Gensidig anerkendelse af endelige afgørelser i straffesager
Der findes ikke en egentlig europæisk strafferet; staternes strafferet er ikke harmoniseret på fællesskabsplan. De nationale domstole anvender medlemsstaternes respektive strafferet afhængig af de konkrete forhold og baserer deres domme på denne retskilde. Gennemførelsen af en endelig afgørelse i en straffesag i en anden medlemsstat end den, hvor afgørelsen er truffet, hæmmes tit af administrative problemer, langsomme procedurer eller manglende tillid mellem staterne. Kommissionen er derfor i gang med at undersøge mulighederne for at anvende princippet om gensidig anerkendelse på endelige afgørelser i straffesager.
DOKUMENT
Meddelelse fra Kommissionen til Rådet og Europa-Parlamentet - Gensidig anerkendelse af endelige afgørelser i straffesager [KOM(2000) 495 endelig - Ikke offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende].
RESUMÉ
Traditionelt retligt samarbejde i kriminalsager er baseret på flere forskellige internationale retlige instrumenter, som i overvejende grad er karakteriseret ved det, man kunne kalde "anmodnings"-princippet: Én suveræn stat fremsætter anmodning til en anden suveræn stat, der så afgør, om den vil efterkomme anmodningen eller ej. Dette traditionelle system er ikke alene langsommeligt, men også uhåndterligt. Derfor mente Det Europæiske Råd, der var forsamlet i Tammerfors i oktober 1999, at princippet om gensidig anerkendelse skulle være hjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU på både det civil- og det strafferetlige område. At styrke princippet på disse områder vil ikke alene kunne lette samarbejdet mellem myndighederne men også fremme den retlige beskyttelse af den enkeltes rettigheder. Rådet og Kommissionen blev af Det Europæiske Råd anmodet om inden december 2000 at vedtage et program med foranstaltninger, der skal gennemføre nævnte princip.
Kommissionens meddelelse indeholder tanker om den gensidige anerkendelse som et princip, der kan anvendes i endelige afgørelser i straffesager, og giver et delvist svar på denne opfordring.
Gensidig anerkendelse: ligestilling og tillid mellem staterne
Kommissionen minder først om, at princippet om gensidig anerkendelse generelt er baseret på ideen om ligestilling og tillid. På dette grundlag kunne en afgørelse truffet af en myndighed i én stat accepteres som sådan i en anden stat. Begrebet gensidig anerkendelse går ofte hånd i hånd med en vis grad af harmonisering af den måde, stater gør tingene på.
Dernæst definerer Kommissionen, hvilken type afgørelser meddelelsen er rettet mod: det drejer sig om straffesager (alle regler om sanktioner eller resocialisering) og endelige afgørelser (dvs. afgørelser truffet af domstole og visse administrative myndigheder, resultaterne af mægling mellem offer og lovovertræder eller aftaler mellem en mistænkt og anklagemyndighederne).
Flere af de konventioner, der er vedtaget i Europarådet eller i Den Europæiske Union eller som led i Schengen-aftalen, omfatter anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse af visse afgørelser i straffesager, men disse instrumenter er endnu ikke trådt i kraft i alle medlemsstaterne. Endvidere er deres indhold ikke tilstrækkeligt til at etablere en fuldstændig dækkende ordning om gensidig anerkendelse. Det er derfor rimeligt endnu en gang nøje at overveje anvendelsen af princippet.
Inden der foretages en gennemgang af de forskellige aspekter af princippet om gensidig anerkendelse og af den måde, hvorpå princippet kan anvendes i princippet, nævner Kommissionen spørgsmålet om information.
For at kunne anerkende en afgørelse, der træffes i en anden medlemsstat, må man først og fremmest vide, at en sådan afgørelse findes, og hvad dens indhold er. Der findes ikke for øjeblikket et europæisk register over domme, der ville kunne bruges til dette formål. Kommissionen forestiller sig et forløb i to faser. I første fase skal der udarbejdes fælles formularer på flere sprog, der vil kunne bruges af domsmyndighederne i hver enkelt medlemsstat til at hente oplysninger hos myndighederne i de andre medlemsstater for at finde ud af, om den person, som de har at gøre med, har en ren straffeattest dèr. I anden fase skal der oprettes et egentligt centralt europæisk strafferegister, hvortil der er adgang ad elektronisk vej, og som giver domsmyndighederne mulighed for direkte at verificere, om der allerede er indledt sag imod en bestemt person. Inden der oprettes et sådant register, er der dog mange praktiske og juridiske problemer, der skal løses (spørgsmålet om ansvaret for registrering og ajourføring af oplysninger, databeskyttelse, adgang, forskelle i de nationale love om straffeattester, hvor ensartede de data, som indføres af de forskellige medlemsstater, skal være, mv.).
De forskellige aspekter af gensidig anerkendelse
Anerkendelse af en afgørelse betyder først og fremmest, at man anvender den. Anvendelse af en afgørelse, der er truffet i en anden medlemsstat, kan være direkte (dvs. at afgørelsen får fuldstændig og direkte virkning i hele Unionen) eller indirekte (hvor det er nødvendigt at omsætte den udenlandske afgørelse til en national afgørelse). Som Kommissionen ser det, hælder Tammerfors-konklusionerne til en direkte anvendelse af afgørelserne.
Anerkendelse af en dom betyder også, at man tager den i betragtning. En afgørelse, der er truffet i en anden medlemsstat, kan have forskellige virkninger i forhold til princippet "ne bis in idem" eller til begrebet recidivisme.
Ifølge "ne bis in idem"-princippet kan en person, der allerede har været genstand for en afgørelse om bestemte kendsgerninger og juridiske normer, ikke gøres til genstand for flere afgørelser om den samme sag. Princippet giver dog anledning til flere fortolkningsspørgsmål, idet de forskellige internationale retlige instrumenter ikke alle definerer det på samme måde. Kommissionen anfører dog, at princippet ville få mindre betydning, hvis der blev oprettet et register over verserende sager og endelige straffedomme samt et kompetencesystem for hele EU.
Anerkendelse af en dom, der er afsagt i en anden medlemsstat, vil også kunne få indflydelse på, hvor hård en dom, der idømmes. Hvis det viser sig, at en person, der har begået en lovovertrædelse, allerede er blevet dømt for samme forbrydelse i en anden medlemsstat, vil dette kunne betragtes som en skærpende omstændighed og dermed begrunde en hårdere straf. Når man tager en tidligere dom i betragtning, bør det dog ikke udelukkende være til skade for lovovertræderen. Straffelovgivningen i flere medlemsstater opererer også med mekanismer, der sikrer, at sanktioner, der idømmes recidivister, ikke blot kumuleres.
Omfanget af den gensidige anerkendelse i forhold til lovovertrædelsen og lovovertræderen
Reglerne for straffelovens behandling af mindreårige og psykisk handicappede er meget forskellige i medlemsstaterne, og man kunne overveje at holde afgørelser, der vedrører disse personer, uden for princippet om gensidig anerkendelse, i hvert fald foreløbig. Selve definitionen af begrebet mindreårig vil kunne overlades til den enkelte medlemsstat. Det kan dog være nødvendigt at fastsætte en nedre aldersgrænse.
For lovovertrædelser, der er omfattet af gensidig anerkendelse, mener Kommissionen, at såvel anvendelsen som opgivelse af princippet om dobbelt strafbarhed (ifølge hvilket det kun er afgørelser, der vedrører adfærd, som henhører under straffeloven i de to berørte medlemsstater, der anerkendes) ville give proceduremæssige problemer. Disse problemer ville også kunne løses, hvis der etableres et EU-dækkende retssystem.
Ifølge Kommissionen er der ingen grund til at begrænse den gensidige anerkendelse til de alvorligste former for kriminalitet.
Anvendelse af gensidig anerkendelse på sanktionerne
På sanktionsområdet understreger Kommissionen, at der er to interesser at tage hensyn til: den domfældende medlemsstats interesse i, at dommen fuldbyrdes, og den domfældte persons interesse i at få en realistisk mulighed for resocialisering.
Den gensidige tillid bør gå begge veje: mens den fuldbyrdende medlemsstat stoler på, at den domfældende medlemsstat har afsagt en korrekt dom, bør den domfældende medlemsstat stole på, at den fuldbyrdende medlemsstat behandler fuldbyrdelsen korrekt.
Dernæst ser Kommissionen på mulighederne for at anvende princippet om gensidig anerkendelse på de forskellige sanktionstyper (bødestraf, konfiskation, alternative sanktioner, rettighedsfortabelse), som hver især rejser forskellige spørgsmål.
Beskyttelse af individuelle rettigheder
Den retlige beskyttelse af den enkeltes rettigheder (behandlingen af mistænkte, retten til forsvar, mv.) bør ikke ifølge Kommissionen påvirkes negativt som følge af anvendelsen af anerkendelsesprincippet. Tværtimod bør sikkerhedsforanstaltningerne forbedres under hele processen.
Selvom Den Europæiske Menneskerettighedskonvention fra 1950 allerede omhandler garantier på dette område, kunne visse specifikke aspekter af procesretten ikke desto mindre forklares mere detaljeret, for eksempel de betingelser, hvorunder der ydes retshjælp og tolkning.
Aspekter af procesretten, hvor fælles minimumsstandarder anses for nødvendige
I visse tilfælde kan det være nødvendigt at vedtage fælles minimumsstandarder, således at det bliver lettere at anvende princippet om gensidig anerkendelse. Det gælder især beskyttelse af den sigtede med hensyn til retten til forsvar og beskyttelse af ofret for lovovertrædelsen med hensyn til muligheden for at blive hørt.
Valideringsproceduren
Teoretisk set burde det slet ikke være nødvendigt at validere en afgørelse, der er truffet i en anden medlemsstat, men i praksis virker det i de fleste tilfælde umuligt at anvende princippet om gensidig anerkendelse direkte og automatisk. En medlemsstat, der ønsker at anvende en afgørelse, der er truffet i en anden medlemsstat, må i det mindste oversætte denne afgørelse og kontrollere, at den stammer fra en myndighed med kompetence på området.
Forebyggelse af kompetencekonflikter mellem medlemsstater
Kommissionen nævner to instrumenter, som vil kunne hjælpe til med at løse kompetencekonflikter mellem medlemsstaterne: koordinering (et eksisterende eller endnu ikke eksisterende organ, som f.eks. EF-Domstolen eller EUROJUST, som skulle afgøre fra sag til sag, hvilken medlemsstat der har kompetence, på grundlag af forudfastsatte kriterier for rangfølge) og fastlæggelse af EU-regler om enekompetence.
Sidstnævnte løsning ville have den fordel ikke alene at forhindre positive kompetencekonflikter (hvor to eller flere medlemsstater ønsker at dømme i en bestemt sag), men også negative kompetencekonflikter (hvor ingen medlemsstat ønsker at dømme i en bestemt sag).
Der kan være sager (krænkelse af nationale interesser, overtrædelse af lovgivningen om national sikkerhed…), hvor medlemsstaterne helst ikke afgiver deres kompetence, uanset hvor de pågældende handlinger er begået. Eftersom det er vanskeligt at fastsætte én enkelt kompetence i disse spørgsmål, kan det tænkes, at man må man indføre en undtagelse fra princippet om gensidig anerkendelse.
TILHØRENDE RETSAKTER
Program for foranstaltninger med henblik på gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager [De Europæiske Fællesskabers Tidende C 12 af 15.1.2001]. Gennemførelse af princippet om gensidig anerkendelse af afgørelser i straffesager forudsætter, at medlemsstaterne har tillid til hinandens strafferetlige systemer. Nærværende program tager sigte på at opstille prioriterede mål med henblik på virkeliggørelse af et europæisk retsområde. Gensidig anerkendelse skal tilstræbes på alle trin af den strafferetlige procedure. For at øvelsen kan blive effektiv, fastlægges der i programmet en række parametre, som medlemsstaterne skal tage i betragtning, når de virkeliggør konklusionerne af Det Europæiske Råd i Tammerfors. De parametre, Rådet, og særlig Det Forenede Kongeriges delegation, har fundet frem til, er følgende:
Valget af parameter kan være afgørende for, om gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse bliver mere eller mindre vidtrækkende. Programmet må ikke betragtes som et endeligt program, idet det snarere tager sigte på at indarbejde de retningslinjer, der blev udstukket på justits- og indenrigsministrenes uformelle møde i Marseille den 28. og 29. juli 2000.
Gennemførelsen af princippet om gensidig anerkendelse kræver derfor, at visse andre spørgsmål tages i betragtning:
Da det er vanskeligt at sætte datoer for arbejdet, fastsættes der derfor i programmet kun prioriteter. Det foreslås dog, at Rådet inden udgangen af 2002 undersøger, hvilke fremskridt der er gjort.
Yderligere oplysninger kan findes på følgende websteder:
Seneste ajourføring: 13.09.2005