ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN Ledsagedokument til Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om revision af målene i direktiv 2008/98/EF om affald, 94/62/EF om emballage og emballageaffald og 1999/31/EF om deponering af affald, om ændring af direktiv 2000/53/EF om udrangerede køretøjer, 2006/66/EF om batterier og akkumulatorer og udtjente batterier og akkumulatorer og 2012/19/EU om affald af elektrisk og elektronisk udstyr (WEEE) og om ophævelse af visse afgørelser /* SWD/2014/0208 final */
1.
Problemafgrænsning
Selv om affaldshåndteringen bliver stadig
bedre i EU, mister EU's økonomi på nuværende tidspunkt en betydelig mængde
potentielle sekundære råmaterialer. I 2010 udgjorde den samlede
affaldsproduktion i EU 2 520 mio. tons. Af denne samlede mængde blev kun
en begrænset andel (36 %) genanvendt, mens resten blev deponeret eller
brændt, hvoraf omkring 600 mio. tons kunne genanvendes eller genbruges. EU går
derfor glip af betydelige muligheder for at forbedre ressourceeffektiviteten og
skabe en mere cirkulær økonomi, skabe vækst og arbejdspladser, træffe
omkostningseffektive foranstaltninger med henblik på at reducere
drivhusgasemissionerne og mindske afhængigheden af importerede råmaterialer. Uden nye initiativer til at forbedre
affaldshåndteringen i EU vil betydelige mængder værdifulde ressourcer fortsat
gå tabt i de kommende år. Uden et klart perspektiv på mellemlang sigt, herunder
gennem fastsættelse af mål, risikerer EU at se øgede investeringer i
ufleksible, storstilede projekter med fokus på behandling af
"restaffald", som kan stå i vejen for mere langsigtede ambitioner om
at forbedre ressourceeffektiviteten. Udbredelsen af bedste praksis mellem
medlemsstaterne vil fortsat være begrænset, og de økonomiske vilkår vil ikke
give tilstrækkeligt incitament til forebyggelse, genbrug eller genanvendelse af
affald, hvilket betyder, at der fortsat vil være store forskelle hvad angår
medlemsstaternes resultater med hensyn til affaldshåndteringen. Desuden vil
kvaliteten af væsentlige overvågningsværktøjer, f.eks. statistikker over
affaldsproduktion og -håndtering, fortsat være ikke-optimal, og en række
rapporteringsforpligtelser vil fortsat være komplekse uden at skabe meget
merværdi.
2.
Analyse af nærhedsprincippet
Forslaget bidrager direkte til EU's
2020-strategi, navnlig flagskibsinitiativet vedrørende "Et
ressourceeffektivt Europa", og er nært knyttet til EU's køreplan for
ressourceeffektivitet og dens råstofinitiativ. Det udgør også et direkte svar
på EU's fælles miljømæssige og affaldsrelaterede ambitioner som fastsat i det
syvende miljøhandlingsprogram. EU's kompetence til at træffe foranstaltninger
vedrørende affaldshåndtering følger af artikel 191 i traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til beskyttelsen af miljøet, hvorefter
"Unionens politik på miljøområdet [bl.a.] skal bidrage til [...]
beskyttelse og forbedring af miljøkvaliteten, beskyttelse af menneskers
sundhed, en forsigtig og rationel udnyttelse af naturressourcerne [...] og
[...] bekæmpelse af klimaændringer". Mere specifikt følges der med forslaget op på
specifikke revisionsklausuler i tre EU-retsakter på affaldsområdet
(affaldsrammedirektivet, affaldsdeponeringsdirektivet og emballage- og
emballageaffaldsdirektivet), hvorefter Kommissionen skal tage de eksisterende
affaldshåndteringsmål op til fornyet overvejelse. Tidligere erfaringer viser,
at EU-dækkende mål for affaldshåndtering har været en vigtig drivkraft for en
bedre ressource- og affaldshåndtering i langt størstedelen af medlemsstaterne.
Fælles mål bidrager også til at få EU's affaldsmarked til at fungere bedre,
f.eks. ved at yde vejledning i forbindelse med investeringsbeslutninger, sikre
samarbejde mellem medlemsstaterne og sørge for en vis harmonisering mellem de
nationale producentansvarsordninger. Der er også behov for EU-dækkende mål for
at fastsætte det minimum, der er nødvendigt, for at EU-industrien kan investere
i nye genanvendelsesteknikker. I forslaget behandles miljøproblemer med
tværnationale følger, herunder virkningerne af en uhensigtsmæssig
affaldshåndtering for drivhusgasemissioner, luftforurening og henkastning af
affald, navnlig i havmiljøet.
3.
Mål
Forslagets vigtigste generelle mål er at sikre, at
værdifuldt materiale, der findes i affald, bliver genbrugt, genanvendt og igen
tilbageført effektivt til den europæiske økonomi, dvs. for at bidrage til at
bane vej for en cirkulær økonomi, hvor affald i stadig større grad anvendes som
en ressource, og der skabes nye økonomiske muligheder og arbejdspladser. Forslagets specifikke mål er at: ·
forenkle EU's affaldslovgivning ved at præcisere og forenkle målemetoder vedrørende mål, tilpasse og
præcisere nøgledefinitioner, styrke konsekvensen ved fastsættelsen af mål,
fjerne forældede krav og forenkle rapporteringsforpligtelser ·
forbedre overvågningen
ved at forbedre kvaliteten af affaldsstatistikker, navnlig med hensyn til mål,
og foregribe mulige gennemførelsesproblemer gennem en procedure for
"tidlig varsling" ·
sikre en optimal affaldshåndtering i alle
medlemsstater ved at fremme udbredelse af bedste
praksis og vigtige instrumenter, f.eks. de økonomiske instrumenter, og sikre
minimumsharmonisering af udvidede producentansvarsordninger ·
fastsætte affaldsmål på mellemlang sigt i
overensstemmelse med EU's ambitioner vedrørende ressourceeffektivitet
og adgang til råmaterialer. De foreslåede operationelle mål afspejler de
ambitioner, der er fastsat i EU's syvende miljøhandlingsprogram, der for nylig
blev vedtaget af Rådet og Parlamentet:
Affaldsproduktionen
bør nedbringes og afkobles fra udviklingen i BNP.
Genbrug
og genanvendelse bør være på det højest mulige niveau.
Forbrænding
bør begrænses til affald, der ikke kan genanvendes.
Deponering
af genanvendeligt affald bør udfases.
Havaffald
bør reduceres betydeligt. Målene om at forenkle lovgivningen og reducere de
reguleringsmæssige byrder (herunder for SMV'er) samt at sikre, at målene er
"formålstjenlige", er fuldt ud i overensstemmelse med Kommissionens
indsats for at sikre en målrettet regulering. Desuden tager forslaget nøje
hensyn til resultaterne af kvalitetskontrollen (efterfølgende evaluering) af
fem EU-direktiver om affaldsstrømme (herunder emballage- og
emballageaffaldsdirektivet), som blev foretaget parallelt med
revisionen af EU's affaldsmål.
4.
Løsningsmodeller
På
grundlag af en dybtgående analyse af, hvad der har fungeret og ikke har
fungeret tidligere, og efter en omfattende høring af interessenterne blev
nedenstående tre løsningsmodeller (og en række delløsninger og specifikke
foranstaltninger) udvalgt til en mere detaljeret analyse: Løsningsmodel
1 – Sikring af fuldstændig gennemførelse: • Ingen
yderligere EU-foranstaltninger bortset fra fremme af overholdelse Løsningsmodel
2 – Forenkling, forbedret overvågning, udbredelse af bedste praksis: •
Tilpasse definitioner af nøglebegreber (f.eks.
"genanvendelse" og "genbrug") og fjerne forældede krav •
Forenkle målemetoder (kun en enkelt metode til at
måle "husholdningsaffald og lignende affald") og
rapporteringsforpligtelser •
Oprette nationale registre over affaldsindsamling
og -håndtering og kræve ekstern kontrol af vigtige data og statistikker •
Indføre en procedure for tidlig varsling for at
overvåge medlemsstaternes resultater og kræve rettidige
afhjælpningsforanstaltninger, når det er nødvendigt •
Fastsætte minimumsbetingelser for
producentansvarsordninger Løsningsmodel
3 – Opgradering af EU-mål: Der
blev taget hensyn til de nuværende resultater i de medlemsstater, der er længst
fremme, og den tid, der var nødvendig for at opfylde disse mål, med henblik på
at foreslå realistiske mål og frister for alle medlemsstater og samtidig
opfylde hovedmålene i det syvende miljøhandlingsprogram. Løsningsmodel 3.1 – Forhøje
genanvendelses-/genbrugsmålet for kommunalt affald: Lav: genbrugs-/genanvendelsesmål på 60 % i 2030; 50 % i 2025 Høj: genbrugs-/genanvendelsesmål på 70 % i 2030; 60 % i 2025 Løsningsmodel 3.2 – Forhøje
genanvendelses-/genbrugsmålene for emballageaffald: Forhøjede materialebaserede mål mellem 2020 og 2030 (samlet
genbrug/genanvendelse på 80 %) Variant: specifikt særskilt mål for ikke-jernholdige metaller
("metalseparering") Løsningsmodel 3.3 – Udfasning af deponering
af genanvendeligt kommunalt affald:
Forbud mod plastik/papir/glas/metaller i 2025
(deponering på maks. 25 %), globalt forbud i 2030 (maks. 5 %) Løsningsmodel 3.4 – Kombination af
løsningsmodel 3.1, 3.2 og 3.3 Løsningsmodel 3.5 – Samme som løsningsmodel
3.4 med forskellige frister for forskellige grupper af lande Løsningsmodel 3.6 – Samme som løsningsmodel
3.4 med en kortere frist for alle medlemsstater med mulighed for tidsmæssige
undtagelser for nogle af dem Løsningsmodel 3.7 – Samme som løsningsmodel
3.4 med en udvidelse af forbuddet mod deponering til alt affald, der kan
sidestilles med kommunalt affald
5.
Konsekvensanalyse
Konsekvenserne
af de udpegede løsningsmodeller vedrører følgende væsentlige aspekter:
Omkostninger
og besparelser
i forbindelse med en forbedret affaldsindsamling og ‑behandling
(f.eks. mere genbrug og genanvendelse). For at øge genanvendelsesraterne
vil affaldsindsamlingssystemerne med tiden skulle udvikles, f.eks. væk fra
"bringeordninger" til "dør-til-dør"-indsamling. De
yderligere investeringsomkostninger, som dette indebærer, vil gradvis
blive opvejet af, at indsamlings- og behandlingsomkostningerne til blandet
restaffald forventes at falde, mens indtægterne fra genanvendte materialer
forventes at stige.
Fordele
i
forbindelse med den større tilgængelighed af (sekundære) råmaterialer,
hvilket reducerer de risici for fremtidige prisstigninger på råprodukter,
som EU's fremstillingsindustri kan forventes at blive stillet over for.
Fordele
som følge af
forbedrede muligheder for nyttiggørelse og genanvendelse af affald i
EU's indre marked (bedre udnyttelse af eksisterende og udvikling af ny,
innovativ infrastruktur til affaldsbehandling, hvilket begunstiger EU's affaldshåndteringssektor).
Omkostninger
og fordele i
forbindelse med en bedre overvågning, reducerede administrative byrder
og forenkling.
Jobskabelse
som
følge af, at de højere niveauer i affaldshierarkiet (herunder særskilt
indsamling, genbrug og genanvendelse) har vist sig at være meget mere
arbejdskraftintensive end bortskaffelse og forbrænding af affald.
Fordele
med hensyn til social accept. Der er generelt en langt større accept i
samfundet af den infrastruktur, der er nødvendig til genbrug og genanvendelse
af affald, end af affaldsbortskaffelses- og forbrændingsanlæg.
Positive
miljømæssige virkninger, både
direkte (bedre affaldshåndtering, mindre henkastning af affald, herunder i
havmiljøet) og indirekte (lavere drivhusgasemissioner og luftforurening
som følge af, at man undgår at anvende helt nye råmaterialer og energi).
Virkningerne for menneskers sundhed vil derfor også være positive.
Mens
en række af disse virkninger (navnlig i forbindelse med bedre
affaldsindsamling, miljøfordele og jobskabelse) kan kvantificeres og
værdisættes, kan andre aspekter kun beskrives på en mere kvalitativ måde
(f.eks. mindre afhængighed af importerede råmaterialer). Mens
virkningerne af løsningsmodel 1 ("fuldstændig gennemførelse") blev
vurderet i forhold til status quo-scenariet, blev virkningerne af løsningsmodel
2 og 3 identificeret med udgangspunkt i en "fuldstændig
gennemførelse". Løsningsmodel
1 – Fuldstændig gennemførelse af eksisterende lovgivning De
årlige nettoomkostninger (højere indsamlings-/behandlingsomkostninger minus
miljøfordele) ved denne løsningsmodel anslås til 1 500 mio. EUR i 2020 og
forventes gradvis at falde til under 600 mio. EUR i 2035 i de 28
EU-medlemsstater. Stigningen i den direkte beskæftigelse anslås til 36 761
fuldtidsækvivalenter. Løsningsmodel
2 – Forenkling, forbedret overvågning, udbredelse
af bedste praksis Mens
en forbedring af statistikkerne, f.eks. gennem nationale registre, vil kræve en
yderligere indsats fra nogle medlemsstater, vil dette samtidig bidrage til at
sænke rapporteringsomkostningerne. Den foreslåede "ordning med tidlig
varsling" vil kræve en indsats fra både Kommissionen og medlemsstaterne,
men kan mindske behovet for overtrædelsesprocedurer på et senere tidspunkt og
samtidig forhindre uhensigtsmæssige investeringer. En betydelig forenkling af
de rapporteringskrav, som medlemsstaterne skal opfylde, vil resultere i
omkostningsbesparelser; disse kan anvendes til at dække eventuelle
nettoomkostninger som følge af foranstaltninger til at forbedre overvågningen.
Endelig vil fastsættelsen af minimumsbetingelser for producentansvarsordninger
bl.a. øge deres omkostningseffektivitet. Løsningsmodel
3 – Opgradering af EU-mål For
årene 2014-2030 er de væsentligste virkninger af de forskellige delløsninger
under løsningsmodel 3, der er beskrevet i afsnit 4 ovenfor, sammenfattet i
nedenstående tabel. Som det fremgår af tabellen, giver en kombination af
delløsning 3.1, 3.2 og 3.3 (dvs. delløsning 3.4-7) det
højeste costbenefitforhold samtidig med, at der skabes flere arbejdspladser, og
drivhusgasemissionerne reduceres: Løsningsmodel || Finan-sielle omkost-ninger (NNV 2014-2030), mia. EUR (1) || Eksterne omkost-ninger (NNV 2014-2030) mia. EUR (2) || Sociale omkost-ninger, netto (1+2) || Arbejds-pladser (fuldtids-ækviva-lenter i 2030) || Drivhus-gas-emissioner mio. tons CO2-ækv. (2030) || Drivhus-gas-emissioner mio. tons CO2-ækv. (2014-2030) Løsningsmodel 3.1- lav || -3,73 || -3,96 || -7,69 || 78 519 || -23 || -107 Løsningsmodel 3.1- høj || -8,41 || -8,49 || -16,91 || 137 585 || -39 || -214 Løsningsmodel 3.2 || -11,2 || -8,45 || -19,66 || 107 725 || -20 || -183 Løsningsmodel 3.2 – metalseparering || -13,48 || -10,05 || -23,53 || 107 643 || -24 || -250 Løsningsmodel 3.3 || 5,64 || -0,65 || 4,99 || 46 165 || -13 || -49 Løsningsmodel 3.4 || -12,65 || -13 || -25,65 || 177 637 || -44 || -308 (1) Løsnings-model 3.5 og 3.6 || -13,62 || -13,58 || -27,2 || 177 628 || -44 || -320 (2) Løsnings-model 3.7 || -10,7 || -18,3 || -29 || || -62 || -443 Bemærk, at negative omkostninger udgør
en fordel Løsningsmodel 3.4-7 giver et konsistent
perspektiv for affaldshåndtering i EU på grundlag af tidligere erfaringer i de
medlemsstater, der er længst fremme. Der indføres gradvis restriktioner for
deponering parallelt med en gradvis forhøjelse af genanvendelsesmålene; dette
bidrager til at undgå, at der skabes overkapacitet med hensyn til anlæg til
behandling af restaffald, f.eks. forbrændingsanlæg eller andre anlæg med lav
ydeevne. I forhold til en "fuldstændig
gennemførelse" vil løsningsmodel 3.4-7 også medføre en yderligere
reduktion af havaffald på 7 % i 2020 og 23 % i 2030. Yderligere
besparelser som følge af en reduktion af tilstrømningen af havaffald anslås til
136 mio. EUR i 2030, hovedsagelig som et resultat af mindre strandrensning og
undgåede skader på fiskerfartøjer og fiskeredskaber.
6.
Sammenligning af løsningsmodeller
I
nedenstående tabel sammenfattes hver løsningsmodels forholdsmæssige bidrag til
de hovedmål, der er beskrevet i afsnit 3. På grundlag heraf kan der udledes
følgende konklusioner:
Løsningsmodel
2 ville være nyttig til at støtte gennemførelsen af eksisterende mål, men
synes absolut nødvendig, hvis de foreslåede nye mål anvendes. De
foranstaltninger, der er foreslået i løsningsmodel 2, bidrager til de
fleste af de opstillede mål og bør betragtes som
"ledsageforanstaltninger" med henblik på at bidrage til at
forbedre overholdelsen af lovgivningen og gennemførelsen af målene.
Løsningsmodel
3.1, 3.2 og 3.3 vil isoleret betragtet ikke give de bedste resultater med
hensyn til konsistens mellem de foreslåede mål og costbenefitforholdet.
Løsningsmodel 3.4 med et udvidet forbud mod deponering (dvs. løsningsmodel
3.7) synes at være den bedste løsning.
Der
er ingen klar præference mellem løsningsmodel 3.4 og løsningsmodel 3.5 og
3.6: Fastsættelse af differentierede mål for medlemsstaterne medfører en
øget nettonutidsværdi, da fordelene ved en forbedret affaldshåndtering
udnyttes hurtigere af nogle medlemsstater, men komplicerer lovgivningen.
|| Mål 1 - Forenkling || Mål 2 – Forbedring af overvågning || Mål 3 – Udbredelse af bedste praksis || Mål 4 – Ressource-effektivitet Løsningsmodel 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Løsningsmodel 2 || + + + || + + + || + + || + Løsningsmodel 3 Løsningsmodel 3.1 - lav Løsningsmodel 3.1 - høj Løsningsmodel 3.2 Løsningsmodel 3.3 Løsningsmodel 3.4 Løsningsmodel 3.5 Løsningsmodel 3.6 Løsningsmodel 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Der foreslås derfor en
kombination af løsningsmodel 2 og 3.7. I forhold til en fuldstændig gennemførelse
(løsningsmodel 1) vil denne kombination give en række fordele i form af:
Reduktion af de administrative byrder navnlig
for SMV'er, forenkling og bedre gennemførelse, herunder ved at sikre, at
målene er "formålstjenlige".
Jobskabelse – mere end 180 000 direkte
arbejdspladser kunne være skabt i 2030, hvoraf hovedparten er umulige at
flytte til lande uden for EU.
Reduktion af drivhusgasemissioner – omkring 443
mio. tons kunne undgås mellem 2014 og 2030.
Sekundære råmaterialer vil blive tilbageført
til økonomien – mere end en fordobling af det, der blev genanvendt i 2011
med hensyn til kommunalt affald og emballageaffald. Foreslåede
foranstaltninger vil fungere som katalysator for at sikre gennemførelsen
af alle EU-mål, som vil bidrage til at dække mellem 10 % og 40 %
(afhængigt af materialet) af den samlede efterspørgsel efter råmaterialer
i EU.
Positive virkninger for konkurrenceevnen i EU's
affaldshåndterings- og genanvendelsessektor samt for EU's
fremstillingssektor (bedre producentansvar, lavere risici med hensyn til
råmaterialeadgang og -priser).
Mængden af havaffald 7 % lavere i 2020 og
24 % lavere i 2030.
De foreslåede mål på mellemlang sigt vil give det
nødvendige klare signal til medlemsstater og affaldsoperatører, således at nye
strategier og investeringer kan tilpasses rettidigt og med den nødvendige
sikkerhed. Tidligere erfaringer har vist, at en forbedring af den kommunale
affaldshåndtering og emballageaffaldshåndteringen samtidig med et forbud mod
deponering vil fungere som katalysator for håndteringen af alle andre typer
affald.
7.
Overvågning og evaluering
De fleste
af statistikkerne vedrørende affaldsproduktion og -behandling (genanvendelse,
nyttiggørelse, deponering) indsamles allerede af medlemsstaterne og fremsendes
til Kommissionen (Eurostat/GD ENV). Der foreslås ingen nye mål, eksisterende mål ville
blive opgraderet og præciseret hvad angår nogle af dem, mens forældede mål
ville blive fjernet. Med støtte fra Det Europæiske Miljøagentur (EEA) vil
hvert tredje år "afstanden til målet" som afspejlet i de nyeste
statistikker og fremskrevne data blive fastslået, navnlig i forbindelse med den
foreslåede procedure for "tidlig varsling". Det er også EEA's hensigt
regelmæssigt at opdatere dets forudgående (model) og efterfølgende evaluering
af medlemsstaternes resultater med hensyn til den kommunale affaldshåndtering.
I fremtiden kan der også anvendes andre typer indikatorer, f.eks. den
potentielle mængde affald, som EU's økonomi mister hvert år, anvendelsen af
sekundære råmaterialer i produkter og på markedet.