Evaluering af OLAF's aktiviteter

Som fastsat i lovgivningen skal Kommissionen evaluere aktiviteterne i Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig, efter at det har eksisteret i tre år. Den benytter denne lejlighed til at fremsætte en række anbefalinger til forbedring af kontorets resultater. Kommissionen foreslår, at der oprettes et justitskontor, fastlægges et sæt administrative regler, anvendes standardiserede informationsprocedurer, foretages en opstramning af arbejdsmetoderne i overvågningsudvalget og foretages en videreudvikling af efterretningsfunktionen.

DOKUMENT

Rapport fra Kommissionen af 2. april om evaluering af OLAF's (Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig) aktiviteter [COM(2003) 154 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

RESUMÉ

I overensstemmelse med forordning (EF) nr. 1073/1999 og (EURATOM) nr. 1074/1999, der indeholder retsgrundlaget for aktiviteterne i Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), har Kommissionen det tredje år efter ikrafttrædelsen af disse forordninger fremlagt en evalueringsrapport om kontorets aktiviteter.

2. Der er ikke blot tale om en samlet evaluering af dets aktiviteter, således som overskriften lader formode, men rapporten indeholder også henstillinger med henblik på en optimering af OLAF's arbejde. Den gennemgår de forskellige kapitler: Kontorets operationelle mission, Kommissionens generelle opgaver og OLAF's blandede status.

Ifølge Kommissionen tages der ved evalueringen hensyn til resultaterne af bedrageribekæmpelsen ud fra aspekterne om beskyttelse af EU's finansielle interesser, korrekt gennemførelse af budgettet og en sund og stram finansforvaltning. Evalueringen dækker perioden fra juni 1999 til december 2002, hvorunder det tidligere kontor til koordinering af bedrageribekæmpelsen blev omdannet til det nuværende OLAF.

Kontorets operationelle mission: en nye strategi

OLAF har fået til opgave at foretage kontrol og revision i medlemsstaterne eller tredjelande (eksterne undersøgelser) og har beføjelser til at gennemføre undersøgelser i alle Det Europæiske Fællesskabs institutioner, organer og kontorer (interne undersøgelser). Kontoret er formelt uafhængigt. I dette afsnit gøres der rede for de interne og eksterne undersøgelser, partnerskabet med medlemsstaterne, den retlige bistand og juridiske ekspertise samt EU's internationale samarbejde.

Anvendelsesområdet for de interne undersøgelser blev udvidet med den interinstitutionelle aftale af 1999 mellem Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Kun disse tre institutioner har underskrevet den. Kommissionen opfordrer imidlertid de øvrige organer til også at tilslutte sig den.

Denne nye aftale med henblik på at foretage interne undersøgelser er imidlertid ikke sjældent blevet anfægtet, men afgørelserne er altid faldet ud til Kommissionens fordel. F.eks. afviste Retten i Første Instans en klage fra 71 medlemmer af Europa-Parlamentet, der mente, at aftalen krænkede deres parlamentariske immunitet og uafhængighed. På samme måde anbefalede Domstolens generaladvokat i 2002, at afgørelser truffet af Den Europæiske Centralbank og Den Europæiske Investeringsbank blev annulleret, idet Kommissionen betragtede dem som uforenelige med grundforordningerne om undersøgelser til bekæmpelse af bedrageri.

Desuden har Kommissionen fundet det nødvendigt at indføre interne administrative regler med nærmere bestemmelser for iværksættelsen af akter og foranstaltninger i forbindelse med interne/eksterne undersøgelser. Disse regler skal bidrage til at fastlægge procedurerne og give de berørte omfattende sikkerhed.

Med hensyn til spørgsmålet om immunitet finder Kommissionen, at nuværende praksis kan forenkles, og den har klart i den slutrapport, som er forelagt retsmyndigheden, tilkendegivet, at det er Kommissionen der har beføjelser til i givet fald at tillade ophævelse af tavshedspligten og immuniteten.

Under eksterne undersøgelser forstås ikke blot Fællesskabets eksterne undersøgelser af institutioner, kontorer og organer, men også undersøgelser foretaget af medlemsstaterne efter anmodning fra eller med deltagelse af Fællesskabet.

OLAF's rapporter herom kan være den fase, der forbereder retsforfølgning for medlemsstaternes domstole. Da der ikke findes specifikke instrumenter med henblik på samarbejde, mener Kommissionen, at OLAF må kunne benytte de forskellige gældende retsgrundlag som grundlag for sine undersøgelser, og at Kommissionen har beføjelser til at tilpasse sine aktioner og videreudvikle sine efterforskningsredskaber for at udnytte gældende retsinstrumenter bedst muligt.

Kommissionen mener ligeledes, at da der stadig er mangler med hensyn til anvendelsesområdet for de eksterne undersøgelser, må dette spørgsmål fortsat drøftes. Manglerne omfatter samarbejdet og koordinationen med de nationale myndigheder, deres administrative bistand og de retsmidler, som Fællesskabet har til rådighed for at forbedre beskyttelsen af sine finansielle interesser inden for de direkte udgifter. Kommissionen foreslår en udvidelse af bestemmelserne om samarbejde/bistand til at omfatte moms, hvidvaskning af penge og i givet fald andre områder. Den vil også øge beføjelserne til at foretage undersøgelser med henblik på bedrageribekæmpelse på fællesskabsplan.

OLAF har mødt visse vanskeligheder i forbindelse med udøvelsen af sine eksterne undersøgelsesbeføjelser, der skyldes afvisning af samarbejdet, og som konkret kommer til udtryk ved, at adgang til dokumentation nægtes. Kommissionen anbefaler derfor kontoret, at det foretager en sammenlignende analyse af dette spørgsmål, således at der kan indføres mere effektive mekanismer.

Partnerskabet med medlemsstaterne har udviklet sig positivt for Kommissionen. Den anbefaler OLAF at undersøge, om det er hensigtsmæssigt at udvide aftalememorandaene med medlemsstaternes myndigheder og udvikle en strategisk efterforskningsfunktion. Denne funktion kunne bane vejen for oprettelsen af en platform af tjenester, der bedre viste OLAF's forskellige aktiviteter, og som indeholdt en oversigt over disponibel ekspertise.

Olaf er stødt på vanskeligheder inden for juridisk bistand og ekspertise. For at løse disse problemer mener Kommissionen, at den underretningspligt, der findes i forbindelse med visse forordninger inden for nogle områder, bør generaliseres til at omfatte alle eksterne undersøgelser og den juridiske opfølgning af de interne undersøgelser. Da Fællesskabet ikke har kompetence inden for strafferetten, bør samarbejdsinstrumenterne udvides. Derfor opfordrer Kommissionen Rådet til at vedtage det forslag til direktiv, hvis formål er at styrke den strafferetlige beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser, bl.a. ved indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes lovgivninger. Det er ligeledes ønskeligt, at medlemsstaterne ratificerer anden protokol af konventionen om beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser.

Der er vilje til at forbedre koordineringen af Fællesskabets aktioner, og Kommissionen foreslår, at iværksættelsen af de tværtjenestelige aftaleprotokoller udvides, især med de tjenester, der forvalter fællesskabsmidler. Den Interne Revisionstjeneste og Det Fælles Forskningscenter har allerede underskrevet en ordning, og Generaldirektoratet for Beskæftigelse, Sociale Anliggender og Arbejdsmarkedsforhold og kontoret for udviklingssamarbejde (AIDCO) er ved at gøre det.

Der er også andre disciplinære instanser med undersøgelsesbeføjelser, selv om Kommissionen har bekræftet, at OLAF har prioritet på dette område. Den anbefaler imidlertid, at der indgås aftalememoranda, hvorved det forbeholdes OLAF at undersøge alvorlige forhold. der kan sidestilles med økonomisk eller finansiel kriminalitet. Samme koordinationsinstrumenter anbefales for OLAF's forhold til andre institutioner, organer eller agenturer.

På EU-plan og internationalt plan konstaterer Kommissionen, at der i 2003 blev underskrevet samarbejdsaftaler med Europol og Eurojust. Den anbefaler med hensyn til forholdet til tredjelande, at forhandlingerne om indgåelse af internationale aftaler om gensidig administrativ toldbistand fortsættes for at udvide udvekslingen af informationer og samarbejdet. Det anbefales ligeledes, at der indsættes bestemmelser til forebyggelse af møntfalskneri i samarbejds-, associerings- og førtiltrædelsesaftalerne. Der kan ligeledes underskrives aftalememoranda med andre tredjelande.

Kommissionens generelle opgaver: OLAF's særlige ekspertise

OLAF skal forberede udarbejdelsen og iværksættelsen af aktioner og gennemføre Kommissionens beslutninger. Dets beføjelser omfatter beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser, men desuden alle aktiviteter i tilknytning til beskyttelse af disse interesser mod uregelmæssigheder, der kan medføre administrativ eller strafferetlig forfølgning.

For så vidt angår bedrageribekæmpelsen, anbefaler Kommissionen OLAF at udarbejde et program under hensyn til institutionernes indlæg om bedrageribekæmpelse. Kommissionen kan fastsætte retningslinjer for denne politik og derved bidrage til en fastlæggelse af retningslinjerne for OLAF's operative strategi, uden at dets uafhængighed berøres.

Kommissionen påpeger OLAF's betydning med hensyn til forebyggelse. Således yder OLAF regelmæssigt støtte til andre tjenester, og har udarbejdet en vejledning om faglig etik, ligesom kontorets ekspertise især kan være nyttig til bedrageribekæmpelse i de nye medlemsstater.

For så vidt angår lovgivningen om bedrageribekæmpelse anbefales det at undersøge mulighederne for at indføre fælles administrative sanktioner på andre områder end inden for den fælles landbrugspolitik. Det anbefales også at gøre sanktionerne inden for toldområdet ensartede.

For at styrke retsdimensionen opfordrer Kommissionen konventet om EU's fremtid til at overveje dens forslag om at integrere en europæisk anklagemyndighed i traktatens forfatningsdel. Desuden mener den, at benyttelsen af OLAF's ekspertise kan blive en gevinst i forbindelse med udarbejdelsen af lovforslagene inden for det pågældende område.

Efter Kommissionens opfattelse yder OLAF en faglig bistand, der muliggør en mere effektiv administrativ og finansiel opfølgning. Over for medlemsstaterne bidrager OLAF især til samarbejde om og støtte for undersøgelserne i medlemsstaterne samt til forbedring af efteruddannelsen af medarbejdere.

Kommissionen mener, at OLAF regelmæssigt bør foretage en evaluering af de mekanismer til udførelse af dets opgaver med repræsentation og samarbejde, der er fastsat i lovgivningen, med henblik på at vurdere, om der er behov for tilpasninger. Det anbefales endvidere at videreudvikle samarbejdet med alle nationale myndigheder inden for dette område. Desuden skal de opgaver, der varetages af det rådgivende udvalg vedrørende bedrageribekæmpelse, som OLAF fører forsædet for i Kommissionen, ajourføres for at udvikle retsdimensionen og funktionen som kontaktled for politi- og retsmyndighederne.

Uafhængighed og tilknytning: blandet status

Da OLAF har en særstatus, er dets uafhængighed forenelig med dets tilknytning til Kommissionen.

Kommissionen anbefaler, at OLAF organiserer sit personale efter særlige personalepolitiske regler under overholdelse af gennemsigtighedsprincippet.

Overvågningsudvalget har for så vidt angår budgettet anmodet om øget autonomi for OLAF. Den nye finansforordning (juni 2002) bekræfter imidlertid, at den budgetordning der gælder for OLAF, er tilknyttet Kommissionen.

Kommissionen konstaterer med hensyn til information og kommunikation, at der er forskellige fremgangsmåder, der kan føre til usikkerhed. F.eks. finder den, at der, hvis den berørte person ikke straks informeres, bør være foranstaltninger, der gør det muligt at informere myndighederne, således at de kan give deres tilslutning på grundlag af et minimum af oplysninger. Desuden understreger Kommissionen, at der er behov for at forbedre informationsudvekslingen vedrørende interne og eksterne undersøgelser, især ved hjælp af standardiserede fremgangsmåder. Den ser med tilfredshed, at OLAF vil udvikle standardiserede fremgangsmåder i forhold til de nationale myndigheder og samtlige institutioner, organer og agenturer samt berørte personer for at sikre en ensartet anvendelse af informationsprocedurerne. Kommissionen finder nemlig, at det er nødvendigt at forbedre informationsudvekslingen i forbindelse med de interne og eksterne undersøgelser under overholdelse af de bestemmelser, der gælder for OLAF.

Det anbefales ligeledes at oprette et kommunikationscenter til forvaltning af de anmodninger om information, der tilstilles OLAF, og for at bistå dets direktør.

Kommissionen har med afgørelse 2001/937/EF, EKSF, Euratom af 5. december 2001 om ændring af sin forretningsorden vedtaget særlige foranstaltninger, bl.a. vedrørende de procedurer, der skal følges for at opnå aktindsigt. OLAF's direktør er kompetent med hensyn til indrømmelse af denne. Direktørens beslutning kræver dog forudgående godkendelse fra Kommissionens juridiske tjeneste.

Kommissionen støtter med hensyn til spørgsmålet om den administrative kontrol med undersøgelserne forslaget fra overvågningsudvalget om at oprette et justitskontor i OLAF for at sikre en strammere forvaltning og øge gennemsigtigheden. Kommissionen konstaterer ligeledes, at OLAF's undersøgelser kan påvirke de involveredes rettigheder, og den understreger betydningen af, at der gennemføres kontrol af aktiviteterne i forbindelse med en undersøgelse, ligesom den anfører de forskellige typer kontrol, der kan komme på tale, og tilslutter sig OLAF's blandede status.

Konsolidering af reformen

Som konklusion konstaterer Kommissionen, at det ville være for tidligt at foretage strategiske ændringer, der ville medføre ekstraomkostninger, at konsolideringen af OLAF må prioriteres og at det er for tidligt at sætte spørgsmålstegn ved situationen efter 1999-reformen. Den valgte retsforskrift gør det muligt at opnå stordriftsfordele og give OLAF større effektivitet og synlighed. De vanskeligheder der opstod i overgangsperioden, forsvinder efterhånden. Kommissionen finder det nødvendigt, at hvis OLAF skal konsolideres, må det sikres en periode med institutionel stabilitet.

Seneste ajourføring: 25.02.2004