen zu Wahlformalitäten im Wohnsitzmitgliedstaat finden.

In Mitgliedstaaten, in denen die Eintragung in das Wählerverzeichnis nicht von Amts wegen erfolgt, zeigten die bereitgestellten Daten, dass nur 18,5 % mobiler EU-Bürger um die Eintragung in die Wählerverzeichnisse ersuchten. Der Anteil mobiler Unionsbürger, die sich im Wählerverzeichnis wiederfanden, verdoppelte sich fast auf 51,2 % in Mitgliedstaaten mit Eintragung von Amts wegen. Einige Mitgliedstaaten, die die Eintragung von Amts wegen ausüben, verpflichten mobile Bürger, ihren Aufenthalt zu melden, andere nicht. Deshalb weicht in Mitgliedstaaten, in denen die Meldung bei den Einwohnermeldestellen nicht vorgeschrieben ist, die Anzahl mobiler EU-Bürger im Wählerverzeichnis von der Anzahl mobiler Unionsbürger mit Wohnsitz in dem betreffenden Land ab.

Abbildung 3: Anteil der bei den Kommunalwahlen als stimmberechtigt eingetragenen mobilen Unionsbürger (Mitgliedstaaten in weiß schreiben Bürger nicht von Amts wegen ein)

Auf Eurostat-Daten basierend für 2016 zur Bevölkerung nach Altersgruppen, Geschlecht und Staatsangehörigkeit [migr_pop1ctz], entnommen am 31.10.17 und Daten durch die Mitgliedstaaten bereitgestellt

Abbildung 4: Anteil der bei den Kommunalwahlen als stimmberechtigt eingetragenen mobilen Unionsbürger (Mitgliedstaaten in weiß schreiben Bürger nicht von Amts wegen ein — nur Daten des Mitgliedstaates)

Nur auf Daten des Mitgliedstaates basierend (lediglich für Portugal wurden Eintragungsdaten bereitgestellt).

Es sind kaum Daten über die Anzahl der EU-Bürger erhältlich, die im Wohnsitzland kandidieren. 20 Mitgliedstaaten gaben an, dass diese Daten nicht erfasst werden oder schwer zu erhalten sind.

Spanien meldete die höchste Anzahl an EU-Bürgern, die ihr passives Wahlrecht ausgeübt hatten. 1913 mobile EU-Bürger stellten sich dort zur Wahl.

Abbildung 5: Mobile kandidierende und gewählte Unionsbürger

Basierend auf von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Daten. (Keine Daten für in Spanien gewählte Kandidaten erhältlich)

Der höchste Wahlerfolg kandidierender EU-Bürger wurde in Malta (22,2 %) und Schweden (20,8 %) verzeichnet. Durchschnittlich 15,5 % der EU-Bürger, die sich bei den Kommunalwahlen in deren Aufnahmemitgliedstaat für ein Amt zur Wahl stellen, werden gewählt.

3.    Durchführung der Richtlinie

1.5.Aktualisierung der Umsetzung

Sieben Mitgliedstaaten haben seit dem letzten Bericht neue Rechtsvorschriften zur Umsetzung angenommen 15 . Das Niveau bei der Umsetzung der Richtlinie in allen Mitgliedstaaten scheint allgemein zufriedenstellend. Fast sämtliche Fragen zur Umsetzung der Richtlinie wurden erfolgreich gelöst. Dennoch werden einige Fragen falscher oder unvollständiger Umsetzung, die ein Hindernis für die vollständige Ausübung der Wahlrechte darstellen könnten, noch mit bestimmten Mitgliedstaaten erörtert.

Begriffsbestimmungen und gemeinsame Grundsätze

Die Mitgliedstaaten haben die Begriffsbestimmungen in Artikel 2 16 der Richtlinie umgesetzt. Unterschiedlich wurde auf nationaler Ebene hauptsächlich die Begriffsbestimmung „Wählerverzeichnis“ gehandhabt. In einigen Mitgliedstaaten gibt es für mobile EU-Bürger ein eigenes Verzeichnis (Zypern) oder einen eigenen Abschnitt im Verzeichnis (Bulgarien, Polen, Frankreich, Italien, Tschechische Republik und Rumänien).

Besitz des Wahlrechts

Einige Mitgliedstaaten hatten Artikel 3 der Richtlinie falsch umgesetzt und knüpften das aktive und passive Kommunalwahlrecht mobiler EU-Bürger an den Nachweis eines Daueraufenthalts von für 5 Jahren. Seitdem haben alle Mitgliedstaaten ihre nationalen Rechtsvorschriften ergänzt und derartige Anforderungen gestrichen 17 . In einem Mitgliedstaat konnten sich mobile EU-Bürger ohne festen Wohnsitz zur Abstimmung nicht eintragen, selbst wenn Einheimische es konnten. Die betreffenden innerstaatlichen Rechtsvorschriften wurden geändert und das Problem gelöst.

Aufenthaltsbedingungen

Wenn die Staatsangehörigen des Wohnsitzmitgliedstaats das aktive oder passive Wahlrecht nur unter der Voraussetzung besitzen, dass sie ihren Wohnsitz seit einer Mindestzeit im Staatsgebiet haben, so gilt diese Bedingung von den dort lebenden EU-Ausländern (den „aktiv und passiv Wahlberechtigten“ i.S.d. Art.3) gemäß Artikel 4 der Richtlinie als erfüllt, wenn sie in anderen Mitgliedstaaten für die gleiche Dauer einen Wohnsitz hatten. Die Kommission prüft bei einem Mitgliedstaat noch, wie diese Bestimmung angewandt wird.

Besondere Ausnahmen

Die Richtlinie ermöglicht Mitgliedstaaten die Aberkennung von Rechten der Bürger, bei Kommunalwahlen zu kandidieren, wenn sie durch Einzelentscheidung ihres Rechts des passiven Wahlrechts in ihrem Herkunftsmitgliedstaat verlustig gegangen sind.

Unvereinbarkeit der Mandate

Kandidierende unterliegen denselben Unvereinbarkeitsbedingungen wie jene, die für Staatsangehörige des Wohnmitgliedstaates gelten. Diese Bestimmung scheint in allen Mitgliedstaaten korrekt umgesetzt worden zu sein.

Allgemeine Bedingungen zur Ausübung des Wahlrechts

Artikel 7 bestimmt, dass Unionsbürger ihr Wahlrecht bei Kommunalwahlen im Wohnsitzmitgliedstaat ausüben dürfen, wenn sie eine entsprechende Willensbekundung abgegeben haben. Die meisten Mitgliedstaaten nehmen eine automatische Eintragung von Amts wegen in das Wählerverzeichnis vor 18 .

Eintragung in das Wählerverzeichnis

Mitgliedstaaten müssen bestimmte von der Richtlinie vorgesehene Pflichten erfüllen, damit mobilen EU-Bürgern die Eintragung ins Wählerverzeichnis erleichtert wird.

Insbesondere müssen Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen ergreifen, damit Wähler rechtzeitig vor den Wahlen ins Wählerverzeichnis eingetragen werden können. Darüber hinaus sollten Ausländer, die den Eintrag ins Wählerverzeichnis wünschen, die gleichen Unterlagen wie ein Staatsangehöriger bereitstellen müssen. Mitgliedstaaten können jedoch verlangen, dass ein EU-Ausländer einen gültigen Personalausweis zusammen mit einer förmlichen Erklärung mit der Angabe seiner Staatsangehörigkeit und seiner Anschrift im Wohnsitzmitgliedstaat vorlegt.

Nachweise für Kandidierende

EU-Bürger mit passivem Wahlrecht sollten lediglich die gleichen Nachweise wie Staatsangehörige des betreffenden Landes vorlegen müssen. Neben einer förmlichen Erklärung mit der Angabe der Staatsangehörigkeit und der Anschrift im Wohnsitzmitgliedstaat können die Mitgliedstaaten auch eine begrenzte Zahl optionaler Unterlagen verlangen.

Nationale Rechtsvorschriften, die die Einreichung einer Bescheinigung aus dem Herkunftsmitgliedstaat verlangen, mit der bestätigt wird, dass die betreffende Person ihres passiven Wahlrechts nicht verlustig gegangen ist, wären mit der Richtlinie nicht vereinbar. Eine solche Bescheinigung kann nur verlangt werden, wenn Zweifel an der Authentizität der Erklärung bestehen. Ansonsten würde dies eine zusätzliche Belastung für mobile EU-Bürger darstellen. Die Nummer der Wohnsitzbescheinigung zu verlangen entspräche ebenfalls nicht der Richtlinie. Die Kommission leitete gegen einen Mitgliedstaat, der zusätzliche Anforderungen auferlegte, ein Vertragsverletzungsverfahren ein, in dessen Folge die nationalen Rechtsvorschriften geändert und mit der Richtlinie in Einklang gebracht wurden.

Informationsanforderungen an die Mitgliedstaaten

Gemäß der Richtlinie muss der Wohnsitzmitgliedstaat mobile EU-Bürger über die Bedingungen und Einzelheiten für die Ausübung des aktiven und des passiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen rechtzeitig und in geeigneter Form unterrichten. Die Niederlande schlugen als Mitglied der Expertengruppe „Wahlen“ der Kommission ein mehrsprachiges Formular vor, um den Austausch dieser Informationen zu erleichtern. Das Formular steht derzeit zur Diskussion durch Sachverständige aus anderen Mitgliedstaaten.

Insbesondere haben mobile Bürger das Recht, über die Maßnahmen zu ihren Anträgen, in das Wählerverzeichnis eingetragen zu werden oder zu kandidieren, unterrichtet zu werden. Wird ein Antrag auf Eintrag ins Wählerverzeichnis oder auf Kandidatur durch den Wohnsitzmitgliedstaat abgelehnt, müssen mobilen Bürgern gemäß der Richtlinie die gleichen Rechtsbehelfe zur Verfügung stehen wie den Staatsbürgern des betreffenden Landes.

Alle Mitgliedstaaten teilten Maßnahmen und institutionelle Initiativen mit, um Bürger über ihre Wahlrechte zu unterrichten und so diese Bestimmungen der Richtlinie umzusetzen.

Mögliche Ausnahmebestimmungen, wenn sie durch eine besondere Situation in einem Mitgliedstaat gerechtfertigt sind

Artikel 12 der Richtlinie lässt Abweichungen vom Grundsatz der Gleichbehandlung zu, wenn spezifische Probleme eines Mitgliedstaats dies rechtfertigen. Ein Mitgliedstaat, in dem der Anteil mobiler Unionsbürger im wahlfähigen Alter 20 % der gesamten Wählerschaft übersteigt, kann verlangen, dass sowohl Wähler als auch Kandidaten eine Mindestaufenthaltsdauer nachweisen. Er kann auch Maßnahmen zur Änderung der Zusammensetzung der Kandidatenlisten ergreifen. Er tut dies, um Ausländer besser einzubinden und eine Polarisierung zwischen Listen „inländischer“ und „ausländischer“ Kandidaten zu vermeiden.

Luxemburg ist der einzige Mitgliedstaat, der diese Ausnahme nutzt. Es gesteht das Wahlrecht nur mobilen EU-Bürgern zu, die ihren rechtlichen Wohnsitz in Luxemburg haben und dort mindestens 5 Jahre vor der Eintragung wohnten. Luxemburg verlangt ebenfalls, dass mobile Unionsbürger mindestens 5 Jahre vor Antrag auf Ausübung des passiven Wahlrechts dort gewohnt haben. Gemäß dem in der Richtlinie dargelegten Verfahren übermittelte Luxemburg der Kommission seinen Wunsch, diese Ausnahme weiter zu nutzen. Entsprechend den von den luxemburgischen Behörden bereitgestellten Daten betrug die Anzahl an EU-Ausländern im wahlfähigen Alter, die derzeit in Luxemburg wohnen, 159.485. Die Gesamtzahl an dort lebenden EU-Bürgern im wahlfähigen Alter betrug 481.358. Daraus folgt, dass das Verhältnis zwischen der früheren und letzteren 33,1 % betrug und damit über der Schwelle von 20 % lag, die von der Richtlinie festgesetzt ist. Somit ist die Gewährung einer Ausnahme für Luxemburg immer noch gerechtfertigt.

1.6.Einschränkungen einiger Funktionen für Staatsangehörige

Die Richtlinie erlaubt Mitgliedstaaten, bestimmte Ämter in der örtlichen Verwaltung ihren eigenen Staatsangehörigen vorzubehalten, und zwar Leiter, Stellvertreter oder Mitglied eines Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe. Dies gilt sowohl für die gesamte Dauer des Mandats gewählte Amtsinhaber als auch für eine vorübergehende und vertretungsweise Wahrnehmung der betreffenden Aufgaben.

Zum Zeitpunkt des letzten Berichts vom Jahr 2012 machten 14 Mitgliedstaaten 19 von dieser Bestimmung keinerlei Gebrauch, und 3 Mitgliedstaaten 20 erlegten Beschränkungen nur für die Leiter der örtlichen Verwaltung auf. Sechs Mitgliedstaaten beschränkten alle Ämter oberhalb des Mitglieds des leitenden kollegialen Exekutivorgans 21 , und 2 Mitgliedstaaten nahmen alle zulässigen Beschränkungen an 22 . Seither haben Ungarn und Rumänien der Kommission mitgeteilt, dass sie ihre Umsetzungsvorschriften dahingehend geändert haben, dass die vorherigen Beschränkungen beseitigt wurden.

Die Kommission hat die Bürger zu diesem Thema befragt. In einem Eurobarometer und einer öffentlichen Konsultation im Jahr 2015 23 fragte die Kommission die Bürger nach deren Meinung. Laut Eurobarometer sind die Bürgerinnen und Bürger geteilter Meinung darüber, ob mobilen EU-Bürgern das passive Wahlrecht für bestimmte leitende Ämter im Wohnsitzland gewährt werden sollte: 47 % sind dafür, und 48 % dagegen.

Abbildung 6: Ämter, die von EU-Bürgern in lokalen Gebietskörperschaften der Grundstufe bekleidet werden können

* Österreich und Deutschland sind Bundesrepubliken — Bestimmungen weichen je nach Land ab.

Über 8 von 10 Befragten (83 %) in der öffentlichen Befragung der Kommission im Jahr 2015 zur Unionsbürgerschaft meinten jedoch, dass EU-Bürger, die in einem anderen EU-Land leben, in der Lage sein sollten, Mitglieder der Exekutivorgane einer Kommune zu werden.

Abbildung 7: Ansichten der Bürger — mobilen Unionsbürgern sollte zuerkannt werden, Mitglieder der Exekutivorgane einer Kommune in ihrem Aufnahmemitgliedstaat zu werden

1.7.Recht auf Beitritt oder Gründung von politischen Parteien im Wohnsitzstaat

In Übereinstimmung mit dem Diskriminierungsverbot sollten EU-Bürger das Wahlrecht gemäß den gleichen Bedingungen wie Staatsangehörige des Mitgliedstaats genießen, in dem sie wohnen. Dies erfordert beispielsweise Zugang zu denselben Rechtsmittelverfahren im Hinblick auf Auslassungen oder Fehler im Wählerverzeichnis oder bei der Erklärung bei der Kandidatur oder die Ausdehnung der Wahlpflicht für Ausländer. Das Diskriminierungsverbot bedeutet auch, dass EU-Bürger in der Lage sein müssen, am politischen Leben des Wohnsitzmitgliedstaates teilzunehmen und politischen Parteien in deren Wohnsitzland beizutreten.

Die Kommission stand in Verbindung mit den Mitgliedstaaten und ist noch im Dialog mit einigen Mitgliedstaaten, in denen die innerstaatlichen Rechtsvorschriften mobilen EU-Bürgern nicht erlauben, die gleichen Rechte in Bezug auf politische Parteien auszuüben. Eine Anzahl an Mitgliedstaaten hat bereits ihre Rechtsvorschriften ergänzt. Mit den anderen Ländern werden die Gespräche fortgesetzt.

1.8.„Lokale Gebietskörperschaften der Grundstufe“ — Festlegung des Anwendungsbereichs der Richtlinie

Die Richtlinie enthält einen Anhang mit einer Liste nationaler Begriffsbestimmungen der ‚‚lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe“ 24 , auf deren Grundlage der Kommunalwahlbegriff im Sinne der Richtlinie festgelegt wird. Die Kommission wurde von Dänemark, Ungarn, Irland, dem Vereinigten Königreich und den Niederlanden unterrichtet, 25 dass Änderungen erforderlich sind, und bereitet die notwendigen Schritte vor.

4.    Unterstützung zur Ausübung des Wahlrechts

Viele Mitgliedstaaten führen, wenn auch auf unterschiedliche Weise, Maßnahmen zur Unterrichtung mobiler Unionsbürger über deren Wahlrecht bei Kommunalwahlen durch 26 . Beispielsweise versenden 10 Mitgliedstaaten Wählerkarten oder individuelle Schreiben, die die Unionsbürger über das Wahlverfahren informieren. Zehn Mitgliedstaaten stellen Wahlinformationen auf einer offiziellen Website bereit. Luxemburg, Spanien und Malta organisieren Kampagnen, die speziell zur Sensibilisierung ausländischer Staatsangehöriger gedacht sind. Lettland und das Vereinigte Königreich haben fest zugeordnete Anlaufstellen. Informationen in Broschüren oder der lokalen Presse werden durch fünf Staaten bereitgestellt.

Einige Mitgliedstaaten haben spezielle Praktiken zur Unterstützung der Wahlbeteiligung spezieller Gruppen. In Malta gibt es Einrichtungen, die Wählern mit Behinderung unterstützen (Braille-Vorlagen für den Stimmzettel, Audiorekorder an der Wahlkabine und Wahlanweisungen, die auf Maltesisch und Englisch geschrieben und gelesen werden). Das Gemeindeverwaltungsgesetz wurde ergänzt, damit einheimische und mobile EU-Bürger, die in Altenheimen wohnen, in ihren Heimen wählen können und Patienten in Krankenhäusern innerhalb des Krankenhauses. Falls gerechtfertigt, können Unionsbürger ihre Stimme eine Woche vor dem Wahltag abgeben 27 .

Die Kommission hat auch konkrete Initiativen zur Information über das aktive und passive Wahlrecht ergriffen. Dies beinhaltet die Bereitstellung von Informationen für Unionsbürger über das Portal Ihr Europa, bei dem derzeit über 1,4 Millionen Besuche monatlich eingehen 28 .

Durch das Programm für Rechte, Gleichheit und Staatsbürgerschaft wies die Kommission einen Gesamtbetrag von EUR 3,5 Millionen in Finanzhilfen für Projekte in den Jahren 2014, 2016 und 2017 zur Förderung der erfolgreichen Eingliederung und Teilnahme der mobilen EU-Bürger in deren Gastländern, einschließlich Teilnahme an Kommunalwahlen. Die Projekte wurden europaweit von unterschiedlichen Organisationen durchgeführt und erreichten viele Tausende mobiler Unionsbürger.

5.    Schlussfolgerungen

Freie und allgemeine Wahlen sind die Grundlage einer legitimen demokratischen Staatsführung, und die Unterstützung der Wahlbeteiligung auf allen Ebenen der Macht ist eine vorrangige Aufgabe. Im Bericht über die Unionsbürgerschaft 2017 rief die Kommission die Mitgliedstaaten auf, die Bürger besser über ihre Wahlrechte zu informieren und Hindernisse für ihre Teilnahme zu beseitigen und so die Mitwirkung am demokratischen Leben zu fördern. Dies wurde in den Schlussfolgerungen des Rates der Europäischen Union vom 11. Mai 2017 unterstützt 30 . Das Europäische Parlament und der Ausschuss der Regionen werden ihre Stellungnahme zum Bericht über die Unionsbürgerschaft voraussichtlich Ende 2017 annehmen.

Unionsbürger ziehen verstärkt in andere Mitgliedstaaten und wohnen dort. Seit den beiden vorherigen Berichten hat sich die Zahl mobiler EU-Bürger verdoppelt (rund 14 Millionen im wahlfähigen Alter im Jahr 2016), doch nach wie vor sind nur wenige mobile EU-Bürger in das Wählerverzeichnis für Kommunalwahlen eingetragen. Die Wahlbeteiligung ist eine ständige Herausforderung für alle Demokratien. Die sehr niedrige Beteiligung mobiler Bürger ist beunruhigend, da eine echte Gefahr besteht, dass sie ihre Wahlrechte weder in ihren Heimatländern noch in den Gastländern ausüben. Dies schließt sie vollständig von jeder demokratischen Teilnahme aus. Wählen ist eine Gewohnheit, die gefördert werden sollte 31 .

Eine bessere Datenerfassung erscheint notwendig. Weitere quantitative und qualitative Daten über das Bewusstsein mobiler Unionsbürger für ihre politischen Rechte und über die Ausübung dieser Rechte sowie über Schwierigkeiten, die sie bei der Teilnahme am Leben ihrer lokalen Gemeinschaften erleben, würden helfen, der niedrigen Beteiligung mobiler EU-Bürger entgegenzuwirken. Daten über die Anzahl mobiler Bürger werden oft nur auf nationaler Ebene erfasst, nicht auf regionaler oder lokaler Ebene. Solche regionalen und lokalen Daten werden jedoch benötigt, um eine gezielte Ausrichtung der EU-Politik zu unterstützen und die Sichtbarkeit mobiler EU-Bürger unter lokalen Interessenträgern zu erhöhen.

Während viele Probleme gelöst wurden, überwacht die Kommission weiterhin die Umsetzung der Richtlinie und ist noch immer im Dialog mit einigen Mitgliedstaaten.

Beschränkungen, die mobile EU-Bürger daran hindern, leitende Positionen in ihren lokalen Verwaltungen zu bekleiden, verschwinden langsam in den Mitgliedstaaten.

Die Kommission ist der Ansicht, dass der Antrag Luxemburgs zur Weiterführung der Ausnahme gemäß der Richtlinie gerechtfertigt bleibt. Sie ergreift die notwendigen Schritte zur Ergänzung des Anhangs der Richtlinie durch Aktualisierung der Liste nationaler Begriffsbestimmungen einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe angesichts jüngster Änderungen in einigen Mitgliedstaaten.

Mobile EU-Bürger mehr in Kommunalwahlen und stärker in das europäische politische Leben einzubinden ist eine Herausforderung, die eine gemeinsame Anstrengung durch die Mitgliedstaaten erfordert, wobei kommunale und regionale Behörden, EU-Organe, die Zivilgesellschaft und politische Parteien eingeschlossen werden. Dies ist wesentlich zur Gewährleistung der Eingliederung mobiler EU-Bürger in das soziale und politische Leben ihrer Aufnahmegemeinschaften.

Die Kommission führt folgende Maßnahmen durch:

Bessere Kenntnisse

Mit Blick auf die Teilnahme der Unionsbürger bei Kommunalwahlen in den Mitgliedstaaten und bei den Europawahlen 2019 führt die Kommission eine besondere Eurobarometer-Umfrage zur demokratischen Beteiligung mobiler EU-Bürger im Jahr 2018 durch. Ziel sind die verbesserte Ausübung des Wahlrechts und bessere demokratische Standards in der Union. Die Kommission bemüht sich um die genauere Erfassung regionaler demografischer Daten für mobile EU-Bürger. Sie befasst auch das Netz von Wissenschaftlern auf dem Gebiet der Unionsbürgerschaft mit der Erstellung qualitativerer Nachweise darüber, was mobile Bürger benötigen, um politisch bei Kommunal- und Europawahlen teilzunehmen, und dem demokratischen Kontext und Praktiken zur Unterstützung der Beteiligung.

Information und Sensibilisierung

In Vorbereitung der nächsten Europawahlen wird die Kommission Unionsbürgerrechte einschließlich Wahlrechte in ihre Informationskampagnen einbeziehen. Mit Sensibilisierungsmaßnahmen soll ferner die Mitwirkung mobiler EU-Bürger in Mitgliedstaaten gefördert werden, in denen Kommunalwahlen anstehen 32 .

Die Kommission fördert aktiv das „Ihr Europa“-Portal, auf dem EU-Bürger leicht zugängliche Informationen zu den Wahlformalitäten in dem Mitgliedstaat finden, in dem sie ansässig sind.

Vereinfachung des Wahlverfahrens

Die Vereinfachung für Wähler bei der Eintragung und bei der Wahl selbst ist besonders wichtig. Studien zeigen, dass EU-Bürger selbst, besonders jene, die in einem anderen Land wählen als das, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen, Praktiken begrüßen würden, die die Wahl erleichtern (z. B. individuelle Schreiben, Online-Eintragung ins Wählerverzeichnis, usw.) 33 .

Die Eintragung der Wähler von Amts wegen wird gefördert, einschließlich über das Sachverständigennetz „Wahlen“.

Eine Studie zur Fernwahl (einschließlich Brief- und E-Wahl) wird 2018 abgeschlossen. Weitere Möglichkeiten zur Vereinfachung der Wählereintragung und Abstimmung bei allen Arten von Wahlen werden in Betracht gezogen.

Schließlich wird 2018 eine hochrangige Veranstaltung zur demokratischen Teilnahme mit besonderem Fokus auf die Förderung bewährter Praktiken zur Erhöhung der Teilnahme junger Menschen und verletzlicher und unterrepräsentierter Gruppen ausgerichtet.

Einbindung der Interessenträger

Die Kommission beabsichtigt die Zusammenarbeit mit dem Ausschuss der Regionen (über die CIVEX-Kommission 34 ) und deren Netz regionaler und lokaler Behörden. Ziel ist die Förderung der Maßnahmen, die die Teilnahme am politischen Leben steigern, durch Sammeln von Informationen über die Erfahrungen kommunaler Behörden und Förderung bewährter Praktiken auf lokaler Ebene. Die Kommission koordiniert diese Arbeit mit ihrem Sachverständigennetz „Wahlen“.

Die Kommission geht das Problem der politischen Teilnahme mobiler EU-Bürger einschließlich derer mit Behinderungen oder Minderheitenstatus als Teil eines hochrangigen Events zu demokratischen Angelegenheiten 2018 an. Die Kommission richtete auch im Rahmen eines Jahreskolloquiums zu Grundrechten im November 2017. einen Workshop über die „Feminisierung unserer Demokratien“ Hier galt es, das politische Engagement von Frauen zu fördern und mehr Geschlechtergleichheit und Frauenteilhabe bei den Europawahlen zu fördern.

Die Kommission nutzt weiterhin das Programm für Rechte, Gleichheit und Staatsbürgerschaft zur Finanzierung von Projekten, die die erfolgreiche Eingliederung und Teilnahme mobiler EU-Bürger in deren Aufnahmeland einschließlich der Teilnahme an Kommunalwahlen fördern. Diese Projekte werden europaweit von unterschiedlichen Organisationen durchgeführt und erreichen viele mobile Unionsbürger.

ANHANG

Datentabellen

Tabelle 1.1: Eintragung von EU-Bürgern für Kommunalwahlen*

* Auf Eurostat-Daten basierend für 2016 zur Bevölkerung nach Altersgruppen, Geschlecht und Bürgerschaft [migr_pop1ctz], entnommen am 31.10.17 und Daten durch die Mitgliedstaaten bereitgestellt

Tabelle 1.2 Übersicht über die Daten mobiler EU-Bürger**

*18 Jahre und älter in den Ländern Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Niedersachsen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen und Sachsen-Anhalt.

** Auf Eurostat-Daten basierend für 2016 zur Bevölkerung nach Altersgruppen, Geschlecht und Bürgerschaft [migr_pop1ctz], entnommen am 31.10.17 und Daten durch die Mitgliedstaaten bereitgestellt

Tabelle 1.3 Übersicht über qualitative Rückläufer, die von den Mitgliedstaaten für den Fragebogen zur Verfassung dieses Berichts eingereicht wurden

(1)   http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-17-3165_de.htm  

(2) Es ist auch ein Grundrecht gemäß Artikel 40 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

(3) Richtlinie 94/80/EG des Rates vom 19. Dezember 1994 über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen (ABl. L 368 vom 31.12.1994, S. 38).

(4) Diese Bedingungen werden in der Richtlinie festgelegt und gelten zum Beispiel für einen Bürgermeister.

(5) Der erste Bericht zur Umsetzung und Durchführung der Richtlinie gemäß Artikel 13 wurde von der Kommission im Jahr 2002 (KOM(2002) 260 endg.) angenommen. Der zweite Bericht wurde im Jahr 2012 (COM(2012) 99 final vom 9.3.2012) angenommen. Er beurteilte den Stand der Umsetzung und Durchführung in den Mitgliedstaaten, die der EU seit 2002 beigetreten waren, und berichtete über die Bewertung der Kommission der Erklärungen für die Richtlinie gemäß Artikel 14.

(6) Die einschlägigen Eurostat-Daten zur Bevölkerung sind gemäß drei Altersgruppen erhältlich (0-14, 15-64 und 65+). Im Sinne dieses Berichts wird die Bevölkerung im wahlfähigen Alter ab 15 Jahren aufwärts gezählt.

(7) Genaue Daten zu den Regionen und Kommunen, in denen mobile Unionsbürger leben, sind nicht immer erhältlich.

(8)   http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistics .

(9) Eurobarometer-Blitzumfrage 430 Unionsbürgerschaft 2016.

(10) 66 % wussten Bescheid über dasselbe Recht im Jahr 2012. Eurobarometer-Blitzumfrage 364 Wahlrechte 2012.

(11) Der früheste Zeitraum, für den weitgehend vollständige Daten von Eurostat für diese Altersgruppe mobiler Bürger verfügbar sind.

(12) 13 Mitgliedstaaten verzeichneten einen zweistelligen Anstieg: die Tschechische Republik, Dänemark, Deutschland, Kroatien, Estland, Malta, die Niederlande, Litauen, Österreich, Rumänien, die Slowakei, Finnland und das Vereinigte Königreich.

(13) Dies spiegelt sich auch in der Studie, die für den europäischen Wahlbericht 2014 erstellt wurde http://ec.europa.eu/justice/citizen/document/files/final_report_2014_ep_elections_study_cses_10_march_2015.pdf

(14) Bulgarien, Tschechische Republik, Deutschland, Dänemark, Finnland, Ungarn, Litauen, Lettland, Malta, Niederlande, Portugal, Rumänien, Schweden und Slowenien schreiben ihre Bürger in die Wählerverzeichnisse von Amts wegen ein.

(15) Finnland, Ungarn, Malta, Slowenien, Vereinigtes Königreich, Luxemburg und Schweden.

(16) Artikel 2 definiert „lokale Gebietskörperschaft der Grundstufe“,„Wohnsitzmitgliedstaat“,„Herkunftsmitgliedstaat“,„Wählerverzeichnis“ ,„maßgeblicher Tag“,„förmliche Erklärung“.

(17) Siehe trotzdem Punkt 3.3 für weiteren Bezug.

(18) Bulgarien, Tschechische Republik, Deutschland, Dänemark, Finnland, Ungarn, Litauen, Lettland, Malta, Niederlande, Portugal, Rumänien, Schweden und Slowenien.

(19) Dänemark, Estland, Finnland, Irland, Lettland, Luxemburg, Malta, Niederlande, Portugal, Rumänien,Slowakei, Spanien, Schweden und das Vereinigte Königreich.

(20) Ungarn, Polen und Slowenien.

(21) Belgien, Zypern, Tschechische Republik, Frankreich, Italien und Litauen.

(22) Bulgarien und Griechenland.

(23) Eurobarometer-Blitzumfrage Nr. 431 Wahlrechte 2015

(24) Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie legt ‚lokale Gebietskörperschaften der Grundstufe‘ fest als administrative Einheiten, die im Anhang aufgelistet sind.

(25) Fragebogen, der der Expertengruppe der Kommission zu Wahlen ausgehändigt wird.

(26) Quelle: Fragebogen, der der Expertengruppe der Kommission zu Wahlen ausgehändigt wird.

(27) Sie müssen erklären, dass sie entweder im Ausland sind oder sich einer medizinischen Operation unterziehen bzw. schwanger sind und die Geburt am Wahltag erwarten. Quelle: Fragebogen, der der Expertengruppe der Kommission zu Wahlen ausgehändigt wird.

(28) COM(2017) 30 final.

(29) Die Arbeit dieses Projekts und die anderer über das Jahr 2014 finanzierter Zuschüsse des Programms für Rechte, Gleichheit und Staatsbürgerschaft wurde unlängst präsentiert bei der Europäischen Woche der Regionen und Städte, mitveranstaltet durch die Kommission und den Ausschuss der Regionen. Beiträge beinhalteten das AUF ACHSE-Projekt durch das Zentrum für Europäisches Verfassungsrecht — Themistocles & Dimitris Tsatsos Foundation; The ‘Living Rights’ Project vom Law Centres Network; ACT Active Citizens Together by the East of England and Local Government Association; und zentrale Anlaufstellen für die politische Teilnahme mobiler EU-Bürger durch die Migration Policy Group.

(30) https://www.consilium.europa.eu/media/22130/st09008en17.pdf

(31) ‚Ich wähle immer‘, wurde laut einer Studie des Europäischen Parlaments als häufigster Grund für die Stimmabgabe genannt. http://www.europarl.europa.eu/pdf/eurobarometre/2014/post/post_2014_survey_analitical_overview_de.pdf .

(32) Kommunalwahlen werden 2018 in Belgien, Ungarn, Malta, Polen, der Slowakei, Slowenien, Schweden, der Tschechischen Republik, den Niederlanden und dem Vereinigten Königreich abgehalten. 2019 finden sie in Bulgarien, Griechenland, Irland und Litauen statt.

(33) Siehe Eurobarometer-Blitzumfrage 430 Unionsbürgerschaft und die öffentliche Befragung 2015 für den Bericht über die Unionsbürgerschaft

(34) Kommission für Bürgerschaft, Staatsführung, Institutionelle und auswärtige Angelegenheiten, Ausschuss der Regionen.