I.

Vi har:

II.

Det er vores opfattelse, at Den Europæiske Unions (EU's) konsoliderede regnskab for det regnskabsår, der afsluttedes den 31. december 2016, i alt væsentligt giver et retvisende billede af Unionens finansielle stilling pr. 31. december 2016 og af resultaterne af transaktioner, pengestrømme og ændringer i nettoaktiver i det afsluttede regnskabsår, i overensstemmelse med bestemmelserne i finansforordningen og de regnskabsregler baseret på internationalt anerkendte regnskabsstandarder, der anvendes i den offentlige sektor.

III.

Det er vores opfattelse, at de indtægter, der ligger til grund for regnskaberne for det regnskabsår, der afsluttedes den 31. december 2016, i alt væsentligt er lovlige og formelt rigtige.

IV.

Når der ses bort fra virkningerne af de forhold, der er beskrevet i afsnittet om grundlaget for en erklæring med forbehold om lovligheden og den formelle rigtighed af de betalinger, der ligger til grund for regnskaberne, er det vores opfattelse, at de betalinger, der ligger til grund for regnskaberne for det regnskabsår, der afsluttedes den 31. december 2016, i alt væsentligt er lovlige og formelt rigtige.

V.

Vi har udført vores revision i overensstemmelse med IFAC's Internationale Standarder om Revision (ISA'erne) og etiske regler og INTOSAI's internationale standarder for overordnede revisionsorganer (ISSAI'erne). Vores ansvar i henhold til disse standarder er beskrevet nærmere i denne beretnings afsnit om revisors ansvar. Vi er uafhængige i overensstemmelse med Ethics Standards Board for Accountants' (IESBA's) etiske regler for revisorer og de etiske krav, der er relevante for vores revision, og vi har opfyldt vores øvrige etiske ansvar i overensstemmelse med disse krav og IESBA's kodeks. Vi mener, at det tilvejebragte revisionsbevis er tilstrækkeligt og egnet som grundlag for vores revisionserklæring.

VI.

De udgifter, der i 2016 blev registreret som godtgørelsesbaserede udgifter (3), er væsentlig fejlbehæftede. Vi har beregnet den anslåede fejlforekomst i godtgørelsesbetalingerne til 4,8  %. Vores samlede anslåede fejlforekomst (3,1  %) ligger stadig over væsentlighedstærsklen, men den er ikke gennemgribende. De rettighedsbaserede betalinger er ikke væsentlig fejlbehæftede (4). Vores samlede konklusion bekræftes af den analyse af risikobeløb, som Kommissionen giver i den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport vedrørende EU-budgettet.

VII.

De centrale forhold ved revisionen er de forhold, der efter vores faglige vurdering var mest betydelige ved vores revision af det konsoliderede regnskab for den aktuelle periode. Vi behandlede disse forhold som led i revisionen af det konsoliderede regnskab som helhed og ved udformningen af vores erklæring derom, og vi afgiver ikke en særskilt erklæring om disse forhold.

VIII.

I EU's balance er pensioner og andre personaleydelser opført med 67,2  milliarder euro pr. udgangen af 2016. Dette er et af balancens største passiver, da det udgør næsten en tredjedel af de samlede passiver i 2016, som var på 234,8  milliarder euro.

IX.

Hovedparten af denne hensættelse til pensioner og andre personaleydelser (58,7  milliarder euro) vedrører pensionsordningen for tjenestemænd og øvrige ansatte ved Den Europæiske Union (EU-pensionsordningen). Dette pensionspassiv dækker den »ydelsesbaserede ordning«, der garanteres af artikel 83 i vedtægten for tjenestemænd i De Europæiske Fællesskaber (tjenestemandsvedtægten) og artikel 4, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU). Det passiv, der er opført i regnskabet, repræsenterer det beløb, der skulle have været indbetalt til en pensionskasse, hvis en sådan var blevet oprettet til at udbetale de eksisterende pensionsforpligtelser (5). Ud over alderspensioner dækker passivet invalidepensioner og pensioner til EU-tjenestemænds enker/efterladte børn. Tjenestemandsvedtægtens artikel 83 fastsætter, at udbetalingerne i henhold til denne pensionsordning sker over EU-budgettet, at medlemsstaterne tilsammen garanterer udbetalingen af ydelserne, og at tjenestemændene bidrager med en tredjedel til finansieringen af ordningen.

X.

EU-pensionsordningen er en obligatorisk erhvervstilknyttet pensionsordning for EU-tjenestemænd, hvor bidrag fra de ansatte og fra de institutioner og organer, der beskæftiger dem, bruges til at finansiere fremtidige pensioner. Den er udformet med henblik på at kunne holdes i aktuarmæssig balance ved justeringer af pensionsbidragssatsen og den pensionsberettigende alder. Grundet antallet og forskelligheden af de parametre, der anvendes til at beregne en langsigtet prognose over pensionsomkostningerne, er denne beregning, der i sidste instans foretages af Eurostat på årsbasis, af aktuarmæssig karakter.

XI.

Som led i vores revision vurderede vi de aktuarmæssige antagelser og den deraf følgende værdiansættelse af pensionshensættelsen. Vi kontrollerede de numeriske data, de aktuarmæssige parametre og beregningen af hensættelsen såvel som dens opførelse i den konsoliderede balance og bemærkningerne til det konsoliderede årsregnskab. Under vores revision vedrørende hensættelsens dagsværdi konstaterede vi et antal mangler og unøjagtigheder i den underliggende hoveddatabase, men de har ingen væsentlig indvirkning på EU's konsoliderede regnskab. Kommissionen vil som oplyst i bemærkning 2.9 til det konsoliderede årsregnskab træffe yderligere foranstaltninger til at styrke sine metoder til beregning af passivet vedrørende personaleydelser, og vi vil følge op på dette spørgsmål.

XII.

Kommissionen skønnede, at de støtteberettigede udgifter, som støttemodtagerne havde afholdt, men endnu ikke anmeldt, ved udgangen af 2016 beløb sig til 102 milliarder euro (udgangen af 2015: 106 milliarder euro). Den registrerede dette beløb som skyldige omkostninger.

XIII.

Vi undersøgte de metoder og kontrolsystemer, som de store generaldirektorater bruger til at foretage skøn ved årets udgang. Vi udtog stikprøver af fakturaer og forfinansieringsbetalinger og undersøgte disse elementer med henblik på at vurdere risikoen for, at disse omkostninger var oplyst forkert. Vi bad Kommissionens regnskabstjenester om nærmere at forklare de generelle metoder, der anvendes, og især den nye metode, der anvendes på samhørighedsområdet i programmeringsperioden 2014-2020.

XIV.

På grundlag af det udførte arbejde kan vi konkludere, at det samlede beløb, der i den konsoliderede balance er opført som skyldige omkostninger, er retvisende for de store generaldirektorater. I et antal mindre generaldirektorater konstaterede vi imidlertid systemiske svagheder med hensyn til posteringerne ved årets udgang. Kommissionen har udarbejdet en handlingsplan for at rette op på dette forhold.

XV.

Medlemsstaternes myndigheder overfører en del af de midler, Kommissionen udbetaler som forskud, til finansielle instrumenter i form af lån, egenkapitalinstrumenter eller garantier.

XVI.

Under den flerårige finansielle ramme (FFR) for 2007-2013 krævede EU-lovgivningen ikke, at disse myndigheder skulle indsende periodiske rapporter om beløbene i disse instrumenter med henblik på udarbejdelsen af regnskabet. Kommissionen beregnede derfor et overslag over anvendelsen af forskuddene på grundlag af den seneste rapport (i dette tilfælde fra udgangen af 2015) ud fra den antagelse, at de ville blive udnyttet fuldt ud og jævnt fordelt over hele aktionsperioden (der oprindelig løb til 31. december 2015, men senere blev forlænget til 31. marts 2017). Vi noterer os, at selv om vi betragter anvendelsen af finansielle instrumenter i 2016 som liggende uden for støtteberettigelsesperioden (jf. kapitel 6, punkt 6.20 og 6.21), forsøger Kommissionen ikke at inddrive de relevante beløb. Oplysningerne i balancen og i bemærkning 2.5 til det konsoliderede årsregnskab afspejler derfor Kommissionens holdning.

XVII.

Med hensyn til FFR for 2014-2020 skal myndighederne i hver omkostningsanmeldelse give oplysninger om forskud betalt til finansielle instrumenter og udbetalinger fra disse instrumenter til endelige støttemodtagere. På grundlag af disse oplysninger beregnes der et overslag for perioden mellem datoen for den senest modtagne omkostningsanmeldelse og årets udgang, og dette beløb registreres i regnskabet.

XVIII.

Vi undersøgte den procedure, der anvendes til at registrere den relevante forfinansiering, og vi mener, at det beløb, der er opført i regnskabet, er retvisende.

XIX.

Ledelsen har ansvaret for de øvrige oplysninger. De øvrige oplysninger omfatter regnskabsredegørelsen og -analysen, men ikke det konsoliderede regnskab og vores revisionserklæring derom. Vores erklæring om det konsoliderede regnskab omfatter ikke de øvrige oplysninger, og vi afgiver ikke nogen form for konklusion med sikkerhed derom. I forbindelse med vores revision af det konsoliderede regnskab er det vores ansvar at læse de øvrige oplysninger og i den forbindelse vurdere, om der er væsentlig uoverensstemmelse mellem de øvrige oplysninger og det konsoliderede regnskab eller den viden, vi har opnået under revisionen, eller om de på anden vis lader til at indeholde væsentlig fejlinformation. Hvis vi på grundlag af det udførte arbejde konkluderer, at disse øvrige oplysninger indeholder væsentlig fejlinformation, skal vi rapportere dette. Vi har intet at rapportere i denne henseende.

XX.

Ifølge artikel 310-325 i TEUF og finansforordningen har ledelsen ansvaret for at udarbejde og aflægge et konsolideret regnskab for Den Europæiske Union med udgangspunkt i de internationalt anerkendte regnskabsstandarder, der anvendes i den offentlige sektor, samt for lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for dette regnskab. Dette ansvar omfatter udformning, gennemførelse og opretholdelse af en intern kontrol, som sikrer, at der udarbejdes og aflægges et regnskab uden væsentlig fejlinformation, uanset om denne skyldes besvigelser eller fejl. Ledelsen er også ansvarlig for at sikre, at de aktiviteter, finansielle transaktioner og oplysninger, der fremgår af årsregnskabet, er i overensstemmelse med de myndighedsregler, der gælder for dem. Kommissionen bærer det endelige ansvar for lovligheden og den formelle rigtighed af de transaktioner, der ligger til grund for Den Europæiske Unions regnskaber (artikel 317 i TEUF).

XXI.

Ved udarbejdelsen af det konsoliderede regnskab er ledelsen ansvarlig for at vurdere EU's evne til at fortsætte som going concern, samt, hvis det er relevant, oplyse om forhold, der vedrører going concern, og anvende going concern-princippet, medmindre den har til hensigt enten at lade enheden træde i likvidation eller bringe dens aktiviteter til ophør, eller ikke har noget andet realistisk alternativ hertil.

XXII.

Kommissionen er ansvarlig for at overvåge EU's regnskabsaflæggelse.

XXIII.

Vores mål er at opnå høj grad af sikkerhed for, om det konsoliderede regnskab for Den Europæiske Union er uden væsentlig fejlinformation, og om de transaktioner, der ligger til grund for det, er lovlige og formelt rigtige, samt på grundlag af vores revision at afgive en revisionserklæring til Europa-Parlamentet og Rådet om regnskabernes rigtighed og de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Høj grad af sikkerhed er imidlertid ikke en garanti for, at en revision altid vil føre til opdagelse af væsentlige fejlinformationer og tilfælde af manglende regeloverholdelse. Disse kan skyldes besvigelser eller fejl og betragtes som væsentlige, hvis det med rimelighed kan forventes, at de enkeltvis eller sammenlagt påvirker brugeres økonomiske beslutninger, der træffes på grundlag af det konsoliderede regnskab.

XXIV.

For så vidt angår indtægter tager vores undersøgelse af egne indtægter baseret på moms og bruttonationalindkomsten udgangspunkt i de relevante makroøkonomiske aggregater, der ligger til grund for beregningen af disse indtægter, og vi vurderer de systemer, Kommissionen bruger til behandling af disse aggregater, indtil medlemsstaternes bidrag er modtaget og opført i det konsoliderede regnskab. For så vidt angår traditionelle egne indtægter undersøger vi toldmyndighedernes regnskaber og analyserer strømmen af afgiftsbeløb, indtil beløbene er modtaget af Kommissionen og registreret i regnskabet.

XXV.

For så vidt angår udgifter undersøger vi betalingstransaktionerne, når udgifterne er afholdt, registreret og godkendt. Denne undersøgelse omfatter alle kategorier af betalinger (inklusive betalinger vedrørende køb af aktiver) i det år, hvor de foretages, undtagen forskud. Forskudsbetalinger undersøges, når modtageren forelægger dokumentation for, at midlerne er blevet anvendt korrekt, og institutionen eller organet godkender denne dokumentation ved at afregne forskuddet enten samme år eller senere.

XXVI.

Som led i en revision, der udføres i overensstemmelse med ISA'erne og ISSAI'erne, udviser vi professionel dømmekraft og professionel skepsis under hele revisionen. Vi gør endvidere følgende:

XXVII.

Vi kommunikerer med ledelsen, bl.a. om revisionens planlagte omfang og tidsmæssige placering og om væsentlige revisionsresultater, herunder om betydelige mangler i intern kontrol, som vi identificerer under revisionen.

XXVIII.

Blandt de forhold, vi har kommunikeret til Kommissionen og andre reviderede enheder, fastlægger vi de forhold, der var mest betydelige ved revisionen af det konsoliderede regnskab for den aktuelle periode og derfor er de centrale forhold ved revisionen. Vi beskriver disse forhold i vores revisionserklæring, medmindre lov eller øvrig regulering forhindrer oplysning om et forhold, eller vi i yderst sjældne tilfælde fastlægger, at et forhold ikke skal kommunikeres i vores revisionserklæring, fordi de negative konsekvenser heraf med rimelighed vil kunne forventes at veje tungere end den offentlige interesses fordele af en sådan kommunikation.

1.1.

Vi er EU's uafhængige revisor. Som fastlagt i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF):

1.2.

Det arbejde, vi udfører som grundlag for revisionserklæringen (beskrevet i bilag 1.1 ), opfylder direkte det første og det andet af disse mål. Det arbejde, vi udfører vedrørende årsberetningens kapitel 3 og nogle af politikområderne (7), omhandler også sparsommelighed, produktivitet og effektivitet i forbindelse med udgifterne. Vores samlede revisionsarbejde udgør også et væsentligt input i forbindelse med vores udtalelser om forslag til finansiel lovgivning.

1.3.

Den Europæiske Unions udgifter er et vigtigt — men ikke det eneste — instrument til opnåelse af politikmål. Andre vigtige instrumenter er lovgivningen og den frie bevægelighed for varer, tjenesteydelser, kapital og personer inden for EU. I 2016 beløb EU-udgifterne sig til 136,4  milliarder euro (8), hvilket var 2,0  % af EU-medlemsstaternes samlede offentlige udgifter og 0,9  % af EU's bruttonationalindkomst (jf. tekstboks 1.1 ).

1.4.

Vores bemærkninger vedrører Den Europæiske Unions konsoliderede regnskab (9) (»regnskabet«) for regnskabsåret 2016. Vi modtog det sammen med regnskabsførerens forvaltningserklæring den 26. juni 2017. Regnskabet er vedlagt en regnskabsredegørelse og -analyse (10). Denne analyse er ikke omfattet af vores revisionserklæring. I overensstemmelse med revisionsstandarderne har vi imidlertid vurderet, om den stemmer overens med oplysningerne i regnskabet.

1.5.

Det regnskab, Kommissionen har offentliggjort, viser, at de samlede passiver pr. 31. december 2016 beløb sig til 234,8  milliarder euro, mens de samlede aktiver beløb sig til 162,7  milliarder euro. Det økonomiske resultat for 2016 var på 1,7  milliarder euro (11).

1.6.

Vores revision viste, at regnskabet er uden væsentlig fejlinformation. Vi fremsætter vores bemærkninger om den økonomiske og budgetmæssige forvaltning af EU-midlerne i kapitel 2.

1.7.

De centrale forhold ved revisionen (12) er de forhold, der efter vores faglige vurdering var mest betydelige ved vores revision af regnskabet for den aktuelle periode. Vi behandlede disse forhold som led i revisionen af regnskabet som helhed og ved udformningen af vores erklæring derom, men vi afgiver ikke en særskilt erklæring om disse forhold. I overensstemmelse med den internationale standard for overordnede revisionsorganer (ISSAI) 1701 er vores rapportering om centrale forhold ved revisionen en del af vores erklæring (punkt VII-XVIII i vores revisionserklæring).

1.8.

Vi undersøger EU's indtægter og udgifter (13) for at vurdere, om de er i overensstemmelse med de gældende love og forordninger. Vi præsenterer resultaterne af vores revision vedrørende indtægterne i kapitel 4 og vedrørende udgifterne i kapitel 5-10 (jf. tekstboks 1.2 ). Vores vigtigste revisionsresultater:

1.8 og 1.9.

Med hensyn til finansielle instrumenter til samhørighedspolitikken (som der henvises til i tekstboks 1.2) finder Kommissionen, at udbetalingerne til de endelige modtagere frem til slutningen af marts 2017 i overensstemmelse med Kommissionens afslutningsretningslinjer ligger inden for den fastsatte støtteberettigelsesperiode (se Kommissionens svar på punkt 6.20 og 6.21).

1.9.

Vores samlede skøn over fejlforekomsten viser en forbedring i forhold til de seneste år (jf. tekstboks 1.3 ), men ligger stadig over vores væsentlighedstærskel på 2 %. Ikke desto mindre var ca. halvdelen af udgifterne i 2016 uden væsentlig fejlforekomst (jf. tekstboks 1.4 ).

1.10.

Vi anslår fejlforekomsten i de godtgørelsesbaserede udgifter til 4,8  % (2015: 5,2  %), hvilket er langt over væsentlighedstærsklen på 2 % (jf. tekstboks 1.4 ). I forbindelse med denne type udgifter anmoder støttemodtagerne om EU-midler til godtgørelse af de støtteberettigede omkostninger, som de har afholdt. Betalingerne kan bl.a. vedrøre forskningsprojekter (kapitel 5), uddannelsesordninger (kapitel 6), projekter vedrørende regionaludvikling og udvikling af landdistrikter (kapitel 6 og 7) samt udviklingsprojekter (kapitel 9). Under sådanne ordninger skal modtagerne indsende dokumentation for, at de udfører en aktivitet, der er berettiget til støtte, og at de har afholdt omkostninger, som de har ret til at få godtgjort. Modtagerne skal overholde komplicerede regler for, hvad der kan anmeldes (støtteberettigelse), og hvordan omkostninger afholdes korrekt (f.eks. regler for offentlige indkøb eller statsstøtte). Dette fører til fejl, der indvirker på vores konklusion vedrørende FFR-udgiftsområde 1a »Konkurrenceevne« (punkt 5.28 og 5.29), 1b »Samhørighed« (punkt 6.38 og 6.39), 2 »Naturressourcer« (samlet — punkt 7.32 og 7.33) og 4 »Et globalt Europa« (punkt 9.34 og 9.35).

1.10.

Revisionsretten har bekræftet, at projekter med forenklede omkostningsmuligheder er genstand for færre fejl end godtgørelsen af faktisk afholdte omkostninger. Derfor har Kommissionen aktivt fremmet deres anvendelse i sammenhørighedspolitik og landdistriktsudvikling gennem de senere år. Desuden reducerer brugen af forenklede omkostningsmuligheder den administrative byrde og øger forvaltningsmyndighedernes, betalingsorganernes og støttemodtagernes fokus på resultater, navnlig når forenklede omkostningsmuligheder baseres på, at der opnås projektresultater.

Offentlige udbud og statsstøtteregler angår ikke særligt EU-udgifter. Kommissionen gennemfører i samarbejde med medlemsstaterne handlingsplaner for at håndtere problemerne inden for disse områder (se Kommissionens svar på punkt 6.15 og 6.18).

På landbrugsområdet er landdistriktudvikling fortsat et område, der bør undersøges nøje, navnlig i forbindelse med investeringsforanstaltninger. Kommissionen beder systematisk medlemsstaterne om at udarbejde handlingsplaner for at rette op identificerede mangler med kontrollen og støtter deres gennemførelse. Hvis der tages hensyn til behovet for at på én gang at sikre lovligheden og den formelle rigtighed og de politiske mål og samtidig have øje for (forvaltnings- og kontrol)omkostningerne ved at levere resultater, kan det imidlertid ikke forventes, at der kan skabes nogen reel sikkerhed for, at der med en rimelig indsats kan nås ned på en fejlrate for udbetalinger til støttemodtagere på under 2 %. Ikke desto mindre gør den korrigerende effekt af medlemsstaternes inddrivelser og Kommissionens finansielle korrektioner i årene efter det år, hvor udgifterne afholdes, det muligt for Kommissionen at få vished om udgifterne til den fælles landbrugspolitik.

Se også Kommissionens svar på punkt 1.12 og 6.7.

1.11.

Vi anslår fejlforekomsten i de rettighedsbaserede udgifter (herunder administrationsudgifterne) til 1,3  % (2015: 1,9  %, jf. tekstboks 1.4 ). I forbindelse med denne type udgifter modtager støttemodtagerne betaling, hvis de opfylder bestemte betingelser. Betalingerne kan bl.a. vedrøre studie- og forskningsstipendier (kapitel 5), direkte støtte til landbrugere og landbrugsmiljøforanstaltninger (kapitel 7), samt lønninger og pensioner (kapitel 10). Vi konstaterede forbedringer på alle områder med rettighedsbaserede udgifter og konkluderer, at den anslåede fejlforekomst for direkte støtte til landbrugere lå under væsentlighedstærsklen.

1.11.

1.12.

Som det fremgår af tekstboks 1.5 , bidrog udgiftsområdet »Samhørighed« mest til den fejlforekomst, vi har anslået for 2016, efterfulgt af »Naturressourcer«, »Konkurrenceevne« og »Et globalt Europa«. Denne fordeling stemmer overens med vores revisionsresultater i 2015.

1.12.

1.13.

»Konkurrenceevne« (kapitel 5): Den anslåede fejlforekomst er 4,1  %, lavere end i 2015 (4,4  %). En stor del af udgifterne er baseret på godtgørelse af omkostninger, og fejlene knytter sig i hovedtræk til forskellige kategorier af ikke-støtteberettigede omkostninger (især personaleomkostninger, andre direkte omkostninger og indirekte omkostninger).

1.13.

1.14.

»Samhørighed« (kapitel 6): Den anslåede fejlforekomst er 4,8  %, lavere end i 2015 (5,2  %). Udgifterne på dette område er overvejende baseret på godtgørelse af omkostninger. Ikke-støtteberettigede udgifter i omkostningsanmeldelser og ikke-støtteberettigede projekter tegner sig for 70 % af fejlforekomsten.

1.14.

1.15.

»Naturressourcer« (kapitel 7): Den anslåede fejlforekomst er 2,5  %, lavere end i 2015 (2,9  %). Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) står for over tre fjerdedele af udgifterne på dette område, og disse udgifter er uden væsentlig fejlforekomst (1,7  %), mens vi i udgifterne til udvikling af landdistrikter fortsat konstaterer en høj fejlforekomst (4,9  %), især i de godtgørelsesbaserede udgifter. Vi konstaterede ingen væsentlig fejlforekomst i de rettighedsbaserede udgifter vedrørende den direkte støtte til landbrugere, som er omfattet af forenklede regler for arealers støtteberettigelse samt et effektivt system til forudgående kontrol (IFKS), der gør det muligt at foretage automatiseret krydskontrol mellem forskellige databaser.

1.15.

Se også Kommissionens svar på punkt 1.10 og 1.12.

1.16.

»Et globalt Europa« (kapitel 9): Den anslåede fejlforekomst er 2,1  %, lavere end i 2015 (2,8  %). To tredjedele af den samlede fejlforekomst skyldes, at der manglede afgørende dokumentation, og at Kommissionen havde foretaget for store mellemliggende afregninger (14).

1.17.

»Administration« (kapitel 10): Dette område er ikke behæftet med en væsentlig fejlforekomst. Den anslåede fejlforekomst er 0,2  %, lavere end i 2015 (0,6  %). De fleste af udgifterne på dette område går til lønninger, pensioner og tillæg betalt af EU's institutioner og organer.

1.18.

Vi foretager ikke et skøn over fejlforekomsten på de andre udgiftsområder, herunder FFR-udgiftsområde 3 (kapitel 8). De udgifter på disse områder, der er omfattet af vores revisionserklæring, beløb sig til i alt 2,8  milliarder euro (2,2  % af de udgifter, der er omfattet af vores revision). Vores arbejde på disse områder bidrager fortsat til vores samlede konklusioner om 2016.

1.19.

Støtteberettigelsesfejl i forbindelse med godtgørelsesordninger leverer stadig det største bidrag til den anslåede fejlforekomst:

1.19.

Forenkling er den mest effektive metode til at mindske såvel risikoen for fejl som omkostningerne og kontrolbyrden. Når et program vedvarende har høje fejlrater, træffer Kommissionen både forebyggende og korrigerende foranstaltninger for at tage hånd om de grundlæggende årsager og deres konsekvenser. Der findes nærmere oplysninger i Kommissionens meddelelse »Grundlæggende årsager til fejl og gennemførte foranstaltninger (finansforordningens artikel 32, stk. 5))« — COM(2017) 124 af 28.2.2017.

1.20.

Den anslåede fejlforekomst på de forskellige udgiftsområder viser en meget stærkere sammenhæng med betalingsgrundlaget (dvs. godtgørelse eller rettigheder) end med forvaltningsmetoden (15). Vi konstaterede de højeste fejlforekomster på områderne »Samhørighed« (som er underlagt delt forvaltning) og »Konkurrenceevne« (der forvaltes direkte af Kommissionen og indirekte gennem bemyndigede enheder). På begge disse områder domineres udgifterne af godtgørelsesordninger (jf. tekstboks 1.7 ).

1.21.

I 2016 er den anslåede fejlforekomst i udgifterne under delt forvaltning som helhed 3,3  % (2015: 4,3  %), mens den i alle andre former for aktionsudgifter er 3,3  % (2015: 4,2  %) (16). Den anslåede fejlforekomst i administrationsudgifterne er 0,2  % (2015: 0,6  %).

1.22.

Hvert generaldirektorat (GD) i Kommissionen udarbejder en årlig aktivitetsrapport. Den indeholder en erklæring, hvor generaldirektøren erklærer, at han/hun har sikkerhed for, at rapporten præsenterer de finansielle oplysninger korrekt, og at transaktionerne under hans/hendes ansvar er lovlige og formelt rigtige. Rapporten indeholder også en redegørelse for opfyldelsen af de centrale politikmål (jf. punkt 3.5 og 3.18-3.32) og en forvaltningsrapport fra generaldirektøren til kommissærerne.

1.22.

1.23.

I år anslog alle GD'erne for første gang en fejlforekomst i de »relevante udgifter«. Definitionen af relevante udgifter (17) stemmer overens med vores definition af underliggende transaktioner (jf. bilag 1.1 , punkt 10).

1.24.

Efter indførelsen af begrebet »risikobeløb ved afslutningen« i forvaltnings- og effektivitetsrapporten for 2015 har GD'erne inkluderet denne oplysning i deres årlige aktivitetsrapporter. Kommissionen fokuserer på effekten af flerårige korrektionsmekanismer, som vil reducere dens eget skøn over fejlforekomsten.

1.24.

1.25.

Med hensyn til indikatorerne for lovlighed og formel rigtighed stemmer de årlige aktivitetsrapporters tal for risikobeløbene ved betalingen i de fleste tilfælde stort set overens med vores skøn over fejlforekomsten (jf. tekstboks 1.8 ) (18).

1.25.

1.26.

Vi konstaterede, at GD'er anvendte forskellige metoder til at præsentere fejlforekomster og risikobeløb på samme FFR-udgiftsområde (19). Vi konstaterede også, at der var metodologiske risici forbundet med revisionsmyndighedernes arbejde med hensyn til udgifterne vedrørende 2014-2020 (20). Endvidere konstaterede vi, at Kommissionen var nødt til at foretage betydelige justeringer af betalingsorganernes kontrolstatistikker (21).

1.26.

Se også Kommissionens svar på punkt 6.33 og 6.34.

1.27.

I den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport beregnede Kommissionen en væsentlig samlet fejlforekomst for 2016 på mellem 2,1  % og 2,6  % (2015: mellem 2,3  % og 3,1  %). Vi anslår fejlforekomsten til 3,1  % (2015: 3,8  %).

1.27.

1.28.

I regnskabsredegørelsen og -analysen for 2016 angives et samlet beløb for gennemførte finansielle korrektioner og inddrivelser på 3,4  milliarder euro. Tekstboks 1.9 viser, hvordan de rapporterede beløb fordeler sig på udgiftsområder, og hvornår i udgiftscyklussen Kommissionen gennemførte de korrigerende foranstaltninger (anmeldelse/godkendelse af udgifter/betaling over budgettet).

1.28.

1.29.

I 2016 registrerede Kommissionen 0,6  milliarder euro i korrektioner og inddrivelser foretaget ved kilden før godkendelsen af udgifterne. Der er tale om ikke-støtteberettigede beløb, der fradrages i omkostningsanmeldelser, før de tilsvarende betalinger foretages over EU-budgettet (hvilket betyder, at de fradragne beløb ikke efterfølgende indgår i vores reviderede population, eftersom de transaktioner, vi udvælger til kontrol, er taget fra de betalinger, Kommissionen har godkendt). Sådanne inddrivelser (0,4  milliarder euro) udgjorde over fire femtedele af de samlede korrigerende handlinger på områder med direkte og indirekte forvaltning i 2016.

1.29.

1.30.

De resterende 2,8  milliarder euro vedrørte betalingsanmodninger, som Kommissionen allerede havde godkendt (og dermed indgik i den population af betalinger, vi reviderede). For dette beløb gælder det:

a)

på området »Naturressourcer«, at ca. 2 milliarder euro vedrørte overensstemmelsesafgørelser på landbrugsområdet og blev registreret af Kommissionen som formålsbestemte indtægter, der kan bruges til at finansiere landbrugsudgifter

b)

på området »Samhørighed«, at ca. 0,6  milliarder euro vedrørte tidligere godkendte godtgørelsesanmodninger i relation til projekter/udgifter, som medlemsstaterne havde trukket tilbage og erstattet med nye projekter eller udgifter. Sådanne tilbagetrækninger medfører ikke, at der tilbageføres midler til EU-budgettet (23)

b)

Lovgivningen giver medlemsstaterne mulighed for at trække de regelstridige udgifter tilbage og erstatte dem med nye, formelt rigtige. Dette beskytter EU's budget i overensstemmelse med princippet om, at medlemsstaterne ved delt forvaltning i første række er ansvarlige for påvisning af uregelmæssigheder og finansielle korrektioner, når sådanne viser sig nødvendige.

c)

på områder med direkte og indirekte forvaltning (hovedsagelig »Konkurrenceevne« og »Et globalt Europa«), at ca. 0,1 milliard euro vedrørte beløb, der var inddrevet efter betalingen.

1.31.

Kommissionen og medlemsstaterne kan foretage korrektioner og inddrivelser på forskellige måder som fastsat i finansforordningen (24):

a)

Uretmæssigt anvendte midler: Der foretages korrektioner baseret på værdien af de regelstridige transaktioner (individuelle korrektioner)

b)

Systematiske fejl i en repræsentativ stikprøve af transaktioner: Resultaterne ekstrapoleres til hele populationen (ekstrapolerede korrektioner)

c)

Systemsvagheder, hvor de finansielle konsekvenser for budgettet ikke kan beregnes præcist: Der foretages korrektioner ved anvendelse af de satser, som de sektorspecifikke retningslinjer fastsætter for de enkelte situationer (faste korrektioner).

c)

Faste korrektioner anvendes, når der er væsentlig risiko for, at de fundne systemsvagheder har finansielle konsekvenser for EU's budget, men det ikke er muligt med en i forhold til målet rimelig indsats at fastslå den økonomiske skade mere præcist. De anvendes til at afhjælpe systemsvagheder og de risici, de skaber for EU's budget, og de retter derfor også op på enkeltstående uregelmæssigheder.

1.32.

Mange af de situationer, hvor Kommissionen og medlemsstaterne foretager og rapporterer korrektioner og inddrivelser, kvantificerer vi ikke i vores skøn over fejlforekomsten:

a)

Faste korrektioner foretages som reaktion på systemsvagheder snarere end for at rette op på individuelle uregelmæssigheder. Systemsvagheder indikerer, at der er en risiko for regelstridige udgifter, men det er ikke altid muligt at finde en forbindelse mellem sådanne svagheder og de regelstridige betalinger, vi eventuelt konstaterer og kvantificerer i vores skøn over fejlforekomsten.

a)

Kommissionen beskytter EU-budgettet mod udgifter, der er afholdt i strid med lovgivningen. Hvis de nøjagtige beløb ikke kan fastslås præcist med en i forhold til målet rimelig indsats, kan Kommissionen anvende ekstrapolerede korrektioner eller faste korrektioner med henblik på at opfylde denne forpligtelse. Faste korrektioner tilskynder i væsentlig grad medlemsstaterne til at forbedre deres forvaltnings- og kontrolsystemer.

b)

Nogle af de situationer, Kommissionen klassificerer som fejl, der medfører korrektioner, betragter vi ikke som (kvantificerbare) fejl. F.eks. tager vi ikke hensyn til overskredne frister, manglende presseomtale og overtrædelser af krydsoverensstemmelseskrav i vores skøn over fejlforekomsten.

b)

Kommissionen bemærker, at korrektioner som følge af overtrædelser af krydsoverensstemmelseskravene ikke er omfattet af den anslåede korrigerende effekt.

1.33.

Vi forsøger at tage hensyn til de korrigerende foranstaltninger, som medlemsstaterne og Kommissionen har truffet før vores undersøgelse. Vi kontrollerer, om disse korrektioner faktisk er foretaget (herunder inddrivelser af beløb fra støttemodtagerne og korrektioner på projektniveau), og justerer den anslåede fejlforekomst, hvis det er relevant. De korrigerende foranstaltningers effekt varierer imidlertid betydeligt fra udgiftsområde til udgiftsområde og afhængigt af de forskellige foranstaltninger.

1.34.

I forbindelse med 41 af transaktionerne i stikprøven for 2016 havde Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder truffet korrigerende foranstaltninger, der direkte indvirkede på transaktionerne og var relevante for vores beregninger. Disse foranstaltninger reducerede vores skøn over fejlforekomsten med 1,2 procentpoint (2015: 0,5 procentpoint). Ændringer i antallet af berørte transaktioner og i foranstaltningernes effekt på vores skøn over fejlforekomsten siger ikke noget om, at de korrigerende foranstaltninger er blevet mere eller mindre effektive, eftersom disse foranstaltninger vedrører en forholdsvis lille del af vores stikprøve, og der derfor må forventes udsving fra år til år.

1.34.

1.35.

Hvis vi får mistanke om svig — det være sig i forbindelse med revision (herunder vores arbejde med forvaltningsrevision) eller på grundlag af oplysninger, som vi modtager direkte — sender vi de pågældende sager til Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) med henblik på foreløbig analyse og eventuel undersøgelse. Vi kan ikke kommentere individuelle sager eller OLAF's reaktion på disse. Følgende kan oplyses om 2016:

—

Vi vurderede lovligheden og den formelle rigtighed af ca. 1 000 transaktioner med henblik på årsberetningen og udarbejdede endvidere 36 særberetninger

—

Vi sendte OLAF 11 sager med mistanke om svig, som vi havde konstateret i forbindelse med vores revisioner (2015: 27), og fem sager, som byggede på oplysninger, vi havde modtaget fra offentligheden (2015:15)

—

De hyppigst forekommende mistanker om svig vedrørte kunstigt skabte betingelser for at opfylde støttekriterier, manglende levering af varer/tjenester og anmeldelse af omkostninger, som ikke opfyldte støttekriterierne, efterfulgt af interessekonflikter og andre uregelmæssigheder vedrørende indkøb.

1.36.

Pr. 31. december 2016 havde de sager med mistanke om svig, som vi sendte til OLAF mellem 2010 og 2016, ført til 67 undersøgelser, hvoraf 16 stadig var i gang. OLAF meddelte os, at ud af de 51 undersøgelser, der var gennemført og afsluttet, var 28 enten endt med anbefalinger om at inddrive midler og overveje retsforfølgelse eller blevet lukket, fordi Kommissionen eller de nationale myndigheder allerede havde truffet foranstaltninger. Pr. 31. december 2016 vedrørte OLAF's anbefalinger om inddrivelse af midler i forbindelse med disse sager i alt 247 millioner euro. I de tilfælde, hvor OLAF lukkede sager uden at anbefale yderligere foranstaltninger, lød den mest almindelige konklusion, at der ikke var tegn på svig med indvirkning på EU's finansielle eller andre interesser.

1.37.

Hovedformålet med dette kapitel er at underbygge revisionserklæringen.

1.38.

Resultaterne af vores revision viser, at der er sket forbedringer i de seneste år. Vi konkluderer, at de rettighedsbaserede udgifter er uden væsentlig fejlforekomst, og at de godtgørelsesbaserede udgifter er væsentlig fejlbehæftede. På dette grundlag konkluderer vi, at fejlforekomsten ikke er gennemgribende.

2.1.

Dette kapitel præsenterer vores bemærkninger om EU's budgetmæssige og økonomiske forvaltning i 2016 og identificerer en række centrale risici og udfordringer for fremtidige budgetter.

2.2.

Budgettet for et givent år skal overholde de lofter for forpligtelses- og betalingsbevillinger, som er fastsat i den flerårige finansielle ramme (FFR)  (1) for 2014-2020, som fastsætter, at EU i løbende priser kan indgå forpligtelser for op til 1 087,2  milliarder euro og afholde betalinger for op til 1 025,4  milliarder euro mellem 2014-2020 (2). Årets forpligtelses- og betalingsbevillinger (3) skal ligge inden for de grænser, der er fastsat med afgørelsen om egne indtægter (4).

2.3.

Kommissionen fremlagde en midtvejsgennemgang af gennemførelsen af den nuværende FFR, som var ledsaget af lovgivningsforslag. Dele af dette kapitel bygger på synspunkter, som vi tidligere har givet udtryk for i forbindelse med disse lovgivningsforslag, som er relevante for forslaget til den næste FFR (5).

2.4.

Betalinger afholdt mod budgetbevillingerne var 13,7  milliarder euro lavere end de disponible bevillinger i det oprindelige vedtagne budget (130,2  milliarder euro af mulige 143,9  milliarder euro (6), eller 90,5  % af det disponible samlede beløb) (jf. tekstboks 2.1 ).

2.5.

Det lave betalingsniveau skyldtes især, at medlemsstaternes myndigheder indgav anmodninger om lavere beløb fra de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) end forventet. Dette skyldtes forsinkelser i programgennemførelsen i de første år af den nuværende FFR. Kommissionen har givet følgende forklaringer (7) på disse forsinkelser:

a)

konsekvensen af væsentlige forsinkelser i gennemførelsen af programmerne for 2007-2013

b)

EU's sene vedtagelse af retsgrundlaget for programmerne for 2014-2020 (8)

c)

forsinkelser i medlemsstaternes oprettelse af og meddelelse til EU om de nationale myndigheder, der er ansvarlige for forvaltning af EU-midler

d)

den tid, der er nødvendig med hensyn til tilpasning til ændringerne i reglerne for programmer og projekter for en ny periode

e)

bevillingen af et ekstra år i perioden 2014-2020 til medlemsstaternes indfrielse af forpligtelser (»n+3-reglen«) (9).

2.6.

Som Kommissionen bemærkede (10), var forsinkelser i gennemførelsen af ESI-fondsprogrammerne i de første tre år af FFR 2014-2020 større, end de var ved starten på perioden 2007-2013 for programmerne under strukturfondene og Samhørighedsfonden.

2.7.

I betragtning af det lave antal betalingsanmodninger, som blev modtaget i løbet af året, ændrede budgetmyndigheden budgettet for 2016 med henblik på at reducere betalingsbevillingerne med 7,3  milliarder euro (11). Selv med denne reduktion resulterede det lave antal betalingsanmodninger i det højeste overskud siden 2002: på 6,4  milliarder euro (12) (2015: 1,3  milliarder euro).

2.8.

FFR 2014-2020 indeholder en række instrumenter til at lette forvaltningen af budgettet og holde midler i reserve. De vigtigste af disse er:

a)

den samlede margen for betalinger, der som fastsat i artikel 5 i den flerårige finansielle ramme, gør det muligt at overføre uudnyttede betalingsbevillinger til de kommende år, forudsat at FFR-loftet ikke overskrides. De uudnyttede 13,7  milliarder euro fra 2016, der er omhandlet i punkt 2.4, kan dermed overføres til brug i de kommende år. Grænsen for overførsel af uudnyttede betalingsbevillinger i 2011-priser, som er fastsat i FFR for årene 2018-2020, er på 31 milliarder euro (2018: 7 milliarder euro; 2019: 11 milliarder euro; 2020: 13 milliarder euro)

b)

fire »særlige instrumenter« (13) for at reagere på uforudsete begivenheder og ændre prioriteter. Ifølge Kommissionens midtvejsgennemgang i 2016 (14) var det samlede beløb, der stadig var til rådighed indtil 2020, på 7,4  milliarder euro. I henhold til en erklæring fra Rådet (15), som blev udstedt på tidspunktet for midtvejsrevisionen af FFR, kan budgetmyndigheden stadig i hvert enkelt tilfælde afgøre, om betalinger i forbindelse med særlige instrumenter kan lægges oven i betalingsloftet

c)

den margen til uforudsete udgifter (16) på op til 0,03  % af BNI (ca. 4,5 milliarder euro), som gør det muligt som en sidste udvej at overføre bevillinger fra år til år og fra udgiftsområde til udgiftsområde som reaktion på uforudsete begivenheder, forudsat at FFR-lofterne ikke overskrides. Denne margen blev brugt til betalingsbevillinger i 2014 og skal modregnes 2017-2020. For så vidt angår forpligtelsesbevillinger blev margenen til uforudsete udgifter brugt til at overføre 2,1 milliard euro til FFR udgiftsområde 3 og 4 fra andre udgiftsområder i 2016 og 2017 som reaktion på flygtningekrisen (17).

d)

den samlede margen for forpligtelser (18), som gør det muligt at overføre uudnyttede forpligtelsesbevillinger til de kommende år, men kun må bruges til vækst og beskæftigelse, især ungdomsarbejdsløshed. Næsten hele den samlede margen for forpligtelser for 2014 og 2015 (1,8  milliarder euro (19) ud af 2,0  milliarder euro) er blevet tildelt EFSI.

2.9.

Disse instrumenter er blevet indført for at håndtere nødsituationer og give en vis fleksibilitet i forbindelse med et EU-budgetsystem, som er udformet til at yde forudsigelig finansiering til EU's langsigtede udgiftsprogrammer. Men eftersom EU's udgiftsprogrammer blev forsinket i de første år af FFR 2014-2020 og forventes at tage fart i årene frem til 2020, vil der muligvis ikke være tilstrækkelig fleksibilitet tilbage inden for FFR's lofter til at finansiere EU's reaktion på uforudsete begivenheder, som stadig kan opstå inden udgangen af den nuværende FFR.

2.9.

2.10.

Ud over at gøre brug af de margener, der er beskrevet ovenfor, kan Rådet med enstemmighed ændre selve FFR-forordningen med henblik på at ændre lofterne for bevillinger (20).

2.11.

I 2016 indgik EU forpligtelser for 155,2  milliarder euro ud af mulige 156,1 milliard euro eller 99,4  % af de samlede disponible midler (21) eksklusive formålsbestemte indtægter.

2.12.

Som et resultat af, at forpligtelsesbevillingerne næsten var udnyttet fuldt ud, og betalingerne var lavere end forventet, faldt de uindfriede forpligtelser først i 2014 og steg derefter igen i 2015 og 2016 og nåede op på et rekordhøjt niveau på 238,8  milliarder euro (jf. tekstboks 2.9 ). De forventes også at stige yderligere i 2017, idet budgettet for 2017 omfatter forpligtelsesbevillinger på 157,9  milliarder euro og betalingsbevillinger på 134,4  milliarder euro, hvilket indebærer en stigning i de uindfriede forpligtelser på op til 23,5  milliarder euro.

2.13.

Denne beholdning af uindfriede forpligtelser er den kumulerede forskel mellem forpligtelser og betalinger til indfrielse af disse, minus frigørelser. Frigørelser udgjorde en relativt lille andel af forpligtelser indgået i perioden 2007-2016 (27 milliarder euro af et samlet beløb på 1 446  milliarder euro eller 1,9  %).

2.14.

Langt størstedelen af de uindfriede forpligtelser vedrører flerårige udgiftsprogrammer, hvor tidsintervallet mellem en forpligtelse og den tilsvarende betaling kan være mere end et år, og ofte op til tre år. Baseret på tallene fra 2016 var de uindfriede forpligtelser ved årets udgang 72 % højere end i 2007 og svarede til 2,9  års (22) betalinger mod 2,2 år i 2007. Denne stigning i udestående forpligtelser kan risikere at skabe finansieringsproblemer i fremtiden (jf. punkt 2.32-2.39).

2.14.

2.15.

EU havde foruden udestående forpligtelser en række betydelige langfristede forpligtelser, garantier og retlige forpligtelser, som stadig var udestående ved udgangen af 2016.

2.16.

EU's største langsigtede passiv er de 67,2  milliarder euro til personalepensioner (2015: 63,8  milliarder euro). EU's ansatte bidrager til deres pensioner, men disse bidrag behandles som almindelige indtægter for EU-budgettet, og passiverne modsvares ikke af specifikke aktiver.

2.17.

EU har i de seneste år i stigende grad anvendt budgettet som sikkerhed for garantier for lån og finansielle instrumenter (jf. tekstboks 2.2 ). Der er tale om eventualforpligtelser, som oplyses i EU's regnskab (23). Der skal opretholdes en margen mellem niveauet for betalingsbevillinger i budgettet og det niveau, der højst tillades i henhold til afgørelsen om egne indtægter med henblik på at dække disse garantier, hvis behovet skulle opstå.

(*)

Eksponeringen pr. 31. december 2016 inkluderer kun udbetalte beløb til endelige modtagere. Der var indgået aftale om yderligere 17,5  milliarder euro, men de var endnu ikke udbetalt ved udgangen af 2016 (9,0  milliarder euro under garantien for det eksterne lånemandat, 6,9  milliarder euro under EFSI og 1,6  milliarder euro i finansiel bistand på makrofinansiel bistand og Euratom-lån).

(1)

Jf. bemærkning 4.1.1 i »EU's konsoliderede årsregnskab for 2016 — Regnskabsåret 2016«). (»EU's regnskab for 2016«).

(2)

Jf. bemærkning 4.1.2 i EU's regnskab for 2016.

(3)

Jf. bemærkning 4.1.3 i EU's regnskab for 2016.

2.18.

EU-budgettet råder over to fonde til dækning af budgetgarantier: Garantifonden for Aktioner i forhold til Tredjeland med en aktivværdi på 2,3  milliarder euro, og EFSI-garantifonden, med en aktivværdi på 1,0  milliarder euro ved udgangen af 2016 (24), som vil stige til 8 milliarder euro i 2022. Det opretholder også en hensættelse til forventede tab på garantier, som beløb sig til 0,9  milliarder euro ved udgangen af 2016 (25), efter at hensættelserne af 0,5  milliarder euro blev tilføjet i løbet af året, bl.a. i forbindelse med lån til Syrien. For så vidt angår garantierne relateret til finansiel bistand til medlemsstaterne kan enhver forpligtelse, der opstår, dækkes ved bevillinger ud over FFR-loftet (26), men skal afholdes over EU-budgettet.

2.19.

Kommissionen har foreslået, at der oprettes en fælles hensættelsesfond til dækning af de finansielle forpligtelser, som følger af finansielle instrumenter, budgetgarantier og finansiel bistand (27).

2.20.

Der var også betydelige langsigtede retlige forpligtelser, som ikke var dækket af udestående budgetforpligtelser, til et samlet beløb af 22 milliarder euro (28) ved årets udgang (jf. tekstboks 2.3 ), som vil blive afholdt over kommende årlige budgetter.

2.21.

Et stigende antal finansielle instrumenter drager nytte af EU's budgetstøtte (jf. tekstboks 2.4 ), og antallet forventes fortsat at stige indtil 2020. Omhyggelig forvaltning er nødvendig for at sikre, at de disponible midler anvendes på effektiv, produktiv og sparsommelig vis, og at eventuelle ændringer kun foretages efter en omhyggelig konsekvensanalyse.

2.21.

Når ændringer forventes, skal den forudgående evaluering indeholde en analyse af de erfaringer, der er gjort med tidligere lignende instrumenter.

For centralt forvaltede instrumenter indeholder de pågældende retsgrundlag bestemmelser om midtvejsrevisioner eller evalueringer.

For alle fremtidige midtvejsrevisioner af de finansielle instrumenter vil Kommissionen sikre, at de tager hensyn til de indhøstede erfaringer og virkningen af alle større socioøkonomiske ændringer i begrundelsen for instrumentet og det tilsvarende bidrag fra EU-budgettet.

2.22.

EFSI vil fortsat vokse og er ved at blive en vigtig finansieringskilde (29). EIB-Gruppen havde ved udgangen af 2016 underskrevet kontrakter til en værdi af 21,3  milliarder euro vedrørende EFSI (30). EFSI's investeringsperiode er ikke afsluttet endnu. Tekstboks 2.5 viser finansieringen fra EFSI fordelt på medlemsstaterne frem til udgangen af 2016.

2.22.

2.23.

EFSI er en nyt centraliseret instrument for medlemsstaterne til støtte af investeringer i EU. Under EFSI's forvaltningsordninger er gennemførelsesbeføjelserne delegeret til EIB med mere begrænset offentlig kontrol end for andre instrumenter, som støttes af EU-budgettet, som illustreret i tekstboks 2.8 .

2.23.

2.24.

Eftersom ESI-midlerne udgør en betydelig del af visse medlemsstaters offentlige udgifter, er det vigtigt at bemærke, at udestående forpligtelser vedrørende ESI-midler i ni medlemsstater udgør mere end 15 % af de samlede offentlige udgifter i 2016 (jf. tekstboks 2.6 ).

2.25.

I betragtning af de betragtelige forpligtelsesbevillinger, som stadig er disponible under FFR 2014-2020, kan medlemsstater, hvor ESI-midlerne repræsenterer en betydelig procentdel af de offentlige udgifter, finde det udfordrende at identificere projekter, der er af tilstrækkelig høj kvalitet, som de disponible EU-midler kan bruges på, eller at yde medfinansiering.

2.25.

2.26.

Indtægter fra EU's budget udgør en betydelig del af visse medlemsstaters kapitalinvestering i et givet år. Det betyder, at disse indtægters størrelse og timing kan have betydelig makroøkonomisk indvirkning på f.eks. investering, vækst og beskæftigelse, som der må tages tilstrækkeligt hensyn til ved planlægningen af fremtidige udgifter i EU-budgettet (jf. tekstboks 2.7 ) (31).

(***)

Kroatien tiltrådte EU i 2013.

2.27.

En væsentlig udfordring i forbindelse med økonomisk forvaltning i 2016 var at mobilisere ressourcer til håndtering af flygtningekrisen og integrering af migranter, herunder nødhjælp i Unionen. EU's økonomiske indsats har omfattet en forøgelse af midlerne på visse eksisterende områder, etablering af nye finansieringsinstrumenter og tilskyndelse til yderligere bidrag fra tredjeparter (32).

2.28.

Kommissionen har ikke rapporteret om det samlede beløb for alle midler, der er mobiliseret i forbindelse med flygtninge- og migrationskrisen i 2016, og det er vanskeligt at foretage et skøn af dette. Som i mange tilfælde udgør disse midler kun en del af de tildelte budgetbevillinger i de berørte politikområder. Kommissionen rapporterer om hvert enkelt instrument, men vil være nødt til at etablere en særlig rapporteringsstruktur for at kunne rapportere om det samlede tal.

2.28.

Kommissionen vil analysere, om den eksisterende rapportering kan konsolideres for at fremlægge omfattende oplysninger om udgifter i forbindelse med flygtninge og migration.

2.29.

EU-budgettet har udviklet sig betydeligt i løbet af årene, og en række andre mekanismer til finansiering af EU's politikker er blevet tilføjet. Denne udvikling har været drevet af behovet for at finde yderligere midler som svar på nye udfordringer, såsom finanskrisen, klimaindsats, migration og flygtninge samt at bruge disponible midler mere effektivt og innovativt, f.eks. til lån, garantier og egenkapitalinvesteringer.

2.29-2.31.

EU's nuværende finansielle struktur har gjort det muligt at mobilisere midler til nye prioriteter og at gøre mere med mindre. EU-budgettet er ikke det eneste værktøj til finansiering af EU's politikker. EU's regnskab omfatter imidlertid alle instrumenter og de konsoliderede regnskaber for alle agenturer, der har en indvirkning på EU-budgettet. EU's regnskaber revideres af Revisionsretten. Nogle mekanismer blev oprettet som en reaktion på krisen i euroområdet, og de har en mellemstatslig karakter. Derfor falder de uden for rammerne af EU's budget. Andre instrumenter som EFSI og den Europæiske Investeringsfond supplerer EU-budgettets mere traditionelle gennemførselsmekanismer og forøger således dets rækkevidde og løftestangseffekt.

Hvad angår de nye finansielle mekanismer, skal alle de organer, der forvalter disse mekanismer, forelægge årlige rapporter om ansvarlighed samt en udtalelse fra en ekstern revisor. Af hensyn til ansvarlighed og gennemsigtighed forelægges desuden specifikke rapporter om finansielle instrumenter, trustfonde og faciliteten for flygtninge i Tyrkiet.

Kommissionen vedtog et oplæg om fremtiden for EU's finanser, hvor EU's nuværende finansielle struktur forklares. Dette emne bliver et centralt element i den næste FFR.

2.30.

Antallet af enheder og instrumenter, som er involveret i finansiering af gennemførelsen af EU's politikker er derfor steget betydeligt, og har derved skabt et komplekst spind af ordninger omkring EU's budget (jf. tekstboks 2.8 ).

2.31.

EU's budget er én enkelt mekanisme, som er underlagt specifikke regler. Dette bidrager til at skabe ansvarliggørelse og gennemsigtighed over for vores interessenter, herunder Europa-Parlamentet og Rådet. Den stigende brug af andre finansielle mekanismer for at gennemføre EU-politikker sammen med EU's budget risikerer at underminere dette ansvarligheds- og gennemsigtighedsniveau, da ordningerne for rapportering, revision og offentlig kontrol ikke er tilpasset hinanden. F.eks. er det blot nogle af de finansielle mekanismer, vi reviderer og rapporterer om, hvilket begrænser den offentlige kontrol. Det er vores opfattelse, at de nuværende ordninger gør det vanskeligt at forvalte, revidere, kontrollere og rapportere effektivt og give et tilstrækkeligt overblik over borgernes omkostninger til og fordele ved EU.

(1)

Herunder også retlige forpligtelser, som endnu ikke er dækket af budgetmæssige forpligtelsesbevillinger: Connecting Europe-faciliteten (CEF), Copernicus, ITER, Galileo, fiskeriaftaler og andre.

(2)

SMV-initiativet, som forvaltes af EIB for medlemsstaterne ved delt forvaltning med Kommissionen, andre finansielle instrumenter forvaltet af EIB for Kommissionen som en bemyndiget enhed.

(3)

Bestyrelse med medlemmer fra hver enkelt medlemsstat som beslutningstagende organ.

(4)

Forvaltes af EIB for Kommissionen som en bemyndiget enhed.

(5)

Midler og aktioner gennemført af medlemsstaterne.

(6)

Bestyrelse med medlemmer fra medlemsstaterne og andre interessenter som beslutningstagende organ. Ikke alle medlemsstater er repræsenteret i alle bestyrelser.

(7)

Kun den del af blandingsinstrumenterne, der er finansieret over EU's almindelige budget, meddeles decharge af budgetmyndigheden.

(8)

Instrumenter til finansiering af udviklingssamarbejde (DCI): naboskabsinvesteringsfaciliteten, investeringsfaciliteten for Centralasien og den asiatiske investeringsfacilitet, den latinamerikanske investeringsfacilitet.

(9)

Finansieret af forretningsbanker. Bestyrelsen består af medlemmer fra hver enkelt medlemsstat.

(10)

Kun operationer garanteret af EU's almindelige budget revideres af Revisionsretten.

(11)

Beretning om gennemførelsen af budgettet til fremsendt til Rådet — Decharge fra agenturernes bestyrelser. Kommissionen kan på EU's vegne deltage i agenturernes projekter. De medlemsstater, der er medlemmer af et agentur, yder støtte. Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik er ansvarlig for agenturernes generelle struktur og funktion.

(12)

Mellemstatslig enhed.

(13)

Revisionsrettens revisionsbeføjelser er begrænset til undersøgelse af den operationelle effektivitet af Den Europæiske Centralbanks forvaltning.

(14)

Den Europæiske Revisionsret reviderer kun EIB's EU-mandat. EIF er en del af EIB-Gruppen.

(15)

Aktionærerne er EU's medlemsstater, andre lande, EU og EIB.

2.32.

Der er en risiko for, at der kan opstå en pukkel af ubetalte anmeldelser, som minder om den fra 2013-2015, i de sidste år af den nuværende flerårige finansielle ramme og de første år af den næste. Det skyldes, at de betalingsforpligtelser, som blev godkendt under den nuværende FFR muligvis ikke rækker til at betale alle anmeldelser, der indgives til betaling indtil 2020 (33).

2.32.

2.33.

Kommissionen konkluderede i sit overslag for slutningen af 2020 i midtvejsgennemgangen (34), at de samlede betalingslofter for den flerårige finansielle ramme for 2014-2020 skulle være akkurat tilstrækkelige, så man undgår en unormal pukkel af ubetalte anmeldelser ved periodens udgang. Det var imidlertid betinget af særlige instrumenter, som lægges oven i FFR-lofterne, og afskaffelse af maksimumbeløb for anvendelsen af den globale margen til betalinger i 2018-2020, som er fastsat i FFR-forordningen. Som følge af revisionen af FFR-forordningen (35), er det ikke sikkert, om særlige instrumenter vil blive lagt oven i lofterne (jf. punkt 2.8 b)), og de maksimale lofter for den globale margen for betalinger forbliver de samme (jf. punkt 2.8 a)). Hertil kommer, at medlemsstaterne kan indgive et større antal betalingsanmeldelser end forventet.

2.33.

2.34.

Hvis de nuværende tendenser fortsætter (36), forventer vi, at de udestående forpligtelser (jf. tekstboks 2.9 ) i 2020 vil nå en rekord på 262 milliarder euro, hvilket er tæt på Kommissionens prognose i midtvejsrevisionen (37).

2.35.

Disse udestående forpligtelser vil skulle udbetales ved brug af betalingsbevillinger fra den næste flerårige finansieringsramme hovedsagelig i de første tre år af den næste FFR.

2.36.

En clearing af denne forhøjelse af udestående forpligtelser, og derved behandling af den yderligere eksponering og risikoen for, at der skabes pukler, kan opnås ved at inkludere tilstrækkelige yderligere betalingsbevillinger ud over dem, der allerede er nødvendige til dækning af den nye flerårige finansielle rammes programmer og/eller at reducere forpligtelsesbevillingerne til nye programmer under den næste FFR med henblik på at sikre tilstrækkelige betalingsbevillinger til at dække de uindfriede forpligtelser.

2.37.

Det ville være at foretrække frem for at anvende forsinkelser i gennemførelsen af programmer under den nye flerårige finansielle ramme til at skabe betalingsbevillinger til dækning af de udestående forpligtelser, som det utilsigtet skete i de tidlige år af den nuværende FFR, da det blot udskyder problemet igen.

2.38.

Artikel 323 i TEUF fastsætter, at »Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen sørger for, at der er tilstrækkelige finansielle midler til rådighed til, at Unionen kan opfylde sine juridiske forpligtelser over for tredjemand«. Afgørelsen om egne indtægter (38) kræver, at »der fastholdes et bestemt forhold mellem bevillinger til forpligtelser og bevillinger til betalinger for at sikre disse bevillingers forenelighed …«.

2.39.

Kommissionen får mulighed for at behandle dette forhold, når den præsenterer sine forslag til den nye flerårige finansielle ramme (39) på grundlag af en prognose for udgifter i perioden efter 2020 (40), som anbefalet i vores årsberetninger i de seneste år (41).

2.40.

Forsinkelserne i gennemførelsen af programmer i de første tre år af den nuværende FFR resulterede i overførslen af forpligtelsesbevillinger fra 2014, især til 2015 og 2016, og lave betalinger i 2016 (punkt 2.4-2.10).

2.41.

Særlige instrumenter og margener blev anvendt i vid udstrækning, men de beløb, der er tilbage, er muligvis ikke nok til at finansiere uforudsete begivenheder, som stadig kan opstå inden 2020 (punkt 2.8-2.10).

2.41.

2.42.

Et rekordhøjt niveau af udestående forpligtelser er blevet skabt, nemlig 72 % højere end i 2007. Det har øget de beløb, som EU skylder, og dermed den finansielle eksponering af EU's budget (punkt 2.11-2.14). Den samlede finansielle eksponering af EU's budget er vokset med betydelige langsigtede passiver, garantier og retlige forpligtelser (punkt 2.15-2.20), hvilket indebærer, at der bør anvendes omhyggelig forvaltning i fremtiden.

2.42.

2.43.

EU gør i stadig højere grad brug af finansielle instrumenter. Etableringen af EFSI skaber nye forvaltningsordninger med mere begrænset offentlig kontrol end det er tilfældet for andre instrumenter, som støttes gennem EU's budget (punkt 2.21-2.23).

2.43.

2.44.

EU-midler udgør en betydelig del af visse medlemsstaters udgifter, og midlernes størrelse og tidspunktet for modtagelsen af dem kan have en betydelig makroøkonomisk indvirkning på f.eks. investering, vækst og beskæftigelse (punkt 2.24-2.26).

2.45.

Kommissionen mobiliserede forskellige ressourcer for at håndtere flygtninge- og migrantkrisen, men den etablerede ikke en rapporteringsstruktur, som sætter den i stand til at rapportere udførligt om anvendelsen af de involverede midler (punkt 2.27-2.28).

2.45.

Kommissionen vil analysere, om den eksisterende rapportering kan konsolideres for at fremlægge omfattende oplysninger om udgifter i forbindelse med flygtninge og migration.

2.46.

Mekanismerne til finansiering af EU-politikker er blevet stadig mere komplekse, hvilket risikerer at svække ansvarlighed og gennemsigtighed (punkt 2.29-2.31).

2.46.

2.47.

En pukkel af betalinger kan opstå hen imod udgangen af den nuværende FFR og i de første år af den ny FFR, og finansieringen af den nye FFR vil kræve realistiske budgetmæssige bevillinger for at dække de forventede udestående forpligtelser (punkt 2.32-2.39).

2.47.

2.48.

Vi anbefaler, at Kommissionen:

—

Anbefaling 1: tager hensyn til væksten i udestående forpligtelser i sine overslag over betalingsbevillinger for den næste FFR med henblik på bistå med at sikre en bestemt balance mellem forpligtelsesbevillinger og betalingsbevillinger

—

Anbefaling 2: sammen med Europa-Parlamentet og Rådet sikrer en konsekvent tilgang til spørgsmålet om, hvorvidt særlige instrumenter skal holdes inden for lofterne for betalingsbevillinger i FFR.

—

Anbefaling 3: af hensyn til forvaltning og rapportering etablerer en måde at registrere EU's budgetudgifter på, som vil gøre det muligt at rapportere om alle midler vedrørende flygtninge- og migrationskrisen.

—

Anbefaling 4: opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til i forbindelse med drøftelserne om Europas fremtid at overveje, hvordan EU's budgetsystem kan reformeres med henblik på at sikre en bedre balance mellem forudsigelighed og reaktionsevne samt at overveje, hvordan det bedst kan sikres, at de overordnede finansieringsordninger ikke er mere komplicerede end nødvendigt for at opfylde EU's politiske mål og garantere ansvarlighed, gennemsigtighed og mulighed for revision.

3.1.

I dette kapitel analyserer vi hvert år en række aspekter vedrørende performance: De resultater, der er opnået med EU's budget, som gennemføres af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne (1). I år har vi nærmere bestemt set på:

3.2.

De fleste store og komplekse organisationer har procedurer til resultatmåling og rapportering for at angive, hvor vellykkede aktionerne er, og hvor der bør foretages forbedringer. I punkt 3.3-3.12 giver vi et overblik over rammen for resultatrapportering. I punkt 3.13-3.51 sammenligner vi rammen med standarder og gode praksis, som anvendes andre steder.

3.3.

Kommissionen har i de seneste år indført flere ændringer på dette område — navnlig ved at føre an i initiativet til det »resultatorienterede budget« (BFOR) (2). Resultatrapportering har en central plads i initiativet, som har til formål at finde metoder, der kan sikre større åbenhed, rettidighed og effektivitet i kommunikationen om resultaterne af EU's budget.

3.3.

3.4.

Tekstboks 3.1 giver et overblik over rammen for resultatrapportering. Den afspejler Kommissionens sondring mellem sin egen performance og EU-budgettets performance. I dette afsnit beskriver vi de vigtigste rapporter, som vises i tekstboksen.

3.4.

3.5.

I henhold til finansforordningen skal Kommissionen udarbejde »programerklæringer« (3) for at begrunde de midler til EU's programmer, der anmodes om i budgetforslaget. For hver enkelt program giver erklæringerne en opdatering om gennemførelsen sammen med de vigtigste finansielle oplysninger og resultatoplysninger (4) målt i forhold til indikatorer, der gælder for hele den flerårige finansielle ramme på syv år (jf. tekstboks 3.2 ). Denne tilgang gør det muligt for budgetmyndigheden at tage hensyn til performance under budgetproceduren.

3.5.

3.6.

På nogle udgiftsområder skal Kommissionen ifølge TEUF, finansforordningen eller sektorspecifikke regler udarbejde sektorspecifikke rapporter. Eftersom disse rapporters mål, struktur og indhold varierer alt efter de forskellige krav, varierer deres fokus på performanceaspekter også. Visse sektorspecifikke rapporter indeholder omfattende, kvantificerede resultatoplysninger. Kommissionen overvåger visse sektorspecifikke data online og ajourfører ofte oplysninger.

3.7.

Kommissionens generaldirektorater (GD'er) har udarbejdet flerårige (2016-2020) strategiske planer, der fastsætter mål og giver mellemfristede retningslinjer for operationelle aktiviteter. I forvaltningsplanerne opdeler generaldirektoraterne deres flerårige strategi og målsætninger i årlige output, aktioner og interventioner. Hvert GD's årlige aktivitetsrapport angiver resultaterne i forhold til de opstillede mål og indeholder en vurdering af, i hvilket omfang aktionsudgifterne har bidraget til politiske resultater (6). De årlige aktivitetsrapporter omfatter også finansielle oplysninger og forvaltningsoplysninger såsom resultaterne af kontrollen vedrørende lovlighed og formel rigtighed.

3.8.

I sine retningslinjer for bedre regulering (7) definerer Kommissionen en evaluering som en evidensbaseret vurdering af, i hvilket omfang en intervention:

3.9.

Retningslinjerne for bedre regulering forpligter Kommissionen til på en forholdsmæssig måde at evaluere alle EU's udgifts- og ikkeudgiftsrelaterede aktiviteter, som har til formål at skabe en social eller økonomisk virkning. Hvert GD er ansvarligt for at evaluere sine egne aktiviteter. Evalueringerne kan centraliseres fuldt ud i en horisontal enhed, delegeres fuldstændigt til operationelle enheder eller, i en hybrid model, decentraliseres af hensyn til den operationelle forvaltning, dog med støtte fra en central evalueringsenhed.

3.10.

Indtil udgangen af 2015 førte Kommissionen en evalueringsdatabase (8) over næsten 1 600 evalueringer gennemført mellem 1999 og 2015, svarende til et årligt gennemsnit på 100 (jf. tekstboks 3.3 ). De samlede evalueringsomkostninger i 2016 var på mere end 60 millioner euro (210 millioner, hvis undersøgelser (9) medregnes). Kommissionen har siden nedlagt den offentlige evalueringsdatabase og indført en »undersøgelsesdatabase«. Ifølge Kommissionen er det vigtigste formål med sidstnævnte at gøre det muligt at udveksle evalueringsresultater mellem de forskellige EU-institutioner, mens den offentlige platform for udveksling af alle oplysninger om evalueringer og undersøgelser er EU Bookshop.

3.11.

Den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport udarbejdes for at opfylde kravene i både artikel 318 i TEUF (om en resultatbaseret evalueringsrapport af EU's resultater) og artikel 66, stk. 9, i finansforordningen (om en sammenfatning af de årlige aktivitetsrapporter). Kommissionens formål med at kombinere to tidligere særskilte rapporter var at kunne fremlægge ét enkelt dokument for dechargemyndigheden, som både dækkede forvaltningen af EU's budget og evalueringen af de opnåede resultater.

3.11.

3.12.

Andre rapporter fra Kommissionen, både regelmæssige og lejlighedsvise, giver oplysninger om mål og resultatindikatorer samt projektfordele og resultater.

i)

Den årlige almindelige rapport om Unionens virksomhed (10), som offentliggøres i marts, indeholder detaljerede oplysninger om større begivenheder, initiativer og beslutninger i det foregående år, inddelt efter Kommissionens ti prioriteter.

ii)

Den årlige finansielle beretning om EU's budget (11), der offentliggøres i juli som en del af Kommissionens integrerede regnskabsaflæggelsespakke, behandler budgetforvaltningen i det foregående år.

iii)

The Juncker Commission two years on (12) var en række præsentationer, som blev offentliggjort i november 2016 for at give et overblik over de fremskridt, der var gjort med hensyn til at opfylde Kommissionens ti prioriteter i de to år, der var gået, siden den tiltrådte.

iv)

Formandens årlige tale om Unionens tilstand (13) til Europa-Parlamentet i september, hvortil der offentliggøres støttedokumenter.

v)

Webværktøjet om EU-resultater (14), er et onlineudvalg af EU-finansierede projekter, hver med en oversigt over resultater og, undertiden, numeriske data.

3.13.

For at identificere god praksis for resultatrapportering gjorde vi følgende:

i)

Vi konsulterede relevante internationale standarder, såsom IPSASB Recommended Practice Guideline 3 — Reporting Service Performance Information (15)

ii)

Vi gennemførte en undersøgelse om resultatrapportering. Foruden et omfattende svar fra Kommissionen så vi på 17 svar fra EU's medlemsstater, andre nationale regeringer og andre internationale organisationer

iii)

Vi gennemgik offentligt tilgængelige resultatoplysninger om 14 udvalgte stater og internationale organisationer (16)

iv)

Vi gennemgik evalueringsrapporter udgivet af Multilateral Organisation Performance Assessment Network (MOPAN) (17) mellem 2011 og 2016. Rapporterne indeholdt altid elementer om organisationernes resultatrapportering.

3.14.

Der er betydelige forskelle mellem EU og andre internationale organisationer og offentlige forvaltninger, men sidstnævnte skal også overholde lovkrav og er underlagt specifikke operationelle begrænsninger. Andre internationale organisationer er ikke mindre udsatte for komplikationer, når der skal etableres en forbindelse mellem deres aktioner og de endelige virkninger/resultater. Vi identificerede seks områder (B til G nedenfor), hvor de gode praksis, vi observerede, vil kunne hjælpe Kommissionen med at videreudvikle sin resultatrapportering.

3.14.

3.15.

I Australien udarbejder ministerierne tre centrale dokumenter som en del af resultatrammen: oversigter over budgetporteføljer, der kvantificerer programbudgetterne, forretningsplaner, der fastlægger offentlige enheders formål og aktiviteter, og årsrapporter med feedback om resultaterne. Enhederne skal sikre en klar sammenhæng mellem disse dokumenter (18). Resultatkriterierne i det enkelte dokument skal rapporteres kollektivt i en enkelt årlig resultaterklæring (i årsrapporten ved regnskabsårets udgang).

3.16.

I Frankrig er det offentlige budget opdelt efter »missioner«. Hver enkelt af de 31 missioner i budgettet omfatter flere programmer (118 i 2017). Hvert program har en strategi, mål og kvantificerede resultatindikatorer, og de vigtigste indikatorer er også udpeget som indikatorer for missionerne. Anvendelsen af identiske indikatorer sikrer sammenhæng mellem missioner og programmer. Indikatorerne dækker både programmernes og ministeriernes performance.

3.17.

I Canada skal alle føderale organisationer, som modtager budgetbevillinger, planlægge og forvalte deres operationer og rapportere om deres resultater i forhold til 16 udfaldsområder, der dækker hele forvaltningen. Denne ramme etablerer en klar og enkel forbindelse mellem finansielle tildelinger, programaktiviteter og nationale resultater.

3.18.

Før starten på FFR for 2014-2020 gav Kommissionen sine tjenestegrene besked på at »uddybe (…) resultatramme[n]« (19). Med henblik herpå fastsatte den en intern regel (20) om, at de nye programmål og -indikatorer skal defineres klart i programerklæringer, forvaltningsplaner og årlige aktivitetsrapporter. Dette blev for første gang gjort i 2014 og satte Kommissionen i stand til at fremlægge en sammenhængende resultatbeskrivelse: Mål, som fik tildelt midler i budgettet, blev en del af planlægningsprocessen i det relevante GD's forvaltningsplan, og resultaterne blev rapporteret i dets årlige aktivitetsrapport.

3.18.

3.19.

Siden 2016 har Kommissionen ikke længere anvendt denne tilgang. Den har i stedet oprettet et nyt planlægningsdokument, den femårige strategiske plan, hvori GD'erne forventes at fastlægge nye organisatoriske mål og indikatorer, som er i overensstemmelse med Kommissionens prioriteter, men er forskellige fra de mål og indikatorer, der allerede er fastlagt for programmerne. De årlige aktivitetsrapporter rapporterer nu om den resultatramme, der er fastsat i strategi- og forvaltningsplanerne, og skal henvise til programerklæringerne for så vidt angår programmernes resultater. Af de seks årlige aktivitetsrapporter for 2016, som vi gennemgik, var der dog kun én, der havde krydshenvisninger til de resultater, der var rapporteret i programerklæringerne. Det gør det vanskeligt at sammenligne de forskellige typer af resultatdokumenter og afspejler ikke det forhold, at Kommissionen i sidste ende er ansvarlig for, at budgettet gennemføres under hensyntagen til principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning.

3.19.

Derfor er det ikke længere påkrævet at tilpasse målene og indikatorerne i Kommissionens tjenestegrenes resultatramme til de mål og indikatorer, der er defineret i programmernes retsgrundlag. Kommissionens tjenestegrene opfordres dog til at henvise til programerklæringer, når de beskriver deres aktiviteter i forbindelse med programmerne. Dette er med til at begrænse gentagelsen af oplysninger og sikre enslydende oplysninger, og dette vil blive styrket fremover.

Kommissionen mener, at dens ansvar for budgettets gennemførelse er klart. Alle generaldirektører underskriver i deres årlige aktivitetsrapport en forvaltningserklæring, der angiver, at ressourcerne er blevet anvendt til de tilsigtede formål og i overensstemmelse med principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning, samt at de underliggende transaktioner er lovlige og legitime. På ledelsesniveau påtager kommissærkollegiet sig det overordnede politiske ansvar for forvaltningen af EU-budgettet ved hvert år at vedtage den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport vedrørende EU's budget.

3.20.

I rapporterne bruger Kommissionen ikke samme opdeling for udgifter og for resultater. I de årlige aktivitetsrapporter er GD'ernes årlige betalinger opdelt efter aktivitetstype/udgiftsprogram, mens resultaterne rapporteres på grundlag af opnåelsen af generelle og specifikke mål uden angivelse af de tilsvarende udgifter. Det er derfor ikke muligt at vurdere, hvor mange midler der blev brugt på at forfølge de opstillede mål. Den årlige forvaltnings- og resultatrapport indeholder ikke oplysninger om udgifterne relateret til programmernes resultater opdelt efter generelle og specifikke mål.

3.20.

3.21.

OECD gennemførte i 2016 en undersøgelse vedrørende resultatbudgettering i OECD-landene og i Kommissionen. Diagrammet i tekstboks 3.4 sammenligner forekomst, anvendelse og konsekvenser (21) af resultatrammer under de forskellige jurisdiktioner. OECD fandt Kommissionens resultatramme mest vidtgående, hvilket til dels kan forklares ved antallet af lovkrav i EU. OECD's diagram indikerer imidlertid, at anvendelsen og konsekvenserne af rammerne for beslutningstagning ikke afspejler denne højere specifikationsgrad.

3.21.

Kommissionen anvender resultatoplysningerne vedrørende udgiftsprogrammer til a) at overvåge programmers fremskridt, b) ansvarlighed og gennemsigtighed, c) som grundlag for beslutningstagningen om forvaltning af et program, d) begrundelse for eller forslag om tilpasning af fordelingen af midler til budgetmyndigheden, e) udarbejdelse af forslag om ændringer af retsgrundlaget eller fremtidige programmer.

Kommissionen bemærker dog, at selv om resultatoplysninger tages i betragtning under den årlige budgetbehandling, er de ikke de eneste faktorer, der indgår i beslutninger om budgettet.

3.22.

Visse lande har gradvist reduceret kompleksiteten af deres resultatramme og antallet af mål og indikatorer.

i)

Det franske parlament vedtog i august 2001 en lov (22), der fastsætter nye regler for udarbejdelse og gennemførelse af statsbudgettet. Dette indebar, at økonomi- og finansministeriet mellem 2014-2017 reducerede antallet af mål og indikatorer med henholdsvis 20 % og 24 %.

ii)

Nederlandene indførte i 2012 og 2013 en reform om ansvarlig budgetlægning, som fastlagde strengere betingelser for regeringens anvendelse af politiske oplysninger (resultatindikatorer og tekster, der forklarer de politiske målsætninger). Antallet af resultatindikatorer i budgetdokumenterne blev halveret.

3.23.

Programerklæringerne i EU's forslag til det almindelige budget for 2017 indeholder 294 målsætninger og 709 indikatorer (jf. tekstboks 3.2 ). Der er specielt mange under FFR-udgiftsområderne 1a, 3 og 4. Via BFOR-initiativet er Kommissionen for øjeblikket i færd med at gennemgå sine indikatorer for at levere input til den næste generation af udgiftsprogrammer. Tekstboks 3.5 illustrerer de fremskridt, som Kommissionen kunne sigte mod at gøre, men der bør også tages hensyn til visse faktorer, som er specifikke for institutionen.

3.23.

I Revisionsrettens sammenligning medtages der ikke kontekstuelle nøglefaktorer såsom antallet af interventioner og deres art, hvilke politikområder der dækkes, eller hvordan de gennemføres, og indikatorernes kvalitet og relevans måles heller ikke.

Kommissionen bemærker også, at antallet af mål og indikatorer, der anvendes i de strategiske planer for Kommissionens tjenestegrene, er blevet reduceret markant med den nylige reform. Antallet af generelle mål er blevet reduceret fra 84 til 11, virkningsindikatorer fra 187 til 37, specifikke mål fra 426 til 386 og resultatindikatorer fra 969 til 825.

3.24.

Andre regeringer og internationale organisationer har taget skridt til at sikre afbalanceret resultatrapportering, som de internationale standarder anbefaler (23).

i)

I USA skal de årlige resultatrapporter give et klart billede af resultaterne, vise tendenser over tid og skabe en forbindelse til kilden til resultatoplysningerne og redegøre for fremskridt og mangler.

ii)

WHO's »end of biennium assessment« for 2014-2015 gav et overblik over de vigtigste fremskridt og udfordringer for hvert enkelt programområde (24). I forordet til WHO's vigtigste resultatrapport for 2014-2015 (25) konstaterer generaldirektøren, at der gives et ærligt billede af fiaskoer såvel som succeser. I overensstemmelse med dette beskriver teksten systematisk udfordringerne sammen med resultaterne.

iii)

Verdensbanken (26) vurderede, hvorvidt dens overvågning og evaluering var tilstrækkelig med hensyn til at give input til de igangværende bestræbelser på at øge bankens effektivitet og fremme en kultur for udvikling af løsninger og evidensbaseret beslutningstagning. Den påpegede væsentlige mangler i udformningen og anvendelsen af sine egne systemer.

iv)

MOPAN's vurdering af Den Interamerikanske Udviklingsbank for 2015-2016 (27) bemærkede, at bankens oversigt over udviklingseffektiviteten indeholdt et nyt afsnit om at tage ved lære af fejltagelser.

3.25.

I vejledningen vedrørende den årlige aktivitetsrapport for 2016 (28) nævnes princippet om afbalanceret rapportering ikke udtrykkeligt, men det hedder, at resuméet i et realistisk perspektiv samler de vigtigste budskaber om de politiske resultater og konklusionerne om den økonomiske forvaltning og den interne kontrol.

3.25.

3.26.

På trods af ovenstående indeholdt de årlige aktivitetsrapporter, vi gennemgik, kun få oplysninger om manglende resultater og om udfordringer vedrørende GD'ernes mål. Det er ligeledes vanskeligt at identificere disse mangler og udfordringer, fordi der ikke specifikt er afsat plads til dem i de årlige aktivitetsrapporter.

3.26.

3.27.

Med forvaltnings- og effektivitetsrapporten for 2015 er Kommissionen begyndt at give et samlet performanceoverblik baseret på et EU-budget med fokus på resultater. Men forvaltnings- og effektivitetsrapporten dækkede ikke fuldt ud resultaterne og var alt for positiv, idet de eneste mangler, den nævner, er forsinkelser i gennemførelsen. Det bemærkes ligeledes, at rapporten

3.27.

Den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport for 2015 henviser til en række mangler og problemer, der skal håndteres. Rapportens første del vedrører ikke blot de udfordringer, der påvirker den rettidige gennemførelse af programmer, men også begrænsningerne for vurderingen af programmernes resultater (f.eks. henvisninger til evalueringerne af programmet for sundhed fra 2007-2013 og programmer under udgiftsområde 4, der påpeger begrænsningerne for vurdering af disse programmers overordnede resultater).

—

gav begrænset indsigt i resultaterne af Europa 2020-strategien, på trods af at Parlamentet havde anmodet om dette i sin dechargeafgørelse for 2014

—

Den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport er ikke en særlig rapport om Europa 2020 (30). Rapporten omfatter dog ikke desto mindre en sammenfatning om fremskridtene hen mod Europa 2020-strategiens overordnede mål og relevante indikatorer og dækker både status for gennemførelsen af 2014-2020-programmerne og resultaterne fra 2007-2013-programmerne med udgangspunkt i Europa 2020-prioriteringerne om intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst.

Kommissionen overvåger og rapporterer om Europa 2020-strategien igennem det europæiske semester. Detaljeret og omfattende rapportering om medlemsstaternes resultater i forbindelse med deres nationale Europa 2020-strategimål er indbefattet i landerapporterne som en del af det europæiske semester samt i Eurostats årlige opdateringer om Europa 2020-indikatorerne. Programerklæringerne knytter også forbindelse mellem udgifterne og Europa 2020-strategien. De viser programmernes anslåede bidrag til de overordnede mål (en teoretisk forbindelse) og til Europa 2020-prioriteterne.

—

ikke altid klart forklarede eksterne faktorers indvirkning på resultaterne

—

Den årlige forvaltnings- og effektivitetsrapport for 2015 beskriver forholdene omkring arbejdet ved i indledningen at henvise til årets store politiske og økonomiske udfordringer. Her tydeliggøres det, at EU-budgettet blot er ét instrument, der anvendes i kombination med andre (dvs. de nationale budgetter og andre politiske og lovgivningsmæssige redskaber på EU- og medlemsstatsplan) til at levere politiske resultater, samt at 80 % af EU-budgettet bruges i samarbejde med medlemsstaterne. Det konkluderes i rapportens første del vedrørende performance og resultater, at: »(…) Der er grænser for, i hvor høj grad indikatorer kan vise et nøjagtigt billede af effektiviteten. (…) Endvidere har kontekstbestemte faktorer stor indflydelse på de endelige resultater, og indikatorer kan ikke fjerne eller justere for disse faktorer (…)«, og at »effektivitet er et fælles ansvar: Ansvaret for gennemførelsen af Europa 2020-strategien samt målene i de finansielle rammer er i vidt omfang delt med medlemsstaterne.«

—

blev offentliggjort for sent til at blive behandlet i vores årsberetning (31).

—

Fristen for vedtagelse af rapporten i henhold til finansforordningen er den 15. juni. Kommissionen er afhængig af finansielle oplysninger fra medlemsstaterne med hensyn til fælles forvaltningsprogrammer, og disse bliver først tilgængelige i løbet af marts måned. Det er derfor ikke muligt at vedtage rapporten væsentligt tidligere.

3.28.

I Nederlandene er måling og rapportering af indikatorer underlagt revision. Ministeriernes årsrapporter indeholder et obligatorisk feedbackafsnit om resultatoplysningernes pålidelighed.

3.29.

I USA offentliggør alle statslige organer hvert år rapporten »Fiscal Year Annual Performance Report and Fiscal Year n+2 Annual Performance Plan«. Dette dokument beskriver, hvordan agenturerne vil sikre nøjagtigheden og pålideligheden af de data, der anvendes til at måle de fremskridt, de har gjort i retning af at opfylde deres resultatmål.

3.30.

I Australien støtter 2017-rapporten om de statslige tjenester anvendelsen af ufuldstændige data af hensyn til en mere detaljeret rapportering (32). For at opveje denne mangel omfatter hver enkelt indikator i rapporten en vurdering af sammenligneligheden og fuldstændigheden af de underliggende tal.

3.31.

Et andet aspekt af datakvalitet er rettidighed. Nylige evalueringsrapporter fra MOPAN har beskrevet interessante tendenser i realtidsrapportering i Vaccine Alliance, UNAIDS og Verdensbanken. Vores undersøgelse (33) viste også, at nær ved halvdelen af respondenterne rapporterer om resultater mere end en gang om året (jf. tekstboks 3.6 ).

3.32.

På nuværende tidspunkt indeholder Kommissionens resultatdokumenter ikke systematisk en vurdering af kvaliteten af de anvendte data. Mangler i datakvaliteten kan påpeges, men det er ikke et krav. Resultatrapporterne identificerer datakilderne, men de har ikke et særligt afsnit med oplysninger om dataenes nøjagtighed og pålidelighed. Ifølge værktøjskassen for bedre regulering (34) kan eksterne bedømmere kommentere datakvaliteten og fremsætte anbefalinger til, hvordan der kan opnås bedre data, men dette er ikke en regel.

3.32.

Med hensyn til evalueringer præciseres det i værktøjskassen til bedre regulering, at arbejdsdokumenter vedrørende evaluering fra Kommissionens tjenestegrene til slut skal indeholde en tydelig sammenfatning af enhver utilstrækkelighed i de oplysninger, der anvendes til at underbygge konklusionerne og resultaternes robusthed. Derudover fastlægger retningslinjerne for bedre regulering, at enhver begrænsning for den anvendte dokumentation og metode, navnlig med hensyn til deres evne til at understøtte konklusionerne, skal forklares tydeligt i evalueringsrapporterne. Dette bestyrkes yderligere i de reviderede retningslinjer/værktøjer for bedre regulering (SWD(2017) 350 final af 7.7.2017).

3.33.

Nedenfor gives eksempler på gode praksis i Australien, i Frankrig og i Verdensbanken.

Tekstboks 3.7 —

3.34.

Kommissionen anvender kvantitative og kvalitative data til at fremlægge resultatoplysninger ved hjælp af en kombination af grafik og forklarende beskrivelser. Tekstboks 3.10 viser, at en række udvalgte rapporter især indeholder oplysninger i tekstform, selv om diagrammer, grafer og tabeller er almindelige. Værktøjskassen for bedre regulering har et afsnit om visuelle hjælpemidler, men dette er begrænset til blot tre typer (problemtræer, måltræer og diagrammer for interventionslogik. Andre mere generelle værktøjer til forbedring af den visuelle præsentation — såsom farvekodning eller infografik — behandles ikke.

3.34.

Værktøjskassen til bedre regulering indeholder et værktøj til visuelle hjælpemidler. Målet med dette værktøj er at præsentere eksempler på instrumenter, der betragtes som særligt relevante for politiske tiltag, og som kan bruges til at skabe opmærksomhed omkring den merværdi, som disse hjælpemidler giver, blandt Kommissionens tjenestegrene. Det er på ingen måde ment som en opsamling af alle eksisterende visuelle hjælpemidler.

3.35.

Navigationshjælpemidler — f.eks. glossarer, lister over forkortelser og alfabetiske fortegnelser — anvendes næsten aldrig. Kommissionen har ikke indført den praksis at udarbejde interaktive onlineudgaver af centrale resultatrapporter.

3.36.

De UNESCO-evalueringer, vi gennemgik, fremsatte anbefalinger med strategiske muligheder til overvejelse. Alle anbefalinger følger samme mønster: De fastsætter et mål og midlerne til at nå det, efterfulgt af en liste over realiserbare forslag til gennemførelsen.

3.37.

En nylig evaluering fra WHO (37) vurderer rækkevidden, nytten og anvendelsen af en stikprøve på ca. 15 000  publikationer over ti år. Evalueringen fremsætter seks strategiske anbefalinger og præsenterer specifikke foranstaltninger ved siden af hver enkelt anbefaling for at forklare, hvad aktionerne indebærer, og for at fremme opfølgningen.

3.38.

Retningslinjerne for bedre regulering kræver ikke, at bedømmerne fremsætter anbefalinger, som Kommissionen skal overveje. Vi er af den opfattelse, at dette bør være grundlaget for et velfungerende opfølgningssystem, der også omfatter handlingsplaner til afhjælpning af svagheder. Blandt de tolv evalueringer, vi gennemgik, var der varierende praksis med hensyn til fremsættelse af anbefalinger:

3.38.

3.39.

Kommissionen har ikke foretaget eller fået foretaget en undersøgelse om sin anvendelse af evalueringsresultater siden 2005.

3.39.

3.40.

Vi fandt adskillige eksempler på gode praksis med hensyn til opfølgning af evalueringer, og hvordan der rapporteres herom: