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Document 52013DC0456
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Concerning Article 8a of Directive 98/70/EC relating to the quality of petrol and diesel fuels and amending Council Directive 93/12/EEC
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT gemäß Artikel 8a der Richtlinie 98/70/EG über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT gemäß Artikel 8a der Richtlinie 98/70/EG über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates
/* COM/2013/0456 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT gemäß Artikel 8a der Richtlinie 98/70/EG über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der Richtlinie 93/12/EWG des Rates /* COM/2013/0456 final */
BERICHT DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE
PARLAMENT UND DEN RAT gemäß Artikel 8a der Richtlinie 98/70/EG
über die Qualität von Otto- und Dieselkraftstoffen und zur Änderung der
Richtlinie 93/12/EWG des Rates 1. Einleitung Gemäß Artikel 8a der Richtlinie 98/70/EG (im
Folgenden „die Richtlinie“ genannt) entwickelt die Kommission eine Testmethode
zur Bewertung der Gefahren für Gesundheit und Umwelt durch die Verwendung
metallischer Zusätze in Kraftstoffen und teilt ihre Schlussfolgerungen dem
Europäischen Parlament und dem Rat mit. Metallische Kraftstoffzusätze (im Folgenden „MKZ“
genannt) werden Kraftstoffen (Ottokraftstoff, Diesel und Biodiesel) absichtlich
zur Leistungssteigerung zugegeben.[1]
Diese Zusätze gelangen schließlich in die Umwelt, da ihr metallischer Anteil zu
keinem Zeitpunkt während ihrer Erzeugung oder Verwendung abgebaut wird. So
können sie während ihres Lebenszyklus eine Expositionsquelle für Menschen bzw.
Flora und Fauna darstellen und potenziell Einfluss auf Gesundheit und Umwelt
nehmen.[2]
[3] Dieser potenzielle Einfluss
rechtfertigt ihre Regulierung durch die Annahme von Grenzwerten auf der
Grundlage des Vorsorgeprinzips. In der Richtlinie ist für
Methylcyclopentadienyl-Mangan-Tricarbonyl derzeit ein Grenzwert von 6 mg
Mangan pro Liter festgelegt. Zum 1. Januar 2014 wird dieser Wert auf 2 mg
Mangan pro Liter gesenkt. Dieser Grenzwert kann im Ausschussverfahren auf der
Basis einer Bewertung anhand der Testmethode, die Gegenstand des vorliegenden
Berichts ist, geändert werden. 2. Bewertung der potenziellen Gefährdung
von Gesundheit und Umwelt durch MKZ Der Einsatz von MKZ in Kraftstoffen wirkt sich
potenziell auf Gesundheit und Umwelt aus. Diese Auswirkungen sind von
unterschiedlichen Faktoren abhängig: der Art der MKZ, der Konzentration, dem
Ausmaß und der Dauer der Exposition und dem Expositionspfad. Die metallischen
Komponenten von MKZ könnten aufgrund ihrer intrinsischen Reaktivität, ihrer Toxizität
und ihrer möglichen Fähigkeit, sich in lebendigen Organismen anzureichen, eine
Gefährdung für den Menschen und die Umwelt gleichermaßen darstellen. Gilt ein Stoff als gefährlich für die menschliche
Gesundheit und die Umwelt, müsste er vor dem Inverkehrbringen entsprechend den
Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 über die Einstufung, Kennzeichnung
und Verpackung von Stoffen und Gemischen (im Folgenden „die CLP-Verordnung“
genannt) bewertet und gekennzeichnet werden. Mögliche
Emissionsquellen im Zusammenhang mit MKZ MKZ-Emissionen können in jeder Phase ihres
Lebenszyklus von der Erzeugung bis zur Entsorgung in die Umwelt gelangen.
Derartige Emissionen können dazu führen, dass Menschen sowie die Flora und
Fauna unmittelbar oder mittelbar MKZ, ihren emittierten Verbindungen oder ihren
Umwandlungsprodukten ausgesetzt sind, und zur potenziellen Gefährdung der menschlichen
Gesundheit und der Umwelt beitragen. Zur Bewertung der potenziellen Auswirkungen von
MKZ auf die Verbindungen, die im Zuge der Verbrennung von Kraftstoffen durch
Fahrzeuge anfallen bzw. im Auspuff verbleiben, muss ein Vergleich zwischen den
mit und ohne MKZ verursachten Emissionen durchgeführt werden. Aus diesem Grund
hat die Gemeinsame Forschungsstelle der Kommission ein Testprotokoll[4] zur Überwachung und Berechnung
der Emissionsdaten hinsichtlich MKZ entwickelt, das sich schwerpunktmäßig auf
die Einsatzphase ihres Lebenszyklus konzentriert. Gemäß diesem Protokoll werden
Abgasmessungen vorgenommen und die Emissionen von Kraftstoffen mit MKZ mit
jenen derselben Kraftstoffe ohne MKZ verglichen. Das Testprotokoll basiert auf
einer für die EU repräsentativen Fahrzeugflotte und umfasst keine vordefinierten
Kriterien für das Bestehen oder Nichtbestehen des Tests. Das Protokoll dient
folgenden Zwecken: ·
Bewertung der kurzfristigen Auswirkungen von MKZ
auf geregelte Emissionen (und zwar Kohlenwasserstoffe, CO, NOx, Feinstaub,
Partikelzahl und CO2); ·
Messung der Masse der durch die Verbrennung des
MKZ-haltigen Kraftstoffs erzeugten metallischen Emissionen[5] und Ermittlung der Speziation
der Verbrennungsprodukte sowie der Partikelgrößenverteilung von
partikelgebundenen Metallen und ·
Bewertung der Auswirkungen von MKZ auf das
langfristige Emissionsverhalten des Motors und des Emissionsminderungssystems
des Fahrzeugs. Dieses Testprotokoll bildet einen fixen
Bestandteil der Methode. Es ist im Rahmen der Gesamtbeurteilung der durch MKZ
bedingten Gefahren für Umwelt und Gesundheit obligatorisch anzuwenden. Mögliche
Expositionspfade Eine potenzielle Exposition während des
Lebenszyklus von MKZ vorwiegend unter folgenden Gegebenheiten: ·
im Rahmen von Forschung und Entwicklung, Fertigung
und Lagerung; ·
bei der Vermarktung, dem Vertrieb und dem
Transport; ·
am Einsatzort und ·
aus der Umwelt im Allgemeinen. Es ist davon auszugehen, dass eine berufsbedingte
Exposition primär in den ersten beiden Phasen des Lebenszyklus stattfinden
würde, während die Exposition der Öffentlichkeit weitgehend auf die Endphase
beschränkt wäre. Die Aufnahme würde über Mund oder Haut erfolgen; beim Menschen
vor allem durch Einatmen. Ergebnisse und Auswirkungen In der Vergangenheit haben gesundheitliche
Vorbehalte in Bezug auf MKZ (wie Blei) dazu geführt, dass diese Produkte vom
Markt genommen wurden. Es ist offensichtlich, dass MKZ metallische Komponenten
beinhalten, die aufgrund ihrer intrinsischen Reaktivität, ihrer Toxizität und
ihrer möglichen Fähigkeit, sich in lebenden Organismen anzureichen, eine
Gefährdung für den Menschen und die Umwelt gleichermaßen darstellen könnten. Neue Stoffe werden entwickelt, für die nur
begrenzt Gesundheits- und Umweltdaten vorliegen und über deren Ökotoxizität und
Toxizität wenig bekannt ist. Die Bestimmung ihres Toxizität[6] und ihrer Ökotoxizität ist eine
Voraussetzung für die Bewertung ihrer tatsächlichen Auswirkungen auf Umwelt und
Gesundheit. Aus diesem Grund muss eine Testmethode entwickelt werden. 3. Testmethode Zweck der Methode ist die Bewertung der mit dem Einsatz
von MKZ verbundenen Gesundheits- und Umweltgefahren. Die Testmethode wurde
absichtlich allgemein gehalten, damit sie auf alle MKZ anwendbar ist. Im
Vorfeld der Bewertung kann ein ganzheitlicher Ansatz zur Abschätzung der
ökologischen Auswirkungen des Einsatzes unterschiedlicher Chemikalien, Produkte
und Technologien erforderlich sein, um Schwerpunkte zu setzen und den
Risikomanagern Grundlagen für gezieltere Entscheidungen zu verschaffen.
Nachstehend ein Beispiel für eine solche Metabewertung: Beispiel für einen ganzheitlichen Ansatz
zur Risikobewertung von Chemikalien
(von der US-Umweltbehörde (2011) übernommen und
angepasst) Bei der Entwicklung der Methode wurde
berücksichtigt, dass bereits Verfahren und Prozesse bestehen (z. B. REACH-
und CLP-Verordnung). Die REACH-Verordnung bietet schon Leitlinien zur Bewertung
der durch chemische Stoffe verursachten Gefahren; die Methodik muss daher
diesem bereits vorhandenen Ansatz angepasst werden. Es besteht jedoch ein
Bewertungsbedarf hinsichtlich der spezifischen, durch den Einsatz von MKZ
verursachten Gesundheits- und Umweltgefahren. Dementsprechend handelt es sich
bei der in der nachstehenden Abbildung dargestellten Methode um eine Anpassung
dieses Rahmens an die Besonderheiten von MKZ. Erläuterungen zur Abbildung: Merkmale der Emissionen im Laufe des
Lebenszyklus Emissionen können während des gesamten
Lebenszyklus der MKZ vorkommen. Zweck dieses Verfahrensschritts ist es,
Hilfestellung bei der Schätzung der in die Umwelt (d. h. in Wasser, Boden
und Luft) abgegebenen MKZ-Emissionen einschließlich der bei der Verbrennung
frei werdenden Verbindungen und der Umwandlungsprodukte in der Einsatzphase zu
geben. Für den Verfahrensschritt der Fahrzeugnutzung ist das Testprotokoll der
Gemeinsamen Forschungsstelle der Kommission zu verwenden. Das vollständige Testprotokoll ist auf der Website
der Kommission verfügbar: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/fuel/docs/fuel_metallic_additive_protocol_en.pdf Gefahrenbewertung Ziel dieses Verfahrensschritts ist es, qualitative
und quantitative Informationen über mögliche Gesundheits- und Umweltgefahren durch
MKZ, freigesetzte MKZ-Verbindungen und –Umwandlungsprodukte zu sammeln. Expositionsbewertung Bei der Bewertung der Exposition handelt es sich
um den Vorgang der Messung oder Schätzung der Dosis oder der Konzentration des
Stoffs, dem Mensch und Umwelt ausgesetzt sind bzw. abhängig von der Verwendung
des Stoffs ausgesetzt sein können. Die Expositionsbewertung erfolgt in zwei
Schritten: Zuerst werden Expositionsszenarien entwickelt, danach wird die
Exposition für Mensch und Umwelt geschätzt. Risikobeschreibung Bei der Risikobeschreibung werden die zu
erwartenden Expositionswerte mit den prognostizierten Nulleffektniveaus aus der
Gefahrenbewertung für Mensch und Umwelt verglichen. Das Verhältnis
zwischen der Exposition und dem Nulleffektniveau bietet einen groben Maßstab
für das Risiko und einen Anhaltspunkt dafür, ob (a) eine ausführlichere
Risikobewertung erforderlich ist und/oder ob (b) die zur Verringerung der
Gefahren und zum Risikomanagement ergriffenen Maßnahmen angemessen sind. Risikomanagement Risikomanagement im Zusammenhang mit MKZ besteht
in der Regel darin, ein Gleichgewicht zwischen den mit den Stoffen verbundenen
Vorteilen und Risiken herzustellen. Da diese Methode eine vergleichende
Bewertung von Kraftstoffen mit und ohne bestimmte MKZ erfordert, sollten die
Risikomanager durch die ihnen zur Verfügung gestellten Angaben in die Lage
versetzt werden, das mit MKZ verbundene relative Risiko bzw. den relativen Nutzen
besser einschätzen zu können, da es sich beim Risikomanagement letztendlich um
die Abwägung unterschiedlicher Optionen handelt. Die vollständige Methode[7] ist auf der Website der
Kommission verfügbar: http://ec.europa.eu/clima/policies/transport/fuel/docs/bio_report_en.pdf Anwendung der Methode Die Kommission weist darauf hin, dass die Methode
vorsieht, dass jeder Anwender einen Beirat einrichtet, dessen Mitglieder als
unparteiische und objektive Fachleute in verschiedenen technischen Disziplinen
(wie Fahrzeug- und Kraftstofftechnologie, Expositionsanalyse, gesundheitliche
und ökologische Auswirkungen sowie Risikobewertung und -management) anerkannt
sind, um den Bewerter bei der Vorbereitung und Durchführung der Bewertung zu
unterstützen und zu beraten. Zwar existiert keine Rechtsgrundlage, die es der
Kommission erlaubt, die Einrichtung eines solchen Beirats zu fordern oder zu
regeln, die Kommission hält jedoch fest, dass ein solcher Beirat dazu beitragen
kann, dass das Ergebnis der Bewertung einer wissenschaftlichen Überprüfung
standhält, glaubwürdig und wiederholbar ist und auf nachvollziehbare Weise
zustande kommt. Dementsprechend erklärt sich die Kommission bereit, bei Bedarf
hinsichtlich der Zusammensetzung eines solchen Beirats beratend tätig zu
werden. 4. Schlussfolgerung Es ist offensichtlich, dass sich der Einsatz von
MKZ potenziell auf Gesundheit und Umwelt auswirkt. Zur Bewertung dieser
Auswirkungen wurde eine Methode entwickelt, die von allen an der Festlegung
oder Änderung von MKZ-Grenzwerten in der Richtlinie Interessierten angewendet
werden kann. Die Kommission überwacht die Anwendung dieser
Methode und ergreift alle erforderlichen Maßnahmen. [1] Dabei
sind zahlreiche andere Faktoren wie Motorverdichtung, sonstige Kraftstoffkomponenten
usw. zu berücksichtigen. [2] HEI
Special Committee on Emerging Technologies (2011). The Future of Vehicle Fuels
and Technologies: Anticipating Health Benefits and Challenges. Communication 16
– Health effect institute. Boston, Massachusetts. S. 26. [3] International Council on Clean Transportation (2008).
Strategic Plan 2009-2011. [4] Gemeinsame Forschungsstelle (2011). Protocol for the
evaluation of effects of Metallic Fuel Additives on the emissions performance
of vehicles. [5] Die Emissionsmessungen sind entsprechend dem Verfahren
für die europäische Typengenehmigung durchzuführen: „… die Abgase [werden]
verdünnt, und es wird eine proportionale Probe in einem oder mehr Beuteln
aufgefangen.“ „Die Analyse der in dem Beutel enthaltenen Abgase ist so bald wie
möglich … nach Beendigung des Fahrzyklus [vorzunehmen].“ Das Verfahren ist in
der Regelung Nr. 83 der Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für
Europa (UN/ECE), Revision 4 vom 26. April 2011, beschrieben: „Einheitliche
Bedingungen für die Genehmigung der Fahrzeuge hinsichtlich der Emission von
Schadstoffen aus dem Motor entsprechend den Kraftstofferfordernissen des
Motors“. [6] Ein Stoff oder ein Gemisch, der bzw. das den Kriterien
für physikalische Gefahren, Gesundheitsgefahren oder Umweltgefahren entspricht,
ist vor dem Inverkehrbringen in eine Gefahrenklasse einzustufen (Artikel 3
CLP-Verordnung). Im Zuge dessen sind von den Herstellern alle verfügbaren
Informationen, einschließlich Angaben über verwandte Stoffe, die verwendet
werden können, zu nutzen. Zudem gewährleisten die Lieferanten von gefährlichen
Stoffen, dass der Stoff bzw. das Gemisch gemäß der CLP-Verordnung
gekennzeichnet und verpackt wird (Artikel 4 CLP-Verordnung). Schließlich
melden die Lieferanten als gefährlich gekennzeichnete Stoffe oder Gemische
unabhängig von ihrer Menge der Europäischen Chemikalienagentur zur Aufnahme in
das Einstufungs- und Kennzeichnungsverzeichnis (Artikel 39-42
CLP-Verordnung). [7] Von BIO Intelligence Service
im Auftrag der Europäischen Kommission ausgearbeiteter Bericht: Development of
a risk assessment for health and the environment from the use of metallic
additives and a test methodology for that purpose.