Indarbejdelse af indvandringsspørgsmål i udenrigspolitik

1) MÅL

Meddelelsen har tre mål. For det første sigter den mod at sætte indvandringsspørgsmålet ind i en større kontekst, der tager højde for drivkræfterne bag de internationale migrationsstrømme, den særlige situation for personer, der har behov for beskyttelse, og de internationale migrationsstrømmes konsekvenser for udviklingslandene. For det andet søger den at skabe et overblik over EU's indvandringspolitik og gøre sig klart, hvordan indvandringsproblemet kan indarbejdes i EU's udenrigspolitik og eksterne samarbejdsprogrammer. For det tredje søger den at fastlægge retningslinjer for udviklingen af fællesskabspolitikken for at bidrage til en bedre håndtering af migrationsstrømme, herunder bekæmpelsen af illegal indvandring.

2) DOKUMENT

Kommissionens meddelelse af 03.12.2002 til Rådet og Europa-Parlamentet: Indarbejdelse af indvandringsspørgsmål i Den Europæiske Unions relationer med tredjelande [KOM(2002) 703 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

3) RESUMÉ

Indvandring er en strategisk prioritering for Den Europæiske Union (EU). Indvandring skal ikke kun opfattes som et problem, men også som et positivt fænomen, der skaber vækst og fremgang såvel i EU som i oprindelseslandene.

På grundlag af Amsterdam-traktaten og de prioriteter, som Det Europæiske Råd fremsatte i Tammersfors, udarbejdes der gradvist en fælles indvandrings- og asylpolitik. Meddelelsen udgør en integrerende del af denne globale tilgang og følges af en ny meddelelse fra Kommissionen i marts 2003 om samspillet mellem indvandring, beskæftigelse og EU's socialpolitik.

Hvad spørgsmålet vedrørende illegal indvandring angår, understregede Det Europæiske Råd i Sevilla, at EU's udenrigspolitik og eksterne instrumenter, herunder udviklingspolitikken, kan bidrage til at belyse drivkræfterne bag migrationsstrømme. Rådet anmodede derfor om, at indvandringspolitikken skal integreres i EU's relationer med tredjelande. Det Europæiske Råd har ligeledes anmodet om en rapport vedrørende effektiviteten af de finansielle ressourcer, der er til rådighed på fællesskabsplan, til repatriering af indvandrere og asylansøgere, som har fået afslag, til forvaltning af de ydre grænser og til projekter i tredjelande om asyl og indvandring.

Meddelelsen er opdelt i de følgende to dele:

• Del I: Indvandring og udvikling
• Del II: Rapport om effektiviteten af de finansielle ressourcer, der er til rådighed på fællesskabsplan

Indarbejdelsen af indvandringsspørgsmål i EU's udenrigspolitik skal baseres på følgende fire grundlæggende principper:

• Indarbejdelsen af disse spørgsmål i EU's eksterne virke bør ikke påvirke den overordnede sammenhæng i EU's udenrigspolitik og eksterne virke og skal tilskynde tredjelande til at samarbejde snarere end at straffe de lande, der ikke ønsker at samarbejde.
• EU's virksomhed på indvandringsområdet bør på lang sigt koncentrere sig om de grundlæggende årsager til migrationsstrømme ved at udrydde fattigdom, styrke institutioner og kapaciteter samt forebygge konflikter.
• Indvandringsspørgsmålene bør behandles inden for rammerne af de "nationale og regionale strategidokumenter", som ligger til grund for EU's bistandsprogram til tredjelande.
• Supplerende bevillinger bliver nødvendige. Disse ressourcer bør anvendes til finansiering af specifikke og målrettede foranstaltninger på indvandringsområdet og skal supplere de foranstaltninger, der finansieres i medfør af mere generelle budgetposter.

Indvandring og udvikling

Migrationsstrømme i EU og i verden

• Det årlige officielle nettoimmigrationstal for EU er i øjeblikket ca. 2,2 pr. 1 000 indbyggere. På det juridiske plan bør der skelnes mellem økonomiske indvandrere og personer, der har behov for beskyttelse. Det er kun muligt at give et skøn over antallet af illegale indvandrere.
• De fleste økonomiske indvandrere i EU kommer fra mellemindkomstlande og overgangsøkonomier. Personer fra lavindkomstudviklingslande søger derimod normalt mod regionale vækstcentre. En lettelse af disse syd-syd-migrationer kunne være et vigtigt element i EU's udviklingssamarbejde med de berørte lande.

Årsagerne til indvandring

• De grundlæggende årsager til indvandring er blandt andet en svag økonomisk vækst, en ulige indkomstfordeling, overbefolkning i forbindelse med en kraftig befolkningstilvækst, høj arbejdsløshed, væbnet konflikt og etnisk udrensning, menneskerettighedsovergreb, forfølgelser, naturkatastrofer (generel miljøforringelse), samt dårlig styreform.
• Sikkerhed og socioøkonomisk forbedring i værtslandet er de væsentligste pullfaktorer. Da Europa mangler højtuddannede og lavtuddannede arbejdstagere, retter Europa stadigt hyppigere blikket mod arbejdsmarkedet i udviklingslandene med henblik på ansættelse af arbejdstagere. Disse arbejdstagere har behov for praktisk råd og støtte.
• Den positive udvikling i et udviklingsland kan - i første omgang - øge de internationale migrationsstrømme, da et vist antal personer opnår muligheden for at immigrere, mens der endnu kun er et begrænset antal tilfredsstillende muligheder i hjemlandet. Dette fænomen - kaldet "migrationspukkel" - forsvinder normalt på et senere stadium.

Værtslandet og flygtninge

• Mange udviklingslande modtager flygtningepopulationer, som langt overstiger EU-gennemsnittet. I 2002 findes der 13 mio. flygtninge og asylansøgere på verdensplan, hvoraf 1,9 mio. (15 %) opholder sig på EU's område. Antallet af asylansøgere, som ankommer til EU, er halveret i løbet af det seneste årti og udgør i øjeblikket mindre end 400 000 om året.
• På grund af den utilstrækkelige økonomiske og institutionelle kapacitet, er tilstrømningen af flygtninge og asylansøgere en stor byrde for udviklingslandene. Det Europæiske Fællesskab finansierer projekter, der skal yde humanitær bistand til flygtninge og samtidig hjælpe værtslandet med at forvalte dets egen utilstrækkelige infrastruktur og institutionelle kapacitet. Endvidere finansierer Fællesskabet projekter, der skal bistå med repatrieringen af flygtninge til hjemlandet.

Indvandringens konsekvenser for udviklingslandene

• På det økonomiske plan kan både værtslandet og hjemlandet nyde gavn af de internationale migrationsstrømme. Pengeoverførsler fra indvandrere til deres hjemland udgør for mange af disse lande et vigtigt positivt bidrag til betalingsbalancen og er en vigtig kilde til udenlandsk valuta. Ifølge Kommissionen kan de offentlige myndigheder i værtslandene spille en vigtig rolle for overførslen af penge til hjemlandene ved at sikre, at de overføres med lave gebyrer og på lovlig og sikker vis.
• En stigende globalisering kan friste de specialiserede arbejdstagere til at emigrere. Hvis de specialiserede arbejdstagere forlader deres hjemland (kaldet "hjerneflugt" eller "brain drain"), kan det have direkte negative indvirkninger på udviklingsprocessen i hjemlandet. EU's sjette rammeprogram for forskning og udvikling, der tilbyder uddannelsesstøtte til forskere fra tredjelande, herunder udviklingslande, indeholder derfor nogle instrumenter, der skal fremme disse forskeres tilbagevenden til deres hjemland. En frivillig tilbagevenden af indvandrere tilfører hjemlandene store mængder finansiel, menneskelig og social kapital.

EU's indvandringspolitik: Kommissionen har udarbejdet hovedlinjerne i en fælles indvandrings- og asylpolitik i to generelle meddelelser og i specifikke lovgivningsforslag, blandt andet på følgende områder:

• indføre grundlæggende retningslinjer for indrejse og opholdsbetingelser for lovlige indvandrere og deres familier (for eksempel familiesammenføring)
• fremme mobiliteten i EU for tredjelandsstatsborgere (herunder for fastboende udlændinge og for studerende)
• styrke bekæmpelsen af illegal indvandring
• styrke samarbejdet om tilbagesendelsen af illegale indvandrere.

Bistand til tredjelande i forbindelse med håndteringen af indvandring

Indvandring udgør et nyt aktionsområde for EU's samarbejds- og udviklingsprogrammer. De fleste EU-programmer i forbindelse med indvandring gennemføres i løbet af perioden 2002-2004. De vigtigste regionale retningslinjer er de følgende:

• Middelhavsområdet: Inden for rammerne af Meda-programmet (EN) behandler det regionale program på området for retlige og indre anliggender (RIA) generelle spørgsmål vedrørende bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, og i særlig grad bekæmpelsen af menneskesmugling og menneskehandel. Hvad indvandringsspørgsmålet angår, herunder illegal indvandring, omfatter programmet især politiuddannelsen og den juridiske uddannelse samt oprettelsen af Euromed-netværket for dataindsamling og forskning af indvandringsfænomenet.
• Vestbalkan: Formålet med det regionale CARDS-program er at fremme det regionale samarbejde, blandt andet på området for retlige og indre anliggender. Vestbalkans åbne grænser og utilstrækkelige infrastrukturer understreger vigtigheden af et samarbejde på indvandringsområdet.
• Østeuropa og Centralasien: Det igangværende regionale TACIS-program for retlige og indre anliggender fokuserer på tre områder, nemlig oprettelsen af et overordnet system til forvaltningen af grænser, indvandring og asyl, bekæmpelsen af narkotikahandel fra Afghanistan, gennemførelsen af effektive foranstaltninger til bekæmpelse af korruption i partnerlandene. Det nye regionale TACIS-program for Centralasien omfatter et samarbejde om indvandringsspørgsmål og tilknyttede emner (for eksempel en forbedret kapacitet til grænseforvaltning).
• Asien: En dialog om indvandring er blevet indledt inden for rammerne af ASEM (mødet Asien-Europa).
• Latinamerika: Kommissionen er ved at undersøge mulighederne for at indlede en dialog om migrationsstrømme.
• AVS-landene (Afrika, Vestindien og Stillehavet): Cotonou-aftalen indeholder specifikke bestemmelser vedrørende samarbejdet om indvandring, særlig inden for områderne forebyggelse og bekæmpelse af illegal indvandring. Endvidere eksisterer der en indgående dialog om indvandring inden for rammerne af AVS/EF-partnerskabet og AVS/EF-ministerrådet.

Nødhjælp og rehabilitering: Den tætte forbindelse mellem nødhjælp, rehabilitering og udvikling (esdeenfr) skal understreges. Flere programmer for bistand til hjemstedsfordrevne befolkningsgrupper er allerede under gennemførelse eller udvikling (for eksempel CARDS).

De underliggende årsager til indvandring: For at EU's udviklingspolitik kan bidrage til behandlingen af de underliggende årsager til migrationsstrømme, bør den prioritere fattigdomsbekæmpelse. På denne baggrund prioriteres følgende områder i EU's udviklingspolitik:

• handel og udvikling for at bekæmpe arbejdsløshed og dårlige økonomiske udsigter. EU bør blandt andet forbedre adgangen til EU's markeder for udviklingslandenes produkter, udviklingslandenes integration i det internationale samhandelssystem osv.
• konfliktforebyggelse, regional integration og regionalt samarbejde
• forbedring af institutionernes kapacitet og god styreform (for eksempel ved at fremme institutionelle reformer, støtte dialogen mellem staten og oppositionsgrupper, reformere valgsystemet osv.)
• fødevaresikkerhed og bæredygtig udvikling af landdistrikterne: Udviklingspolitikker, der bidrager til fødevaresikkerhed og adgang til fødevarer og drikkevand begrænser "overlevelsesmigration". I en større sammenhæng vil en udviklingspolitik, der sigter mod at tilvejebringe en bæredygtig udvikling af landdistrikter, nedbringe udvandringen fra landdistrikterne

Retningslinjer

Den politiske dialog og migrationsbestemmelsen: Sammenhængen mellem indvandring og udvikling vil indgå systematisk i associerings- og samarbejdsaftaler mellem EU og tredjelande. En sådan dialog bør ligeledes behandle andre spørgsmål, såsom de grundlæggende årsager til indvandring, bekæmpelse af illegal indvandring, bedre mulighed for tilbagevendelse, bedre integration af indvandrere, der opholder sig lovligt i EU, fremme af "hjernevandring" ved at hjælpe de personer, der ønsker at bidrage til udviklingen i deres hjemland, osv.

Faglært arbejdskraft: Da hjerneflugt kan have en negativ indvirkning på udviklingslandene, skal man forsøge at øge antallet af økonomisk attraktive lokale jobmuligheder (EU kunne for eksempel tilbyde lokale arbejdstagere job, som i øjeblikket er besat af udenlandsk personale).

Tilbagetagelsesaftaler (esdeenfr): EU har underskrevet en tilbagetagelsesaftale med Hong Kong i november 2002, og forhandlinger om yderligere aftaler planlægges. Disse aftaler bør indgå i en bredere politisk, samarbejds- og programmeringsdialog med tredjelande. Denne dialog bør omfatte "overtalelsesmidler", det vil sige tilskyndelsesforanstaltninger (for eksempel en bedre adgang til fællesmarkedet, toldpræferencer, supplerende udviklingsbistand, en mere lempelig visumpolitik og en forhøjelse af kvoterne for vandrende arbejdstagere fra de berørte lande), der sikrer, at tredjelandene samarbejder med EU om forhandlingerne og indgåelsen af tilbagetagelsesaftaler. En specifik fællesskabsstøtte til tredjelandenes forberedelse og gennemførelse af tilbagetagelsesaftaler skal styrke den institutionelle og tekniske kapacitet.

Midtvejsevaluering: En midtvejsevaluering af de nationale og regionale strategidokumenter (der skulle begynde i 2003) gør det muligt at undersøge, hvorvidt de enkelte landes specifikke programmer vedrørende indvandring skal tillægges større betydning. EU kan således justere sine eksterne programmer for at lægge større vægt på indvandringsspørgsmål. Indvandringsspørgsmålet berører dog ligeledes udviklingen inden for andre EU-politikker, herunder på handelsområdet efter Doha, på området for bæredygtig udvikling efter Johannesburg eller for kriminalitet og terrorisme.

Del II: Rapport om effektiviteten af de finansielle ressourcer, der er til rådighed på fællesskabsplan: I meddelelsens anden del vurderer Kommissionen effektiviteten af de finansielle ressourcer, der er til rådighed på fællesskabsplan for at give sig i kast med indvandringsproblemerne. Kommissionen konstaterer behovet for en bredere analyse, der omfatter de finansielle instrumenter, der allerede er gennemført, såvel som dem, der planlægges inden for rammerne af en fælles asyl- og indvandringspolitik.

Selv om bevillingerne på det pågældende område er blevet forøget regelmæssigt og betydeligt siden de første bevillinger på asyl- og indvandringsområdet, skal den næste revision af de finansielle overslag justeres, således at den tager højde for de konkrete behov i den fælles asyl- og indvandringspolitik.

Seneste ajourføring: 03.12.2007