Den tredje rapport om økonomisk og social samhørighed: den samfundsøkonomiske situation i EU og effekten af EU-politikkerne og de nationale politikker

Med udgangspunkt i den EU-debat, der blev igangsat i 2001, fremlægges der i den tredje rapport om økonomisk og social samhørighed konkrete forslag om regionalpolitikken efter 2006. Rapportens analyse er baseret på en evaluering af effekten af EU-politikkerne og de nationale politikker på samhørighedsområdet, og den ajourfører oplysningerne om den samfundsøkonomiske situation i EU.

DOKUMENT

Meddelelse fra Kommissionen - den tredje rapport om den økonomiske og sociale samhørighed [KOM(2004) 107 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

RESUMÉ

Politikken til fremme af den økonomiske og sociale samhørighed har en positiv indvirkning på de kriseramte regioner i EU. Der er imidlertid store vedvarende samfundsøkonomiske forskelle mellem medlemsstaterne og regionerne. Der er tale om forskelle på rigdom og dynamik, og de skyldes strukturelle mangler i forbindelse med visse faktorer, der har central betydning for konkurrenceevnen, som f.eks. investeringer i materielle infrastrukturer, innovation og menneskelige ressourcer. Medlemsstaterne og regionerne har således behov for støtte via EU-politikker for at overvinde deres handicap, udvikle deres komparative fordele og klare sig bedre i den tiltagende konkurrence.

Udvidelsen af EU pr. 1. maj til 25 medlemsstater udgør en udfordring uden sidestykke for EU. Den udgør bl.a. en risiko for den nuværende balance i regionalpolitikken. Den tredje rapport om den økonomiske og sociale samhørighed indeholder konkrete forslag vedrørende regionalpolitikken efter 2006. Kommissionens forslag er baseret på den samfundsøkonomiske situation i EU og en undersøgelse om effekten af regionalpolitikken, andre EU-politikker og de nationale politikker.

DEN SAMFUNDSØKONOMISKE SITUATION I EU

Den økonomiske vækst

Indtægtsforskellene mellem medlemsstaterne og regionerne er blevet reduceret fra 1994 og frem til nu. Bruttonationalproduktet og produktiviteten vokser hurtigere i de fire lande (Spanien, Grækenland, Irland og Portugal), der er støtteberettigede under Samhørighedsfonden end i resten af EU. Væksten har været særligt stor i Spanien og Irland og mere beskeden i Portugal og Grækenland. På trods heraf er der fortsat store forskelle landene imellem. BNP pr. indbygger i Grækenland og Portugal er stadig på omkring 70 % af EU-gennemsnittet. En ting er imidlertid sikker: støtten fra Strukturfondene bidrager til væksten i de fire lande, der er omfattet af Samhørighedsfonden: 1,5 % i Spanien, 2 % i Grækenland, næsten 3 % i Irland og mere end 4,5 % i Portugal. I løbet af det seneste årti er samhandelen mellem disse 4 lande og resten af EU mere end fordoblet. I gennemsnit kommer næsten en fjerdedel af strukturfondsudgifterne tilbage til EU igen i form af import. Navnlig Tyskland nyder godt af det forhold.

På medlemsstatsniveau har regionerne med udviklingsefterslæb, som er er støtteberettigede under Mål 1, haft en årlig vækst på 3 % sammenlignet med lidt over 2 % i resten af EU. Indhentningen af udviklingsforspringet forløber dog meget forskelligt fra den ene region til den anden. Ud over de fire samhørighedslande sinker den ringe nationale vækst væksten i regionerne under mål 1. F.eks. ligger BNP-tilvæksten i de nye tyske delstater på linie med EU-gennemsnittet, mens den i de syditalienske regioner ligger under. Det samme gælder for de gamle industriregioner. Regionerne i det nordøstlige England, i det nordlige Tyskland og de meget tyndt befolkede regioner i den nordlige del af Sverige, hvoraf ingen er omfattet af mål 1, har alle siden 1994 haft en årlig vækst i BNP pr. indbygger, der lå under EU-gennemsnittet.

Beskæftigelse og social samhørighed

De regionale forskelle på beskæftigelsesområdet er stadig store. I de lande, der modtager samhørighedsfondsstøtte, er beskæftigelsen øget i det seneste tiår. Den er øget meget i Spanien og Irland og i mindre omfang i Portugal og Grækenland. Kun 43 % af befolkningen i den erhvervsaktive alder i Syditalien var i 2002 i arbejde. Samtidigt medfører den økonomiske omstrukturering inden for landbrug og traditionel industri i de ti nye medlemsstater en stigning i arbejdsløsheden: 56 % af de erhvervsaktive personer er her i arbejde sammenlignet med 64 % i de femten gamle EU-medlemsstater.

I 2000 var ca. 55 millioner personer i nærheden af fattigdomstærsklen, dvs. 15 % af EU's befolkning. Fattigdom rammer især gamle (over 65 år) og enlige forældre, langtidsledige, etniske minoriteter og handicappede. Der er mange fattige i de sydeuropæiske lande, i Det Forenede Kongerige og i Irland. I mange af de nye medlemsstater ligger andelen af fattige over EU-gennemsnittet.

I løbet af de næste årtier vil befolkningens gradvise aldring føre til en ligeledes gradvis nedgang i antallet af erhvervsaktive, og den udvikling vil få betydelig indvirkning på vækstpotentialet. Denne nedgang vil frem til 2010 komme til at berøre Tyskland, de fire medlemsstater i Sydeuropa og flertallet af de nye medlemsstater. I 2025 vil der i gennemsnit være under tre erhvervsaktive personer for hver gammel. Over for sådanne demografiske udsigter er det nødvendigt at opretholde økonomisk vækst og høj beskæftigelse, og at færre går på pension. Indvandring bør ligeledes udgøre en vigtig arbejdskraftkilde.

Begrænsning af forskelle på de faktorer der bidrager til den regionale konkurrenceevne

Målet med samhørighedspolitikken er at sikre investering i konkurrenceevnefaktorer for at medlemsstaterne og regionerne kan få løst deres strukturelle problemer. De vigtigste konkurrenceevnefaktorer er følgende:

• infrastrukturer: transport- og telekommunikationsnet. Der er siden 1994 sket en forbedring af transportforbindelserne i de lande, der modtager samhørighedsfondsstøtte, og mellem disse lande og resten af EU. I 1991 udgjorde motorvejsnettet i disse lande mindre end 20 % af EU-gennemsnittet. Takket være strukturfondsstøtten har dets omfang siden 2001 været 10 % større end EU-gennemsnittet. Det er især Spanien og Portugal, der har nydt godt af denne udvikling. For samtlige mål 1-regioner under ét gælder det, at motorvejsnettet kun udgør 80 % af EU-gennemsnittet, og det er meget mindre (kun 20 %) i de nye medlemsstater. Hvad angår jernbanenettet, er der sket en modernisering af dette i hele EU, men forskellen mellem de dynamiske regioner og regioner med udviklingsefterslæb er fortsat betydelig. I de nye medlemsstater fremskynder bygningen af veje overførslen af passagerer fra jernbanen til vejnettet. Der vil skulle foretages betydelige investeringer for at istandsætte jernbanenettet. På telekommunikationsområdet er antallet af faste telefonlinjer i forhold til befolkningen betydeligt lavere i samhørighedslandene og de nye medlemsstater. Der er en tendens til, at den tiltagende brug af mobiltelefoner kompenserer herfor. Der er store forskelle i EU med hensyn til bredbåndsadgangen, som er af stor betydning for højhastighedsadgang til Internet og udvikling af ny informations- og kommunikationsteknologi. Disse forskelle stemmer overens med de forskellige velstandsniveauer;
• menneskelige ressourcer: arbejdskraftens tilpasningsevne og kvalifikationerHvad angår investeringer i menneskelige ressourcer, er der fortsat store strukturelle svagheder - både i EU-15 og i de nye medlemsstater. Andelen af personer, hvis uddannelsesniveau går ud over grundskoleniveauet er meget ringe i mål 1-regionerne, navnlig i Spanien, Italien og Portugal, dog ikke i de nye tyske delstater. Denne andel ligger i de nye medlemsstater betydeligt højere end EU-gennemsnittet. I disse nye medlemsstater ligger antallet af unge, der færdiggør en universitetsuddannelse, imidlertid under EU-gennemsnittet. Det samme er tilfældet i mål 1-regionerne på trods af klare fremskridt. De samme tendenser kan observeres med hensyn til videreuddannelse;
• innovationsevneInnovation er en af de centrale faktorer i forbindelse med den regionale konkurrenceevne. Innovationsevnen varierer imidlertid meget fra den ene region til den anden i de enkelte medlemsstater - både i EU-15 og EU-25. Otte blandt EU's 213 regioner tegner sig alene for en fjerdedel af de samlede udgifter til forskning og udvikling;
• bæredygtig udviklingHvad angår miljø, er investeringsbehovene store i samhørighedslandene og endnu større i de nye medlemsstater. De berørte områder er især behandling af vand, affaldsforvaltning og kontrol med forurenende emissioner.

EFFEKT OG VÆRDITILVÆKST I FORBINDELSE MED REGIONALPOLITIKKEN

Budgettet for regionalpolitikken for perioden 2000-2006 er på 215 mia. EUR. De summer, der overføres til regionerne under mål 1, udgør en vigtig del af rigdommen i de lande, der modtager støtte fra Samhørighedsfonden. For Spaniens vedkommende udgør de 0,9 % af BNP og for Grækenlands og Portugals vedkommende udgør de mere end 2,5 % af BNP. Denne støtte virker som en veritabel løftestang for de offentlige investeringer. Den anslåede forøgelse af investeringerne er på 3 % i Spanien, 4 % i de nye tyske delstater, 7 % i Syditalien og 8-9 % i Grækenland og Portugal. I hovedparten af tilfældene gælder denne incitationseffekt også for privat finansiering, således som det fremgår af tallene for Østrig, Tyskland, Nederlandene og Belgien. Den private sektors finansieringsindsats er imidlertid ringe i Frankrig, Det Forenede Kongerige og samhørighedslandene. Hertil kommer lån fra Den Europæiske Investeringsbank (BEI), som supplerer strukturfondsstøtten, navnlig inden for transport og miljø. Siden 2000 er der årligt ydet lån på i alt 20 mia. EUR. Mere end halvdelen af lånene er gået til mål 1-regioner og 3 mia. til de nye medlemsstater.

I løbet af perioden 1994-1999 modtog 82 regioner i 12 medlemsstater støtte under Mål 2. Under dette mål ydes der støtte til omstilling i regioner med store naturlige eller strukturelle handicap. Halvdelen af støtten er anvendt til omstilling af gamle industriområder og tjenesteydelser til virksomhederne. Støttemidlerne er i mindre omfang blevet anvendt til udvikling af menneskelige ressourcer og til forskning og teknologisk udvikling. EU-støtten har gjort det muligt at skabe 700 000 arbejdspladser, modernisere 300 000 små og mellemstore virksomheder og sanere 115 mio. kvadratmeter tidligere industriarealer. I en tiårig periode er arbejdsløsheden gået en smule mere ned i mål 2-regionerne end i resten af EU.

Flere områder afspejler værditilvæksten hidrørende fra regionalpolitikken

Hvad angår landbrug og udvikling af landdistrikter, har strukturfondene medvirket til at opretholde de økonomiske aktiviteter på landet. De har fremmet den økonomiske diversificering gennem turisme i landbrugsområder og beskyttelse af miljøet. Fiskerierhvervet finder man i et begrænset antal regioner i EU. Strukturforanstaltningerne tager navnlig sigte på at stimulere omstilling de pågældende steder.

I løbet af perioden 1994-1999 ydede Den Europæiske Socialfond ESF støtte til udvikling af de menneskelige ressourcer med midler, der tegnede sig for en tredjedel af strukturfondsinvesteringerne. Foranstaltningerne under Mål 3 har haft til formål at sikre integrering på arbejdsmarkedet af unge, langtidsledige og andre sociale grupper, som risikerer udstødelse. De har ligeledes medvirket til at fremme lige muligheder for mænd og kvinder. De mest effektive foranstaltninger er dem, der forener vejledning, uddannelse og bistand til jobsøgning. ESF yder desuden støtte til tilpasning af beskæftigelses- og uddannelsessystemer. Fonden har siden 2000 medvirket til at finansiere nationale planer for omkring 60 mia. EUR inden for rammerne af den europæiske beskæftigelsesstrategi (esdeenfr) (EBS).

Samarbejdet og etableringen af netværk er ægte succeser

De fire EU-initiativer muliggør fastlæggelse af innovative regionaludviklingsstrategier. Takket være disse initiativer udgør samarbejdet mellem regionerne og etableringen af netværk en vigtig værditilvækst under strukturpolitikken:

• i perioden 2000-2006, ydes der under INTERREG III støtte på 5 mia. EUR til grænseoverskridende og tværnationalt samarbejde og udveksling af erfaringer mellem europæiske regioner. I den udvidede Europæiske Union spiller grænseregionerne (esdeenfr) en vigtigere rolle;
• Under URBAN II ydes der støtte til innovative projekter i 70 byer. Der lægges vægt på at sætte gang i økonomien i kriseramte bykvarterer;
• formålet med EQUAL er at bekæmpe alle former for ulighed og diskriminering på arbejdsmarkedet. Der lægges stor vægt på samarbejde og udveksling af erfaringer og god praksis;
• LEADER+ tager sigte på interventioner i landdistrikter. Det årlige budget er på 300 mio. EUR, og midlerne herfra anvendes til at støtte små og mellemstore virksomheder og udvikle turisme.

Der blev lanceret nye innovative pilotforanstaltninger (esdeenfr) i 2001. Der er afsat ca. 400 mio. EUR hertil, og de medvirker til at øge den regionale konkurrenceevne gennem innovation, udbredelse af teknologi og fremme af bæredygtig udvikling. Tre regioner ud af fire har allerede lagt billet ind på at deltage i disse programmer.

Det skrider frem med hensyn til forvaltningen af strukturfondene, men det er stadig muligt at gennemføre forbedringer

Forvaltningen af regionalpolitikken er baseret på fire generelle principper:

• programmeringen indebærer planlægning af udgifter over en vis årrække. Den har givet mere stabilitet og kohærens, men til gengæld er fristerne for godkendelse af programmeringsdokumenterne blevet længere;
• partnerskabet er blevet styrket i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførelsen af programmerne. Det indebærer mobilisering af en række aktører: de regionale og lokale myndigheder, den private sektor, arbejdsmarkedets parter og det civile samfund. Et effektivt partnerskab øger projekternes målretning og forbedrer evalueringen af dem og fremmer videreformidling af oplysninger;
• koncentrationen af fondene betyder, at den finansielle støtte ydes til de regioner, der har størst behov for den. Den er øget, selv om evalueringerne viser, at foranstaltningerne er for spredte;
• additionaliteten indebærer, at EU-midlerne til et givet projekt supplerer anden offentlig og privat finansiering.Denne regel respekteres generelt inden for rammerne af mål 1. Det er sværere at vurdere for så vidt angår mål 2 og 3.

Det er en stor udfordring at forbedre programmernes effektivitet. Ude i marken kritiserer de lokale aktører den forsinkelse, der er opstået som følge af vedtagelsen af reglerne, og som har medført et pres, hvad angår forbrug af midler. Det er således kun en tredjedel af mål 1-projekterne, der har været afsluttet til tiden, og for en anden tredjedels vedkommende har der været tale om en forsinkelse på et år. To tredjedele har overskredet budgettet. Ved indførelse af en tvungen brug af midler senest to år efter programmeringen giver N+2-reglen øget disciplin. Desuden er der for perioden 2000-2006 indført et finansielt incitament i form af en midtvejsresultatreserve. Med denne reserve ydes der belønning til 90 % af programmerne ud fra kriterier som f.eks. brugen af finansielle ressourcer og sund forvaltning.

Opfølgning er et vigtigt element i forbindelse med anvendelsen af strukturfondsmidlerne. På grund af problemer med indsamling af oplysninger, har den ikke været så effektiv som forventet. Evalueringen af programmerne finder sted på tre forskellige tidspunkter: forud for iværksættelsen af foranstaltningerne, midtvejs og efter foranstaltningernes gennemførelse. En større inddragelse af alle aktører vil gøre det muligt at forbedre analyserne yderligere.

EFFEKTEN AF DE ØVRIGE EU-POLITIKKER

I modsætning til strukturpolitikkerne har følgende EU-politikker ikke til hovedformål at reducere de regionale skævheder, men de har stor effekt i de områder, hvor de gennemføres:

• politik vedrørende virksomheder, innovation og uddannelse.Virksomheds- og innovationspolitikkerne har til formål at styrke EU's konkurrenceevne. Regionerne har langt fra den samme innovationsevne, således som det fremgår af forskellene med hensyn til adgangen til EU's forskningsressourcer. For at kompensere herfor bidrager netværket af innovationsformidlingscentre (EN) og netværket af innoverende regioner i Europa (EN) til videreformidling af innovationskultur. Visse områder under det sjette rammeprogram for forskning og teknologisk udvikling fremmer desuden tilnærmelse mellem forskningscentre i de dynamiske regioner og centre i EU's periferi. På uddannelsesområdet har programmet "Uddannelse og Erhvervsuddannelse 2010" til formål at sikre et højt uddannelses- og vidensniveau hele livet igennem;
• social- og beskæftigelsespolitik.I marts 2001 fastlagde Det Europæiske Råd i Lissabon (DE) (EN) (FR) en overordnet strategi til sikring af økonomisk vækst på lang sigt, fuld beskæftigelse, social samhørighed og bæredygtig udvikling. EU's beskæftigelsesstrategi understøtter medlemsstaterne i deres arbejdsmarkedsreformer. Hvad angår social integration, er det nødvendigt at bekæmpe udstødelsen på flere fronter. EU's indsats til fremme af ligestillingen mellem mænd og kvinder indgår også i en global indsats. Foranstaltningerne tager navnlig sigte på at tilskynde kvinderne til at finde beskæftigelse og forblive på arbejdsmarkedet, samtidigt med at det bliver muligt for dem at forlige en erhvervskarriere med familielivet;
• transport, energi, telekommunikation og transeuropæiske net.Den frie konkurrence inden for transport, telekommunikation og energi medvirker til at øge effektiviteten og giver lavere priser. For visse sociale grupper eller geografiske områder har denne udvikling imidlertid medført en større trussel for social udstødelse. EU har derfor indført forpligtelser til offentlig tjeneste eller forsyningspligtydelse (SIG) - som garanterer adgang til grundlæggende tjenesteydelser af rimelig kvalitet og til en rimelig pris. Etableringen af transeuropæiske net (RTE) inden for transport, energi og telekommunikation mindsker isolationen for de perifere regioner. De transeuropæiske net, der skal forbinde EU-15 med de nye medlemsstater, vil få den samme effekt;
• miljø, landbrug, udvikling af landdistrikter og fiskeri.Det sjette miljøhandlingsprogram har til formål at bekæmpe de skadelige virkninger af vækst og modvirke, at de naturlige ressourcer bruges op. For perioden 2000-2006 er støtten til udvikling af landdistrikter større i mål 1-regioner (56 % af ressourcerne) end i resten af EU. Denne støtte anvendes til at fremme et EU-landbrug, der er baseret på kvalitet og beskyttelse af landdistrikternes bygnings- og landskabsværdier samt økonomisk diversificering i disse områder. Efter 2007 reduceres udgifterne til den fælles landbrugspolitik, bl.a. gennem mindre prisgarantistøtte og opprioritering af udvikling af landdistrikterne. Inden for fiskeri tager den fælles fiskeripolitik sigte på at bevare fiskebestandene og omstille industrien. De seneste nødforanstaltninger vil få betydelige sociale og økonomiske konsekvenser i visse spanske og portugisiske regioner. I de nye medlemsstater vedrører fiskeripolitikken Polen og de tre baltiske lande;
• konkurrencepolitik.I nøje overensstemmelse med EU's konkurrenceret bidrager statsstøtten til at styrke samhørigheden, fordi den har indflydelse på den geografiske fordeling af den økonomiske aktivitet. Der har siden 1997 været et kraftigt fald i den samlede nationale statsstøtte. I 2001 udgjorde statsstøtte til regioner under mål 1 og mål 2 henholdsvis 9 og 6 % af den samlede statsstøtte. Den har imidlertid været større i de relativt rige lande end i samhørighedslandene. I forbindelse med udvidelsen spiller den en meget vigtig rolle. I fremtiden vil revisionen af reglerne gå i retning af mindre, men mere målrettet støtte.

EFFEKT AF DE NATIONALE POLITIKKER

Medlemsstaternes offentlige udgifter udgør gennemsnitligt 47 % af EU's BNP, mens budgettet til samhørighedspolitikken er på mindre end 0,4 %. Medlemsstaternes politikker sikrer frem for alt en indtægtsstøtte og basale tjenester: uddannelse, lægebehandling og social sikring. De offentlige udgifter til investeringer i menneskelig og fysisk kapital udgør til gengæld gennemsnitligt kun lidt over 2 % af EU's BNP. De er endnu mindre, når det drejer sig om støtte til virksomhederne, videregående uddannelse, innovation og forskning og teknologisk udvikling. I forhold til de nationale budgetter på strukturområdet er EU's budget på samhørighedsområdet således ikke uanseligt. Og det er frem for alt rettet mod de regioner, der har størst behov for støtte.

I medlemsstaterne er det offentlige bidrag til indkomststøtte generelt højere i de fattigste regioner, for indtægtsniveauet er her normalt lavere. Til gengæld er de offentlige indtægter i overensstemmelse med indkomsterne, især fordi hovedparten af skatterne i medlemsstaterne tilbageholdes centralt på grundlag af indkomster og udgifter. Herefter anvendes der omfordelingsmekanismer med henblik på begrænsning af de regionale indtægtsforskelle. På nuværende tidspunkt er den almindelige tendens, at de centrale myndigheder uddelegerer ansvaret til de regionale eller lokale myndigheder, uden at der sker en tilsvarende indsamling af ressourcer til finansiering af visse tjenester. Den vigtigste undtagelse fra denne tendens er Italien, hvor den regionale ret til opkrævning af skatter ikke ledsages af øget overførsel mellem regionerne.

Den direkte udenlandske investering kan spille en vigtig rolle i forbindelse med begrænsningen af de økonomiske forskelle mellem regionerne. Den er ikke blot en indtægtskilde, men fremmer også overførslen af teknologi. De udenlandske investorer investerer imidlertid ikke nødvendigvis i de geografiske områder, hvor behovene er størst. Hvis man ser bort fra Berlin, er kun 2 % af de direkte udenlandske investeringer foretaget i de nye delstater, og 4 % af de direkte udenlandske investeringer er foretaget i Syditalien. De udenlandske investeringer koncentreres især i de dynamiske byområder. I de nye medlemsstater er det hovedstæderne, der tiltrækker flest investorer. I 2001var målet for to tredjedele af de direkte udenlandske investeringer i Ungarn Budapest. Det samme gjorde sig gældende for Prag i Tjekkiet og Bratislava i Slovakiet.

Yderligere oplysninger findes på INFOREGIO-netstedet for generaldirektoratet for regionalpolitik:

• den tredje rapport om den økonomiske og sociale samhørighed i sin helhed

TILHØRENDE RETSAKTER

Anden situationsrapport om økonomisk og social samhørighed [KOM(2003) 34 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions tidende]

Se det særlige SCADPlus-blad (esdeenfr)

Første situationsrapport om økonomisk og social samhørighed [KOM(2002) 46 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]

Se det særlige SCADPlus-blad (esdeenfr)

"Europas enhed, befolkningernes solidaritet og områdernes forskellighed" - Anden rapport om den økonomiske og sociale samhørighed [KOM(2001) 24 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions tidende]

Se de særlige SCADPlus-blade: Situationsrapport og resultater (esdeenfr), Konklusioner og anbefalinger, (esdeenfr) 10 spørgsmål til debatten

Seneste ajourføring: 07.05.2007