Hvidbog om forsyningspligtydelser

I Kommissionens hvidbog om forsyningspligtydelser, som er en opfølgning af grønbogen om samme emne, gøres der rede for, hvad Den Europæiske Union gør for at fremme udviklingen af almennyttige tjenesteydelser af god kvalitet. Hvidbogen indeholder en beskrivelse af de vigtigste elementer i denne politik, hvis formål er at sørge for, at hele befolkningen og alle virksomhederne i EU har adgang til almennyttige tjenesteydelser til en overkommelig pris og af god kvalitet.

DOKUMENT

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget af 12. maj 2004 med titlen "Hvidbog om forsyningspligtydelser"[KOM(2004) 374 endelig - Endnu ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

RESUMÉ

Hvidbogen indeholder de konklusioner, Kommissionen har draget af den brede offentlige høring (DE) (EN) (FR), der blev gennemført på grundlag af grønbogen. Høringen viste, at standpunkter og perspektiver er meget forskellige. Det ser dog ud til, at der er opnået konsensus med hensyn til nødvendigheden af at sikre et harmonisk samspil mellem markedsmekanismer og forsyningspligt. Der gøres i hvidbogen rede for, hvilken politik Kommissionen har anlagt for, at EU kan spille en positiv rolle i arbejdet på at fremme udviklingen af tjenesteydelser af almen interesse; samtidig beskrives hovedelementerne i Kommissionens strategi, der går ud på at sikre, at EU's befolkning og virksomheder har adgang til ydelser af god kvalitet og til en overkommelig pris.

Kommissionen ønsker ikke med forelæggelsen af denne hvidbog at bringe den igangværende debat til afslutning. Dens hensigt er at bidrage til og sætte yderligere skub i de indledte drøftelser ved at afklare EU's rolle og opstille rammer, der kan sikre, at tjenesteydelserne fungerer efter hensigten.

TJENESTEYDELSER AF ALMEN INTERESSE: ET KERNEELEMENT I DEN EUROPÆISKE SAMFUNDSMODEL OG ET FÆLLES ANSVAR FOR EU'S OFFENTLIGE MYNDIGHEDER

Det understreges i hvidbogen, hvor stor betydning tjenesteydelser af almen interesse har som et af grundelementerne i den europæiske samfundsmodel, og hvor vigtigt det er at sørge for, at hele befolkningen og alle virksomheder i EU har adgang til almennyttige ydelser af ordentlig kvalitet og til en overkommelig pris. Tjenesteydelser af almen interesse danner i EU grundlaget for samfundsmæssig og geografisk samhørighed og det europæiske erhvervslivs konkurrenceevne.

Leveringen af tjenesteydelser af almen interesse kan tilrettelægges i samarbejde med den private sektor eller overdrages til private eller offentlige virksomheder, men udformningen af public service-forpligtelser og -opgaver henhører fortsat under de offentlige myndigheder, på det mest formålstjenlige niveau. De offentlige myndigheder har også til opgave at regulere markedet og føre tilsyn med, at forsyningsvirksomhederne opfylder de public service-opgaver, de har fået pålagt.

Det fastslås i hvidbogen, at ansvaret for tjenesteydelser af almen interesse ligger hos EU og medlemsstaterne i fællesskab. Dette fælles ansvar beror på det princip, der ligger til grund for EF-traktatens artikel 16, dvs. princippet om at Det Europæiske Fællesskab og medlemsstaterne inden for de grænser, der sættes af deres respektive beføjelser, skal påse, at der føres en sådan politik, at leverandører af tjenesteydelser af almen interesse kan varetage deres opgaver. Medlemsstaternes ret til at pålægge erhvervsdrivende specifikke public service-forpligtelser og at føre tilsyn med overholdelsen af disse forpligtelser, er ligeledes implicit fastslået i EF-traktatens artikel 86, stk. 2.

EF-traktaten giver Fællesskabet en lang række beføjelser i arbejdet på at sikre, at der i EU er adgang til almennyttige tjenesteydelser til en overkommelig pris. Kommissionen skønner, at de beføjelser, den har i henhold til traktaten, er formålstjenlige og tilstrækkelige til at kunne sørge for opretholdelse og udvikling af effektive tjenesteydelser i hele EU. Den finder dog, at det i første række er op til de nationale, regionale og lokale myndigheder at fastlægge, tilrettelægge, finansiere og kontrollere tjenesteydelser af almen interesse.

GRUNDPRINCIPPERNE I KOMMISSIONENS POLITIK

Kommissionens politik bygger på en række forskellige principper, der også ligger til grund for Fællesskabets politik for de forskellige sektorer, og som ved debatten vedrørende grønbogen er blevet afklaret nærmere. Formålet er:

• at sikre de offentlige myndigheders nærhed til befolkningenKommissionen respekterer den vigtige rolle, medlemsstaterne og de regionale og lokale myndigheder spiller med hensyn til tjenesteydelser af almen interesse. I Fællesskabets politik for tjenesteydelser af almen interesse anvendes der forskellige aktionsniveauer og forskellige ordninger, alt under iagttagelse af nærhedsprincippet
• at realisere målet om tjenesteydelser af almen interesse inden for et åbent og konkurrencebaseret markedRealisering af et åbent og konkurrencebaseret indre marked er forenelig med udvikling af almennyttige tjenesteydelser af god kvalitet, som til en rimelig pris er tilgængelige for hele befolkningen
• at sikre ens adgang for hele befolkningenHele befolkningen og alle virksomheder må have adgang til almennyttige tjenesteydelser af god kvalitet og til en overkommelig pris overalt i medlemsstaterne, hvis man skal undgå en samfundsmæssig og geografisk opsplitning af EU og mindske de handicaps, isolerede regioner kæmper med som følge af vanskelige adgangsforhold
• at holde et højt kvalitets- og sikkerhedsniveauKommissionen ønsker ikke blot at tilvejebringe almennyttige tjenesteydelser af god kvalitet, men også at garantere forbrugernes og brugernes, de i produktion og levering af disse tjenesteydelser involverede personers, samt den brede offentligheds fysiske sikkerhed, og herunder beskytte mod trusler såsom terroristangreb og miljøkatastrofer
• at sikre forbrugernes og brugernes rettighederDette vedrører i første række samtlige befolkningsgruppers adgang til tjenesteydelser, og herunder på tværs af grænserne, inden for hele EU's område, spørgsmålet om, hvorvidt prisen er økonomisk overkommelig, og herunder spørgsmålet om særordninger for lavindkomstgrupper, fysisk sikkerhed, driftssikkerhed, afbrydelsesfri levering, god kvalitet, valgfrihed, klarhed og adgang til information fra leverandører og tilsynsmyndigheder
• at overvåge og evaluere, hvordan tjenesteydelserne fungererKommissionen mener, at opretholdelse og udvikling af lettilgængelige og effektive almennyttige tjenesteydelser af god kvalitet og til en overkommelig pris i EU kræver en systematisk overvågning og opfølgning. Overvågningen bør vedrøre både de retlige, økonomiske, samfundsmæssige og miljømæssige aspekter. Den bør tage hensyn til de særlige forhold inden for den pågældende sektor og de enkelte medlemsstaters og regioners situation
• at tage hensyn til, at tjenesteydelser og forhold er forskelligeDer er forskelle med hensyn til brugernes og forbrugerens behov og ønsker alt efter de økonomiske, samfundsmæssige, geografiske og kulturelle forhold, og der må derfor være mulighed for forskelligartede tjenesteydelser. Dette gælder bl.a. med hensyn til sociale ydelser og sundhedspleje, samt radioprogrammer
• at skabe større klarhed på områdetPrincippet om større klarhed er et kerneelement i tilrettelæggelsen og gennemførelsen af den offentlige politik vedrørende tjenesteydelser af almen interesse. Det sikrer, at de offentlige myndigheder har mulighed for at udøve deres ansvar, og garanterer, at de demokratiske beslutninger kan gennemføres og håndhæves. Det bør gælde for samtlige aspekter af gennemførelsesprocessen og lægges til grund for fastlæggelsen af tjenesteydelser af almen interesse, samt tilrettelæggelse, finansiering og regulering heraf, og herunder også produktion og evaluering, samt klageordninger
• garantere retlige sikkerhedKommissionen er klar over, at der kan opstå komplekse spørgsmål i forbindelse med EU-rettens anvendelse på tjenesteydelser af almen interesse. Den agter derfor at iværksætte en løbende foranstaltning til forbedring af den retlige sikkerhed med hensyn til, hvordan EU-retten finder anvendelse på levering af tjenesteydelser af almen interesse. Den har allerede gennemført modernisering af reglerne vedrørende offentlige udbud og iværksat initiativer inden for statsstøtte og offentlige/private partnerskaber.

NYE RETNINGSLINJER FOR EN KONSEKVENT POLITIK

Et af de vigtigste emner i den offentlige debat er spørgsmålet om, hvorvidt det er nødvendigt med et rammedirektiv for tjenesteydelser af almen interesse. I den offentlige høring har der været delte meninger herom, idet visse medlemsstater og Europa-Parlamentet har givet udtryk for skepsis.

Det er derfor usikkert, om et rammedirektiv er den mest formålstjenlige fremgangsmåde på nuværende tidspunkt. Kommissionen har derfor konkluderet, at der ikke for øjeblikket bør fremlægges noget forslag. Den vil derfor generelt søge at videreføre og videreudvikle sektorpolitikken, i givet fald ved at fremsætte forslag til sektorregler, der tager højde for behovene og de specifikke omstændigheder inden for de enkelte sektorer.

Kommissionen undersøger, om det er muligt og nødvendigt at iværksætte en rammelov for tjenesteydelser af almen interesse i forbindelse med iværksættelsen af forfatningstraktaten, og nærmere betegnet det nye retsgrundlag, som ville blive indført ved artikel III-6, hvori det hedder følgende: "Med forbehold af artikel III-55, III-56 og III-136 og i betragtning af den plads, tjenesteydelser af almen økonomisk interesse indtager som ydelser, alle i Unionen tillægger værdi, og den rolle, de spiller for den sociale og territoriale samhørighed, sørger Unionen og medlemsstaterne inden for deres respektive kompetenceområder og inden for rammerne af forfatningens anvendelsesområde for, at sådanne tjenester ydes på grundlag af principper og vilkår, navnlig økonomiske og finansielle, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver. Disse principper og vilkår fastlægges ved europæisk lov". Kommissionen agter i 2005 at se nærmere på forholdene inden for tjenesteydelser af almen interesse i EU og undersøge, hvorvidt det er påkrævet med tværgående foranstaltninger. Den fremlægger en rapport over undersøgelsens resultat inden udgangen af 2005.

På baggrund af resultatet af den offentlige høring skønner Kommissionen det nødvendigt at fortsætte med at afklare og forenkle retsgrundlaget for finansieringen af public service-forpligtelser (godtgørelser). Den har til hensigt at vedtage en række foranstaltninger med sigte herpå inden juli 2005. De fleste elementer i denne pakkeløsning har allerede været forelagt til høring i form af projekter.

Den offentlige debat har endvidere vist, at det er nødvendigt med klare og overskuelige rammer i forbindelse med valget af virksomheder, der varetager tjenesteydelser af almen interesse. Kommissionen agter at foretage en undersøgelse af, hvorvidt Fællesskabets lovgivning garanterer en klart gennemskuelig tildeling af koncessioner. Den har derfor iværksat en høring vedrørende de aspekter af de offentlige/private partnerskaber, der vedrører det offentlige marked.

Grønbogen har også vakt betydelig interesse inden for de kredse, der varetager sociale ydelser og sundhedsvæsenet; de har tilkendegivet, at en problemfri udvikling af disse tjenesteydelser forudsætter større klarhed og forudsigelighed. Kommissionen skønner, at det vil være nyttigt at anlægge en ensartet angrebsvinkel i forbindelse med indkredsningen og anerkendelsen af de særlige forhold, der gør sig gældende inden for sociale tjenesteydelser og sundhedsvæsen af almen interesse, og at afklare hvordan de fungerer og kan moderniseres. Der gøres nærmere rede for denne politik i en meddelelse vedrørende sociale tjenesteydelser af almen interesse, og herunder sundhedsvæsenet, som forventes vedtaget i løbet af 2005.

Forudsætningen for at tilvejebringe lettilgængelige og prismæssigt overkommelige almennyttige tjenesteydelser i et miljø i stadig udvikling er, at både EF og medlemsstaterne foretager en evaluering af, hvordan tjenesteydelserne fungerer. Kommissionen forpligter sig til at udbygge og forbedre sin evaluering af tjenesteydelser af almen interesse.

Internt vedrører de sektorregler, som er fastsat på EF-niveau, i første række de store forsyningsvirksomheder. Kommissionen mener, at denne politik er blevet underbygget ved den offentlige høring vedrørende grønbogen. Den vil tage hensyn til resultatet af høringen i forbindelse med undersøgelserne af de forskellige sektorer.

På internationalt plan er Kommissionen fast besluttet på at sørge for, at der er overensstemmelse mellem Fællesskabets interne regler og de forpligtelser, som påhviler den og medlemsstaterne i medfør af internationale handelsaftaler. Den ønsker endvidere at fremme tjenesteydelser af almen interesse inden for udviklingssamarbejdet.

TILHØRENDE RETSAKTER

Europa-Parlamentets beslutning af 13. januar 2004 om grønbogen om forsyningspligtydelser [A5-484/2003]. Europa-Parlamentet bifalder udgivelsen af Kommissionens grønbog om forsyningspligtydelser og anmoder denne om at forelægge en opfølgning heraf senest i april 2004. Den mener, at konkurrencereglerne ikke bør anvendes på visse tjenesteydelser af almen interesse såsom sundhed og uddannelse, sociale boliger, samt tjenesteydelser af almen interesse, som tager sigte på at opretholde eller øge oplysningspluralisme og kulturel forskelligartethed. Europa-Parlamentet anmoder også Kommissionen om at forsvare dette standpunkt i forbindelse med forhandlingerne inden for Verdenshandelsorganisationen om den almindelige overenskomst om handel med tjenesteydelser. Parlamentet mener, at det hverken er muligt eller formålstjenligt at udarbejde fælles definitioner for tjenesteydelser af almen interesse og de heraf følgende public service-forpligtelser, men at EU må opstille fælles principper, der sikrer almen og lige adgang, kontinuitet, sikkerhed, tilpasningsmuligheder, kvalitet, effektivitet, prisoverkommelighed, klarhed, beskyttelse af socialt ringestillede befolkningsgrupper, beskyttelse af brugerne, forbrugerne og miljøet, samt befolkningens medinddragelse, alt under hensyntagen til de specifikke forhold inden for de forskellige sektorer. Parlamentet lægger også vægt på, at konkurrencereglerne skal være forenelige med public service-forpligtelserne, og udtrykker klart sin modstand mod en liberalisering af vandforsyningen. Europa-Parlamentet mener, for så vidt angår vand- og affaldssektoren, at disse tjenesteydelser ikke bør gøres til genstand for EU-sektorinitiativer , men understreger, at EU bør bevare hele ansvaret for overholdelsen af standarderne for kvalitets- og miljøbeskyttelse inden for disse sektorer.

Kommissionens grønbog af 21. maj 2003 om forsyningspligtydelser [KOM(2003) 270 endelig - Den Europæiske Unions Tidende C 76 af 25.3.2004]. Kommissionen har med denne grønbog indledt en komplet gennemgang af politikken vedrørende forsyningspligtydelser. Den ønsker hermed at indlede en åben debat om EU's globale rolle i forbindelse med definitionen af, hvilke målsætninger af almen art der skal lægges til grund for disse ydelser, og hvorledes de skal tilrettelægges, finansieres og evalueres. Samtidig bekræfter den i grønbogen det store bidrag, det indre marked og konkurrencereglerne har ydet til moderniseringen og den kvalitets- og effektivitetsmæssige forbedring af mange offentlige tjenesteydelser, til gavn for Europas befolkning og virksomheder. Der gøres også rede for globaliseringens og liberaliseringens rolle, og der rejses det spørgsmål, om der på EF-plan bør skabes generelle retlige rammer for tjenesteydelser af almen interesse. Man søger i grønbogen at tage stilling til disse punkter ved at rejse spørgsmål om: hvor stor rækkevidde eventuelle ekstra EF-tiltag, der implicerer anvendelse af traktaten under fuld iagttagelse af nærhedsprincippet, bør have? Hvilke principper der bør lægges til grund for en eventuel rammelov om tjenesteydelser af almen interesse, og hvilken gavn en sådan lovgivning vil gøre? Hvordan man definerer god forvaltningsskik med hensyn til tilrettelæggelse, regulering, finansiering og evaluering af tjenesteydelser af almen interesse? Og hvordan man skal tage stilling til nye foranstaltninger, der sættes i værk med det formål at forbedre det retlige sikkerhed og opnå en konsekvent og harmonisk samordning mellem opretholdelsen af tjenesteydelser af almen interesse og en streng håndhævelse af konkurrencereglerne og reglerne for det indre marked.

Seneste ajourføring: 24.08.2004