Markedsbaserede instrumenter til fremme af miljøet

Kommissionen finder, at markedsbaserede instrumenter, bl.a. emissionshandel, skattemæssige foranstaltninger og subsidier, bør anvendes i højere grad til at opfylde miljøpolitiske og andre strategiske målsætninger. Via denne grønbog ønsker den at skabe debat om denne problematik, og den rejser en række helt afgørende spørgsmål vedrørende fremme af markedsbaserede instrumenter.

DOKUMENT

Kommissionens grønbog af 28. marts 2007 om markedsbaserede instrumenter til miljøpolitiske og andre beslægtede politiske formål [KOM(2007) 140 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

RESUMÉ

I denne grønbog igangsætter Kommissionen nogle overvejelser med henblik på at fremme anvendelsen af markedsbaserede instrumenter i EU. Der ventes at indkomme reaktioner på grønbogen inden den 31. juli 2007.

Den høring og debat, der igangsættes med grønbogen, vil give mulighed for at afgøre, i hvilken retning EU-politikken for en øget anvendelse af markedsbaserede instrumenter skal gå, ikke mindst som led i revisionen af energibeskatningen og inden for de forskellige områder af miljøpolitikken.

I de senere år har EU i stigende grad benyttet denne type instrumenter til at opfylde sine målsætninger. Efter Kommissionens opfattelse skal anvendelsen af disse instrumenter øges, hvilket der ligeledes slås til lyd for i sjette miljøhandlingsprogram, den fornyede strategi for bæredygtig udvikling (es de en fr) og Lissabon-strategien.

Beskrivelse af markedsbaserede instrumenter

På fællesskabsplan benyttes hovedsagelig to typer markedsbaserede instrumenter:

de instrumenter, der influerer på priserne ved at ændre dem: dette gælder i første række skatter og afgifter (som forhøjer prisen på en vare eller en tjenesteydelse) og finansielle incitamenter eller afgiftsincitamenter (som nedsætter prisen)
de instrumenter, der influerer på mængderne ved at fastsætte en maksimumsmængde for emissionerne (i absolutte mængder eller pr. produceret enhed): dette gælder ordninger med omsættelige tilladelser som f.eks. ordningen for handel med emissioner af drivhusgasser, hvorunder der fastsættes en maksimumsmængde for de forurenende emissioner, idet denne mængde fordeles mellem virksomheder og handles mellem dem på et til lejligheden oprettet marked alt efter deres evne til at overholde en emissionsgrænse (den virksomhed, der har en mindre mængde forurenende emissioner end ventet, sælger sine uudnyttede kvoter, og den virksomhed, der har en større mængde forurenende emissioner end ventet, køber de kvoter, den mangler).

De instrumenter, der influerer på mængderne, frembyder større vished og synlighed med hensyn til opfyldelsen af konkrete målsætninger (f.eks. emissionsgrænser). De instrumenter, der influerer på priserne, frembyder derimod vished med hensyn til udgifterne til opfyldelse af målsætningerne (f.eks. afgifter) og er generelt set nemmere at gennemføre. Endvidere er afgifter indtægtsskabende, hvorimod ordninger med omsættelige tilladelser kun er indtægtsskabende, hvis de kvoter, der handles, i første omgang bortliciteres af offentlige myndigheder. Det skal bemærkes, at gebyrer ikke er indtægtsskabende for det offentlige budget, fordi de er modydelsen for en tjenesteydelse.

I forhold til reguleringsinstrumenter frembyder markedsbaserede instrumenter følgende fordele:

de indregner omkostninger, som der ikke var taget højde for, i slutprisen (indregning af eksterne omkostninger)
de giver virksomhederne større fleksibilitet med hensyn til at opfylde de målsætninger, der er blevet opstillet for dem, og sænker derved overholdelsesomkostningerne
de giver virksomhederne et incitament til at investere i innovation for derved at reducere deres indvirkning på miljøet
de understøtter beskæftigelsen, når de anvendes i forbindelse med skattereformer på miljøområdet.

Kommissionen understreger imidlertid, at det er vigtigt nøje at præcisere, inden for hvilke områder det vil kunne overvejes at anvende markedsbaserede instrumenter, således at konkurrenceevnen fremmes uden at lægge alt for store byrder over på forbrugerne.

En reform af miljøbeskatningen kan være til fordel for de tre elementer i bæredygtig udvikling (miljøet, den økonomiske vækst og beskæftigelsen). Således vil en flytning af afgiftsbyrden på kapital og arbejdskraft (den direkte beskatning) over på miljøskadeligt forbrug give mulighed for at lempe den velfærdsnegative beskatning for til gengæld at øge den velfærdspositive beskatning. Endvidere kan skatte- og afgiftsincitamenter, f.eks. innovationssubsidier, ligeledes på én og samme tid være til fordel for virksomhederne og miljøet (forudsat at de offentlige midler, der finansierer disse subsidier, hidrører fra andre indtægtskilder end den direkte beskatning, eller at udgifterne reduceres).

Det er op til medlemsstaterne at finde den rette balance mellem incitamenter og demotiverende foranstaltninger i deres afgiftssystemer, samtidig med at de respekterer de overordnede finanspolitiske begrænsninger og budgetneutraliteten. Indførelsen af samordningsinstrumenter og muligheden for at skabe et generelt forum om markedsbaserede instrumenter ville fremme anvendelsen af disse instrumenter, herunder også en miljøafgiftsreform.

Kommissionen fremhæver endvidere, at det er nødvendigt at reformere eller afskaffe miljømæssigt skadelige subsidier, sektor for sektor.

Markedsbaserede instrumenter og energipolitik

Kommissionen stiller det spørgsmål, om der er grund til at revidere energibeskatningen (es de en fr) (som fastsætter mindstebeskatningsniveauer for energiprodukter og elektricitet, når de anvendes som brændstoffer som drivmiddel eller brændstoffer til opvarmning), så der skabes en tydeligere sammenkædning mellem energibeskatningen og direktivets miljømæssige og beslægtede målsætninger.

Én løsning kunne være at opsplitte beskatningen i energielementer og miljøelementer. Derved ville energikilderne blive beskattet efter deres energiindhold og efter deres miljøvirkning (drivhusgasemissioner, andre forurenende emissioner). En sådan ordning ville gøre det lettere at fremme de energikilder, der er mere miljøvenlige, især de vedvarende energikilder. Det vil dog kunne blive nødvendigt med en vis differentiering af beskatningen i forhold til anvendelsen, bl.a. for at afspejle, at brændstoffer, der anvendes til opvarmning, er uundværlige.

Endvidere ville en revision af energibeskatningsdirektivet give mulighed for at sikre, at det er i overensstemmelse med andre markedsbaserede instrumenter, således at disse instrumenter supplerer hinanden, og potentiel overlapning mellem dem undgås.

Dette er i særlig grad tilfældet med ordningen for handel med emissioner af drivhusgasser. Denne gælder for emissioner fra visse forbrændings- og industrianlæg. En revision af energibeskatningsdirektivet ville give mulighed for at bringe disse anlæg ind under anvendelsesområdet for dette direktiv, når de anvender energien som brændsel eller brændstof, og enten alene anvende energielementet i beskatningen, når anlæggene er omfattet af emissionshandelsordningen (udelukkelse af miljøelementet), eller anvende de to elementer, energielementet og miljøelementet, i beskatningen, når anlæggene ikke deltager i emissionshandelsordningen.

Kommissionen finder desuden, at EU bør fremme markedsbaserede instrumenter på internationalt plan, ikke mindst i forhold til dets handelspartnere.

Markedsbaserede instrumenter og miljøpolitik

Transport er en af de største bidragydere til luftforurening og CO2-emissioner. Kommissionen har allerede foreslået at sammenkæde beskatningen af personbiler (es de en fr) med CO2-emissionerne og inddrage luftfarten (es de en fr) i handelsordningen for drivhusgasemissioner.

Hvad angår emissionerne fra skibsfarten, bør indførelsen af et markedsbaseret instrument tage hensyn til afgiftsbestemmelserne i De Forenede Nationers havretskonvention (EN) (FR) og de særlige forhold, der gør sig gældende i denne sektor (især hvad angår geografisk differentiering og kontrolmekanismer).

En afgiftsstruktur, der er tilpasset de jordbaserede infrastrukturer (vej- og jernbaneinfrastrukturen), og integrering af miljøhensyn i " Eurovignet-direktivet " ville give bedre mulighed for at tage højde for omkostningerne i forbindelse med bl.a. luftforurening med SO2, NOx eller partikler samt støjforurening og overbelastning af vejnettet. Kommissionen vil fortsat støtte informationsudvekslingen om bytransport, ikke mindst med henblik på at videreformidle bedste praksis baseret på vellykkede lokale eksperimenter, f.eks. i London og Stockholm.

Endvidere tilskynder EU medlemsstaterne til at benytte markedsbaserede instrumenter til at bekæmpe forurening og beskytte ressourcerne. Således kræves det i vandrammedirektivet, at medlemsstaterne skal indføre en prissætning for vand, der tilskynder til en effektiv anvendelse af vand, hvilket en styrkelse af samordningen mellem investeringerne i nationale projekter og den tilhørende prissætning vil kunne bidrage til.

Derudover giver en beskatning af affaldsdeponering mulighed for at fremme genanvendelse og nyttiggørelse af affald, forudsat at afgiftsniveauerne i medlemsstaterne er forholdsvis harmoniserede (idet store afgiftsforskelle vil kunne indebære risiko for "afgiftsdumping"). Kommissionen foreslår ligeledes at indføre differentierede markedsbaserede instrumenter for emballagematerialer i forhold til produkternes virkning og affaldsmængden, så man derved tilskynder til et mere bæredygtigt forbrug.

En lang række markedsbaserede instrumenter benyttes allerede til at beskytte biodiversiteten og vil kunne anvendes i endnu højere grad. Dette er f.eks. tilfældet med betalinger for miljøtjenester (som miljøforanstaltningerne i landbruget under landbrugspolitikken) og biodiversitetskompensationsordninger ("habitat banking").

Hvad angår luftforurening, kunne det være interessant at anvende emissionshandel til at bekæmpe traditionel luftforurening (SO2 og NOx) med lokal indvirkning, navnlig i forbindelse med revisionen af direktivet om nationale emissionslofter for luftforurenende stoffer og IPPC-direktivet (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening).

Seneste ajourføring: 11.06.2007