Gradvis etablering af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed

INDLEDNING

I mere end tyve år har medlemsstaterne forenet deres kræfter i bekæmpelsen af sådanne internationale fænomener som terrorisme, ulovlig narkotikahandel og ulovlig indvandring. Da den fri bevægelighed for personer blev anerkendt som et af de væsentligste elementer i det indre marked i 1986, var dette uformelle samarbejde mellem medlemsstaternes regeringer ikke længere tilstrækkeligt i kampen mod internationaliseringen af de kriminelle netværk og til at imødekomme de europæiske borgeres behov for sikkerhed. Det blev derfor besluttet at integrere samarbejdet om retlige og indre anliggender i Maastricht-traktaten, således at det bliver en reel EU-politik.

Der er blevet knyttet en mellemstatslig søjle til fællesskabssøjlen, og der er skabt helt nye retsinstrumenter. Dette samarbejde, der blev etableret ved ikrafttrædelsen af Traktaten om Den Europæiske Union i 1993, blev ikke fundet særlig tilfredsstillende hverken i dets måde at fungere på eller ved dets resultater. Derfor gav revisionen af Traktaten om Den Europæiske Union anledning til en række væsentlige ændringer i beslutningsprocessen.

Med henblik på at et etablere et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed indfører Amsterdam-traktaten et nyt afsnit med overskriften "Visum, asyl, indvandring og andre politikker i forbindelse med den fri bevægelighed for personer" i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Kontrollen ved de ydre grænser, asyl, indvandring og civilretligt samarbejde henhører nu under første søjle og er et fællesskabsanliggende. Denne "gøren forskellige områder til fællesskabsanliggender" vil finde sted gradvist, efterhånden som Rådet for Den Europæiske Union, træffer afgørelse herom, dog senest fem år efter den nye traktats ikrafttræden. Kun politisamarbejdet og det strafferetlige samarbejde forbliver under tredje søjle, hvortil den nye traktat tilføjer forebyggelse og bekæmpelse af racisme og fremmedhad.

Med denne udvikling i institutionernes opgaver følger nye former for beslutningstagning, der skal gøre det muligt at vedtage flere og mere effektive foranstaltninger, der resulterer i et snævrere samarbejde mellem medlemsstaterne.

BAGGRUND

Samarbejdets oprindelse (1975-85)

Fra 1975 blev der gradvist etableret et regeringssamarbejde inden for områderne indvandring, asylret og politi- og retligt samarbejde. Det første eksempel var Trevi-gruppen, hvor indenrigsministrene samledes med henblik på at bekæmpe terrorisme og koordinere politisamarbejdet inden for dette område i Fællesskabet. Gruppen skulle behandle spørgsmål som lov og orden og terrorisme og etablerede i sit regi forskellige arbejdsgrupper og -undergrupper. De europæiske institutioner var dengang udelukket fra denne proces, der fulgte de mellemstatslige spilleregler.

Fra Den Europæiske Fælles Akt til Maastricht-traktaten (1986-92)

Den Europæiske Fælles Akt, der blev indgået i 1986, udgjorde et vendepunkt i dette samarbejde, der indtil da var foregået med meget lidt åbenhed både over for borgerne og over for fællesskabsinstitutionerne. En ny artikel 8 A definerede den fri bevægelighed for personer som et af de fire væsentligste elementer i forbindelse med etableringen af det indre marked og fik udtrykkeligt dette område til at overgå til at blive et fællesskabsanliggende. De nye arbejdsgrupper, der blev nedsat efter undertegnelsen af Den Europæiske Fælles Akt, tog hensyn til denne udvikling og omfattede fremover observatører fra Kommissionen. Desuden etablerede ad hoc-gruppen for "indvandring", der fra 1986 forsamlede ministre med ansvar for indvandring, såvel som Den Europæiske Komité til Narkotikabekæmpelse (CELAD) deres sekretariat i tilknytning til Sekretariatet for Rådet for Den Europæiske Union. Andre grupper blev nedsat, såsom GAM (Gruppen for Gensidig Assistance), der beskæftigede sig med toldspørgsmål. Desuden holdt et Råd bestående af medlemsstaternes justitsministre regelmæssige møder. Fra dette tidspunkt behandlede det civil- og strafferetligt samarbejde såvel som visse spørgsmål, der henhørte under det europæiske politiske samarbejde.

Til trods for de henstillinger om fri bevægelighed for personer, der var indeholdt i Kommissionens Hvidbog fra 1985, henhørte de retlige og indre anliggender fortsat mere eller mindre under regeringssamarbejdet. Derfor pålagde Det Europæiske Råd ved dets møde på Rhodos i 1988 den mellemstatslige koordinationsgruppe for "den fri bevægelighed for personer" at foreslå foranstaltninger, der ville gøre det muligt at forene fri bevægelighed for personer og sikkerhed, når kontrollen ved de indre grænser blev ophævet. Denne gruppe foreslog i 1989 et arbejdsprogram ("Palma-dokumentet"), der slog til lyd for en mere koordineret tilgang til de forskellige aspekter for samarbejde om retlige og indre anliggender. De forskellige arbejdsgrupper, der var blevet nedsat i årenes løb, arbejdede nemlig hver for sig og udarbejdede hver deres egne rapporter til ministre, der forsamledes med forskellige sammensætninger. Desuden kunne Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter ikke udøve nogen kontrol over de aktioner, der blev besluttet inden for disse rammer som følge af dette samarbejdes art.

De instrumenter, der blev anvendt, svarede til dem, der traditionelt blev anvendt i mellemstatslige sammenhænge: dels konventioner, dels resolutioner, konklusioner og henstillinger. Disse retsakter, der var klassiske folkeretlige instrumenter, blev til uden for rammerne af Rådet for Den Europæiske Union. Blandt disse kan nævnes Dublin-konventionen fra 1990 om fastsættelsen af den ansvarlige stat for behandling af en asylansøgning fremsat i en af Fællesskabets medlemsstater og London-resolutionerne ligeledes vedrørende asyl.

Mere bindende tekster blev i løbet af 80'erne indgået af en række medlemsstater: Schengen-aftalen i 1985, konventionen om gennemførelse af Schengen-aftalen i 1990, der indførte nye operationelle strukturer med henblik på blandt andet at sikre samarbejdet mellem politi- og toldmyndigheder (Schengen-informationssystemet - SIS). Det blev da anset for nødvendigt at integrere det uigennemsigtige system med arbejdsgrupper i en sammenhængende struktur. Det drejede sig ikke blot om at sikre større effektivitet i de aktioner, der blev besluttet af medlemsstaterne inden for området retlige og indre anliggender, men også om at koordinere arbejdet i alle disse organer og undgå dobbeltarbejde.

Institutionaliseringen af et samarbejde om retlige og indre anliggender: afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union (1992-98)

Afsnit VI efterlignede delvis dette tidligere eksisterende system for mellemstatsligt samarbejde, hvilket forklarer de bebrejdelser, der er blevet formuleret imod det, og som gik på de mange forskellige arbejdsniveauer inden for tredje søjle, kompleksiteten og den manglende åbenhed. Den tredje søjles struktur, der var inspireret af strukturen for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, gav kun fællesskabsinstitutionerne en begrænset rolle uden nogen reel mulighed for at udøve kontrol over medlemsstaternes beslutninger:

EF-Domstolen havde kun kompetence til at fortolke konventionerne, hvis en bestemmelse i teksten (konvention eller andet) udtrykkelig nævnte det;
Europa-Parlamentet kunne høres af Rådet, men det meste af tiden blev det kun orienteret;
Europa-Kommissionen havde initiativret, der var begrænset til visse områder, og som den delte med medlemsstaterne;
Rådet blev ofte handlingslammet som følge af forpligtelsen til at træffe alle afgørelser med enstemmighed.

Amsterdam-traktaten ændrer samarbejdet om retlige og indre anliggender ved at etablere et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, med større og mere præcise ambitioner, mere effektive og demokratiske metoder, og med institutioner, hvis rolle er mere afbalanceret.

HVORDAN ANVENDES AFSNIT IV I TRAKTATEN OM OPRETTELSE AF DET EUROPÆISKE FÆLLESSKAB ?

Afsnit IV omfatter følgende områder:

Den fri bevægelighed for personer
Kontrol ved de ydre grænser
Asyl, indvandring og beskyttelse af tredjelandsstatsborgeres rettigheder
Civilretligt samarbejde

Da disse områder defineres som spørgsmål af fælles interesse, var de tidligere underlagt bestemmelserne i afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union (også kaldet tredje søjle).

Etableringen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i løbet af fem år

Med Amsterdam-traktaten overføres disse områder til Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, hvor institutionernes rolle er meget forskellig fra den, der hidtil har været dem forbeholdt i afsnit VI.

Rådet for Den Europæiske Union vil fortsat sidde inde med hovedrollen i de kommende fem år, så det kan træffe en række afgørelser inden for de førnævnte områder. Det er målet at lette den fri bevægelighed for personer, europæiske borgere og tredjelandsstatsborgere, samtidig med, at der etableres et effektivt samarbejde mellem de forskellige berørte forvaltninger med henblik på bekæmpelse af den internationale kriminalitet.

Den generelle institutionelle mekanisme

Rådet står fortsat i centrum for denne proces, men er ikke længere den eneste aktør.

Til at begynde med, dvs. i de første fem år efter den ny traktats ikrafttræden, træffer Rådet afgørelse med enstemmighed om forslag til foranstaltninger, der er formuleret af Kommissionen eller en medlemsstat. Det skal i hvert enkelt tilfælde høre Europa-Parlamentet, inden det træffer afgørelse.

Rådet træffer kun afgørelse om forslag fremsat af Kommissionen. Denne vil imidlertid skulle behandle enhver anmodning fra en medlemsstat om, at Kommissionen fremsætter et forslag for Rådet. Efter at have hørt Parlamentet, vil Rådet skulle træffe afgørelse med enstemmighed om at anvende proceduren med fælles beslutningstagning og afstemning med kvalificeret flertal i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger, der henhører under afsnit IV, og om at tilpasse bestemmelserne om EF-Domstolen.

Udover denne beslutningstagningsrolle er Rådet blevet bekræftet i sin funktion som koordinerende led mellem de relevante tjenestegrene i medlemstaternes administrationer såvel som mellem disse tjenestegrene og Europa-Kommissionen. De forskellige niveauer af eksisterende arbejdsgrupper er afskaffet. Disse grupper er på samme niveau og direkte tilknyttet COREPER (De Faste Repræsentanters Komité).

Det bør bemærkes, at en række foranstaltninger henhører under en anden institutionel mekanisme (artikel 67).

EF-Domstolen

Den ny traktat styrker Domstolens rolle inden for områderne retlige og indre anliggender. Tidligere havde den ikke kompetence inden for disse områder og kunne ikke kontrollere de foranstaltninger, der vedtages af Rådet. Kun konventioner kunne, hvis der var indføjet en særlig bestemmelse herom, fastslå Domstolens kompetence til at fortolke deres bestemmelser og afgøre enhver tvist vedrørende deres anvendelse.

I det ny afsnit IV, der i alt væsentligt omhandler den frie bevægelighed for personer, asyl, indvandring og civilretligt samarbejde, har Domstolen kompetence i følgende tilfælde:

en national ret, der dømmer i sidste instans, kan anmode den om at afgøre et spørgsmål om fortolkningen af dette traktatafsnit eller om gyldigheden eller fortolkningen af retsakter udstedt af Fællesskabets institutioner på grundlag af dette traktatafsnit, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom;
på samme måde kan Rådet, Kommissionen eller en medlemsstat anmode den om at afgøre spørgsmål om fortolkning af dette traktatafsnit eller af retsakter udstedt på grundlag af dette.

Domstolen har dog ikke kompetence til at træffe afgørelse om foranstaltninger eller beslutninger truffet for at sikre afskaffelsen af enhver kontrol af personer (statsborgere fra Den Europæiske Union eller fra tredjelande), når de passerer de indre grænser.

Medlemsstaterne

Medlemsstaterne bevarer deres prærogativer, især inden for området den fri bevægelighed for personer. Det er stadig deres ansvar og deres ansvar alene at opretholde lov og orden og beskytte den indre sikkerhed. Herunder kan de medregne udenrigspolitiske hensyn.

I en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere til en medlemsstat kan Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen vedtage midlertidige foranstaltninger (af højst seks måneders varighed) til fordel for den berørte medlemsstat for at begrænse den fri bevægelighed eller indrejse af statsborgere fra dette tredjeland.

Protokollerne

Protokol om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling

Disse to lande deltager ikke i de foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IV, og er ikke bundet af sådanne. De deltager således ikke i afstemninger inden for områder, der henhører under området med sikkerhed, frihed og retfærdighed.

Hvis Det Forenede Kongerige eller Irland imidlertid ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af en sådan foreslået foranstaltning, skal de inden tre måneder, efter at et forslag eller initiativ er blevet forelagt for Rådet meddele Rådets formand dette. De vil ligeledes når som helst kunne acceptere foranstaltningen efter Rådets vedtagelse.

Protokol om anvendelse af visse aspekter af artikel 14 (tidl. artikel 7A) i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab på Det Forenede Kongerige og på Irland

Det Forenede Kongerige og Irland forbeholder sig ret til at foretage kontrol ved deres grænser af personer, der ønsker at indrejse i deres lande, herunder af statsborgere fra stater, som er kontraherende parter i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde eller i enhver anden aftale, som Det Forenede Kongerige og/eller Irland er bundet af, og give tilladelse til indrejse i deres lande. Parallelt hermed kan de andre medlemsstater foretage kontrol af personer, der kommer fra Det Forenede Kongerige og Irland.

Irland har tilkendegivet sit ønske om så vidt muligt at deltage i foranstaltninger truffet under anvendelse af afsnit IV, for så vidt som det gør det muligt for det at bevare sin fælles rejsezone med Det Forenede Kongerige. (Denne "fælles rejsezone" er et område for fri bevægelighed mellem Irland og Det Forenede Kongerige).

Protokol om Danmarks stilling

Danmark deltager ikke i foranstaltninger, der foreslås i henhold til afsnit IIIa med undtagelse af foranstaltninger, der udpeger de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre grænser, eller foranstaltninger vedrørende en ensartet udformning af visa.

Inden seks måneder efter at Rådet har truffet afgørelse om en udbygning af Schengen-reglerne, træffer Danmark afgørelse om, hvorvidt landet vil gennemføre denne afgørelse i sin nationale lovgivning.

HVORDAN ANVENDES AFSNIT VI I EU-TRAKTATEN?

Afsnit VII "Bestemmelser om politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager" har til formål at forebygge og bekæmpe følgende fænomener:

racisme og fremmedhad;
terrorisme;
menneskehandel og overgreb mod børn;
ulovlig narkotikahandel;
ulovlig våbenhandel;
korruption og svig.

Disse mål nås gennem:

et tættere samarbejde mellem medlemsstaternes politi, toldmyndigheder og andre kompetente myndigheder, både direkte og gennem Europol;
et tættere samarbejde mellem medlemsstaternes retlige og andre kompetente myndigheder, både direkte og gennem Europol;
om nødvendigt indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes strafferetlige regler.

Man vil bemærke, at målene i afsnit VI i EU-traktaten er meget mere præcist formuleret end de nugældende. Medlemsstaterne er nu bevidste om, at kriminelle fænomener rækker ud over deres nationale område. Der er opstået transnationale net, og den eneste måde at bekæmpe disse effektivt på er via et øget samarbejde staterne imellem.

Den generelle institutionelle mekanisme

Rådet for Den Europæiske Union forbliver hovedaktøren i beslutningsprocessen under afsnit VI. For at nå de mål, der er beskrevet ovenfor, kan det anvende følgende instrumenter:

fælles holdninger, hvori det fastsætter Unionens tilgang til et bestemt spørgsmål.
rammeafgørelser om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. Som direktivet (der er det instrument, der anvendes inden for fællesskabssøjlen) er rammeafgørelser bindende for medlemsstaterne med hensyn til det tilsigtede mål, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen.
afgørelser i hvert andet øjemed uden nogen indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser. Disse afgørelser er bindende, og Rådet vedtager med kvalificeret flertal de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre afgørelserne på unionsplan.
konventioner vedtaget af medlemsstaterne i overensstemmelse med deres respektive forfatningsmæssige bestemmelser. Medmindre andet er fastsat, træder de i kraft, når de er vedtaget af mindst halvdelen af de medlemstater, der har vedtaget dem.

Et koordinationsudvalg bestående af højtstående embedsmænd afgiver udtalelser til Rådet og bidrager til forberedelse af Rådets arbejde.

Kommissionen tilknyttes fuldt ud arbejdet på de områder, der er nævnt i afsnit VI, og dens initiativret udstrækkes til at gælde alle områder.

Medlemsstaterne

Den nye traktat respekterer udøvelsen af det ansvar, der påhviler medlemsstaterne, hvad angår opretholdelse af ro og orden og beskyttelse af den indre sikkerhed.

De er så godt som eneaktører i samarbejdet inden for de områder, der er omfattet af afsnit VI. De informerer og konsulterer hinanden indbyrdes og indleder et samarbejde mellem deres administrationers kompetente tjenestegrene for at koordinere deres aktion.

De fastlægger i medfør af bestemmelserne i dette traktatafsnit fælles holdninger i internationale organisationer og under internationale konferencer, som de deltager i.

Medlemsstaterne kan indlede et tættere samarbejde inden for rammerne af Den Europæiske Unions institutioner, procedurer og mekanismer, hvis dette samarbejde overholder Det Europæiske Fællesskabs beføjelser og mål og gør det muligt hurtigere at etablere et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed (som Schengen-systemet hidtil har formået at gøre det). Rådet giver sin bemyndigelse med kvalificeret flertal (med en stemmeflerhed på mindst ti stemmer). Hvis dette tættere samarbejde skaber alvorlige problemer i relation til den nationale politik i en medlemsstat, vil Rådet kunne anmode om, at spørgsmålet forelægges Det Europæiske Råd.

Europa-Parlamentet

Rådet hører Europa-Parlamentet, inden det vedtager en rammeafgørelse, en afgørelse eller udarbejder en konvention.

Formandskabet for Rådet og Kommissionen orienterer regelmæssigt Europa-Parlamentet om det arbejde, der er gjort inden for de områder, der henhører under afsnit VI.

Europa-Parlamentet kan stille spørgsmål eller formulere henstillinger til Rådet. Hvert år afholder det en debat om de fremskridt, der er gjort inden for politisamarbejdet og det strafferetlige samarbejde.

EF-Domstolen

Den nye traktat anerkender EF-Domstolens kompetence til at træffe afgørelse om gyldigheden og fortolkningen af rammeafgørelser og andre afgørelser, om fortolkningen af konventioner samt om gyldigheden og fortolkningen af gennemførelsesforanstaltningerne hertil.

Medlemsstaterne tilkendegiver med en erklæring, at de kan godkende, at Domstolen får kompetence til at træffe præjudiciel afgørelse, og de udpeger den nationale ret, der er bemyndiget til at appellere sager til Domstolen. Derefter vil, alt efter medlemsstatens eget valg, enten kun den nationale ret, der dømmer i sidste instans, eller enhver ret i denne medlemsstat kunne anmode Domstolen om at træffe afgørelse om et spørgsmål, der angår gyldigheden eller fortolkningen af en af ovennævnte retsakter, når den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom.

Protokollerne

Protokol om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske Union

De medlemsstater, der har undertegnet Schengen-aftalerne (alle medlemsstater undtagen Det Forenede Kongerige og Irland), samarbejder nu om afskaffelse af de indre grænser inden for Den Europæiske Unions institutionelle og juridiske rammer. Rådet træder i stedet for den eksekutivkomité, der blev etableret ved Schengen-aftalerne.

Irland og Det Forenede Kongerige vil til enhver tid kunne deltage i nogle eller alle Schengen-reglerne efter en afgørelse truffet med enstemmighed blandt de tretten deltagerlande i aftalerne og repræsentanten for den pågældende stats regering.

Island og Norge deltager som associerede i gennemførelsen af Schengen-reglerne og den videre udvikling af disse.

Protokol til Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab om asyl for statsborgere i Den Europæiske Unions medlemsstater

I betragtning af, at alle medlemsstaterne i Den Europæiske Union respekterer menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder kan en ansøgning om asyl, der indgives af en statsborger i en medlemsstat kun tages i betragtning, hvis:

den medlemsstat, hvori ansøgeren er statsborger, træffer foranstaltninger til at fravige sine forpligtelser i henhold til konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder;
hvis Rådet har konstateret en grov overtrædelse af menneskerettighederne i den medlemsstat, hvor ansøgeren er statsborger;
en medlemsstat ensidigt træffer en sådan beslutning (Belgien har forpligtet sig til at foretage en individuel behandling af alle asylansøgninger for at respektere de internationale forpligtelser, landet tidligere har indgået: Genève-konventionen fra 1951 og New York-protokollen fra 1967).

PASSAGE AF DE INDRE OG YDRE GRÆNSER

Rådet for Den Europæiske Union vil inden fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden vedtage de nødvendige foranstaltninger for at nå de mål, der er fastsat i denne.

Personkontrol ved Den Europæiske Unions indre grænser

Al personkontrol - det gælder både af Unionsborgere og tredjelandsstatsborgere - ved Unionens indre grænser skal forsvinde.

I modsætning til de andre områder under afsnit IV har Domstolen ikke kompetence til at kontrollere gyldigheden og anvendelsen af disse foranstaltninger.

Passage af Den Europæiske Unions ydre grænser

De standarder og procedurer, som medlemsstaterne skal følge ved udøvelse af kontrol i forbindelse med passage af Den Europæiske Unions ydre grænser, fastsættes af Rådet.

De fælles visumregler, der gælder for ophold af højst tre måneders varighed, indeholder følgende elementer:

en liste over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum, når de passerer de ydre grænser, og dem, hvis statsborgere er fritaget for dette krav;
procedurer og betingelser for medlemsstaternes udstedelse af visa;
ensartet udformning af visa (medlemsstaterne vil udstede ensudseende visa til tredjelandsstatsborgere);
regler om et ensartet visum (medlemsstaternes udstedelse af visa skal følge fælles regler).

Som fastsat i den generelle beslutningsprocedure under afsnit IV træffes foranstaltninger vedrørende andet og fjerde punkt af Rådet med enstemmighed. Disse foranstaltninger vil blive truffet ved fælles beslutningstagning sammen med Europa-Parlamentet inden fem år efter den ny traktats ikrafttræden.

Som afvigelse fra den generelle procedure, der anvendes i dette afsnit, træffes foranstaltninger vedrørende første og tredje punkt af Rådet med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet.

Den fri bevægelighed for tredjelandsstatsborgere

Der vil skulle træffes foranstaltninger til fastsættelse af betingelser for, at tredjelandsstatsborgere kan færdes frit på medlemsstaternes område inden for en periode af højst tre måneder.

Protokol om medlemsstaternes forbindelser med tredjelande med hensyn til passage af de ydre grænser

Medlemsstaterne bevarer retten til at indgå aftaler med tredjelande, så længe de overholder fællesskabsretten og andre relevante internationale aftaler.

ASYL- OG INDVANDRINGSPOLITIKKERNE

Inden fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden vil Rådet skulle vedtage foranstaltninger inden for forskellige områder vedrørende asyl og indvandring. Foranstaltninger vedrørende en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af flygtninge og fordrevne, betingelser for indvandreres indrejse og ophold såvel som tredjelandsstatsborgeres rettigheder er ikke omfattet af denne frist.

Asylpolitikken

Internationale regler vedrørende asyl er fastsat i Genève-konventionen fra 1951 og New York-protokollen fra 1967 om flygtninges retsstilling. Desuden finder der konsultationer sted med FN's Flygtningehøjkommissariat og andre relevante internationale organisationer om spørgsmål med relation til asylpolitikken. Inden for disse rammer træffer Rådet foranstaltninger for at fastslå:

kriterier og procedurer til afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, der er indgivet af en tredjelandsstatsborger i en af medlemsstaterne;
minimumsstandarder for modtagelse af asylansøgere i medlemsstaterne;
minimumsstandarder for tredjelandsstatsborgeres opnåelse af status som flygtninge;
minimumsstandarder for procedurer i medlemsstaterne for tildeling og fratagelse af flygtningestatus.

Der skal ligeledes vedtages andre foranstaltninger vedrørende flygtninge og fordrevne:

om minimumsstandarder for midlertidig beskyttelse af fordrevne fra tredjelande, der ikke kan vende tilbage til deres hjemland, og for personer, der i øvrigt har behov for international beskyttelse;
til at fremme en ligelig fordeling mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelse af flygtninge og fordrevne og følgerne af denne modtagelse (problemet med flygtningene fra det tidligere Jugoslavien har især vist nytten af en sådan foranstaltning, såfremt en sådan situation skulle gentage sig).

Hvis en eller flere medlemsstater skulle komme til at stå over for en nødsituation i form af en pludselig tilstrømning af tredjelandsstatsborgere, kan Rådet med kvalificeret flertal og på forslag af Kommissionen vedtage midlertidige foranstaltninger af højst seks måneders varighed.

Indvandringspolitikken

Hvad denne politik angår, vil der blive truffet foranstaltninger inden for følgende områder:

betingelser for indrejse og ophold og standarder for procedurer for medlemsstaternes udstedelse af langtidsvisa og opholdstilladelser, bl.a. med henblik på familiesammenføring;
ulovlig indvandring og ulovligt ophold, herunder repatriering af personer med ulovligt ophold.

Endelig vil der blive vedtaget foranstaltninger til definition af de rettigheder og betingelser, hvorefter tredjelandsstatsborgere, som har lovligt ophold i en medlemsstat, kan opholde sig i andre medlemsstater.

Nationale bestemmelser, der er forenelige med Amsterdam-traktaten og internationale aftaler, kan opretholdes eller indføres af medlemsstaterne som led i deres indvandringspolitik.

SAMARBEJDE OM CIVILRETLIGE SPØRGSMÅL

For så vidt som samarbejde om civilretlige spørgsmål har grænseoverskridende virkninger, træffes foranstaltningerne her i henhold til metoden i afsnit IV i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. De mål, der følges inden for dette område, er følgende:

at hjælpe andre medlemsstater med forståelsen af retslige og udenretslige dokumenter vedtaget af en medlemsstat; at forbedre og forenkle samarbejdet om bevisoptagelse samt anerkendelsen og fuldbyrdelsen af retsafgørelser på det civilretlige såvel som handelsretlige område, herunder afgørelser i udenretslige sager.
at fremme foreneligheden mellem medlemsstaternes gældende regler om lovvalg og konflikter om stedlig kompetence;
at fjerne hindringer for, at civile retssager forløber tilfredsstillende, om nødvendigt ved fremme af foreneligheden mellem medlemsstaternes civile retsplejeregler.

RETLIGT SAMARBEJDE I KRIMINALSAGER

Der fastsættes mål for udviklingen af det retlige samarbejde i kriminalsager, nemlig:

at fremme og fremskynde samarbejdet mellem kompetente ministerier og retlige eller tilsvarende myndigheder i medlemsstaterne vedrørende retspleje og fuldbyrdelse af afgørelser;
at lette udlevering mellem medlemsstaterne;
at sikre forenelighed mellem medlemsstaternes gældende regler, i det omfang det er nødvendigt for at forbedre dette samarbejde;
at forebygge konflikter om stedlig kompetence mellem medlemsstaterne;
at gradvis vedtage foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for organiseret kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel.

Målene forbliver generelle, og der skal ikke fastsættes nogen præcis frist. De temaer, man tager fat på, er nemlig komplekse, og denne liste over mål, der skal nås, udgør et første væsentligt skridt inden for det retlige samarbejde.

POLITISAMARBEJDET

Politisamarbejdet ytrer sig gennem fælles handlinger besluttet af Rådet for Den Europæiske Union såvel som via Den Europæiske Politienhed (Europol).

Fælleshandlinger

De omfatter forskellige områder, og listen er ikke udtømmende:

operativt samarbejde mellem politi, toldmyndigheder og andre særlige retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne vedrørende forebyggelse, afsløring og efterforskning af kriminalsager;
indsamling, opbevaring, behandling, analyse og udveksling af oplysninger, herunder oplysninger om mistænkelige finansielle transaktioner;
samarbejde og fælles initiativer inden for uddannelse, udveksling af forbindelsesofficerer, udstationering, brug af udstyr og kriminalvidenskabelig forskning;
fælles vurdering af bestemte efterforskningsteknikker, der vedrører afsløring af grove former for organiseret kriminalitet.

Den Europæiske Politienhed (Europol)

Rådet vil ligeledes fremme samarbejdet via Den Europæiske Politienhed og inden fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden træffe foranstaltninger for at gøre det muligt for Europol:

at lette, støtte og samordne særlige efterforskningsaktioner udført af medlemsstaternes kompetente myndigheder;
at anmode de kompetente myndigheder i medlemsstaterne om at gennemføre deres efterforskning og udvikle særlig sagkundskab, som kan stilles til rådighed for medlemsstaterne for at bistå dem i efterforskningen af sager vedrørende organiseret kriminalitet;
at arbejde i tæt samarbejde med retsembedsmænd og efterforskere med særligt kendskab til bekæmpelse af organiseret kriminalitet.

Endelig opretter Rådet et forsknings-, dokumentations- og statistiknet vedrørende grænseoverskridende kriminalitet.

De aktioner, der gennemføres inden for politisamarbejdet (herunder Europols aktiviteter), er underkastet en hensigtsmæssig domstolskontrol af de kompetente myndigheder i henhold til de regler, der gælder i de enkelte medlemsstater.

INTEGRATION AF SCHENGEN-OMRÅDET I DEN EUROPÆISKE UNION

Afskaffelsen af grænsekontrollen inden for det, man har kaldt "Schengen-området", er blevet mulig takket være et initiativ, som Tyskland, Frankrig og Benelux-landene tog i 1985. I 1990 fastsatte "Schengen-aftalen" fælles regler vedrørende visum, asyl, kontrol ved de ydre grænser og samarbejde mellem politi og toldmyndigheder for at muliggøre den fri bevægelighed for personer inden for de deltagende lande uden at forstyrre lov og orden. Der blev etableret et informationssystem til udveksling af data vedrørende personers identitet. Den Europæiske Unions medlemsstater (med undtagelse af Det Forenede Kongerige og Irland) samt Norge og Island sluttede sig til dette mellemstatslige initiativ.

Protokol om integration af Schengen-reglerne i Den Europæiske Union

De medlemsstater, der har undertegnet Schengen-aftalerne, gennemfører deres "tættere samarbejde" vedrørende afskaffelse af de indre grænser inden for Den Europæiske Unions institutionelle og juridiske rammer. Rådet for Den Europæiske Union træder i stedet for den eksekutivkomité, der blev etableret af Schengen-aftalerne. De fælles regler, der er nævnt ovenfor, er blevet integreret dels i afsnit IV i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, dels i afsnit VI i Traktaten om Den Europæiske Union. Ethvert nyt forslag inden for følgende områder: visum, asylret, kontrol ved de ydre grænser, samarbejde mellem politi og toldmyndigheder vil blive baseret på disse nye retsgrundlag.

Målet om fri bevægelighed for personer, der er nedfældet i Den Europæiske Fælles Akt fra 1986, vil kunne nås samtidig med, at der garanteres en demokratisk kontrol og samtidig med, at borgerne vil få adgang til at appellere en sag, når deres rettigheder bliver tilsidesat (Domstolen og/eller nationale retter alt efter området).

Irland og Det Forenede Kongerige vil til enhver tid kunne deltage i nogle af eller alle bestemmelserne i Schengen-reglerne efter en afgørelse truffet med enstemmighed i Rådet blandt de tretten parter i aftalerne og repræsentanten for den pågældende stats regering.

Island og Norge deltager som associerede i gennemførelsen af Schengen-reglerne og den videre udvikling heraf.

Schengen-reglerne

Det, man kalder "Schengen-reglerne", er følgende retsakter:

Aftale undertegnet i Schengen den 14. juni 1985 mellem Benelux-landene, Tyskland og Frankrig om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser.
Konvention om anvendelse af aftalen af 14. juni 1985, indgået den 19. juni 1990 mellem Belgien, Tyskland, Frankrig, Luxembourg og Nederlandene såvel som slutakten og de vedlagte fælles erklæringer.
Protokoller og aftaler om tiltrædelse med Italien (undertegnet den 27. november 1990), Spanien og Portugal (undertegnet den 25. juni 1991), Grækenland (undertegnet den 6. november 1992), Østrig (undertegnet den 28. april 1995) samt Danmark, Finland og Sverige (undertegnet den 19. december 1996) såvel som slutakter og vedlagte erklæringer.
Afgørelser og erklæringer vedtaget af den eksekutivkomité, der blev nedsat i henhold til konventionen om anvendelse fra 1990, såvel som de retsakter, der er vedtaget med henblik på iværksættelse af konventionen af de instanser, som eksekutivkomitéen har tildelt beslutningsbemyndigelse.

OMNUMMERERING AF TRAKTATERNE

Det bør bemærkes, at Amsterdam-traktatens ikrafttræden medfører en gennemgående omnummerering af afsnit og artikler i de forskellige traktater.

Således er artikel K.1 til K.14, som udgør afsnit VI i EU-traktaten, blevet artikel 29 til 42.

See also