Tættere samarbejde

INDLEDNING

Den fremtidige udvidelse af Den Europæiske Union med de central- og østeuropæiske lande nødvendiggør, at der foretages en revision af de europæiske institutioners måde at fungere på. For den nuværende struktur er en arv fra en organisation, der blev oprettet for seks medlemsstater, og selv om den er blevet justeret for at tage hensyn til nye medlemsstaters tiltrædelse, fungerer den stadig i dag på grundlag af de samme institutionelle principper.

En forøgelse af antallet af medlemsstater fører til en endnu større mangfoldighed inden for Den Europæiske Union, hvad angår de mål, følsomme spørgsmål og prioriteter, der er kendetegnende for den enkelte medlemsstat. Selv om denne mangfoldighed udgør et aktiv for Den Europæiske Union, så udgør den også en hindring, for den fart, hvormed det europæiske hus bliver bygget, er afhængig af de langsomste medlemsstater.

I denne sammenhæng udgør Amsterdam-traktaten en reform uden fortilfælde, idet den indfører begrebet 'integration i flere hastigheder' i Traktaten om Den Europæiske Union. Rent konkret er der føjet tre artikler til Traktaten om Den Europæiske Union (artikel 43-45). De gør det muligt for medlemsstater, der ønsker at indføre et tættere indbyrdes samarbejde, at anvende de institutioner, procedurer og mekanismer, der er fastsat i Traktaten om Den Europæiske Union og Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

Det tættere samarbejde gør det muligt for de mest ambitiøse medlemsstater at udvide det indbyrdes samarbejde, samtidig med at de holder døren åben for andre medlemsstater, der måtte ønske at komme med på et senere tidspunkt.

BETINGELSER FOR SAMARBEJDET

Amsterdam-traktaten fastsætter en række generelle betingelser for indførelsen af et tættere samarbejde. Disse betingelser følger af, at et sådant initiativ ikke må føre til, at der sættes spørgsmålstegn ved det indre markeds måde at fungere på. Med andre ord skal Fællesskabets resultater beskyttes. Derfor bør et sådant tættere samarbejde for at kunne indføres:

• tage sigte på at fremme Unionens mål og beskytte og varetage dens interesser;
• overholde traktaternes principper og Unionens fælles institutionelle ramme;
• kun anvendes som en sidste udvej;
• omfatte mindst et flertal af medlemsstaterne;
• ikke berøre gældende fællesskabsret eller de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til de øvrige bestemmelser i traktaterne;
• ikke berøre de ikke-deltagende medlemsstaters beføjelser, rettigheder, forpligtelser og interesser;
• være åbent for alle medlemsstater og give disse mulighed for at tilslutte sig samarbejdet når som helst, forudsat at de efterkommer grundafgørelsen og de afgørelser, der efterfølgende er vedtaget.

Det er muligt at anvende det tættere samarbejde inden for de områder, der er omfattet af Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab såvel som i politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager. Hvad den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP) angår, så har forfatterne til Amsterdam-traktaten fundet, at den konstruktive ikke-deltagelse i sig selv ville imødekomme behovet for fleksibilitet, uden at det var nødvendigt at ty til det tættere samarbejde.

Alt efter, hvilken søjle der er tale om, skal et tættere samarbejde opfylde visse særlige betingelser, der føjer sig til de generelle betingelser, der er fastsat i artikel 43:

• for den første søjles vedkommende bør det pågældende samarbejde:

- ikke vedrøre områder, der henhører under Fællesskabets enekompetence;

- ikke berøre Fællesskabets politikker, aktioner eller programmer;

- ikke vedrøre unionsborgerskabet eller medføre forskelsbehandling mellem medlemsstaternes statsborgere;

- forblive inden for rammerne af de beføjelser, som tillægges Fællesskabet i Traktaten;

- ikke indebære hverken forskelsbehandling eller begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne og ikke fordrejer konkurrencevilkårene mellem disse.

• for den tredje søjles vedkommende bør det pågældende samarbejde:

- respektere Det Europæiske Fællesskabs bemyndigelser såvel som de mål, der er fastsat i afsnit VI Traktaten om Den Europæiske Union;

- have til formål at gøre det muligt for Unionen hurtigere at blive et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

INDLEDNING AF SAMARBEJDET

Der er indsat en ny artikel 11 i Traktaten om Oprettelse af det Europæiske Fællesskab.

Inden for rammerne af Det Europæiske Fællesskab fastslår denne nye artikel, at initiativet til et tættere samarbejde udgår fra Europa-Kommissionen på grundlag af en anmodning herom fra de medlemsstater, der ønsker at indføre det. Det står Kommissionen frit at forelægge et forslag herom, men hvis den beslutter ikke at gøre det, skal den give de berørte medlemsstater en begrundelse herfor.

Når Rådet får forelagt et forslag om tættere samarbejde fra Kommissionen, træffer det efter høring af Europa-Parlamentet afgørelse med kvalificeret flertal.

Hvad angår politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager (tredje søjle), så fraviger proceduren den, der gælder inden for rammerne af Det Europæiske Fællesskab. For den nye artikel 40 i Traktaten om Den Europæiske Union fastslår nemlig, at initiativet til et tættere samarbejde skal udgå fra de berørte medlemsstater. Derefter vil anmodningen om indledning af samarbejde blive forelagt Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Kommissionen bliver opfordret til at afgive en udtalelse, og medlemsstaternes anmodning sendes også til Europa-Parlamentet.

BESKYTTELSESKLAUSULEN

I både første og tredje søjle afhænger indledningen af et tættere samarbejde af en rådsafgørelse truffet med kvalificeret flertal. De enkelte medlemsstater nyder imidlertid godt af en beskyttelsesklausul, der gør det muligt for dem at blokere afstemningen af vigtige årsager, der vedrører national politik.

I sådanne tilfælde kan Rådet med kvalificeret flertal anmode om, at sagen henvises til Det Europæiske Råd, hvis afgørelsen henhører under tredje søjle eller til Rådet og stats- og regeringscheferne forsamlet i Rådet, hvis afgørelsen henhører under første søjle. I begge tilfælde vil denne henvisning ske med henblik på enstemmig afgørelse.

I et sådant tilfælde er Domstolens rolle væsentlig, for den vil kunne anmodes om at udtale sig om, hvor vigtige den finder de nationale politiske årsager, som medlemsstaten har angivet. Domstolen udgør således en garanti for, at anvendelsen af beskyttelsesklausulen ikke er uberettiget.

FUNKTION

Med hensyn til indledningen af et tættere samarbejde fastsætter den ny artikel 44 i Traktaten om Den Europæiske Union, at alle medlemmer af Rådet deltager i forhandlingerne, men at det imidlertid kun er repræsentanterne for de deltagende medlemsstater, der kan deltage i vedtagelsen af afgørelser.

Det tættere samarbejde er omfattet af alle de relevante bestemmelser i den traktat, som det henhører under (Traktaten om Den Europæiske Union eller Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab). Således træffes afgørelserne alt efter de berørte emner i overensstemmelse med de procedurer, der karakteriserer det enkelte område (med enstemmighed, med kvalificeret flertal, procedurerne med fælles beslutningstagning eller høring m.v.).

Kvalificeret flertal opnås med samme forholdsmæssige andel af de berørte rådsmedlemmers vægtede stemmer, som den, der er fastsat i artikel 205 (tidl. artikel 148), stk. 2 i Traktaten om Oprettelse af Det Europæiske Fællesskab.

Det bør i øvrigt bemærkes, at de andre institutioner, der er inddraget i beslutningsprocessen (herunder især Europa-Parlamentet og Kommissionen), afholder deres møder med tilstedeværelse af alle medlemmer uden skelnen mellem medlemmer fra medlemsstater, der deltager, og medlemmer fra medlemsstater, der ikke deltager i det tættere samarbejde.

EN MEDLEMSSTATS TILSLUTNING TIL SAMARBEJDET

Det grundlæggende princip i denne ordning er, at deltagelse i et tættere samarbejde står åben for enhver medlemsstat, altså også for dem, der ikke var med fra begyndelsen.

Inden for fællesskabsområdet skal den medlemsstat, der ønsker at slutte sig til de andre, give meddelelse herom til Rådet og til Kommissionen. Kommissionen afgiver inden tre måneder en udtalelse til Rådet. I den efterfølgende måned træffer Kommissionen afgørelse herom såvel som om eventuelle særlige ordninger, som den måtte finde nødvendige.

Proceduren for et tættere samarbejde under den tredje søjle adskiller sig fra den, der gælder for det tættere samarbejde, der foregår under den første søjle, selv om de fastsatte frister er de samme. For Kommissionen kan lade sin udtalelse ledsage af en henstilling om særlige ordninger, som den måtte finde nødvendige for, at den pågældende medlemsstat kan deltage i samarbejdet. Derefter træffer Rådet afgørelse. Anmodningen er godkendt, medmindre Rådet med kvalificeret flertal beslutter at stille den i bero. I så fald skal Rådet begrunde sin beslutning og fastsætte en frist for fornyet behandling af anmodningen.

FINANSIERING

Bortset fra administrationsudgifterne tilfalder det de medlemsstater, der deltager i et tættere samarbejde, at betale de hermed forbundne udgifter, medmindre Rådet træffer anden afgørelse med enstemmighed.