Haag-programmet: Ti prioriteter for de næste fem år

Hvordan kan man styrke området med frihed, sikkerhed og retfærdighed? Kommissionen besvarer dette spørgsmål ved at fastsætte ti prioriteter for de næste fem år.

DOKUMENT

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 10. maj 2005 - Haag-programmet: Ti prioriteter for de næste fem år. Partnerskabet for fornyelse i EU inden for frihed, sikkerhed og retfærdighed” [KOM(2005) 184 endelig – Den Europæiske Unions Tidende C 236 af 24.9.2005].

RESUMÉ

I det flerårige Haag-program, som Det Europæiske Råd vedtog den 4.- 5. november 2004, opregnes der ti EU-prioriteter for styrkelse af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed for de næste fem år. Meddelelsen indeholder et bilag med beskrivelse af specifikke foranstaltninger sammen med en tidsplan for disses gennemførelse (se også handlingsplanen).

Kommissionen mener, det er nødvendigt at koncentrere sig om følgende ti prioriteter:

Styrke de grundlæggende rettigheder og EU-borgerskabet. EU har til hensigt at kontrollere og fremme respekten for de grundlæggende rettigheder i forbindelse med EU's politikker. Blandt andet blev Det Europæiske Observationscenter for Racisme og Fremmedhad omdannet til Den Europæiske Unions Agentur for Grundlæggende Rettigheder (FRA) i januar 2007. Kommissionen er særlig opmærksom på barnets rettigheder og arbejder fortsat for at modvirke vold mod kvinder. Den ønsker desuden at bekæmpe alle former for diskrimination og at sikre beskyttelsen af personoplysninger. Derudover er det nødvendigt at forbedre udøvelsen af de rettigheder, som EU-borgerskabet medfører såsom fri bevægelighed inden for EU, stemmeret ved valg til Europa-Parlamentet og lokalvalg osv. Kommissionens tiltag omfatter bl.a. rammeprogrammet vedrørende grundlæggende rettigheder og retfærdighed, evalueringsrapporter vedrørende anvendelsen af direktiverne om fri bevægelighed og frit ophold.

Bekæmpe terrorisme. Der kræves en samlet indsats for effektivt at bekæmpe terrorisme. Indsatsen forudsætter en integreret og sammenhængende strategi. Kommissionen lægger vægt på nødvendigheden af forebyggelse af terrorisme og informationsudveksling. Den ønsker at bistå medlemsstaterne i bekæmpelsen af terrorisme ved at fokusere på rekruttering og finansiering af terrorisme, forebyggelse, risikoanalyse, beskyttelse af kritisk infrastruktur og konsekvensstyring. Det er nødvendigt at samarbejde med tredjelande for at sikre en effektiv bekæmpelse af terrorisme og årsagerne hertil. Blandt Kommissionens foranstaltninger kan nævnes forslag til styrkelse af samarbejdet mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder, navnlig gennem en forbedring af informationsudvekslingen, europæiske rammer for databeskyttelse på dette område, en meddelelse om beskyttelse af kritisk infrastruktur, en meddelelse om forebyggelse og bekæmpelse af finansiering af terrorisme, et forslag, der skal forhindre, at velgørende organisationer benyttes til at finansiere terrorisme og endelig opfølgning af pilotprojektet for ofre for terrorisme.

Fastlægge en afbalanceret migrationsstrategi. Kommissionen ønsker at fastlægge en ny afbalanceret strategi for styring af lovlig og ulovlig migration. Det drejer det sig om at bekæmpe ulovlig migration og menneskehandel, særlig med kvinder og børn. Haag-programmet fastsætter vedtagelse af en meddelelse og en plan for lovlig indvandring.

En effektiv styring af migrationsstrømmene forudsætter endvidere et udvidet samarbejde med tredjelande på alle områder, også om tilbagetagelse og tilbagesendelse af migranter. Blandt de foranstaltninger, som Kommissionen overvejer for at realisere målene, kan nævnes rammeprogrammet "Solidaritet og forvaltning af migrationsstrømme", som indebærer, at der oprettes en fond for de ydre grænser, en integrationsfond, en tilbagesendelsesfond og en europæisk flygtningefond.

Sikre en integreret forvaltning af EU’s ydre grænser. I EU er bevægelsesfriheden for personer garanteret ved, at kontrollen ved de indre grænser er ophævet. Derfor er der behov for en større indsats for at styrke den integrerede kontrol af de ydre grænser. Et grænseforvaltningsagentur FRONTEX, er netop gået i gang med sit arbejde, og dets opgaver vil kunne udvides i fremtiden. Det er lige så vigtigt at få udviklet en effektiv visumpolitik, f.eks. ved hjælp af et visuminformationssystem og en fremtidig fælles europæisk konsulær tjeneste. En af prioriteterne på kort sigt er integreringen af biometriske identifikatorer i ID- og rejsedokumenter til forbedring af dokumentsikkerheden.

Indføre et fælles asylsystem . Kommissionen sigter mod at indføre en harmoniseret og effektiv asylprocedure. På kort sigt vil den fremlægge et forslag til direktiv om status som fastboende udlænding for flygtninge, og på basis af en evaluering af anvendelsen af gældende lovgivning vil den på mellemlang sigt stille forslag om en fælles asylprocedure og en ensartet status for flygtninge. Det praktiske samarbejde på asylområdet fortsætter bl.a. med støtte fra den europæiske flygtningefond.

Maksimere de positive virkninger af indvandring. Integration er af allerstørste betydning for at hindre isolation og social udstødelse af indvandrersamfundene. Kommissionen opfordrer medlemsstaterne til at udforme bedre integrationspolitikker, som kan bidrage til forståelse og dialog mellem trosretninger og kulturer. Kommissionen ønsker desuden at fastlægge europæiske rammer for integration og fremme en strukturel udveksling af erfaringer og information om integration.

Finde den rette balance mellem beskyttelse af privatlivets fred og sikkerhed i forbindelse med informationsudveksling. Informationsudveksling mellem de retshåndhævende myndigheder er af største betydning for en effektiv bekæmpelse af terrorisme og efterforskning af grænseoverskridende kriminalitet. EU må støtte en konstruktiv dialog mellem alle de implicerede parter for at finde en balance i løsninger, som tilgodeser kravet om adgang til information og respekten for de grundlæggende rettigheder, såsom privatlivets fred og databeskyttelse. Den Europæiske Politienhed (Europol) har en central rolle i denne sammenhæng.

Udforme et strategisk koncept for bekæmpelse af organiseret kriminalitet. Bekæmpelse af organiseret kriminalitet kræver en forbedring af samarbejdet mellem medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder, f.eks. politi og toldvæsen. Arbejdet hen imod at skabe en europæisk efterforskningsmodel i straffesager er en af de større opgaver på dette felt. Derfor fremlagde Kommissionen i 2005, en meddelelse om "Udvikling af et strategisk koncept for bekæmpelse af organiseret kriminalitet".

Garantere et reelt europæisk område med retfærdighed. Der skal garanteres en effektiv adgang til domstolene for at opnå og fuldbyrde retsafgørelser. EU skal træffe en række forholdsregler for at skabe gensidig tillid mellem medlemsstaterne i form af minimumsnormer på retsplejeområdet, som bl.a. garanterer retten til forsvar.

På det civilretlige område lægger Kommissionen vægt på at fuldføre programmet for gensidig anerkendelse af afgørelser på det civil- og handelsretlige område. Den har i denne forbindelse lanceret høringer om afgørelser vedrørende familieformueretlige forhold, arv og testamenter med henblik på forberedelse af nye forslag.

På det strafferetlige område er harmonisering af lovgivning og fastsættelse af minimumsnormer for en række aspekter af retsplejen til tider nødvendig for at styrke den gensidige tillid medlemsstaterne imellem. Eurojust er at betragte som den centrale aktør for opbygningen af et europæisk samarbejde på det strafferetlige område.

Kommissionen agter desuden at forbedre beskyttelsen af EU's finansielle interesser. Blandt de praktiske tiltag for at garantere et reelt europæisk område for retfærdighed, kan nævnes EU’s støtte til netværk af retslige organisationer og institutioner, evaluering af kvaliteten af retsvæsenet, en meddelelse om uddannelse af retsvæsenets aktører i EU og fremme af samarbejdet mellem de juridiske erhverv.

Dele ansvar og solidaritet. Ingen politisk målsætning kan opfyldes uden tilstrækkelige finansielle ressourcer. Haag-programmet blev vedtaget samtidig med udarbejdelsen af Kommissionens forslag til de finansielle overslag 2007-2013, og derved har der kunnet skabes sammenhæng mellem målene i Haag-programmet og de relevante finansieringsinstrumenter i samme periode. I april 2005 fremlagde Kommissionen tre rammeprogrammer, hvori der ses nærmere på, hvilken type politik og hvilke finansieringsinstrumenter der kan opfylde målsætningerne om frihed, sikkerhed og retfærdighed mest effektivt.

Kommissionen lægger stor vægt på anvendelsen af bestemmelserne og mekanismerne og på, hvordan medlemsstaternes foranstaltninger heraf kan gennemføres og evalueres. På grund af den politiske fleksibilitet på området retfærdighed, frihed og sikkerhed kan planlægningen af de politiske prioriteter ofte fremskyndes eller tilpasses efter uventede begivenheder, som f.eks. attentaterne i London den 7. juli 2005, som ofte er af international karakter og med en international dimension. Handlingsplanen skal derfor være fleksibel og kunne justeres. Det Europæiske Råd skønner, at der bør foretages en midtvejsrevision af Haag-programmet samt Kommissionens årlige ”resultattavle” over tilstanden af implementeringen af Haag-programmet.

TILHØRENDE DOKUMENTER

Rådets og Kommissionens handlingsplan om gennemførelse af Haag-programmet om styrkelse af frihed, sikkerhed og retfærdighed i Den Europæiske Union [EUT C 198 af 12.8.2005]. Denne handlingsplan tjener som referenceramme for Kommissionens og Rådets arbejde i tidsrummet 2004-2009. Den indeholder en tidsplan for vedtagelsen og gennemførelsen af alle de nævnte aktioner, der blev udarbejdet for at realisere målene og prioriteringerne i Haag-programmet (styrke friheden, sikkerheden og retfærdigheden i EU) der blev vedtaget efter ovenstående meddelelse. Disse foranstaltninger - forslag til retsforskrifter, høringsdokumenter (grønbøger) og rapporter - har til formål at give et effektivt og konkret billede af Haag-programmet.

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet, Europa-Parlamentet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget af 10. juni 2009 – Retfærdighed, frihed og sikkerhed i EU siden 2005: evaluering af Haagprogrammet og -handlingsplanen [KOM(2009) 263 endelig – ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]. I meddelelsen fremlægger Kommissionen en evaluering af gennemførelsen af Haagprogrammet på både EU-plan og i medlemsstaterne samt emner, der bør fungere som ledesnor for det fremtidige arbejde under det næste flerårige program (Stockholmprogrammet).

Initiativer på områderne retfærdighed, frihed og sikkerhed er relativt nye sammenlignet med andre foranstaltninger på EU-plan. Alligevel er der opnået fremskridt inden for flere foranstaltninger såsom beskyttelse af grundlæggende rettigheder, asyl- og indvandringspolitikken, grænsekontrol og visumpolitik, bekæmpelse af terrorisme og kriminalitet samt politisamarbejde.

Der er også skabt mærkbare resultater med hensyn til udviklingen af et europæisk retligt område, særligt i form af forbedret retligt samarbejde på tværs af de indre grænser i både civilretlige og strafferetlige sager. Særligt ses betydelige fremskridt vedrørende de retlige og praktiske aspekter af princippet om gensidig anerkendelse, der er et centralt element i det retlige samarbejde.

Narkotikabekæmpelsen har også været effektiv, men alligevel er narkotikamisbruget steget i nogle medlemsstater.

Der konstateres mindre fremskridt vedrørende EU-borgernes rettigheder, særligt på grund af medlemsstaternes utilstrækkelige gennemførelse af direktiv 2004/38/EF om unionsborgernes frie bevægelighed inden for Unionen.

Selvom størsteparten af Haagprogrammets specifikke foranstaltninger er blevet gennemført, vil den fulde effekt af mange af dem først opnås på længere sigt. Der ses dog relativt store forskelle i gennemførelsen, fordi det politiske område for retfærdighed, frihed og sikkerhed er meget konkret. For eksempel har beslutninger under “tredje søjle” været længe undervejs, hvilket til tider kan virke begrænsende på de tilsigtede resultater. Derudover er medlemsstaternes gennemførelse af retsforskrifter under “tredje søjle” ofte forsinket, og der mangler mulighed for at indlede overtrædelsesprocedurer. Lissabon-traktatens ikrafttræden kan fremskynde beslutningstagningen, og fremtidige foranstaltninger skal koncentreres om konsolidering og håndhævelse af de eksisterende retlige rammer.

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 2. juli 2008 – Rapport over implementering af Haag-programmet for 2007 [KOM(2008) 373 endelig – ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]. Denne tredje årlige rapport (“resultattavle”) viser en relativt lignende tendens med hensyn til fremgang ligesom den foregående rapport (herunder). Dog er den overordnede vurdering snarere utilfredsstillende, med en resultatsats på kun 38 % sammenlignet med 53 % i 2006. Et større antal sager blev også, enten forsinket, eller fuldstændigt opgivet, sammenlignet med 2006.

Som i tidligere år, er det ikke gjort tilfredsstillende fremskridt i sager der henhører “tredje søjle”, navnlig i forebyggelse og bekæmpelse af organiseret kriminalitet, politi- og told samarbejde samt juridisk samarbejde i kriminalsager. Ikke desto mindre er der sket positive fremskridt i bekæmpelse af terrorisme som fortsat er en politisk prioritet i Retlige og Indre Anliggender. Der er også sket en betydelig udvikling inden for and prioritetsområder som henhører den “første søjle”. Disse omhandler migrations- og grænsepolitik og retligt samarbejde i borgerlige sager. Dog blev fremskridt inden for visumpolitik ikke opfattet som tilstrækkelig.

Nogle medlemsstater har gjort betydelige fremskridt inden for inkorporeringen i national ret, i modsætning til tidligere år. Mange overskrider stadig fristen for gennemførelse med et eller flere år. For nogle retlige instrumenter har medlemsstaternes gennemførelse desuden været ufuldstændig eller sågar ukorrekt. Derfor bør beslutningstagningen, inden for området for Retlige og Indre Anliggender, forbedres.

Som følge af den utilstrækkelige fremgang i visse sager over de sidste fem år, ønsker Kommissionen at forelægge en meddelelse om fremtidig rets-, friheds- og sikkerhedspolitik i 2009. Meddelelsen skal ikke kun fremme udvikling inden for dette politiske område, men også fungere som et udgangspunkt for det næste flerårlige (2010-2014) program.

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 3. juli 2007 – Rapport om gennemførelsen af Haag-programmet i 2006 [KOM(2007) 373 endelig – EU-Tidende C 191 af 17.8.2007]. Den samlede status over Haag-programmet er blandet. Selv om 53 % af de evaluerede foranstaltninger er blevet gennemført, er der ikke gjort ensartede fremskridt på alle områder.

Der er sket fremskridt på de områder, der henhører under første søjle såsom de grundlæggende rettigheder, EU-borgerskab, civilretligt samarbejde, en europæisk strategi på narkotikaområdet, asyl og migration, visumpolitik og grænsepolitik. På de områder, der henhører under tredje søjle (politimæssigt og strafferetligt samarbejde), hvor der kræves enstemmighed, har der imidlertid været forsinkelser.

Resultattavlen viser, at gennemførelsen på nationalt plan ikke er tilfredsstillende. Et vist antal medlemsstater respekterer ikke de frister, der er fastsat for inkorporeringen af retsinstrumenterne i national ret, eller de er forsinket med selve gennemførelsen, i noble tilfælde med et eller flere år.

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 28. juni 2006 -Rapport om gennemførelsen af Haag-programmet i 2005 [KOM(2006) 333 endelig – EUT C 184 af 8.8.2006]. Denne meddelelse gør status over hver af de planlagte foranstaltninger i Haagprogrammet for 2005 eller regelmæssigt/på kontinuerlig basis i Haag-handlingsplanen. Ud over opfølgningen af vedtagelsen, og for første gang i denne forbindelse, på området retfærdighed, frihed og sikkerhed, tager opfølgningen fat på af gennemførelsen af disse politikker på nationalt plan.

Det fremgår af denne første statusopgørelse, at trods den succes, EU har haft med sine politikker på den del af området retfærdighed, frihed og sikkerhed, der falder ind under Fællesskabets kompetence (f.eks. det civilretlige samarbejde), har reglerne om vedtagelse ved enstemmighed forsinket vedtagelsen af prioriterede foranstaltninger i Haagprogrammet såsom dem, der vedrører første faste af den fælles asylprocedure. Såvel vedtagelsesproceduren som gennemførelsen af foranstaltninger på nationalt plan på området politisamarbejde og strafferetligt samarbejde ("tredje søjle") er i særlig grad problematisk.

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 28. juni 2006 - Evaluering af EU's politik vedrørende frihed, sikkerhed og retfærdighed [KOM(2006) 332 endelig – EUT C 184 af 8.8.2006].

Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet af 28. juni 2006 - Gennemførelsen af Haag-programmet: vejen frem [KOM(2006) 331 endelig – EUT C 184 af 8.8.2006].

See also