Aktindsigt i dokumenter, som opbevares af institutionerne

Denne grønbog er startskuddet til en offentlig høring om aktindsigt i institutionernes dokumenter. Kommissionen gør her status over gennemførelsen af lovgivningen på dette område. Kommissionen foreslår en revision af en række gældende regler ved at vedtage en mere aktiv formidlingspolitik, ved at inddrage reglerne om adgang til miljøoplysninger i det almindelige system til aktindsigt og ved at finde den rette balance mellem offentlighedens ret til indsigt og beskyttelsen af legitime offentlige og private interesser.

DOKUMENT

Kommissionen grønbog af 18. april 2007 "Aktindsigt i dokumenter, som opbevares af institutionerne i Det Europæiske Fællesskab - En redegørelse" [KOM(2007) 185 endelig - ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

RESUMÉ

Målet med grønbogen er at ændre forordningen om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (forordning (EF) nr. 1049/2001). Med forordningen blev der givet adgang til et betydeligt antal tidligere ikke-offentliggjorte dokumenter. Domme afsagt af Retten i Første Instans, klagesager, der behandles af den europæiske ombudsmand og en række andre lovgivningsmæssige udviklinger har nu gjort det nødvendigt at tage forordningen op til fornyet gennemgang.

Kommissionen lancerer derfor en omfattende høring fra medio april til medio juli 2007. Kommissionen offentliggør derefter en rapport om resultaterne af høringen i september 2007 og forelægger en række forslag til ændring af forordningen om aktindsigt i dokumenter, som opbevares af institutionerne, i løbet af oktober 2007.

I denne grønbog gør Kommissionen først og fremmest status over reglerne for aktindsigt og foreslår derefter en række forbedringer af disse regler og opfordrer deltagerne i høringen til at vurdere forslagene.

Status over reglerne for aktindsigt

Erfaringen viser, at forordningen har fungeret meget tilfredsstillende. Kommissionen imødekommer normalt to ud af tre anmodninger om aktindsigt. Antallet af oprindelige anmodninger om aktindsigt til Kommissionen er konstant stigende, mens antallet af genfremsatte anmodninger, dvs. begæringer til Kommissionen om at tage afvisningen af at give aktindsigt op til fornyet behandling, har været stabilt. Henvendelser til Domstolen og klager til den europæiske ombudsmand udgør kun en meget lille del af det samlede antal anmodninger, der bliver behandlet.

Selvom gennemførelsen har været tilfredsstillende, er det dog nødvendigt at tage forordningen op til fornyet gennemgang for at skabe større klarhed over nogle af bestemmelserne, indarbejde retspraksis fra Retten i Første Instans og tage hensyn til den seneste udvikling, hvad angår åbenhed og aktindsigt.

Først og fremmest skal en række punkter gøres klarere. Retten til aktindsigt er eksempelvis ofte i modstrid med beskyttelsen af personoplysninger. Derfor bør forholdet mellem offentlig adgang og privilegeret adgang til dokumenter, der ikke kan gøres tilgængelige for offentligheden, klarlægges. Endelig kan der ske forbedringer hvad angår udbredelsen af oplysninger, der kan gøres tilgængelige for offentligheden, f.eks. vedrørende registrenes omfang, antallet af dokumenter, der gøres direkte tilgængelige for offentligheden og de elektroniske informationssystemers brugervenlighed.

Derefter understreger Kommissionen, at Retten i første instans allerede har klarlagt en række af forordningens bestemmelser om f.eks. de almindelige aspekter, procedurespørgsmål eller undtagelser fra retten til aktindsigt. Kommissionen skønner, at det ville være passende at integrere denne retspraksis i en ny EF-retsakt.

Også udviklingen på andre områder gør en fornyet gennemgang af forordningen nødvendig, nemlig:

Anvendelsen af Århus-konventionen i EU's institutioner og organer (forordning (EF) nr. 1367/2006 ): Konventionen vedrører miljøoplysninger. Konventionen sikrer offentligheden retten til aktindsigt i miljøoplysninger, som opbevares af EU's institutioner og organer. Sidstnævnte skal ligeledes give offentligheden adgang til miljøoplysninger i let tilgængelige elektroniske databaser. Kommissionen bemærker, at der er delvis overlapning mellem visse bestemmelser i forordning (EF) nr. 1049/2001 og 1367/2006, f.eks. forordningernes anvendelsesområde og hvem der opnår aktindsigt. I forordning nr. 1049/2001 fastsættes reglerne for det almindelige system til aktindsigt, mens forordning nr. 1367/2006 kun vedrører aktindsigt i miljøoplysninger. På samme måde gælder forordning nr. 1049/2001 kun Parlamentet, Rådet, Kommissionen og EF-agenturerne, mens forordning nr. 1367/2006 gælder samtlige institutioner og organer i EU. Visse undtagelser fra retten til aktindsigt i disse to forordninger er dog ikke fuldstændigt sammenfaldende. Selvom de to ordninger stort set er konvergerende, er der dog visse forskelle, som kan føre til divergerende fortolkninger, og derfor er en fornyet gennemgang af forordningen nødvendig.
Åbenhed i forbindelse med Rådets møder: Rådet har for nylig ændret sine procedureregler for at skabe større åbenhed i beslutningsprocessen. Fremover vil Rådets offentlige forhandlinger og debatter blive udsendt på internettet på alle officielle EU-sprog, hvilket rækker ud over, hvad der er fastsat i forordning nr. 1049/2001.

Forslag til forbedringer af reglerne for aktindsigt

I lyset af denne redegørelse konkluderer Kommissionen, at de gældende regler må ændres, således at:

adgangen til aktindsigt forbedres
offentligheden får bedre information om institutionernes arbejde
der skabes større klarhed over retsreglerne
der findes en passende balance mellem offentlighedens ret til indsigt og beskyttelsen af legitime offentlige og private interesser.

For at opfylde disse mål indleder Kommissionen en høring om en række forslag til foranstaltninger. Kommissionen foreslår således at forbedre reglerne om aktindsigt ved at vedtage en mere aktiv formidlingspolitik, ved at inddrage reglerne om adgang til miljøoplysninger i det almindelige system til aktindsigt og endelig ved at skabe klarhed over de bestemmelser i forordningen, der kan medføre interessekonflikter.

Kommissionen foreslår først og fremmest at gøre institutionernes lovgivningsproces mere gennemskuelig og at gøre det lettere for offentligheden i almindelighed at få adgang hertil. Kommissionen foreslår derfor at præcisere begrebet "lovgivningsdokumenter", som i princippet bør være direkte tilgængelige for offentligheden i deres helhed. Det skal ligeledes slås fast på hvilket niveau i lovgivningsprocessen, disse dokumenter skal gøres tilgængelige, og det skal gøres lettere at få adgang hertil.

Derefter opfordrer Kommissionen deltagerne i høringen til at fremsætte bemærkninger til en række forslag såsom:

Mere systematisk politik for at gøre dokumenter direkte tilgængelige for offentligheden. Institutionerne formidler ganske vist allerede mange informationer på deres websteder, såsom Eur-lex, Prelex, Europa-Parlamentets lovgivningsmæssige observationsorgan (EN) (FR) og Parlamentets, Kommissionens og Rådets offentlige registre samt Kommissionens komitologiregister. Kommissionen sætter spørgsmålstegn ved, om de oplysninger, der leveres i registrene og på institutionernes websteder, er tilstrækkelige og let tilgængelige. Kommissionen ønsker også at vide, om der eventuelt skal satses på en aktiv formidling af oplysninger inden for særlige områder.
Inddragelse af reglerne om adgang til miljøoplysninger i det almindelige system til aktindsigt. Som nævnt tidligere adskiller forordning nr. 1049/2001 sig fra reglerne om aktindsigt i miljøoplysninger på en række punkter og kan give anledning til divergerende fortolkninger. Kommissionen foreslår derfor at ændre forordning nr. 1049/2001 ved at indarbejde reglerne om aktindsigt i miljøoplysninger heri. Herved opretholdes der en enkelt ordning om aktindsigt i dokumenter, som opbevares af Parlamentet, Rådet og Kommissionen, hvorved der skabes større sammenhæng og juridisk klarhed for borgerne. Hvis der skal være en enkelt ordning, må systemet med undtagelser fra retten til aktindsigt ændres ved f.eks. at tilføje de undtagelser, der tager sigte på at beskytte miljøet.

Endelig foreslår Kommissionen en række konkrete løsninger for at skabe en passende balance mellem visse interesser, som undertiden er modstridende, såsom:

Aktindsigt og beskyttelse af personoplysninger: Med henblik på en afvejning af disse to ofte modstridende rettigheder foreslår Kommissionen institutionerne, at der i den nye forordning defineres et sæt kriterier for formidling af personoplysninger. Kriterierne baseres på to principper. Først og fremmest skal det være af interesse for offentligheden, at personoplysningerne bliver udbredt. Dernæst må udbredelsen ikke påvirke personens privatliv eller integritet.
Aktindsigt og forretningsmæssige eller økonomiske interesser: Der findes et sæt særlige regler for oplysninger, der er indhentet som led i undersøgelser af sager om statsstøtte, antitrust, fusion, handelsbeskyttelse eller svig samt i forbindelse med offentlige indkøb og procedurer for tildeling af tilskud. Kommissionen mener, at der må skabes sammenhæng mellem disse særlige regler og forordningen. Kommissionen foreslår derfor, at forordningen kan bestemme, at der ikke kan gives aktindsigt i dokumenter, der indeholder oplysninger, som er kendt af et begrænset antal personer, hvis videregivelsen af disse oplysninger vil kunne være til alvorlig skade for den persons legitime interesser, som har givet oplysningerne, eller for tredjeparter.
Aktindsigt og god forvaltning: Visse anmodninger om dokumenter kan betyde et omfattende arbejde. For at forene åbenhed med princippet om god forvaltning bør følgende tre parametre tages i betragtning: omfanget af den ønskede dokumentation, definitionen af dokumenter, som opbevares af institutionerne og tidsforbrug i forbindelse med anvendelse af undtagelser for adgang til dokumenter. Kommissionen foreslår derfor en mulighed for at afvige fra de normale regler om aktindsigt, navnlig tidsfrister, når anmodningerne om aktindsigt er for vidtgående eller uretmæssige. Når institutionerne behandler en særlig omfangsrig eller kompliceret anmodning, kan de kun forlænge svarfristen med 15 hverdage. De kan heller ikke afvise anmodninger, som klart har til formål at blokere det normale arbejde i en tjenestegren, på denne baggrund. Kommissionen foreslår endvidere at klarlægge begrebet "dokument, som opbevares af en institution" og indarbejde de oplysninger, der opbevares i elektroniske databaser, som kan uddrages ved hjælp af eksisterende søgeværktøjer, heri. Endelig foreslår Kommissionen at præcisere, inden og efter hvilke begivenheder undtagelser skal gælde eller ikke skal gælde.

See also