Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
INDLEDNING
Et af de vigtigste mål for regeringskonferencen, der mundede ud i undertegnelsen af udkastet til Amsterdam-traktaten, var at reformere den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), for at den kan fungere bedre, og for at Unionen kan blive bedre rustet på den internationale scene.
Reformen viste sig særlig påtrængende efter sammenbruddet af det tidligere Jugoslavien, hvor de tragiske begivenheder har fremhævet nødvendigheden af, at Unionen er i stand til at handle og gøre en forebyggende indsats, i stedet for blot at reagere. Desuden blev svaghederne ved en splittet reaktion fra medlemsstaternes side klart bragt frem i lyset.
Amsterdam-traktaten skal overvinde modsætningerne mellem FUSP's meget ambitiøse fælles mål og de midler, som Unionen råder over for at kunne nå disse, og som ikke synes at svare hverken til forventningerne eller til det, der står på spil.
BAGGRUND
Under alle de forskellige faser af det europæiske samarbejde er tanken om en politisk union, en fælles udenrigspolitik eller endog et fælles forsvar regelmæssigt bragt frem i forbindelse med forskellige politiske projekter.
I 1950 ønskedes det i Pléven-planen (opkaldt efter den daværende franske premierminister), at der blev oprettet en integreret europæisk hær under fælles kommando. Denne plan var fra 1950 til 1952 genstand for forhandlinger mellem medlemmerne af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, som førte til undertegnelsen af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Forsvarsfællesskab (EDC). EDC var ledsaget af et politisk projekt, der gik ud på at skabe en føderal eller konføderal struktur, og som blev fremlagt i 1953. I forbindelse med det "Europæiske Politiske Fællesskab" skulle der oprettes en parlamentarisk forsamling med to kamre, et europæisk eksekutivråd, et ministerråd og en domstol. Det Politiske Fællesskab skulle have haft store kompetenceområder og skulle med tiden have inkorporeret Kul- og Stålfællesskabet og Forsvarsfællesskabet. Projektet blev dog aldrig til noget, da det blev afvist af den franske nationalforsamling den 30. august 1954.
I begyndelsen af 1960erne blev der ført vanskelige forhandlinger på grundlag af de to Fouchet-planer, der blev fremlagt af Frankrig, og som forudså et tættere politisk samarbejde, en union mellem stater og en fælles udenrigs- og forsvarspolitik. Et udvalg, der skulle fremsætte konkrete forslag, nåede frem til nogle vanskelige men dog ambitiøse kompromiser, såsom oprettelse af et uafhængigt sekretariat og udsigten til at visse områder senere skulle afgøres med kvalificeret flertal. Da der ikke opnåedes enighed om Fouchet-Udvalgets forslag, brød forhandlingerne mellem medlemsstaterne imidlertid sammen i 1962.
Efter en forespørgsel fra stats- og regeringscheferne om mulighederne for at gå videre på det politiske plan blev den såkaldte "Davignon-raport" fremlagt på topmødet i Luxembourg i 1970. Denne rapport ligger til grund for Det Europæiske Politiske Samarbejde (EPS), der blev indledt på uformel vis i 1970 og senere institutionaliseret ved Den Europæiske Fælles Akt i 1987. Det Europæiske Politiske Samarbejde indebærer hovedsagelig konsultation mellem medlemsstaterne om udenrigspolitiske spørgsmål.
Tre år senere blev der på topmødet i København fremlagt en rapport om, hvorledes EPS fungerede. Derefter udvidedes antallet af møder mellem udenrigsministrene og i Det Politiske Udvalg (som består af de nationale direktører for politiske anliggender). Parallelt hermed blev der oprettet en "gruppe af europæiske korrespondenter" med ansvar for at overvåge EPS i hver enkelt medlemsstat. Denne gruppe fik også adgang til et nyt telexnet mellem medlemsstaterne, COREU.
Oprettelsen af Det Europæiske Råd i 1974 bidrog til en bedre koordination af EPS takket være stats- og regeringschefernes rolle ved udformningen af de generelle politiske retningslinjer for samarbejdet i Fællesskabet. Formandsskabets rolle og opmærksomheden omkring EPS-arbejdet er siden blevet øget som følge af Fællesskabets officielle stillingtagen til forskellige spørgsmål.
Efter den sovjetiske invasion af Afghanistan og den islamiske revolution i Iran blev medlemsstaterne opmærksomme på Det Europæiske Fællesskabs voksende magtesløshed på den internationale scene. De ønskede derfor at styrke Det Europæiske Politiske Samarbejde og vedtog i 1981 London-rapporten, der pålægger medlemsstaterne en generel forpligtelse til at føre forudgående konsultationer om og inddrage Europa-Kommissionen i ethvert udenrigspolitisk spørgsmål, som berører dem alle. I 1982 lå det samme ønske om at bekræfte Fællesskabets stilling på verdensplan til grund for Genscher-Colombo-initiativet om Den Europæiske Akt, der i 1983 førte til den højtidelige Stuttgart-erklæring om Den Europæiske Union.
Dooge-udvalgets rapport af 1985, der blev udarbejdet forud for indledningen af regeringskonferencen, som førte til Den Europæiske Fælles Akt, indeholdt en række forslag om udenrigspolitikken, bl.a. tanker om øget samordning om sikkerhedsmæssige spørgsmål og om samarbejde inden for våbensektoren. Desuden anbefaledes oprettelsen af et permanent sekretariat. Endelig var de bestemmelser, der indførtes i traktaten ved Fællesakten, ikke mere vidtgående end Dooge-udvalgets forslag, men gjorde det dog muligt at institutionalisere Det Europæiske Politiske Samarbejde, gruppen af europæiske korrespondenter og et sekretariat direkte under formandskabets myndighed. Med hensyn til målene for EPS blev de udstrakt til alle udenrigspolitiske spørgsmål af generel interesse.
Efter regeringskonferencen om den politiske union og ikrafttrædelsen af traktaten om Den Europæiske Union i 1993 er der nu indføjet et særligt afsnit om en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). FUSP har således erstattet EPS, og der er skabt en særlig mellemstatslig søjle i fællesskabssamarbejdet, som er udtryk for Unionens vilje til at styrke sin identitet i internationale sammenhænge.
EU-TRAKTATENS AFSNIT V I
Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik reguleres af bestemmelserne i EU-traktatens afsnit V. Den er ligeledes behandlet i artikel 2 (tidl. artikel B) i de fælles bestemmelser, hvori det hedder, at et af Unionens mål er "at styrke sin identitet i internationale sammenhænge, især gennem iværksættelsen af en fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, herunder udformningen på lang sigt af en fælles forsvarspolitik, som med tiden vil kunne føre til et fælles forsvar (...)".
Ved at iværksætte FUSP er der reageret på ønsket om at gøre Unionen i stand til bedre at imødegå de mange udfordringer, som den står over for på internationalt plan, idet den har fået en række nye handlemuligheder som supplement til Fællesskabets traditionelle aktiviteter på området for forbindelser udadtil (især handels- og udviklingssamarbejdspolitikken).
Afsnit V udgør en særskilt søjle i Den Europæiske Union, idet den fungerer efter andre procedurer - af mellemstatslig karakter - end de traditionelle fællesskabssektorer, som f.eks. det indre marked eller handelspolitikken. Denne forskel er især klar i beslutningsprocessen, hvor der kræves enighed mellem medlemsstaterne, mens der på andre fællesskabsområder ellers sædvanligvis træffes afgørelser ved flertal, men ses også i den begrænsede rolle, som Kommissionen, Europa-Parlamentet og EF-Domstolen spiller i forbindelse med afsnit V. Der er en klar modsætning mellem disse institutioners manglende rolle i forbindelse med FUSP og de beføjelser, som de har på fællesskabsplan.
For at fremme en harmonisk funktion uden modstrid mellem de to typer foranstaltninger (fællesskabsforanstaltninger og mellemstatslige foranstaltninger) fastsættes det i artikel 3 (tidl. artikel C), at:
"Unionen påser (...), at der er sammenhæng i hele Unionens optræden udadtil som led i den fælles politik for udenrigsanliggender, sikkerhed, økonomi og udviklingssamarbejde. Rådet og Kommissionen har ansvaret for at sikre denne sammenhæng. De varetager inden for deres respektive kompetenceområder gennemførelsen af disse politikker."
Anvendelsen af afsnit V har dog ikke været så tilfredsstillende i de første år, som medlemsstaterne havde kunnet håbe. Det var således på en forholdsvis negativ baggrund, at der under forhandlingerne i forbindelse med regeringskonferencen i 1996 blev gjort en indsats for at indføje de institutionelle reformer i den nye traktat, som var nødvendige af hensyn til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitiks effektivitet.
DE FREMSKRIDT, SOM AMSTERDAM-TRAKTATEN MEDFØRER
Fremfor alt er FUSP's operationelle karakter blevet styrket ved, at den nu råder over mere sammenhængende instrumenter og en mere effektiv beslutningsproces. Der er blevet indført mulighed for at gribe til afstemninger med kvalificeret flertal som en dobbelt sikring, repræsenteret ved konstruktiv afholdelse fra at stemme og mulighed for at sende en afgørelse til Det Europæiske Råd, hvis en medlemsstat ekstraordinært nedlægger veto. Yderligere er Kommissionen blevet bedre inddraget i repræsentations- og gennemførelsesopgaver.
Den fælles strategi
Ved ikrafttrædelsen vil Amsterdam-traktaten er der indført et nyt udenrigspolitisk instrument, ud over de fælles aktioner og fælles holdninger, dvs. den fælles strategi.
Det Europæiske Råd, der er det organ, som definerer den fælles udenrigs- og sikkerheds generelle principper og retningslinjer, kan nu fastlægge fælles strategier på de områder, hvor medlemsstaterne har vigtige fælles interesser. En fælles strategi omfatter en nærmere angivelse af mål og varighed samt de midler, som Unionen og medlemsstaterne skal benytte.
Det påhviler Rådet at træffe afgørelser med kvalificeret flertal om iværksættelse af fælles strategier ved hjælp af fælles aktioner og holdninger, og Rådet er ligeledes bemyndiget til at anbefale fælles strategier til Det Europæiske Råd.
Beslutningstagning
Den generelle regel er stadigvæk, at afgørelser af relevans for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik træffes enstemmigt. Medlemsstaterne har dog fremover mulighed for at gøre brug af konstruktiv stemmeundladelse, hvilket betyder, at en medlemsstat kan undlade at stemme, uden at dette forhindrer, at der vedtages en afgørelse. Hvis den pågældende medlemsstat i øvrigt afgiver en formel erklæring, når den undlader at stemme, er den ikke forpligtet til at anvende den trufne afgørelse, men den må dog som udtryk for den fælles solidaritet acceptere, at afgørelsen forpligter Unionen som helhed. Den afstår dermed fra enhver handling, der strider mod Unionens aktion. Det skal dog bemærkes, at muligheden for at afgive en formel erklæring, når en stat undlader at stemme, ikke kan benyttes, hvis de medlemsstater, der beslutter at anvende sig heraf, tegner sig for mere end en tredjedel af de vejede stemmer i Rådet.
Det ændrede afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union giver dog mulighed for anvendelse af kvalificeret flertal i to tilfælde:
I forbindelse med afgørelser truffet ved kvalificeret flertal råder medlemsstaterne imidlertid over en sikkerhedsklausul, der gør det muligt for dem at forhindre en afstemning, hvis dette begrundes med væsentlige nationale interesser. Efter at en medlemsstat har angivet sine grunde, kan Rådet i en sådan situation med kvalificeret flertal vælge at indbringe spørgsmålet for Det Europæiske Råd med henblik på en enstemmig afgørelse af stats- og regeringscheferne.
Den højtstående FUSP-ansvarlige
I henhold til den nye artikel 26 (tidl. artikel J.16) i EU-traktaten skal der oprettes en ny funktion, som skal bidrage til større åbenhed og sammenhæng i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Rådets generalsekretær udfører nu hvervet som den Højtstående Repræsentant for FUSP. Han skal bistå Rådet i forbindelse med spørgsmål af relevans for FUSP, idet han skal bidrage til at formulere, udarbejde og iværksætte afgørelser. På anmodning fra formandskabet skal han handle på Rådets vegne og føre politiske drøftelser med tredjeparter.
Denne nye funktion indebærer en omlægning af opgaverne i Rådet, hvor den administrative forvaltning af Generalsekretariatet nu pålægges vicegeneralsekretæren. Når Rådet måtte finde det nødvendigt, vil det imidlertid stadig kunne udpege en særlig repræsentant i forbindelse med bestemte politiske spørgsmål, således som det allerede er sket i det tidligere Jugoslavien.
Den højtstående FUSP-ansvarlige støttes af en enhed for politikplanlægning og hurtig varsling, som er oprettet i Rådets Generalsekretariat og placeret under den FUSP-ansvarliges myndighed.
Enheden for politikplanlægning og hurtig varsling
Sammenhængen i den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik afhænger af medlemsstaternes reaktioner på internationale begivenheder. Erfaringerne viser, at en splittet reaktion svækker Den Europæiske Unions og medlemsstaternes stilling i internationale sammenhænge. En kollektiv analyse af den internationale udvikling og dens konsekvenser og en fælles anvendelse af oplysninger vil også kunne bidrage til, at Unionen effektivt kan reagere på internationale begivenheder.
I en erklæring knyttet til Amsterdam-traktaten er det derfor fastsat, at der oprettes en enhed for politikplanlægning og hurtig varsling i Rådets Generalsekretariat, der placeres under den højtstående FUSP-ansvarliges myndighed. Den består af eksperter fra Rådets Generalsekretariat, medlemsstaterne, Kommissionen og Den Vesteuropæiske Union (WEU) og dens opgaver omfatter bl.a.:
Petersberg-missionerne, sikkerhed og Det Vesteuropæiske Union
De såkaldte Petersberg-opgaver er blevet integreret i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union. Dette er et afgørende fremskridt i en tid, hvor truslen om omfattende konflikter er taget kraftigt af (i forhold til tiden under den kolde krig), men hvor man har konstateret en stigning i antallet af lokale konflikter, der indebærer reelle risici for den europæiske sikkerhed (f.eks. konflikten i det tidligere Jugoslavien). I denne forbindelse er Petersberg-missionerne bestemt en passende reaktion fra Unionens side, som udtrykker medlemsstaternes fælles vilje til at garantere sikkerheden i Europa gennem initiativer såsom humanitære missioner eller genskabelse af freden.
På det sikkerhedsmæssige plan åbner den nye artikel 17 (tidl. artikel J.7) i EU-traktaten to muligheder, der dog stadig er fjerne:
Konkret forudses det i den nye tekst, at FUSP omfatter alle spørgsmål i forbindelse med Unionens sikkerhed, herunder den gradvise fastlæggelse af en fælles forsvarspolitik, som vil kunne føre til et fælles forsvar, hvis Det Europæiske Råd træffer beslutning herom. En tilsvarende formel vedrører tilnærmelsen mellem EU og WEU, idet det forudses, at Unionen opmuntrer til etablering af tættere institutionelle forbindelser mellem de to organisationer med henblik på en eventuel integration af WEU i Unionen, hvis Det Europæiske Råd træffer beslutning herom.
Finansiering af operationelle udgifter i forbindelse med FUSP
Ifølge EU-traktaten skal aktionsudgifterne til FUSP enten afholdes over Fællesskabets budget eller af medlemsstaterne efter en fordelingsnøgle, der skal fastlægges. Denne procedure "fra sag til sag" har affødt megen kritik, især fra Kommissionen, da den anses for at være kompliceret og ineffektiv.
Amsterdam-traktaten afhjælper denne situation ved at fastsætte, at operationelle udgifter i forbindelse med FUSP skal afholdes af Fællesskabets budget, undtagen når de vedrører operationer med militære eller forsvarsmæssige følgevirkninger, eller når Rådet i enstemmighed træffer anden beslutning. I sidstnævnte tilfælde fastsættes det ligeledes, at en stat, som har afholdt sig fra at stemme og i denne forbindelse afgivet en formel erklæring, ikke er forpligtet til at bidrage til finansieringen af operationen.
Når medlemsstaterne påtager sig udgifterne sker fordelingen på grundlag af bruttonationalproduktet, undtagen hvis Rådet i enstemmighed træffer anden beslutning.